（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开诉讼若干问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：塑为屯e t 期：2 嘘： ：2 9 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：尉南赴导师签名：曼型堑生日期：塑! ! ：垒：y 上海大学法学硕士学位论文 政府信息公开诉讼若干问题研究 姓名：夏伟亮 导师：赵清林 学科专业：宪法学与行政法学 上海大学法学院 2 0 1 0 年4 月 上海大学硕士学位论文 ad i s s e r t a t i o ns u b m i t t e dt os h a n g h a iu n i v e r s i t yf o rt h e d e g r e eo fm a s t e ri nl a w t h er e s e a r c ho ns e v e r a li s s u e s nj1一一tnj 0 it n eg o v e r n m e n tl n l o r m a t l o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o n m d c a n d i d a t e ：x i aw e i l i a n g s u p e r v i s o r ：z h a oq i n g l i n m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a l l a wa n da d m i n i s t r a t i v el a w l a ws c h o o l ，s h a n g h a iu n i v e r s i t y a p r i l ，2 0 1 0 i v 上海大学硕士学位论文 摘要 在现代社会，政府拥有和掌握着大量的信息，向社会公开这些信息，是其 基本的义务，也是现代民主政治保障公民知情权的需要，然而长期以来，我国 一直缺乏这方面的法律规定，造成对我国公民知情权保障不足。2 0 0 8 年5 月1 日，中华人民共和国政府信息公开条例实施，对政府信息公开进行了详细的 规定，这是我国推进政府法治建设，建设法治政府、阳光政府、透明政府的重 要举措。 但是没有救济就没有权利，如果缺乏一套完整的救济制度特别是诉讼救济 制度，那么政府信息公开就难以落到实处。然而，由于我国目前的法律规定以 及相关的行政诉讼理论的不足和缺乏，政府信息公开诉讼在我国遭遇着一系列 的难题。本文的写作目的是就如何完善我国的政府信息公开诉讼制度进行分析 研究，从而保障政府信息公开的顺利进行，保障公民的知情权。本文主要采用 了价值分析、实证分析、比较分析和历史分析的研究方法，从研究政府信息公 开诉讼的基本理论入手，对我国目前政府信息公开诉讼的现状与存在的问题进 行了剖析，在借鉴国外政府信息公开诉讼制度的基础上，对构建和完善我国的 政府信息公开诉讼制度进行了分析和研究。 本文主要分为五章： 第一章：政府信息公开诉讼的基本理论。本章首先介绍了政府信息公开救 济与诉讼制度在我国的发展历程；其次，对政府信息公开诉讼的特点进行了分 析；最后对政府信息公开诉讼的理论基础进行了探讨。 第二章：我国政府信息公开诉讼的现状与存在的问题分析。本章主要对两 年来我国政府信息公开诉讼的现状与存在的问题进行分析，并对其中存在问题 的原因进行了研究。 第三章：国外政府信息公开诉讼的比较研究。本章主要介绍了国外政府信 息公开诉讼的两种模式及其特点。认为根据我国的实际情况，应该采用行政救 济前置型的诉讼模式。 第四章：我国政府信息公丌诉讼运作规则分析。本章主要就我国政府信息 v 上海大学硕士学位论文 公开行为的可诉性、政府信息公开诉讼的原告资格问题、涉及国家秘密案件的 举证和质证、政府信息公开诉讼判决、反政府信息公开诉讼制度的构建五个问 题进行了分析研究，并提出了自己的见解，力图对我国的政府信息公开诉讼有 所裨益。 第五章：政府信息公开诉讼对我国行政诉讼类型化的体现与要求。本章主 要介绍了政府信息公开诉讼中行政诉讼类型化的体现，以及我国行政诉讼类型 化在应对政府信息公开诉讼等新型诉讼上的不足，并就我国行政诉讼类型化的 构建提出了自己的见解。 型化 关键词：政府信息公开诉讼知情权给付行政原告资格行政诉讼类 v i 上海大学硕士学位论文 a bs t r a c t i nm o d e r ns o c i e t y , t h eg o v e r n m e n th o l d saw e a l t ho fi n f o r m a t i o n ，i ti st h e f u n d a m e n t a lo b l i g a t i o nt op u b l i cs u c hi n f o r m a t i o n ，a l s oi ti st h en e c e s s a r yt op r o t e c t t h ec i t i z e n s f i g h t st ok n o wi nm o d e r nd e m o c r a c ys o c i e t y h o w e v e r , al o n gt i m e ，o u r c o u n t r yh a sb e e ni n t h el a c ko fl e g a l p r o v i s i o n s i n t h i s r e g a r d g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r eo r d i n a n c eo ft h ep e o p l e r e p u b l i co fc h i n ah a sb e e n a d o p t e da n ds h a l lc o m ei n t oe f f e c tf r o mm a y1 ，2 0 0 8 ，w h i c hs h a l lb ec r i t i c a lf o rt h e f a c i l i t a t i o no fs o c i a ld e m o c r a c i e sa n dt h ec o n s t r u c t i o no fl e g a l ，b r i g h ta n d t r a n s p a r e n ta d m i n i s t r a t i o n b u t n or e l i e f , n of i g h t s ，g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e mc a l l t f u n c t i o ne f f e c t i v e l yw i t h o u ta ne f f e c t i v es y s t e mo fr e l i e f , e s p e c i a l l yl i t i g a t i o nr e l i e f s y s t e m h o w e v e r , d u et ot h el a c ko fi nl e g a lr u l e sa n dt h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ni no u rc o u n t r y , t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o nf a c e s w i t has e r i e so fp r o b l e m s t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rs t u d i e sh o wt ob u i l dt h er e l i e f s y s t e mo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，t oe n s u r et h a tt h ep u b l i cs y s t e mo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nb e i n gc a r r i e do u tp r a c t i c a l l y , t op r o t e c tc i t i z e n sr i g h t st ob ei n f o r m e d t h ep a p e ru s e st h em e t h o d so fv a l u ea n a l y s i s ，d e m o n s t r a t i o na n a l y s i s ，c o m p a r i s o n a n a l y s i sa n dh i s t o r ya n a l y s i s ，s t a r t i n gw i t ht h eb a s i st h e o r yo ft h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，a n a l y z e st h ec u r r e n ts t a t u so ft h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，i nr e f e r e n c et of o r e i g ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s el i t i g a t i o ns y s t e m ，t ob u i l da n dp e r f e c tt h er e l i e fs y s t e mo fg o v e r n m e n t p u b l i cl a w , a n a l y z e sa n ds t u d i e st ob u i l da n di m p r o v eo u rs y s t e mo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el a w s u i t t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ： c h a p t e ro n e ：t h eb a s i ct h e o r yi ng o v e m m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n t h i sc h a p t e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n r e l i e fa n dl i t i g a t i o ns y s t e m ；s e c o n d l y , a n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l i t i g a t i o n ；f i n a l l y , d i s c u s s e s t h et h e o r e t i c a lb a s i so f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n c h a p t e rt w o ：i m p l e m e n t a t i o ns t a t u sa n dp r o b l e m so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o n t h i sp a p e ri n t r o d u c e si m p l e m e n t a t i o ns t a t u sa n dp r o b l e m so f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o ni nt w oy e a r s ，a n ds t u d i e st h ec a u s eo f v i l 上海大学硕十学位论文 t h ep r o b l e m s c h a p t e rt h r e e ：ac o m p a r a t i v es t u d y i n f o r e i g ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o n i nt h i sc h a p t e ri n t r o d u c e st w om o d e sa n dt h e i rf e a t u r e so f f o r e i g ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n a c c o r d i n gt o t h ea c t u a l s i t u a t i o no fo u rc o u n t r y , w es h o u l d a d o p tl i t i g a t i o n m o d e lo fl e a d b a s e d a d m i n i s t r a t i v er e l i e l c h a p t e rf o u r ：o p e r a t i n gr u l e so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n i nt h i sc h a p t e ra n a l y z e st h ef o l l o w i n gf i v eq u e s t i o n s ：t h es u a b i l i t yo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ，t h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，t h ep r o o fa n de x a m i n a t i o no fc a s e si n v o l v i n gs t a t es e c r e t s ，t h e j u d g m e n to fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，t h ec o n s t r u c t i o no f a n t i - g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，a n dp u tf o r w a r dm yv i e w s ， t r y i n gt ob e n e f i to u rc o u n t r y sg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n c h a p t e rf i v e ：t h ee m b o d i m e n ta n dr e q u i r e m e n to fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n c l a s s i f i c a t i o ni ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n t h i s c h a p t e r i n t r o d u c e st h ee m b o d i m e n to fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n c l a s s i f i c a t i o ni n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ，a n dt h ed e f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n c l a s s i f i c a t i o nw h i c hr e s p o n dt on e wt y p e so f l i t i g a t i o n s u c ha s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e l i t i g a t i o n ，p u tf o r w a r dt h ev i e w f o rt h e c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nc l a s s i f i c a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r el i t i g a t i o n ；r i g h tt ok n o w ； s e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n ：p l a i n t i f fq u a l i f i e d ；a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nc l a s s i f i c a t i o n 上海大学硕= 1 j 学位论文 二、穷尽行政救济原则2 2 三、行政诉讼终局性原则2 3 第四节国外政府信息公开诉讼制度对我国的借鉴2 3 第四章我国政府信息公开诉讼运作规则分析2 5 第一节政府信息公开行为的可诉性分析2 5 一、政府信息公开诉讼的法律依据分析2 5 二、“知情权”是否属于行政诉讼保护的“合法权益”研究2 6 三、政府信息公开行政事实行为性质的可诉性分析2 7 第二节政府信息公开诉讼原告资格问题分析2 9 一、我国法律对政府信息公开诉讼原告资格的限定与不足2 9 二、政府信息公开诉讼的“双重性”与原告范围扩大的必要3 1 三、政府信息公开公益诉讼制度的建立3 2 第三节涉及国家秘密案件的举证、质证3 3 一、涉及国家秘密政府信息的举证3 3 二、涉及国家秘密政府信息的质证和审核认定3 5 第四节反政府信息公开诉讼制度的构建3 7 一、反政府信息公开诉讼的起诉依据与起诉时机3 7 二、反政府信息公开诉讼中预先禁止公开与先予公开3 9 三、反政府信息公开诉讼中禁止申请入接触争议信息3 9 第五节政府信息公开诉讼的判决4 0 一、政府信息公开诉讼判决中司法权与行政权界限衡量4 0 二、政府信息公开诉讼的判决方式分析4 1 第五章政府信息公开诉讼对我国行政诉讼类型化的体现与要求4 4 第一节行政诉讼类型化在我国政府信息公开诉讼中的体现4 4 一、明确了给付诉讼4 4 二、创设了预防之诉4 5 三、引入了客观诉讼4 5 第二节我国行政诉讼类型化应对政府信息公开诉讼的不足4 6 一、诉讼类型少，划分粗糙，难以应对政府信息公开新型诉讼4 6 二、拘泥法律硬性规定，制约法官在政府信息公开诉讼中的创造功能4 7 第三节政府信息公开诉讼视角下我国行政诉讼类型化的重构4 7 结语4 9 参考文献5 0 作者在攻读硕士学位期间公开发表的论文5 3 致1 射5 4 x 卜海大学硕士学位论文 引言 政府信息公开是现代民主政治发展的产物，人民对政府掌握的信息有知情 权，政府有对人民公开政府信息的义务。我国的政府信息公开也经历了一个从无 到有，由不完善到逐步发展的过程，并通过了专门的政府信息公开条例予以 保障，在一定程度保障了我国公民的知情权，促进了我国民主政治的发展。 然而，有权利必须要有救济。我国政府信息公开条例赋予了公民通过诉 讼保障自己知情权的权利，当公民的知情权受到侵害时，可以提起政府信息公开 诉讼，这就使一种新型的诉讼在我国得以出现。根据我国目前现有的法律和相关 司法解释，以及目前的行政诉讼理论，无法解决政府信息公开诉讼中遇到的一系 列问题，这就使得政府信息公开条例实施两年以来，虽然大量的政府信息公 开诉讼不断涌现，但鲜有进入司法程序的，能够胜诉的更是凤毛麟角。如果不能 解决政府信息公开诉讼中面临的一系列问题，那么我国公民的知情权就无法得到 切实保障。因此，正是基于政府信息公开诉讼制度的重要性，笔者才选择了这一 主题。力图通过对政府信息公开诉讼运作规则进行探讨和完善我国行政诉讼类型 化，对我国的政府信息公开诉讼制度的完善有所贡献。 本文的创新之处主要有以下几点：一是选题角度的新颖，政府信息公开诉讼 作为一种新型诉讼，目前这方面的研究还比较少，具有一定的研究价值和意义； 二是研究角度的新颖，本文对政府信息公开诉讼不仅从实践操作方面进行研究， 而且也从行政诉讼类型化理论方面进行探讨，力图从实践与理论两个方面完善我 国的政府信息公开诉讼制度；三是文章中对某些问题的研究具有一定的创新性， 如政府信息公开作为一种行政事实行为的可诉讼性分析，政府信息公开诉讼的原 告资格分析，政府信息公开诉讼判决中审判权与司法权界限分析等，这些问题作 者都提出了自己的见解。 本文主要采用了价值分析、实证分析、比较分析和历史分析的研究方法，从 实践操作和理论构建两个方面完善我国的政府信息公开诉讼制度，其意义在于为 我国政府信息公开诉讼存在的疑难问题提供法律操作和理论上的借鉴，解决目前 的立案难、审判难问题，保障公民运用诉讼手段保护自己的知情权，推进我国的 政府信息公开和法制建设进程。 上海大学硕上学位论文 第一章政府信息公开诉讼的基本理论 中华人民共和国政府信息公开条例于2 0 0 7 年4 月5 日公布，自2 0 0 8 年5 月1 日起开始实行。虽然只是一部行政法规，但是对我们国家和社会的意义 却不容低估，因为它第一次从国家层面上以法律的形式为公民的知情权提供了法 律保障，第一次将信息公开规定为政府的法定义务，同时也规定了相应的法律救 济手段。对我们建设法治政府、公开政府，保障公民知情权具有划时代的意义， 有人甚至称之为继行政诉讼法、行政许可法之后的“第三次重大革命 。o 徒法不足以自行。政府信息公开制度的推进，不仅仅需要各级政府机关的 自身努力，同时司法的救济和监督，特别是诉讼救济制度的确立，对保障公民知 情权的实现至关重要。美国哥伦比亚大学法学教授哈洛德克罗斯所言：“人民 应当享有知情权，享有调查、监督公共事务的合法权益；司法界应该具有一种简 便、高效的强制性手段来保障公民知情权的行使或实现。” 政府信息公开条例 第三十三条第二款规定了行政诉讼的救济途径：“公民、法人或其他组织认为行 政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请 行政复议或者提起行政诉讼。 这一规定，为保障公民的知情权提供了法律救济 途径，特别是其中诉讼救济途径的确立被认为是该条例的一大亮点，人们因此也 对利用政府信息公开诉讼来保障政府信息公开，保护公民的知情权寄予了巨大期 待，我国的政府信息公开诉讼作为一种新型诉讼从而最终得以确立。 第一节我国政府信息公开诉讼的发展历程 在我国法治建设的进程中，政府信息公开制度在我国的建设与发展经历了一 个从无到有，逐步完善的过程，同样，政府信息公开救济与诉讼制度也经历了一 个从无到有，从虚到实的过程。本文认为，我国政府信息公开救济与诉讼制度的 发展过程大致经历了以下三个阶段： 。计伟民： 实施政府应学会透明化生存，载中国纪检监察报，2 0 0 8 年5 月5 日。 圆宋小卫：美国 ，载新闻与传播研究，1 9 9 4 年第2 期 2 l 海大学硕，j 学位论文 一、政府信息公开完全无救济与诉讼制度时期 新中国建立后至行政诉讼法、行政复议法施行前为政府信息公开完全 无救济与诉讼制度时期。其间，我国政府信息公开制度和保护人民知情权的法律 基础与依据可以在1 9 8 2 年宪法中找到。但是这些依据并不明确，仅能从宪 法某些阐述公民其他权利或规定事项条文的字里行间推知条文的涵义，寻求其 背后的意义，以作为建立政府信息公开制度、保护公民知情权的较早期的，也是 最具权威性的依据。如宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人 民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人 民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务 ；第二十七条第二款明确肯定了人民对国家机关及其工作人员的 监督权，即“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人 民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务 ； 第四十一条赋予了公民批评、建议、申诉、控告、检举的权利，即“中华人民共 和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任 何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告 或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。 通过这些条文，可以推知我国宪法对公民知情权的保护和对政府信息公 开的要求。因为，无论是对“国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务 的管理还是“意见和建议”的表达、对“国家机关和国家工作人员 “批评、建 议、申诉、控告、检举”等权利的行使，都要以对相关事项的“知悉 为前提， 间接的表示了赋予、保护公民知情权以及政府信息公开的意思。所以，在没有更 明确的法律依据的情况下，这些宪法的条文可以看作是对公民知情权的间接保护 和对政府信息公开的要求。由于宪法对政府信息公开和公民知情权保护规定不明 确、不直接，以及当时我国民主法治建设不完善，公民民主意识淡漠、政府信息 有保密的传统等原因，我国的政府信息公开制度发展缓慢，宪法的原则性规 定不具有可操作性，长久以来民众对政府信息处于被动的接受状态，更没有提供 任何救济的途径或措施而言。在新中国成立之初以至到后来的几十年里，我国政 府信息公开的救济和诉讼制度基本处于空白状态。 上海人学硕：t 学位论文 二、政府信息公开相对无救济与诉讼制度时期 这个时期指1 9 9 0 年行政诉讼法施行起至2 0 0 3 年广州市政府信息公开 条例生效前。1 9 9 0 年施行的行政诉讼法与1 9 9 9 年施行的行政复议法 标志着我国依法行政建设向前迈进了一个新台阶，通过提供有效的救济对公民的 权利提供坚实的保护。两部法律的实施很大程度上提高了公民的维权意识，带来 了公民运用法律武器维权高峰。但由于政府信息公开制度在实体法上的缺位，无 法提供权利保护的依据；政府信息公开主要靠政策推进，政策的制定、形成无需 严格的程序，稳定性和可预期性差，不具有可诉性，不能实现对权利的救济；加 上档案法、保密法对信息公开的负面影响，程序法很难在这个问题上有令 人振奋的表现，无论是行政诉讼法还是行政复议法都没有出现过公民对 政府行为具有知情权的直接规定，政府信息公开过程中的救济仍然缺少直接的法 律依据，当事人的知情权很难依据这两部法律得到救济。 具体来说，行政复议法对相对人可以申请行政复议的事项是其人身权与 财产权在内的合法权益受到侵犯的具体行政行为。行政诉讼法第二条规定“公 民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其 合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。同时，行政诉讼法若干问题解 释就行政诉讼法的受案范围进行了规定，即行政相对人只能就侵犯其人身权和 财产权的行政行为提起行政诉讼。由于，我国宪法并未将知情权明确规定为公民 的基本权利之一，其他实体法也未明文规定对公民的知情权加以保护，从而导致 政府信息公开权利人无法以行政主体侵犯其知情权为由申请行政复议或者提起 行政诉讼；同时，公民申请通过行政复议还是行政诉讼维权的前提都是人身权、 财产权受到侵犯，而在很多时候对知情权的侵犯并不必然导致人身权或财产权受 损，或者人身权、财产权受到损害的事实尚未发生，很难符合因知情权受损害而 导致的人身权和财产权损害这样的受理条件。所以行政诉讼法和行政复议 法的施行并没有给政府信息公开救济制度的发展带来春天，公民的知情权仍得 不到有效的救济。在这一时期国家立法给政府信息公开救济从程序上提供了救济 的可能性和希望，但确难以落实，所以，本文把这一时期定义为“政府信息公开 相对无救济与诉讼时期”。 4 上海人学硕士学位论文 三、政府信息公开的救济与诉讼制度发展时期 政府信息公开救济与诉讼制度发展时期自2 0 0 3 年1 月1 日广州市政府信 息公开条例生效至今。本世纪初期，随着人们对政府信息公开重要性的认识进 一步深化，对信息公开的要求也同益增多。人们获取政府信息的热情迅速升温， 政府更加重视信息公开工作，虽然这一时期政府信息公开立法仍然缺位，但很多 地方政府表现出空前的积极性，相继制定地方性法规和规章来对政府信息公开制 度建设进行探索和尝试。自2 0 0 2 年1 0 月广州率先制定地方的信息公开规定广 州市政府信息公开条例以来，直至政府信息公开条例实施生效前后，全国 共制定地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章近3 0 部。这些地方性法规 和规章的名称虽然有所不同，但都在政府信息公开的原则、范围、程序等方面有 所进步。充分体现了我国政府信息公开“由办事制度型公开向权利型公开的过渡， 从单项信息公开到整体信息公开，从单向的政府公开到双向的政府主动公开与民 众向政府要求公开相结合”。特别是这一阶段我国政府信息公开救济制度得到了 很大的发展实现了从“缺乏实际救济的信息公开”到“可诉诸正式救济信息公 开 的发展。总结这一时期出现的众多地方性法规与规章，救济途径共有投诉、 举报、提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼等，同时在上海出现了被媒体称 为中国政府信息公开第一案的“董铭诉上海市徐汇区房管局信息不公开案。但 是，这些行政法规或者规章的出台并没有引发大规模的政府信息公开诉讼，主要 原因在于这些规定还只是地方性法规，法律效力较低，很多规定还不成熟，各个 规定之间存在矛盾，维权主体、范围、程序不清，可操作性差等，公民在很多情 况下并不能通过有效的诉讼实现对权利的救济。 2 0 0 7 年1 月1 7 日经国务院1 6 5 次会议通过，2 0 0 8 年5 月1 日开始实施的中 华人民共和国政府信息公开条例对于政府信息公开的救济来说无疑具有里程碑 的意义，政府信息公开条例弥补了我国长期以来政府信息公开制度立法的不 足，采取比以往任何地方性法规和规章更为系统的方式确立了政府信息公开制度 中的“救济原则 。具体来说，政府信息公开条例确立了申请人认为其知情权 或第三人认为其隐私权或商业秘密受到侵犯时，可以根据本条例提出申诉、申请 徐明、魏永征：从地方新规看政府信息公开制度的建立，载新闻与法律，2 0 0 6 年2 月。 本案资料来源：搜狐新闻，h t t p ：n c w s s o h u c o n v 2 0 0 4 0 8 1 7 n 2 2 1 5 8 1 9 8 0 s h t m l ，2 0 0 4 年0 8 月1 7 日。 5 上海大学硕士学位论文 行政复议或者提起行政诉讼的原则，使申请人与第三人可以依法维护自己的知情 权与其他相关权利，体现了政府信息公开制度的救济原则。就救济制度而言，政 府信息公开条例的颁行，特别是其中的诉讼救济制度，具有划时代的意义，支 撑起了我国现行的政府信息公开制度，并与现行的有关政府信息公开救济的法 律、法规、规章一起构成了我国现行的政府信息公开救济制度体系。 第二节政府信息公开诉讼的基本特征 政府信息公开诉讼是现代服务行政背景下出现的一种新型诉讼，在我国目前 的行政诉讼种类和相关法律并没有对这种诉讼类型进行规定，具有与传统的行政 诉讼不同的特点，行政信息公开诉讼具有以下三个鲜明的特点： 一、诉讼基础的“请求性与“给付性 在诉讼法理上，公法上的给付请求权往往被视为一般给付之诉的基础性事 实，即，只有当事人具有公法上的给付请求权时，才能向法院提起给付之诉。长 期以来，人们习惯把知情权视为公民所享有的一种消极自由，普遍认为个人自由 不需要政府去实施，只需要政府克制。其实，作为个人自由的知情权不仅具有接 受信息、参与政治的属性，而且它还需要权利的相对方一政府予以帮助才能实 现。有学者言：“权利以有效的政府为前提，因为只有通过政府，复杂的现代社 会才能实现把宣言变成可主张的自由所必要的社会合作。 现代意义上的知情 权不仅仅是一种纯粹的被动“接受 信息的消极性权利，还是公民对掌握信息源 的公权力机关主动提出获得信息“要求”的积极性权利。总之，政府信息公开诉 讼的基础就是公民的信息公开请求权，知情权作为公民的一项基本权利，不仅有 宪法上的根据，也由专门的信息公开法所确认，这时候公民向政府机关求情公开 政府信息具有法律依据，政府机关就应当根据相关的规定进行回应，此时，公民 抽象的知情权理念才得以转化为切实的制度。 与此同时，在现代社会，随着国家职能的转变，积极主动地向人民提供服务 与照顾业已成为国家的重要任务。为了实现现代给付行政国家的目的，一类新的 。【美】史蒂芬霍尔姆斯等著，毕竟悦译：权利的成本一为什么自由依赖于税，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第1 7 3 页。 6 ：海大学硕十学位论文 行政诉讼一给付之诉旋即产生。由于政府信息在现代社会中的巨大价值，行政 机关必须将其所掌握的这一公共资源向社会公开，从而适应给付行政时代的需 要。为此，当行政机关不积极履行信息提供义务时，公开请求人就有权通过诉讼 途径迫使其作出“信息给付”。 可见，与传统行政诉讼的消极功能相比，信息公开之诉在诉讼基础上不仅 具有“请求性”还具有更具积极的意义，即敦促行政机关进行积极给付。 二、诉讼利益的“主观性 与“客观性 利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。在现代社会，因为司法资源的有 限性，司法要给予一种权利提供保护必须有权利保护的必要，即当事人起诉必须 具有“诉之利益”。在诉讼法学原理上，诉之利益是权益受到侵害或者发生纠纷 时，需要运用诉讼予以救济的必要前提。传统行政诉讼法依据诉讼是否直接关涉 原告自己的利益，将行政诉讼区分为主观之诉与客观之诉。其中，前者是指以保 护公民个人主观权利为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法 上权益加以保护的必要；后者是指为了维持客观公法秩序而进行的诉讼，类似于 我们目前所称的“公益诉讼 。因为我国诉讼理论研究的不足和法律的滞后， 长期以来，行政诉讼基本都是主观诉讼，客观诉讼难以进入法庭审理，这就造成 我国行政诉讼单一的“主观性 。然而，政府信息公开诉讼的出现却打破了上述 主客观诉讼泾渭分明的界限，一种融主客观诉讼为一体的新型给付诉讼发展起 来。这是因为，与传统的撤销诉讼相比，信息公开之诉的起诉主体应该更加宽泛， 除少数情况之外，在绝大多数情形中，只要行政机关拒绝了当事人的信息公开请 求即可诉至法院寻求救济，起诉人无需证明其个人法律上的权利遭受了侵害。日 本现行行政案件诉讼法是秉承这一分类的代表，该法所规定的抗告诉讼及当 事人诉讼即属于主观之诉，而民众诉讼及机关诉讼则属于客观之诉。自上个世纪 八十年代以来风行日本的“交际费、食粮费情报公开诉讼”中，行政机关拒绝公 开所侵害的并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”，而是作为全体国民所 拥有的信息公开请求权，因而更多地表现出客观诉讼的性质。圆在美国，虽然对 行政机关应主动公开政府文件而没有公开，公众提起诉讼时仍要遵循通常诉讼的 朱芒：开放型政府的法律理念和实践日本的信息公开制度，载环球法律评论，2 0 0 2 年第3 期。 章志远：信息公开诉讼运作规则研究，载苏州大学学报( 哲学社会版) ，2 0 0 6 年第3 期。 7 上海大学硕：b 学位论文 起诉资格，但对于公众申请行政机关公开而遭拒绝引起的那部分情报自由诉讼则 没有任何限制，只要当事人的申请被行政机关拒绝，不管其利益是否受到侵害都 有权提出诉讼。因此，政府信息公开诉讼在诉讼利益上兼具“主观性”与“客 观性”。 三、争讼对象的“事实性” 行政法律行为和行政事实行为是对行政活动的一种最常见的分类方法。所谓 行政法律行为，是指行政主体以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行为， 如行政处罚、行政许可等；所谓行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束 力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为。该行为只导致事实上的后果， 该后果可能是特定法律效果的条件。传统的以撤销诉讼为中心的行政诉讼无不以 具体行政行为作为双方当事人争讼的对象，即使是作为特别给付之诉的课予义务 诉讼，同样也是以具体行政行为作为争讼对象。在我国，现行行政诉讼法更是以 具体行政行为的审查为目标构建了其特有的单向度的诉讼构造模式。信息公开诉 讼的出现打破了争讼对象“具体性 的垄断格局，使得行政活动中的行政事实行 为也得以“登堂入室 ，进而成为一种新类型的行政诉讼。管政府信息公开诉讼 的争讼对象就是“公布信息 这一行为，而双方的焦点在于相关信息是否应该公 开，并不以对申请人的权利和义务造成影响为目的，因此是一种典型的行政事实 行为。 对于我国的目前的行政诉讼制度而言，政府信息公开诉讼的出现也提示 我们行政活动的类型化应当尽快实现与行政诉讼类型化的对接，对于任何一种行 政活动方式，公民应当有相应的诉种可供选择，从而实现司法对公民权利有效且 全面的救济。 第三节政府信息公开诉讼制度的理论基础 纵观古今中外，任何法律制度都有其深厚的思想渊源，政府信息公开诉讼制 度也不例外，有其自己特定的理论基础。 国乇名扬：美国行政法( 下) ，中国法制 f ；版社1 9 9 5 年版，第1 0 0 8 页。 西章志远：信息公开诉讼运作规则研究，载苏州大学学报( 哲学社会版) ，2 0 0 6 年第3 期。 孕翁岳生主编：行政法，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第8 9 7 9 0 l 页。 上海大学硕士学位论文 一、公民知情权理论 “知情权，主要是一种政治性的权利，是其他权利的基础和前提，是政府信 息公开的宪政基础。 同样，知情权也是政府信息公开最重要最直接的理论基础， 政府信息公开诉讼也是以公民的知情权为理论基础的。 在现代社会，知情权是作为公民实现其他权利的必要前提，知情权首先是作 为一项政治上的权利提出的。1 9 6 6 年联合国通过的公民权利和政治权利国际 公约，将“人人享有寻求、接受和传递信息和思想的自由 确认为公民的一项 基本权利。从法律的角度来讲，知情权的基本含义是公众、法人及其他组织对 于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重 大事件有了解和知悉的权利。二战结束后，许多国家通过宪法条文确定了知情权 作为基本人权的地位，将知情权从应然的权利转化为实然的权利。我国目前宪法 未对知情权进行明确的规定，只是某些法条涉及到了这一概念。如宪法第二条第 三款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济 和文化事业，管理社会事务”；第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员 必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接 受人民的监督，努力为人民服务 以及“中华人民共和国公民对于任何国家机关 和国家工作人员，有提出批评和建议的权利 。从这些规定中我们可以看出，无 论是公民参与“管理 、“监督”，还是提出“意见和“批评 ，