（宪法学与行政法学专业论文）煤矿安全监管法律制度研究.pdf

上 1 ad i s s e r t a f i o ni nl a w s t u d i e so ft h el e g a ls y s t e mo fco a lm i n e s a f e t yr e g u l a t i o n s b y b ih u a - b o s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg uh a i - b o n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u l y 2 0 0 8 1j一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：峰磅谚 日期：训缉响屯勖 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口 一年半町两年口 学位论文作者签名：吁锋：瘠 签字日期：妒踌 舫够国 导师签名砜7 参唆 签字日期：训辛_ 7 防眵国 蠕，0 0 东北大学硕士学位论文 摘要 煤矿安全监管法律制度研究 摘要 随着我国经济的高速发展，生产经营单位的生产事故问题也日益突出，其中煤矿事 故占很大比例，而且形势日益严峻。2 0 0 4 年中国产煤1 6 6 亿吨，占全球的3 3 2 ，但中 国煤矿事故死亡人数高达6 0 2 7 人，占全世界煤矿事故死亡总人数的8 0 l 近几年，由于 煤矿法律机制的改革，煤矿事故有所降低，但是仍然是伤亡上千人。以2 0 0 7 年为例，全 国煤矿安全生产事故起数比上一年同比下降1 7 8 ，死亡人数同比下降2 0 2 9 6 ，为3 7 8 6 人，仍远远高于世界平均水平。频发的煤矿事故不仅损害了煤炭行业的效益，更侵害了 煤矿中遭受不幸人员的生命权、健康权，从某种程度上讲，也侵害了社会公共利益。因 此，频发的煤矿事故成为了全民关注的热点。 特大矿难事故接连发生，煤炭安全工作亟待加强。面对如此严峻的形势，找出先行 监管体制的缺陷，从根本上遏制事故多发的源头，以更有效的机制来约束煤矿生产，已 成为刻不容缓的任务。如何最大程度的避免煤矿事故也成为政府研究监管的重点。本文 中，笔者将从煤矿安全的理论入手，深入到实践，分析影响煤矿安全的制度的缺陷，同 时借鉴国外其他国家的先进经验，对我国现行的煤矿安全监管制度提出一些建议。制度 是解决问题的根本，只有合理的制度，才有真正的安全。 关键词：煤矿安全；监管制度；煤矿安全监管体系 - i i - 曩ll， o、，。?，u、j 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d i e so ft h el e g a ls y s t e mo fc o a lm i n e s a f e t y r e g u l a t i o n s a bs t r a c t a sc h i n a s r a p i d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p r o d u c t i o na n dm a n a g e m e n tu n i t so f p r o d u c t i o na c c i d e n t sh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n ti s s u e ，w h i c ha c c o u n tf o ral a r g e p r o p o r t i o no fc o a lm i n ea c c i d e n t s ，b u ta l s ot h ei n c r e a s i n g l ys e r i o u ss i t u a t i o n i n2 0 0 4 ，c h i n a c o a l1 6 6b i l l i o nt o n s ，a c c o u n t i n gf o r3 3 2p e r c e n to ft h ew o r l d ，b u tc h i n am i n ed e a t ht o l la s h i g ha s6 0 2 7 ，a c c o u n t i n gf o rt h ew o r l dt o t a ln u m b e ro fm i n i n g a c c i d e n t sk i l l e d8 0 ! i nr e c e n t y e a r s ，d u et ot h er e f o r mo fl e g a lm e c h a n i s m sf o rm i n e ，m i n ea c c i d e n t sh a v ed e c r e a s e d ，b u t c a s u a l t i e sa r es t i l lm o r ct h a n1 , 0 0 0p e o p l e i n2 0 0 7a sa ne x a m p l e ，t h en a t i o n a lc o a lm i n e p r o d u c t i o ns a f e t y i n c i d e n t so v e rt h e p r e v i o u sy e a rt h en u m b e rd r o p p e d1 7 8p e r c e n t y e a r - o n y e a r , t h ed e a t ht o l ld o w n2 0 2p e r c e n t ，t o3 , 7 8 6 ，s t i l lf a rh i g h e rt h a nt h ew o r l d a v e r a g e t h ef r e q u e n tc o a lm i n ea c c i d e n t sn o to n l yd a m a g et h ee f f e c t i v e n e s so ft h ec o a l i n d u s t r y ，b u ta l s oav i o l a t i o no ft h ec o a lm i n eo ft h er i g h tt ol i f e ，u n f o r t u n a t e l y ，t h er i g h tt o h e a l t h ，f r o mc e r t a i ns e n s e ，b u ta l s oav i o l a t i o no ft h es o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s t h e r e f o r e ，t h e f r e q u e n tc o a lm i n ea c c i d e n t sb e c o m eau n i v e r s a lc o n c e r na b o u tt h eh o ts p o t s m a j o rm i n ea c c i d e n t so c c u r r e do n ea f t e ra n o t h e r ，t h eu r g e n tn e e dt os t r e n g t h e nt h ew o r k s a f e t yo fc o a l f a c e dw i t ht h i sg r i ms i t u a t i o n ，t h ef i r s tm o n i t o r i n gs y s t e mt oi d e n t i f y d e f i c i e n c i e s ，a n dt of u n d a m e n t a l l yc u r bt h es o u r c eo fm u l t i p l ea c c i d e n t s ，i nam o r ee f f e c t i v e m e c h a n i s mt or e s t r a i nc o a lp r o d u c t i o n ，h a sb e c o m eap r e s s i n gt a s k h o wt oa v o i dt h eg r e a t e s t d e g r e eo fc o a lm i n ea c c i d e n t sh a v eb e c o m et h ef o c u so ft h eg o v e r n m e n tt os t u d yt h e r e g u l a t i o n t h i sa r t i c l e ，1w i l ls t a r tw i t ht h et h e o r yo fc o a lm i n es a f e t y ，g ot op r a c t i c e ， a n a l y s i so ft h ei m p a c to fc o a l m i n es a f e t ys y s t e md e f i c i e n c i e s ，w h i l e f o r e i g na d v a n c e d e x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ，c h i n a se x i s t i n gc o a lm i n es a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mp u t f o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s s y s t e mi st h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h ep r o b l e m ，t h eo n l y r e a s o n a b l es y s t e m ，t h eo n l yr e a ls e c u r i t y k e y w o r d s ：s a f e t yo fc o a l ；t h er u l eo fr e g u l a t i o n s ：t h el e g a ls y s t e mo fc o a ls a f e t yr e g u l a t i o n s 1 1 1 0、，。、j飞|j厂 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声明。j j 。i 中文摘要 a b s t r a c t i i i 第l 章绪论”l 1 1 选题背景及研究意义l 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义1 1 2 文献综述。2 1 2 1 煤矿安全监管概念2 1 2 2 煤矿事故频发的原因k 3 1 2 3 改善现状的对策3 1 3 研究方法3 1 3 1 比较分析方法：3 1 3 2 实证研究方法3 1 3 3 数字统计方法4 1 4 创新j 氧：4 1 4 1 制定基本法并明确对矿工健康的保护4 1 4 2 矿工参与监督检查制度4 1 4 3 实行煤矿事故否决制4 第2 章煤矿安全监管法律制度概述5 2 1 煤矿安全监管的概念j 5 2 2 煤矿安全监管法律制度的概念。6 2 3 煤矿安全法律监管的宪政基础一6 2 3 1 宪法赋予国家监管经济活动的权力6 2 3 2 宪法对公民生命权的保障7 2 a 煤矿安全监管的法律价值8 2 4 1 秩序价值8 2 4 2 正义价值。8 第3 章我国煤矿安全监管法律制度现状及缺陷9 3 1 我国煤矿安全现状及原因分析9 3 2 我国煤矿安全立法存在的问题1 l 3 2 1 立法指导思想落后l2 ，3 2 2 立法技术粗糙1 2 3 2 3 部分法律规范存在冲突与漏洞。12 3 3 我国煤矿安全监管主体机构存在的问题1 3 东北大学硕士学位论文 目 录 3 3 1 多头监管、重复监察。1 3 3 3 2 缺乏独立性与专业性1 4 3 3 3 地方政府及其职能部门行政不作为1 5 3 3 4 监管执法人员缺乏监督15 3 4 我国煤矿安全监管具体制度存在的问题1 6 3 4 1 行政许可制度的问题16 3 4 2 行政检查制度的问题18 3 4 3 安全培训制度的问题1 9 3 4 4 行政处罚制度的问题。2 0 3 5 行业协会形同虚设。2 1 第4 章国外煤矿安全监管法律制度及其启示2 2 4 1 世界主要产煤大国煤矿安全生产状况2 2 4 2 美国煤矿安全监管法律制度特色2 3 4 2 1 煤矿安全立法2 3 4 2 2 煤矿安全监管制度。2 3 4 2 3 安全培训制度。2 6 4 2 4 煤炭协会的监督2 6 4 3 英国煤矿安全监管特色2 7 4 3 1 煤矿安全立法。2 7 4 3 2 矿山安全监察体制2 8 4 3 3 英国工会与职业安全卫生协会的监督3 0 4 4 国外其他国家煤矿安全监管特色3 l 4 4 1 俄罗斯3l 4 4 2 日：2 i ：；2 4 4 3 印j ! l l ：i ：1 4 5 国外煤矿安全监管法律制度对中国的启示3 3 4 5 1 完善的法律制度3 3 4 5 2 独立的监察机构3 3 4 5 3 工会、行业协会的监督3 3 第5 章完善我国煤矿监管法律制度的对策3 5 5 1 改革煤矿安全监管机构设置3 5 5 1 1 全面撤销煤炭局3 5 5 1 2 设置四级垂直监察体系3 5 5 2 建立完整的煤矿安全法律体系3 6 5 2 1 制定煤矿安全基本法。3 6 5 2 2 修订相关法律法规3 7 5 3 完善具体监管的现行法律制度3 8 v 气 东北大学硕士学位论文 目录 5 3 1 煤矿安全行政许可制度 ：1 8 5 3 2 煤矿安全行政检查制度k 3 9 5 3 3 煤矿安全培训制度3 9 5 3 4 煤矿安全行政处罚制度。4 0 5 a 加强工会、行业协会的建设4 l 5 a 1 加强工会建设。4 l 5 4 2 充分发挥行业协会的作用4 l 5 5 建议完善其他相关法律制度4 2 5 5 1 改革绩效评估方式。4 2 5 5 2 强化行政闯责制。4 2 第6 章结论4 4 参考文献4 5 至炙谢j 4 7 作者简介4 8 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第l 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 近年来，煤矿事故频发，这不仅造成了巨大的财产损失，更牺牲了千千万万无辜的 生命。仅以2 0 0 7 年为例，中国发生煤矿事故1 7 0 起，死亡3 7 8 6 人。其中由重大影响的 有：2 月2 号，河南三门峡兴安煤矿井下发生火灾事故，造成2 4 人死亡；3 月1 8 号， 山西西上庄苗匠村联办煤矿井下发生瓦斯爆炸事故，造成2 1 人死亡；3 月2 8 号，山西 余家岭煤矿井下发生瓦斯爆炸事故，造成2 6 人死亡；4 月1 6 号，河南王庄煤矿发生煤 尘爆炸事故，造成3 1 人死亡；5 月5 号，山西蒲邓煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成2 8 人 死亡；1 1 月8 号，贵州毕节群力煤矿发生煤与瓦斯突出事故，造成2 9 人死亡；最为恶 劣的一起煤矿事故是1 2 月5 号山西临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司井下发生的瓦斯 爆炸事故，造成1 0 5 人死亡。2 0 0 8 年上半年，煤矿重特大事故依然时有发生。就在笔者 论文将结束之时，又一特大煤矿事故发生2 0 0 8 年6 月1 3 日，山西省吕梁市孝义安 信煤业有限公司主井底发生爆炸事故，造成3 4 人死亡。 在煤炭行业盛传这样一句话：“煤矿发生安全事故是必然，不发生则是偶然 。也有 人无奈感慨：“在和平年代，允许有死亡的行业恐怕只有煤炭。 这就是中国现今煤炭 行业的可怜处境。煤矿是一种有很大价值的能源，正所谓“天下熙熙，皆为利来，天下 嚷嚷，皆为利往刀，煤矿经营者在追求最大利益的同时，矿工的安全对他们来说并不重 要。可是，政府却必须以人为本，对煤矿经营者无视一切、追求利益的行为进行监督管 理，使这一秩序井然。而现今的煤矿安全监管制度并不完善，本文笔者正是从这一背景 出发，对煤矿安全监管制度进行研究与探索。 1 1 2 研究意义 从理论上来说，发展完善了煤炭行业监督管理的法学理论基础。煤矿事故一再发生， 这与理论意义上的体制不健全是分不开的。煤矿多发事故原因很多，很多人把它归结为 资源储藏特性制约、技术落后、煤炭开采业者思想道德水平低下、官员腐败等方面。也 有部分学者看到了政府监管煤炭行业体制方面的诸多问题，这也正是笔者将重点阐述的 角度。但目前，我国研究政府监管煤炭行业体制方面的著作根本没有对体制做出改革的 深层思考。如果能改革完善现存的制度，则发展了监管煤炭行业的基础理论，将对实践 具有重大指导意义。也有利于推进煤炭行业监督管理机制的法学学术研究。中国正处于 。根据国家安全监督管理总局的统计，2 0 0 7 年煤矿造成l o 一2 0 人死亡的事故有1 8 起，2 0 人以上的 有7 起；2 0 0 8 年5 月3 0 日之前煤矿造成1 0 一2 0 人死亡的事故共有8 起，尚无2 0 人以上死亡事故 - l 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 转型时期，过渡性阶段的转变很难找到一个完全适应其发展的理论。只有各家学说不断 发展，不断批判，才能在互相辩证中找出相对适应社会发展的理论。随着经济的发展， 煤炭行业的监督管理体制也学要改革完善，这当然需要理论作支撑。通过对改革制度的 相关理论进行深入研究，有助于帮助我们进一步对整个煤炭行业甚至相关行业的制度的 学术研究。 从实践上来说，有助于保护人权，促进社会和谐。研究政府对煤炭行业的规制目的 不是创作出一套理论，而是用理论指导实践。随着经济的高速发展，煤炭的需求急速上 升，各负责人盲目的追求最终效益，而不顾矿工付出的代价，包括生命。用血换来的煤 炭简直是“煤炭吃人 的结晶。保守的遭遇煤矿事故的数字已足以让人们惊心胆颤。因 人祸而导致的煤炭事故白白葬送了人的性命，侵害了人们的生命权、健康权。通过对制 度的完善可以尽可能减少事故的发生，更好的保护人权。煤矿事故不仅侵害了公民的人 权，也损害了社会资源及社会公共利益。只有完善合理的监管煤炭行业的体制才能减少 责任事故的发生，节约煤炭资源，实现最大效益，真正实现人与社会的和谐发展。 1 2 文献综述 1 2 1 煤矿安全监管概念 本文所称“监管 一词不同于日常用语中的“监管，其源自英文r e g u l a t i o n ，是指 某主体为使某事物正常运转，基于规则，对其进行的控制或调节。国内对r e g u l a t i o n 主 要有三种译法“管制 、“规制”和“监管 。“监管 一词较之“管制刀更为柔和，比“规 制 更令大众熟悉也能贴合r e g u l a t i o n 的原义；尤为重要的是，实践中，我国官方和大众 已经习惯于“监管 的用法。官方文件( 包括党的十六大报告和近两年国务院的工作报 告) 以及新建监管机构的名称都采用了“监管刀的称谓。 日本学者植草益微观规制经济学认为：“通常意义上的规制，是指依据一定的 规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。一黄毅 在当代中国行政监管的公法规范一文中认为：“从广义上讲，监管通常含有监督和 管理的内容，而狭义上的监管则是指监督性管理，其英文对应词为r e g u l a t i o n ，意指 规制、管制和监管”，“监管不是单纯的执法，应当具备主动干预性，监管是政府专门机 构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。 潘伟杰在制度、制度变迁与政府规制研究一书中认为：“规制是由r e g u l a t i o n 一词 翻译而来，为规范制约之意，意即政府运用法律、规章、制度等经济手段对经济和社会 加以控制和限制。 可见，我国法学界对行政监管的概念问题未能达成共识，尚未形成 权威的、统一的概念。 2 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 2 2 煤矿事故频发的原因 目前，各学者对煤矿事故频发的原因做了一些探讨。康纪田在采矿权负外部性内 化是构建和谐社会的关键( f f 政与法2 0 0 5 ，6 ) 一文中提到“采矿权负外部性内化一， 作者对煤矿事故成本负外部性有一定的分析，试图找到在市场条件下通过界定产权来解 决煤矿事故的方法。这种思路符合市场经济的大环境，对市场经济条件下煤矿事故发生 的原因的分析有独到之处。薛澜、张强、钟开斌在 危机管理转型期中国面临的挑 战( 清华大学出版社，2 0 0 3 ) 一书中提到“如果仅仅限于技术层面的努力，而不触及 相关的体制问题，这个由于利益分配而引发的行政问题就无法解决。一，作者看到了 煤矿事故的发生有着深层原因，但主要是以危机管理的角度来论述，注重矿煤矿事故本 身，对煤矿事故发生的原因分析不多。还有部分学者主要针对工人素质、技术条件等方 面来论述的。综合来看，这些论述的原因确实是现实中真正存在问题的原因，不过法律 的角度来看，以制度为主要突破口的论述比较少，这一深层次原因没有被广泛挖掘是很 可惜的。 1 2 3 改善现状的对策 李利宏、王景瑜在政府治理矿难的有效机制研究( 中国行政管理，2 0 0 6 ，9 ) 一 文中提到“必须建立有效地监督约束机制，严厉打击官煤结合、官煤合一的社会丑恶现 象。”文章看到了官煤结合的严重后果，建议对政府官员进行监督。许婷、周燕在比 较视野下安全生产的政府管制研究( 中国地质大学学报，2 0 0 6 ，6 ) 一文中提到“我国 在面对新问题的涌现和加入啊r l o 后国际惯例的新要求的情况下，对法律的修正工作做得 不够一文章提出了对法律法规修改的建议。崔沪在i ：国外煤矿安全管理对国内矿难的 启示( 煤矿现代化，2 0 0 5 ，2 ) 一文中提到应借鉴了美国、澳大利亚等国家的先进经验， 可惜的是论述比较简单，对于如何将国外经验运用于中国实际没有做进一步的探索 综合来看，国内国外各学者的思路及分析对我启发很大。但是笔者认为，我们不能 在现有的分析上停留不前。社会在变化，影响煤矿事故的原因及制度也在变化，我们应 该继续站在新的起点与高度审视现状的问题。 1 3 研究方法 1 3 1 比较分析方法 论文借鉴了美国、英国、日本等其他国家的先进经验，尤其是制度方面的设计。把 国外煤矿安全监管制度与中国的煤矿安全监管制度相比较，从比较中得出启示。 1 3 2 实证研究方法 。 在经济学上，实证分析是指只对经济现象、经济行为或经济活动及其发展趋势进行 - 3 - 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 客观分析，得出一些规律性的结论。这一方法同样可以运用在法学学习和研究上，通过 对法律现象、法律行为或法律活动进行客观分析，从而得出一些规律性的结论。在煤炭 行业监督管理制度的研究上，运用实证分析的方法，通过对现有制度的缺陷、如煤矿事 故具体案例的分析，得出应该改革完善煤炭行业监督管理制度的结论。 1 3 3 数字统计方法 本文在论述过程中，引用了权威部门发布的近年来发生的煤矿事故的具体统计数 字，相信这些权威的数字可以让读者更深切感受到我国现今煤矿事故的严峻形势。 1 4 创新点 1 4 1 制定基本法并明确对矿工健康的保护 煤矿安全保护的法律法规从数量上来看确实不少，但是由于缺乏一个明确的统观全 局的基本法，各法律法规没有明确的统一指导，而且协调性不强。制定基本法对煤矿安 全进行统一指导协调，将有利于煤矿安全的改善。并且在基本法中要明确对矿工健康的 保护。各法律法规几乎都是重点减少煤矿事故，关注了生命却忽视了健康，而现在煤矿 矿工的职业病问题越来越严重，显现了法律法规对健康保护的不足。因此，建议制定基 本法并在其中明确对矿工健康的各项保护措施。 1 4 2 矿工参与监督检查制度 一方面，在煤矿安全监督检查人员检查煤矿时应有本单位矿工陪同，这样可以促使 监督检查人员更全面的了解煤矿安全状况；另一方面，监督人员在履行完职责之后需要 让矿工对其进行简单的书面评价，这样也是对监督人员履行职责的监督。但前提是煤矿 监管机构把这一项书面评价作为对其人员进行考核的一项重要内容。这样就可以更好的 督促安全监督检查人员对煤矿进行全方位的检查，更大限度的减少煤矿事故。 1 4 3 实行煤矿事故否决制 现在政府考核方式很大程度上是看政绩，而政绩的最主要方面就是g d p ，尤其是看 得见的g d p 。在这样的激励体制下，政府官员开展所有工作都会“以g d p 为中心一，这样 就很容易忽略了其他一些问题。具体到辖区内有煤矿的地方，该地方想升迁的官员对g d p 的重视远远高于对煤矿安全的重视程度。因为，对他们来说，就算把辖区内煤矿安全管 理得很好，没有一次煤矿事故，但是没有看得见的g d p ，对于升迁来说都是徒劳。所以 说，指引他们追求的方向标本身就存在很大问题。而如果改变现在的考核内容，把是否 发生煤矿事故作为真正的政绩来考核，而不是一味的考核“带血的g d p 一，我相信，这种 方式会很大程度上促进政府对辖区内煤矿安全的重视。 4 东北大学硕士学位论文第2 章煤矿安全监管法律制度概述 第2 章煤矿安全监管法律制度概述 2 1 煤矿安全监管的概念 “监管 的英文对应词为“r e g u l a t i o n 。西方经济学家最早提出了政府监管理论， 后逐步引入行政法学界。如日本学者植草益认为：“通常意义上的监管，是指依据一定 的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”在 我国法学界“r e g u l a t i o n 一有“规制一、“管制一、“监管 三种译法。黄毅在 当代中国 行政监管的公法规范一文中认为：“从广义上讲，监管通常含有监督和管理的内容， 而狭义上的监管则是指监督性管理，其英文对应词为r e g u l a t i o n ，意指规制、管制和 监管，“监管不是单纯的执法，应当具备主动干预性，监管是政府专门机构为实现特定 目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。椰】潘伟杰在制 度、制度变迁与政府规制研究一书中认为：“规制是由r e g u l a t i o n - - 词翻译而来，为 规范制约之意，意即政府运用法律、规章、制度等经济手段对经济和社会加以控制和限 制。一并且认为管制较为生硬，监管较为中性和温和，与市场经济对政府的期待较为符 合。他为政府监管下的定义为：“政府监管是行政主体以矫正市场失灵为目的，以宪法 和法律为依据，通过制定和执行行政法规或规章以直接干预市场配置机制和间接改变消 费者或市场主体的供需决策的法律行为。 【2 】茅铭辰在 政府管制法原论一书中也认为 管制来源r e g u l a t i o n ，对政府管制的定义为：“所谓政府管制，就是管制性行政主体根 据法律法规的授权，为追求经济效益的帕累托最优及维护社会公平和正义，对经济及其 外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为。一网 可见，我国法学界对行政监管的概念问题未能达成共识，尚未形成权威的、统一的 概念“监管概念的含混不清，妨碍了政府监管职能的合理定位，最终影响到政府监管 制度的科学构建。一【4 】明确行政监管的概念问题，是研究行政监管相关问题，完善行政监 管制度的前提和基础。研究监管问题，必须弄清为什么监管、由谁来监管、监管谁、监 管什么等问题，从而构建科学的监管制度，更好地履行市场监管职能。实践中，官方文 件以及新建监管机构的名称都采用了搿监管一的称谓o 。因此，本文也采用监管的概念 笔者认为，尽管各位学者对“r e g u l a t i o n 一词的翻译的用语不同，但内容有诸多 共性之处。他们一致认为：行为主体都是特定的行政主体；都以法律、法规和规章等为 依据；都是通过对市场主体的活动进行干预或控制；都是以矫正市场失灵，维护公共利 。朱绍文译，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第1 页，转引自潘伟杰制度、制度变迁与政府规制研究 上海：上海三联书店2 0 0 6 ：2 9 。 o2 0 0 4 年3 月2 2 日，国务院发布的全面推进依法行政实施纲要把我国政府职能确定为 “经 济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，政府承担监管职能的机构也多称为监管机构，如中国证 券监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、国务院国有资产监督管理委员会等 - 5 - 东北大学硕士学位论文第2 章煤矿安全监管法律制度概述 益为目的。笔者给行政监管的定义为：行政监管是指行政主体为矫正市场失灵，实现公 共利益，依照法律规定，对市场主体的经济活动进行干预和控制的行为。行政监管与一 般性行政管理都是特定的行政主体为了实现某种管理目标，运用公共权力，依法行使管 理职能的行政行为。但一般性行政管理的对象是一般国家行政事务与公共事务，涉及政 治、经济、文化各个领域，如国防外交、城市规划、交通运输、公用设施管理、文化卫 生事业等。行政监管的对象主要是市场主体的经济活动容易产生“负外部性的经济领 域，通过实施干预、控制等行政行为，达到矫正市场失灵的目的。 基于对监管的定义，煤矿安全监管可以定义为：为预防和减少煤矿事故，保护煤矿 企业职工生命安全和身体健康，保护国家和人民财产，依法享有煤矿安全监管职能的行 政主体根据法律规定的权限和程序，对煤矿生产经营活动进行干预和控制的行为。 2 2 煤矿安全监管法律制度的概念 探讨煤矿安全监管法律制度的缺陷，当然要首先明确煤矿安全监管法律制度的概 念。这有助于正确分析这一制度存在的问题，对症下药，才能真正彻底的解决问题。 法律制度是指由现行法律规范构成的一定的体系。调节某一类社会关系的法律规范 构成某一种具体的法律制度。如所有权制度，合同制度，司法制度等。各种具体法律制 度的总和，就是一国总的法律制度。 目前，法学界对煤矿安全监管制度尚没有统一明确的概念。根据煤矿安全监管与法 律制度的概念，可以把煤矿安全监管法律制度做如下解释：煤矿安全监管法律制度是指 以调整煤矿安全监管权利义务关系为内容的法律规范构成的各项制度的总称。法律规范 涉及到宪法、法律、法规等多种形式，包括了煤矿行政许可制度、行政检查制度、安全 培训制度、行政处罚制度、事故救援制度等相关具体制度。 2 3 煤矿安全法律监管的宪政基础 2 3 1 宪法赋予国家监管经济活动的权力 宪法是具有最高法律效力的国家根本大法，尽管各个国家的宪法精神中弘扬着各自 所崇尚的主导意识形态和伦理价值，但对经济或商业活动，尤其对国家通过法律与政策 对其实施干预或限制方面，均未保持缄默。即便在市场自由化程度最高的美国，国家干 预经济生活的法律依据可以追溯到早期的商业管制实践和司法判例中。其中一个很著名 的案例就是1 8 7 7 年的穆恩诉伊利诺斯州案。一般认为，对经济活动进行监管是宪法赋 唯该案审理过程中，美国联邦最高法院首次面临政府是否具有管制商业行为的宪法权利问题在穆 案中，针对一些人指责伊州颁布的法律违反了美国镁联邦宪法第五修正案中关于。不加补偿而征 收私人财产”原则的观点，美国联邦最高法院旗帜鲜明地支持了伊州的这一法律干预行为并裁定： 那些“影响到公共利益”的行业完全可以受到法律干预不仅如此，联邦首席法官威特在判决中首 次还宣示了。公众利益”这一法律概念他的著名言辞至今在美国影响深远，“这一案例促使我们去 6 ； o 造 东北大学硕士学位论文第2 章煤矿安全监管法律制度概述 予国家的一项基本权利 一方面，国家对经济活动的干预是基于维护公共利益的需要。各种经济活动的最终 结果必然程度不同地涉及社会公众或国家利益的某些方面，而且某些经济活动对社会福 利的贡献有时需要通过某种法律强制得以实现，任何一个国家通过法律对个人和企业的 经济活动进行干预的程度，在很大程度上要取决于该国宪法表述中的明示或默示的原则 和精神， 另一方面，国家对经济活动进行法律监管是一个必然的宪法或制度选择。毋庸置疑， 无论是自由的市场竞争还是公共决策的政府干预都必须符合并服务于公共利益这一崇 高的宪法目标。根据政府俘虏理论和公共选择理论，干预性法律一旦被外生地创制出来， 就成为一种市场内生变量，这恰恰证明了政府干预是一种可以被配置的政治资源。干预 失灵从本质上讲属于某种资源配置不当。或者从经济学上边际成本与收益规律的角度， 意味着资源投入己经出现成本递增或收益递减趋势，说明干预性资源的配置在其边际成 本或边际收益曲线的某一点上出现了偏差，但并不能由此得出结论认为这一资源是多余 或无用的。 2 3 2 宪法对公民生命权的保障 无论是从应然权利角度来讲还是从实然角度来讲，人权至少包含着生命权的内涵。 可以说，生命权是人权中最核心的价值。生命，人生存之根本。没有了生命，人的其他 权利都无从谈起。“基于生命是脆弱的，所以它要取得一个安全的权利，使每个公民的 生命能够得到维护和发展。一生命权的宪法意义可以分为四个方面。首先，生命权是表 明人类生存的自然法意义上的权利，它是一种自然权利其次，在宪法上，生命权是超 越一切的最高的价值。在法治社会里，唯一不能成为任何国家政府或政治共同体工具或 手段的就是人的生命和人的尊严。再次，生命权是实现其他一切权利的基础和出发点 因此，应该把生命的价值贯彻到社会生活的所有领域，贯彻到其他权利的基础之中。最 后，在法治社会里，生命权的保护是国家和社会的首要义务。而现在煤矿事故频发，使 探究一个法律原则从而使我们决定在这种原则之内还是之外来判断行为的有效性依据普通法原 则，也正是源于该法，引申出宪法要保护的一种权利，即当私人产权影响到公众利益，我们就可以 裁定它己不再仅具有私人性质除非他停止继续使用，否则就必须接受法律管制。 9 韩大元在论生命权的宪法价值( 载于中国法学2 0 0 2 年特刊) 中认为：“宪法意义上的生命权包 括三种基本的权利：一种是防御权，它首先是针对生命行为的一种防御或者抵抗，宪法上最大的侵犯 公民生命的主体是公权力、政府和国家因此，赋予生命权以抵御功能的目的就在于使我们每个人 的生命在公权力面前捍卫其尊严，得到一个有效的保护第二种是保护的请求权，因为生命权既是 一个自由权，同时也是一个社会权，自由权意义上的生命权是绝对的，但是，在现代社会里面，生 命的支配权也不是绝对的；它需要通过国家的积极功能使生命的价值得到扩展、实现在这个意义 上讲，作为现代宪政理论当中生命权也具有一定社会权的性质它既要防止国家的侵犯，还要借助 国家的力量来保护和实现生命本身的价值最后一种是生命的安全权，基于生命是脆弱的，所以它 要取得一个安全的权利，使每个公民的生命能够得到维护和发展” 7 东北大学硕士学位论文第2 章煤矿安全监管法律制度概述 得多少无辜的生命权被践踏。出于对人权的保障，对生命权的保护，政府应该加强对煤 矿安全的监管。 2 4 煤矿安全监管的法律价值 2 4 1 秩序价值 秩序被视为法律的基本追求，人们甚至将二者等同起来，历代思想家对此都有不少 精彩论述。亚里士多德说“今夫法者，秩序之谓也良好法，即良好之秩序也”。【5 】奥古斯 丁认为“无论天国还是地上之国，也无论社会还是个人，一个共同的目标是追求和平和 秩序，以便获得社会和个人的心灵安宁，法律正是维护和平和秩序的必要工具。”“与法 律永相伴随的基本价值，便是社会秩序。 博登海默也说“如果在一个国家的司法中， 甚至连最低限度的有序常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有法律。”【6 】我国 学者也认为“一种法律或法律制度可能并不追求所有的法价值，但它却不能不追求秩 序。”【7 】 煤矿生产过程中安全问题突显，已经严重影响了社会正常秩序，动摇了人们正常生 活的基础。法作为社会关系的调整器，调整着形形色色的社会关系。而社会秩序正是建 立在各种社会关系相对稳定或有规律的运行之中的。法律规则在调整社会关系的同时也 调整着社会秩序。法对社会关系的调节机制，实际上是法对社会秩序的调节机制。秩序 是法的基础价值，任何法律，都要追求并保持一定的社会有序状态，都要为一定秩序尤 其是为统治者的统治秩序服务。 2 4 2 正义价值 美国学者罗尔斯指出，正义是社会制度的首要价值，就如真理是思想体系的重要价 值一样【引。一种理论，无论它多么精致，只要它不真实，就必须加