（宪法学与行政法学专业论文）我国增值税转型中的政府经济职责定位.pdf

摘要 自2 0 0 4 年7 月起我国首先在东北老工业基地进行增值税转型试点改革开始，我国的 增值税转型改革已经呈现全面推广之势。在增值税转型过程中暴露出的问题有很多学者 从不同角度进行了研究，但是从政府经济职责定位角度来研究增值税转型问题尚有不 足，对此本文就从政府职能定位角度来系统论述政府在增值税转型中的定位问题。鉴于 增值税发票管理的重要性所以单列一部分进行系统分析。税收征管中暴露的问题与行政 法有着密切，一本文试图将增值税转型中的问题用行政法的原理和思维进行论述，希望能 对我国增值税的全面转型提供一些借鉴。 论文的主体部分由具有内在联系的三部分构成，第一部分是我国增值税转型的必要 性和可行性，从转型的必要性和可行性两部分展开论述，证明我国增值税转型的迫切性 和现实意义，从而为以下的论述奠定基础。本文的第二部分论述的是增值税转型中的困 境和政府经济职责的缺失，通过这部分的论述引起读者对我国增值税转型所面临问题的 认识和深思。第三部分是我国增值税转型中的政府职能定位问题，通过总体定位和具体 定位两方面进行了论述。本文这三部分就是一个提出问题，分析问题，解决问题的顺序， 通过这三部分的论述系统探讨了增值税转型中政府职责的定位问题，为增值税的成功转 型指出了行政法方向的有效路径选择。 关键词：增值税转型；政府职责定位；税收行政 a b s t r a c t s i n c ej u l y2 0 0 4 ，t h et r a n s f o r m a t i o no fv a l u e a d d e dt a xp i l o tr e f o r mf i r s tb e g a ni nt h eo l d i n d u s t r i a lb a s ei nn o r t h e a s tw h i c hh a v ep r o m o t e dt oa l l a r o u n d v a l u e a d d e dt a xa tt h ep r o c e s s o ft r a n s f o r m a t i o no ft h ep r o b l e me x p o s e d ，h a v eal o to fs c h o l a r sf r o md i f f e r e n ta n g l e sh a v e b e e ns t u d i e d ，b u tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h eg o v e r n m e n t se c o n o m i cf u n c t i o n st os t u d yt h e p o s i t i o n i n go fv a l u e a d d e dt a xt r a n s f o r m a t i o np r o b l e ms t i l li n a d e q u a t e ，i nt h i sp a p e r , t h i s p o s i t i o n i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h es y s t e mo fv a l u e a d d e dt a x t r a n s f o r m a t i o no ng o v e r n m e n t sc o m m i t m e n ti n t h ep o s i t i o n i n gp r o b l e m i nv i e wo ft h e i m p o r t a n c eo fv a l u e a d d e dt a xi n v o i c em a n a g e m e n tt h e r e f o r ep a r to fas e p a r a t ea n a l y s i s t a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n to ft h ep r o b l e me x p o s e di nc l o s e l yw i t ht h ea d m i n i s t r a t i v el a w , t h i sa r t i c l ea t t e m p t st ot a xi nt r a n s i t i o n 、耐也q u e s t i o n so fa d m i n i s t r a t i v el a wp r i n c i p l e sa n d i d e a sf o rd i s c u s s i o n ，h o p et h a tac o m p r e h e n s i v ev a l u e - a d d e dt a xo nc h i n a st r a n s i t i o nt o p r o v i d es o m er e f e r e n c e t h em a i nb o d yo ft h ep a p e ri si n h e r e n t l yl i n k e db yt h et h r e ep a r t s ， t h ef i r s tp a r to fo u rv a l u e - a d d e dt a xa r et h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fr e s t r u c t u r i n g ，f r o m t h et r a n s f o r m a t i o no ft h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft w op a r t st os t a r to n ，p r o o fo fo u r v a l u e - a d d e dt a xt r a n s f o r m a t i o no ft h eu r g e n c ya n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，s oa st ol a yt h e f o u n d a t i o nf o rt h e f o l l o w i n ge x p o s i t i o n t h i s a r t i c l ed i s c u s s e st h es e c o n dp a r to ft h e v a l u e a d d e dt a xi nt r a n s i t i o nd i f f i c u l t i e sa n dl a c ko fg o v e r n m e n t se c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t i e s ， t h r o u g ht h i sp a r t o ft h ed i s c u s s i o na r i s i n gf r o mr e a d e r so nc h i n a sv a l u e a d d e dt a x t r a n s f o r m a t i o no ft h ep r o b l e m sf a c e db yk n o w l e d g ea n dt h o u g h t k 呵 w o r d s ：t r a n s f o r m a t i o no fv a l u e a d d e d t a x ； g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t i e s p o s i t i o n i n g ；t a xa d m i n i s t r a t i o n n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究 工作所取得的成果。据我所知，除了特另u ：d 1 1 以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人 承担。 学位论支作者签名：互d 墨 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其它复制手段保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：匦监 指导教师签名：趔圣 日 ，期：迦：生冲 e t 期：2 型显= 翌纠 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 己i 吉 ji口 我国增值税的全面转型即将开始，然而在试点改革中暴露的问题使我们不得不深思 解决之道，怎样解决增值税转型中遇到的问题许多学者都从不同角度对此有所阐述，然 而，从以往学者研究的角度来看，从政府职能定位角度研究的成果比较少，笔者也很难 找到资料，通过自己的摸索和努力尝试性的提出一些建议。本文详细的论述了在增值税 转型中政府应该处于什么样的地位和起到什么样的作用，为以后这方面的研究做一个铺 垫，至少也为后人起到抛砖引玉的作用，政府经济职责这个角度的发掘也会为以后的研 究者启发思路。 从现阶段我国税收征管中的弊端可以看出，其中所存在的问题是长期存在的也是需 要急迫解决的，然而由于种种原因我国税收征管中的问题一直难于解决。而我国增值税 的全面转型将在这样一个大背景下实行也必然避免不了要遇到同样的问题，怎样解决我 国税收征管中的问题是关系着政府职能的转变也关系着增值税成功转型的大问题。 法律不应成为经济发展的羁绊，而应当是促进经济的一种内在因素，另一方面，每 一个政府部门对社会职能的实现都有赖于行政执法权的运用，所以本文试图从政府职能 定位着手，从我国税收立法，税收行政执法等方面来对增值税转型中的问题进行深度解 读，以期能够解决转型中的困境和唤起大家对增值税转型过程中政府经济职能的重视。 东北师范大学硕士学位论文 一我国增值税转型的必要性与可行性 增值税是以销售货物、提供加工、修理修配劳务以及进口货物取得的增值额为征税 对象的一种税。它是以商品在流转过程中产生的增值额为计税依据而征收的一种商品 税。所谓增值是生产者在出售其新的或改进过的产品或劳务之前对对其原材料或者购 入物( 人力除外) 所增加的价值。从其相加的角度来说相当于工资加利润，而从相减的 角度来说则等于产出减投入。比3 从计税原理上来看增值税是对商品生产、流通、劳务服 务中多个环节的新增价值或商品的附加值征收的一种流转税。实行价外税，有增值才征 税，但商品新增价值或附加值在生产和流通过程中是很难计算的。因此国际上普遍采用 的税款抵扣的办法是根据销售商品或劳务的销售额，按规定的税率计算出销项税额，然 后扣除取得该商品或劳务时所支付的增值税款，也就是进项税额，其差额就是增值部分 应交的税额，这种计算方法体现了按增值因素计税的原则。我国也采此种计税方法。然 现行增值税存在诸如征税范围偏窄，抵扣范围偏窄，扣税凭证不规范等弊端。 生产型增值税圆不允许抵扣固定资产已征税款，必然导致资本有机构成高的企业税 负重于有机构成低的企业，高新技术企业和资本密集型企业税收负担较劳动密集型企业 更重，这不仅影响了传统产业的技术更新与改造，新兴技术产业的发展i 而且抑制了我 国本应鼓励优先发展的基础产业，阻碍了我国产业结构优化和调整的进程。盼1 鉴于现行 生产型增值税存在的重复征税及对我国产业政策的不利影响，实行由生产型增值税向消 费型增值税的转型无疑是最理想的方法。目前全世界多数国家实行的都是消费型增值 税，只有少数国家采用生产型增值税。因此如果我国实行消费型增值税将使我国的增值 税制更加符合国际惯例，从而有助于我国平等地参与国际竞争，顺利融入一体化的世界 经济中去。 ( 一) 我国增值税转型的必要性 1 政府经济体制改革对增值税转型的推动 增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大中型企业的活力，是以城市为重点的 整个经济体制改革的重点，而增强全民所有制的大中型企业的活力又离不开增值税转型 这一问题。因为增值税转型就是由生产型转向消费型。生产型增值税不允许扣除外购固 定资产所含的税金从而增加了企业购置成本，抑制了企业对机器设备的投资。消费型增 值税的实施将改变这一状况，它将所有外购项目包括原材料、固定资产在内，所含税金 对增值税的定义有很多个版本，本文采用刘隆亨流转税法，北京大学出版社，2 0 0 2 年版，第8 6 页的观点 生产型增值税，是企业购进的机器设备所含的增值税是不允许抵扣的，而实现这个改革以后企业购进设备所含的 增值税可以抵扣。这项改革可以消除当前生产型增值税税制所决定的重复征税的因素，可以降低企业设备投资的税 收负担，有利于鼓励投资和扩大内需，促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变，对于增强企业发 展后劲，提高企业竞争力和抗风险能力，克服当前金融危机所带来的不利影响，会起到很好的作用。具体可参见中 央人民政府网站财政部税政司副司长郑建新和税务总局货物劳务税司巡视员王继德接受中国政府嘲专访内容部分。 2 东：j l i i l 范大学硕士学位论文 都允许扣除，从而鼓励企业对固定资产的投资，有利于国有大中型企业的设备更新从而 提高综合竞争能力。所以说从体制方面看，继续深化经济体制改革推进增值税的成功转 型是势在必行的。 我国的很多企业其企业投资自主决策权尚未完全落实，一些企业的盲目投资与发展 往往与政府的干预有关，而一些地方的某些行业的快速发展与地方政府行政过度干预有 很大关系。其体制根源在于政府的职能转变还没有到位，一些片面的政绩观念还没有从 思想中厘清。所以我在本文的撰写中试图找到政府经济职责的全新定位，为今后的政府 职能转变提供一个基准点和依据，为政府在我国的增值税改革中的具体职能的行使提供 一些借鉴，这也就是本文写作的目的和意义。 加快产业结构调整，大力发展特色优势产业，从而促进资源优势的转化。支持老工 业基地调整改造的具体政策，加快体制创新，推进产业结构优化升级，转变经济增长方 式，支持具有资源优势的中西部地区加快发展符合市场准入条件的能源和重要原材料产 业是政府经济职责的具体内容。我国的增值税改革是自上而下进行的，截至现在我国的 增值税试点改革正进行的如火如荼，据新华网报道财政部拟定的可能超过1 0 0 0 亿减税 规模的增值税全面转型方案，日前已上报国务院待批。这表明推进增值税全面转型正在 成为共识。 国务院办公厅转发发展改革委在2 0 0 8 年深化经济体制改革工作意见的通知国办发 ( 2 0 0 8 ) 1 0 3 号文件明确指出了推进税收制度改革要研究制订在全国范围内实施增值税 转型改革的方案。可见深化政府经济体制改革推进增值税的成功转型已经成为我们提 上日程的目标了，在总结东部、中部、蒙东及汶川受灾严重地区的试点经验之上推进增 值税转型在全国的全面展开已经进入倒计时。 2 经济全球化对增值税转型的推动 经济全球化出现于2 0 世纪8 0 年代中期，但在9 0 年代才得到认可，但目前还没有 一个统一的概念。经济合作与发展组织认为，“经济全球化可以被看作一种过程，在这 个过程中，经济、市场、技术与通讯形式都越来越具有全球特征，民族性和地方性在减 少”。而国际货币基金组织在t 9 9 7 年发表的一份报告中指出，“经济全球化是指跨国 商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经 济的相互依赖性增强 。虽然各个组织或专家学者对其的定义不能统一，但是基本上我 们可从一下几个方面来理解经济全球化：一是各国国内经济规则不断趋于一致；二是世 界各国经济联系的加强和相互依赖程度日益提高；三是国际经济协调机制强化，即各种 多边或区域组织对世界经济的协调和约束作用越来越强。总的来讲，经济全球化是指以 市场经济为基础，以先进科技和生产力为手段，以发达国家为主导，以最大利润和经济 效益为目标，通过分工、贸易、投资、跨国公司和要素流动等，实现各国市场分工与协 。自2 0 0 9 年1 月1 日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。改革的主要内容是：允许企业抵扣新购 入设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳 税人的增值税征收率统一调低至3 ，将矿产品增值税税率恢复到1 7 。 3 东北师范大学硕士学位论文 作，相互融合的过程。但是我们要注意区分经济全球化与经济一体化这两个概念。经济 全球化主要是指经济活动全球化，也就是指生产要素的全球流动，而世界经济一体化则 主要是指经济规划的全球化，也就是主要指经济规则的全球统一。在经济全球化的长期 进程中，民族国家有权制定自己的经济政策，选择自己的发展模式，发展自己的民族工 业，对国际性的经济组织让渡经济主权是有限的，一般只涉及与贸易有关的关税和非关 税壁垒。但是进入世界经济一体化之后，民族国家的经济主权将会让渡给全球性经济 组织，整个世界形成统一的经济规则。所以说世界经济一体化是经济全球化的最高阶 段，但是世界经济一体化还没有真正实现，它是一个历史过程或者说是一种状态，还需 要各国的共同努力来实现。 随着全球货物贸易、服务贸易，技术贸易等方面的快速发展，经济全球化促进了世 界多边贸易体制的形成，加快了国际贸易的增长速度，促进了全球贸易自由化的发展， 从而也使得加入到w t o 组织的成员以统一的国际准则来规范自己的行为。我国政府已于 2 0 0 1 年1 1 月1 1 日接受中国加入世贸组织议定书，这个议定书将于2 0 0 1 年1 2 月1 1 日生效，我国于同日正式成为世贸组织成员。加入世贸对政府的影响将是最为深刻的。 因为入世首先是政府入世，世界贸易组织的一整套规则主要是约束政府的，或者是通过 政府来约束企业的。所以说加入世界贸易组织最大的挑战是对政府的挑战，是对政府执 政能力的挑战，是对政府职能转变能力的考验。故加快政府的改革，加强对政府入世后 政府职能的转变研究就很必要。只有政府真正转变职能才能有效推动企业转变经营机 制，从而才能更加主动地加入到国际市场竞争中来。 众所周知的美国次贷危机引发的全球金融危机正有蔓延的趋势，各国正在联合行动 起来抵制这场危机。从金融危机中我们可以看出金融全球化虽然能够构建世界性的金融 机构网络，使大量的金融业务跨国界进行，如跨国贷款、跨国证券发行和跨国并购。但 是与此同时也加剧了国际竞争，增多了国际投机，增加了国际风险，并且一但爆发将对 各个国家造成严重冲击。我们要辨证的看待金融全球化的问题，做好利弊分析，做好预 警机制，增强我国入世后的金融风险防范意识，积极提高抗风险能力，积极推进政府的 职能转变，只有这样才有可能使我们的政府在经济全球化的大背景下适应和积极有效参 与全球化竞争。 随着世界经济的进一步融合，市场竞争越来越激烈，如何在公平竞争的基础上公平 税负负担，支持国内企业高起点参与国际竞争，就成为我国政府需要迫切解决的问题。 嘲在经济全球化背景下加快国企和中小企业的国际竞争力，必须尽快转变政府职能，从 行政命令型转向服务管理型。在全球经济危机背景下的中小企业倒闭风潮，就需要政府 快速做出反应提出应对措施，以防止这种风潮的蔓延造成严重后果，所以在这种背景下 提出增值税全面改革的方案也是必须的。企业要增强竞争力必须减负，作为中国第一大 税种的增值税，增值税转型的改革将带来上千亿元的税收减少。这将意味着增值税转型 的全面实施，将对企业有明显的减负作用，有助于增强企业活力，提高经济效益。纠其 。关于这次金融危机的影响可参见新浪财经频道的综合报道。 4 东北师范大学硕士学位论文 内里也就是说增值税转型改革减少了生产环节的重复征税，隐含在和增值税有关的这些 商品上的税收减少了从而企业的商品有了降价的空间，这对增强企业活力将是极大的举 措。所以说在美国金融风暴加剧、全球经济衰退的大背景下，面对国内遭受南方冰雪及 四川汶川大地震和国际金融危机的新变化，0 8 年我国采取了针对国际需求减弱、人民币 升值、成本上升等给出口企业带来的压力，上调了纺织品等部分商品出口退税率的财政 政策，这将进一步缓解出口企业所面临的困境。我认为在这种国际国内的严峻环境下正 是推动增值税转型的好时机，解决企业与政府的关系问题，关键是从机制体制上找原因， 实现由生产型增值税向消费型增值税的全面转型，而实现增值税的成功转型势必要求政 府要找准增值税转型的定位。总之，现在在总结试点地区经验及全球经济危机加剧趋势 下开始构建并推进增值税改革的全面转型是必要的。 ( 二) 我国增值税转型的可行性 以上论述了在经济全球化的影响及我国政府经济体制本身的改革动因下增值税转 型的必要性，那么我们以下将就增值税全面转型的可行性进行论述。从必要性和可行性 两方面来论证我的选题的依据进而来论证转型中政府职能的重新定位问题是有现实研 究意义和价值的。 1 我国增值税转型的理论依据 增值税征收的中性原则是选择转型的理论依据之一。较之生产型增值税和收入型增 值税，消费型增值税最能体现这项原则，使征税对于投资可能产生的不利影响减少到最 低限度，对企业的组织结构、资本构成、流通环节产生积极作用，实现对经济资源市场 配置保持中性。其次是公平原则。消费型增值税实行充分的扣除，能够真正实现多次课 税、税不重征，因为企业的资本构成不同，外购资本性货物含税不能抵扣的话，会造成 不同产品的最终消费者之间的税负不平，不符合税收公平原则。再次是简便原则。消费 型增值税能在短短的几十年里，为lo0 多个国家所实行一个重要原因还在于它较简 便。消费型增值税运行中，外购资本性货物与其他外购货物一样允许抵扣，都以购货发 票上注明的已纳税税额获取进项税额抵扣，就不必再将外购货物进行细分，征收计算较 简便：最后是目的地原则，要求出口货物要将税额扣除，使货物不含税出口，进口货物 人足额足率征收视同为国内同类产品。这项原则明显有利于促进对外贸易的发展。完全 避免了重复征税，全面抵扣已纳税额，实行出口彻底退税，鼓励扩大对外贸易。 2 我国增值税转型的实践依据 试点地区的成功经验为全面转型改革奠定了实践基础。以东北地区为例，试点转型 政策对东北老工业基地的振兴效果明显，起nt 鼓励机器设备投资、加快技术更新改造 的作用，促进了企业技术进步和发展。同时，带动了东北地区投资规模的扩大，使投资 与发展良性循环的态势初步显露。另外，通过试点转型对中央和地方财政收入的影响有 5 东北师范大学硕士学位论文 了准确的把握，为进一步推广提供了可靠的依据。据统计，截至2 0 0 7 年底，东北和中 部转型试点地区新增设备进项税额总计2 4 4 亿元，累计抵减欠缴增值税额和退给企业增 值税额1 8 6 亿元，试点工作运行顺利，为全面推开增值税转型改革积累了丰富的经验。 【6 】 2 0 0 4 年7 月1 日起我国增值税转型改革首先在东北老工业基地的8 个行业进行试点 改革。这8 个试点行业范围包括装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽 车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工，这8 个行业在缴纳增值税时可以抵 扣当年新增机器设备部分所含的进项税金，这将使企业的税收负担在改革后都有不同程 度的降低。实践证明，实施增值税转型对东北地区加快经济结构调整，加快技术进步步 伐，促进经济活力提升起到了“推进剂的作用。口3 主要表现为一是增值税转型政策对 东北老工业基地的振兴作用已经凸显，对增加机器设备投资、加快设备更新改造起到刺 激作用，加快了企业技术进步。二是增值税转型改革带动了东北地区投资规模的扩大， 形成了投资与发展良性循环的态势。三是增值税转型的试点改革对中央和地方财政收入 的影响有了准确的把握，为进一步扩大试点改革提供了可靠的依据。四是税务机关采取 各种加强征管的措施，有效防范了骗税行为的发生，东北地区税收收入保持高速增长， 并为下一步增值税转型工作积累了宝贵的经验。 继2 0 0 4 年东北地区老工业基地实行增值税转型试点改革之后，2 0 0 7 年财政部、国家 税总局联合印发中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法，自2 0 0 7 年7 月1 日起，将在 中部地区进行试点改革。中部六省老工业基地城市是指：山西省的太原、大同、阳泉、 长治；安徽省的合肥、马鞍山、蚌埠、芜湖、淮南；江西省的南昌、萍乡、景德镇、九 江；河南省的郑州、洛阳、焦作、平顶山、开封；湖北省的武汉、黄石、襄樊、十堰和 湖南省的长沙、株州、湘潭、衡阳。扩大增值税抵扣范围的试点这是继2 0 0 4 年东北地区 老工业基地实行增值税转型试点改革之后第二批实行该项改革试点的地区。所谓“八大 行业”，是指从事装备制造业、石油化工业、冶金业、汽车制造业、农产品加工业、电 力业、采掘业以及高新技术产业。而在以往进行的东北试点中，并没有选中电力和采掘 业。将电力和采掘业纳入试点范围，主要是因为中部的安徽、河南、山西都是资源大 省，采掘业较为发达。具有针对性的选取这8 大行业可以显著减轻那些固定资产投资规 模较大企业的税负水平，鼓励企业进行技术改造并推动产业结构调整和产品更新换代。 在中部六省2 6 个老工业基地城市从事上述八大行业为主的增值税一般纳税人，即其生产 销售八大行业年销售额占同期全部销售额5 0 ( 含5 0 ) 以上的，才能纳入试点范围。选 择中部地区2 6 个老工业基地城市的部分行业试行扩大增值税抵扣范围的试点，既是中央 为促进中部地区崛起采取的重大措施，也为今后全国实施增值税转型改革积累经验。 为加强东北地区区域合作，优化资源配置，促进要素流动，形成竞争与合作的良好 态势，增强东北地区的整体实力，统筹东北经济社会协调发展和对外开放，经国务院同 意，内蒙古东部地区享受东北老工业基地增值税转型和豁免企业历史欠税政策。该政策 适用于内蒙古东部五盟市( 呼伦贝尔市、兴安盟市、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟) 。 内蒙古东部与东北三省在资源、经济、社会等方面有着密切的联系，是一个完整的经济 6 东北9 币范大学硕士学位论文 板块，历史上内蒙古的四个盟市曾划为东北三省管辖。蒙东地区有色金属、森林、草场 资源富集，目前约7 0 的农牧林产品、4 0 的煤炭、6 0 的电力提供给东北三省。而蒙东 经济发展无论市场、技术、资金、人员往来都主要接受东北三省中心城市的辐射带动， 经济上相互依存。随着东北老工业基地振兴战略的实施，蒙东与东北三省的经济合作逐 年增加。2 0 0 7 年8 月，国务院批复的东北地区振兴规划已将内蒙古东部地区纳入规 划范围。至此增值税改革又扩至蒙东地区，在东部和中部的试点经验之上，增值税改革 又推进了一步。 汶川地震受灾严重地区是继东北老工业基地、中部2 6 个老工业基地城市、内蒙古东 部五盟市之后，第四批纳入增值税转型改革试点范围的地区，主要涉及四川、甘肃和陕 西三省被确定为极重灾区和重灾区的5 1 个县( 市、区) 。此次增值税转型改革试点具体 调整和完善的主要内容有：一是取消增量限制，允许企业新购入的机器设备进项税金全 额在销项税额中计算抵扣；二是取消行业限制，除国家限制发展的特定行业外，其他行 业全部纳入增值税转型范围；三是将计算退税办法调整为正常抵扣办法，转型办法趋于 规范，征纳双方操作简便；四是对统一核算的总分支机构制定更为优惠的政策，规定总 机构不在受灾严重地区，由总机构购进并用于受灾严重地区分支机构的固定资产，可由 总机构抵扣固定资产进项税额。将汶川地震受灾严重地区纳入增值税转型改革试点范 围，既是支持汶川地震灾区灾后恢复重建的一项重要税收政策，也是增值税改革全面推 开前又一次重要的改革试点。 增值税转型试点效果明显，为全面推行改革积累了经验。经过中东部地区及蒙东地 区和汶川受灾严重地区的试点，对增值税转型对中央和地方财政收入的影响有了准确把 握从而为进一步的推广提供了可靠依据。税务部门在征收管理方面陆续发现和解决了一 些问题，有效防范了避税骗税行为的发生。可以说无论是从优化税制、促进经济发展方 式转变考虑，还是从财政承受能力以及试点地区运行效果分析，全面实施增值税转型的 时机已经成熟。 增值税转型试点改革存在缺陷，因此增值税转型试点不宜过长，否则将产生区域和 行业间长时间税制不公平的现象，这不利于我国市场经济建设，也容易导致市场主体经 济行为的扭曲，国内外增值税的实践表明，只有实行彻底抵扣的消费型增值税才能使增 值税的内在运行机制发挥应有的作用，消除重复征税，并有效避免管理上的漏洞，真正 体现增值税的公平中性原则。增值税转型是对我国增值税制度的一次制度规范，改革要 求保持增值税的中性原则，保持增值税制的统一性，尽快在全国范围内推开增值税转型 势在必行。【8 】 7 东北师范大学硕士学位论文 二、我国增值税转型中的困境与政府经济职责的缺失 ( 一) 实行消费型增值税凸显政府财政体制弊端 1 消费型增值税呼唤政府财政体制改革 实行增值税的转型主要面临的风险是国家的财政收入的保障。如果没有国家财政收 入的保障增值税的转型将很难完成。而在财政体制改革过程中，必须明确划分政府与市 场的界限，处理好财政职能转变与政府职责转换的协调性问题。改革和完善财政体制客 观上要求明确各级政府的职能从而明确其职责。所谓政府职能就是指政府作为社会中最 大的公共组织在维持社会稳定，保护社会公平，促进社会发展诸方面所应该担负的职责 和能够发挥的功能。阳1 增值税的转型成功与否，与新一轮财政体制改革中政府职责的准 确定位有着不可忽视的作用。加强财政对经济结构的调节进一步转变财政职能，基本建 立起公共财政体制。建设以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。现在政府 财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是很多地方 政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位。不少地方 政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大；越是基 层财政表现的越突出。财政还没有从它“越位 的领域完全退出，“缺位的领域进 入尚且不足。随着经济的发展，政府间收入划分体制存在的问题逐渐显现，那就是中央 政府宏观调控能力不够。中央财政收入扣除向地方税收返还部分，实际可支配财力只占 全部财政收入( 包括债务收入) 的约4 0 ，省以下地方财政实际可支配财力约占6 0 。 而发达国家中央政府财政收入的比重为：澳大利亚8 0 ，德国5 0 ，日本5 9 ，英国9 5 。 与此相比，我国中央政府实际可支配财力低于发达国家的一般水平，直接影响到中央政 府进行有效的宏观调控。 2 我国现有财政体制的弊端 近些年来中国在财政管理制度上进行了一系列的重大改革，特别是预算法的颁 布实施，使财政预算管理开始向法制化的轨道迈进。然而计划经济体制下形成的财政资 金分配方式和管理格局还未从根本上突破，加上地方财政预算管理科学化、规范化层次 不高，不仅影响到财政预算管理法制化效果，而且也影响到了财政资金运行品质。随着 市场经济体制的逐步完善，当前财政管理制度中存在的弊端越来越突出。最突出的表现 就是中央与地方事权和财权划分不清楚。正确合理地划分中央与地方的事权和财权是推 进分税制财政体制改革的基础。从目前的情况来看，这方面的问题仍然很多，远远不能 适应市场经济发展的要求。一些本应由地方承担的事务却由中央来承担，一些本应由中 央来承担的事务却由地方来承担，还有中央出政策地方出钱等现象的发生。中央与地方 8 东北师范大学硕士学位论文 事权划分不清楚，必然导致财权划分不清楚，事权和财权划分不清楚，就留下了中央与 地方以及地方与地方之间讨价还价的余地，导致地方把一部分精力盯在上面，而不是把 精力完全放在加强税收征管上，无形中加剧了税收的流失。， 在现代市场经济体制下，政府依然拥有对市场主体活动进行调控、评价、规制等权 力，如果缺乏对这些权力行使进行规范和制约的程序制度，政府职能改革的最终目标依 然难以实现。从经济学的视角来看，政府和市场是协调一个国家社会成员经济利益冲突 的两大基本机制。当由于公共产品、外部性、不完全信息等因素市场不能有效配置资源 时，或者由于市场配置资源而导致某种宏观经济波动、社会分配不公等情况时政府就有 必要对经济进行干预。市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制 而变形，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。 建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。行政程序法在我国新旧体制 转轨过程中契合了市场经济体制对“政府一市场”关系的内在要求，对行政权进行合理 的规范和控制，从而有助于旧体制的消解和新体制的建立。在目前行政权过大又缺乏必 要规范的情况下，强调行政程序法的作用具有现实意义。 ( 二) 我国增值税专用发票管理中的弊端凸显政府职责的缺失 1 9 9 4 年我国开始实施的增值税制度，实行“环环征、环环抵扣的原则，凭票抵扣 税款，避免了重复征税，促进了企业的发展。同时由于增值税专用发票既是购销凭证， 也可作为抵扣税款凭证，这种双重性体现了增值税专用发票的重要性。在利益的驱使下， 一些不法分子采取虚开、代开、伪造等手段迸行经济犯罪造成国家税款的大量流失。 目前增值税发票管理存在的问题主要是虚开现象严重。所谓虚开是在无任何商品交 易行为的情况下利用所持有的增值税专用发票，采取无中生有或以少开多的手段，为他 人虚开，为自己虚开或介绍他人虚开增值税专用发票。二是人为的调节进项税额造成零 申报、负申报。纳税人根据销项税确定进项税月末进行核算先将当月销项税额计算出来， 然后设法开具同等金额的进项税票，于是出现了“零申报”。还有就是非法索取进项税 发票，月末一次性抵扣，造成进项税大于销项税，于是出现“负申报 。三是骗购增值 税专用发票。当前骗购增值税发票现象十分严重。偷税分子多采取编造假姓名，利用假 身份证假经营地址等骗取营业执照和税务登记证从而骗购增值税专用发票，有的甚至上 亿。增值税专用发票违法问题，直接影响税务机关依据发票控税、计税、征税、查税。 增值税专用发票的链条作用被冲淡，形成管理上的失控，使国家税款严重流失。 增值税发票管理产生问题的主要原因之一是增值税一般纳税人资格认定标准不科 学，增值税一般纳税人资格的认定标准上掌握不严。目前，对新开办的企业，采取认定 为临时增值税一般纳税人。这部分企业大部分是商业性公司及个体户。从实际情况来看 很多企业一旦得到增值税专用发票，几个月后便不知去向，很难查找和监控，近几年9 0 以上专用发票案件出现在这部分企业中。由于对一般纳税人和小规模纳税人实行的税率 不同，有些企业经营规模未达到一般纳税人标准为了取得增税专用发票，采用非法手段 9 1 东北师范大学硕士学位论文 骗取一般纳税人资格。所以说做好一般纳税人的认定工作，是管好用好专用发票的前提。 因此首先必须加强对一般纳税人的认定和管理。在一般纳税人的认定上要严格审核，不 符合条件的一律不得认定为一般纳税人。对已经认定的要进行经常性的检查，对专用发 票领购、开具、取得、保管等环节加强检查，还要检查企业的财务核算是否正确账证是 否健全，对不能正确核算销项税额和进项税额、会计制度不健全的企业立即责令限期改 正，对那些逾期不改的坚决取消一般纳税人资格，收缴专用发票。对临时认定的商贸企 业一般纳税人严格控制发票用量和限额。对领取专用发票的一般纳税人要加强对其领 购、开具、保管增值税专用发票的管理力度，严格限定领票数量和发票限额。对于临时 认定的一般纳税人，要严格执行纳税评估制度。对评估过程中存在税负较低或其他异常 的企业，要及时进行处理，对用票量特别大的企业，税务机关要及时掌握企业人员、经 营地、经营范围的变化情况从而可以及时发现问题。还要加强部门合作，增进信息共享， 完善协税护税机制。现行增值税管理比较复杂，征管力量相对薄弱，大量的抵扣发票的 审核、监督不到位。现行抵扣制度全部实行购进扣税法。企业当前购进货物不论多少， 均可在当期销项税中一次性全部抵扣，且先扣税后接受税务机关的审查，形成事后监督 和制约。税务机关工作处于滞后、被动局面。税收执法不严对偷税、逃税查处不力。中 华人民共和国税收征管法在具体执行时，由于受到种种干扰缺乏执行力度。稽查人员 有时还要抵挡来自各方面的压力，这严重影响了依法治税。 实行消费型增值税将会使增值税专用发票管理的压力加大，税收收入流失的风险和 压力加大。增值税推行后，反映比较突出的就是纳税人利用增值税扣税机制通过伪造、 虚开：违法代开增值税专用发票等方式进行偷逃税款的问题。虽然自实施增值税以来， 对专用发票管理力度不断加强，但是仅凭现有的管理手段还不能杜绝利用增值税专用发 票偷税的行为。而如果全面实行消费型增值税以后固定资产可以抵扣，由于其对应的税 额较多，在现有的征管条件下，使增值税专用发票征管压力进一步加大，税收收入的风 险和压力将更大。所以说政府应加大对增值税专用发票的管理力度，为增值税的成功转 型提供技术管理上的支撑。 我国消费型增值税成功转型后，企业的外购资本性货物与其他外购货物一样允许抵 扣，都以购货发票上注明的已纳税税额获取进项税额抵扣，就不必再将外购货物进行细 分，征收计算较简便。很多国家的征收实践表明，实行消费型增值税必须更加注意加强 征收管理，否则其效用将会大大降低。发票是对增值税的控制和管理起决定性作用的凭 证。发票同时记载表明供应方的纳税义务和购买方的增值税申请抵扣额度。实行消费型 增值税的国家都规定将增值税发票作档案管理，要求一定要填写清楚、准确、完整。按 发票格式不同，有的国家和地区是统一印制增值税专用发票，有的是不规定统一发票而 由纳税人自行选择。但不论何种发票形式发票必须包括的内容有经营买卖双方的姓名、 地址、增值税登记号、发票编号、发票的填开日期、商品或劳务的提供日期、增值税税 率等等。发票的份数一般是一式两份。由交易的买卖双方各自持有备查。也有多份的， 如智利是一式三份，除买卖双方各持一份外，还要有一份由卖方装入独立的案卷保管， 以备税务机关检查；韩国原是实行一式四份的发票管理办法，除买卖双方各保存一份外， 1 0 东北师范大学硕士学位论文 第三份由卖方交寄本辖区税务机关，第四份由买方交寄所在地区税务局，由各主管税务 部门持有的这两份发票进行一对一的交叉检查。这种征管模式大大降低了增值税发票的 虚开加强了对它的监督。这也对我国在全国推行消费型增值税提供了借鉴。 ( 三) 我国税收征管中遇到的瓶颈 税收的各种职能要通过税收征管来实现，征管力度对实现税收的职能有重大影响。 要使税收职能作用能发挥到最佳状态，基本前提就是有效的征收、规范的管理、严格的 稽查，也就是税收征纳行为的法制化、规范化、科学化。目前我国企业偷逃税严重从另 一方面折射出目前税务执法人员素质不高，法制观念不强，业务技术不熟练。因此必须 加强税务人员的法制教育和业务培训，使其不仅熟悉税法还应通晓财务会计和计算机等 方面的知识。税务人员应该实施税务行政处罚，以事实为依据，以法律为准绳，严格遵 守法定程序，正确做出处罚决定。u 0 3 我国财征体制多年来一直存在的主要缺陷就是事权 与财权交叉贯通，划分不清，也是这次分税制改革所要解决的首要问题，然而1 9 9 4 年 分税制改革把改革的重点放在划分收入上并没有解决这个问题。由于各级政府的事权不 清导致各级政府的职能范围边界不明，这也对税收征管带来困难。从现实情况看，中央 政府担负哪些职能，各级地方政府有哪些作用，各级政府职能的边界是不明晰的。各级 政府职责范围界定不清，分财力而不分事权的分税制，必然导致中央与地方财力不清， 事权与财权不相适应从根本上讲不可能较为彻底地理顺中央与地方之间分配关系。 目前我国的税收征管和税制建设还存在诸多问题，严重影响和制约着税收职能作用 的发挥。税收职能单一化倾向日益明显，任务高压下的税收征管其危害是显而易见的。 刚性的任务标准弱化了刚性的税收执法实质上是对法律尊严的自我践踏。一些税种先天 不足，税收对经济调节乏力。税收的调节职能主要通过税种的设置、税率的设计来实现。 我国政府在税收立法时十分重视税收的调节作用，一些税种的设置首先考虑的是它的调 节职能，其次才是收入职能。税种设置税率设计的目的最终要通过征收管理来实现。现 行消费税的征税对象主要是烟酒，然而由于大量的欠税和税收流失该税种的调节作用无 法发挥，而且从中央到地方对烟酒税收的依赖程度越来越大实际中采取了一些积极扶持 政策，完全偏离了限制消费和生产的初衷。税收调节乏力还表现为经济的周期性波动中 税收作用滞后于调控的需要。偷税逃税普遍化社会化，税收差额严重，当前的突出问题 是伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票问题。在少数地区，税收违法已经成为地方 政府组织和引导下的统一行动。税法建设和执法体系有待完善，目前我国尚无税收基本 法，大部分税收实体法也是“暂行条例”的形式。税务执法中许多具体问题的处理原则、 方法依靠下发文件和补充规定未能上升到法律高度。税收征管法中的许多征管措施也尚 未颁布配套的具体的操作规程。与法制建设滞后相伴的就是执法不严，税务执法必须体 现公平、法治的原则。然而一些税务机关自身却存在着问题。一是对违反税收征管法的 行为处罚不力，扰乱了正常的税收征管秩序。二是执法口径不一致，违背了公平原则影 响征纳双方关系，削弱社会监督造成负面效应。三是在税收执法程序上执法文书的使用 东北师范大学硕士学位论文 不够规范，对行政复议、听证会、税务诉讼仍缺乏足够的重视。相伴执法不严的就是普 遍低下的纳税意识和素质。纳税人法律意识淡薄，办税能力差，许多时候办理纳税事宜 时不是先了解相关的税法规定，而是想“找人托关系”，恶化了税收的社会环境。 从现阶段我国税收征管中的弊端可以看出，其中所存在的问题是长期存在的也是需 要急迫解决的，然而由于种种原因我国税收征管中的问题一直难于解决。而我国增值税 的全面转型将在这样一个大背景下实行也必然避免不了要遇到同样的问题，怎样解决我 国税收征管中的问题是关系着政府职能的转变也关系着增值税成功转型的大问题。上述 论述的税收征管中的问题也是增值税征收管理中所遇到的，解决好当前税收征管所存在 的问题对于增值税的征管完善也有重要意义。 为适应市场经济发展的需要，我国相继出台了大量法律法规，长期以来“无法可依 的状况逐步得到改善。但是有法不依、执法不严、违法不究的问题一直严重困扰各级政 府和执法部门。行政干预、人情干预、部门配合不力、司法