（宪法学与行政法学专业论文）完善我国行政决策组织体制的若干思考.pdf

摘要 行政决策组织体制是用制度加以固定的承担行政决策任务的机 构和人员的职权、结构以及相互关系的总称，科学的行政决策组织体 制是行政决策的组织保证。现代行政决策组织体制是由多个既相对独 立、又相互统一的行政决策系统构成，最主要的是行政决策中枢系统、 行政决策咨询参谋系统、行政决策信息系统、行政决策监督系统。 本文着重从以下三个方面对我国行政决策组织体制的法律问题 进行了探讨和分析：一是对我国行政决策组织体制的四大基本构成要 素( 包括行政决策中枢系统、行政决策咨询参谋系统、行政决策信息 系统、行政决策监督系统) 进行了理论分析；二是分析了我国行政决 策组织体制的现有法律规范及不足，分别分析了四个子系统各自存在 的法律问题，指出存在的主要问题有行政决策中枢系统中决策权力过 于集中，决策权限划分不清；行政决策信息系统中决策信息透明度的 法律保障问题等等。三是结合我国实际情况和现有的法律规范，提出 了完善我国行政决策组织体制的具体措施，包括制定全国性法律规 范、明确法定决策程序等等措施，并强调要以立法的形式将行政决策 程序加以确定，进而建立、健全行政决策的信息公开、听证、监督等 制度。 关键词：行政决策组织体制，行政决策中枢系统，行政决策信息系统， 行政决策监督系统 a bs t r a c t a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi sag e n e r a l t e r mt or e f e rt oo f f i c i a lp o w e r , s t r u c t u r ea n dr e l a t i o n s h i po fo r g a n sa n d p e r s o n n e la s s u m i n ga d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go b l i g a t i o n sf i x e db y as y s t e m as c i e n t i f i ca d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n go r g a n i z a t i o n a l s y s t e m i st h e o r g a n i z a t i o n a lg u a r a n t e eo fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n s m o d e ma d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e m i s c o m p o s e d o fs e v e r a l r e l a t i v e l yi n d e p e n d e n t a sw e l la su n i t e d a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs y s t e m sa n dt h em o s ti m p o r t a n tp a r t sa r e c e n t r a la d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gs y s t e m ，c o n s u l t i n gs y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g i n f o r m a t i o n s y s t e m a n d s u p e r v i s i o ns y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n 一m a k i n g t h e p r e s e n tp a p e r e x a m i n e sa n d a n a l y z e sl e g a l i s s u e so f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o ns y s t e mi nc h i n af r o mt h e f o l l o w i n g t h r e e a s p e c t s f i r s t l y , a t h e o r e t i c a l a n a l y s i s o ft h ef o u r f u n d a m e n t a le l e m e n t s ( i n c l u d i n gc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g s y s t e m ，c o n s u l t i n gs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs y s t e m ， a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g i n f o r m a t i o n s y s t e m a n d s u p e r v i s i o n s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ) o fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi nc h i n ai sg i v e n s e c o n d l y , t h e p r e s e n tp a p e ra n a l y z e st h ee x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi nc h i n aa n dt h e i ri n a d e q u a c y , a n da n a l y z e sl e g a lp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ef o u rs u b s y s t e m sr e s p e c t i v e l y t h em a i np r o b l e m sa r et h a tt h e d e c i s i o n m a k i n gp o w e r i nc e n t r a l a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs y s t e mi st o oc e n t r a l i z e da n dt h e r ei sn o c l e a rc u tb o u n d a r yb e t w e e nd e c i s i o n - m a k i n gp o w e ra sw e l la st h el e g a l p r o t e c t i o n i s s u e si n d e c i s i o n m a k i n g i n f o r m a t i o n t r a n s p a r e n c y i n a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi n f o r m a t i o ns y s t e ma n ds oo n t h i r d l y , t h e p r e s e n tp a p e rp r o p o s e s c o n c r e t em e a s u r e sf o r p e r f e c t i n g t h e a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e m i nc h i n aw i t h c h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n sa n d e x i s t i n g l a w sa n d r e g u l a t i o n s i n t o c o n s i d e r a t i o na n d e m p h a s e s t h a ta d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e d u r e ss h o u l db ed e t e r m i n e di nt h ef o r mo fl e g i s l a t i o na n df u r t h e r e s t a b l i s h e sa n d p e r f e c t s t h ei n f o r m a t i o n o p e n n e s s ，h e a r i n g a n d s u p e r v i s i o ns y s t e m so fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n g k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n go r g a n i z a t i o n a ls y s t e m ， a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs u b j e c t ，a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g s y s t e mo fi n f o r m a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gs u p e r v i s i o n 1 1 1 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：移彬1 年多月日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：侉彬日期：巧年多月2 1 日 导师签名：日期+ ：年月 日 完善我国行政决策乡f 1 织体制的若干思考 一、选题的背景及意义 己i言 jjf j 行政决策是行政管理的核心，是执政者政治意志、管理意志的集 中体现。行政决策的科学与否，对整个政府的行政过程起着重要的作 用。行政决策组织体制又对行政决策的正确起着决定性的作用。因此， 优化行政决策组织体制是我国现今社会政治体制改革的重要内容。 我国行政决策组织体制因计划经济惯性及政治体制改革滞后的 影响，无法适应新时期我国经济、社会发展的需要，存在一定的问题， 这已是一个不争的事实。党的十七大报告指出，要“加快行政管理体 制改革，建设服务型政府 。目前我国正在进行的行政管理体制改革， 其根本目的之一就是解决行政决策组织体制中存在的决策权限划分 不清，决策组织结构及其权力配置不科学等问题。在行政管理学的理 论研究中，对行政决策的一般理论、方法研究较多，而从行政决策组 织体制出发，从理论上升到实践的研究较少，特别是对行政决策组织 体制法律问题的研究就更少。如何从我国的国情出发，构建我国的现 代行政决策组织体制，真正实现行政决策的科学化、民主化和法制化， 是一个亟需解决的问题。 二、动态和文献综述 目前国内学者中对我国行政决策组织体制问题研究探讨不少，学 者们均从不同视角阐述了自己的见解，并提出了一些具有价值的意见 和建议。主要著作类有莫岳云的行政决策学、刘莘的法治政府 与行政决策、行政立法刘峰、舒绍福的中外行政决策体制比较。 黄彭政府行政决策体制优化途径【j 】：黑龙江对外经贸，2 0 0 5 年第5 期 硕十学何论文 各位作者都在各自的著作中阐述了各自的观点，莫岳云在书中结合大 量的决策科学理论统率案例对行政决策学理性进行了分析，从中国的 实际m 发，探索适合中国国情的行政决策理论和实践；刘峰、舒邵福 在认真分析比较中外行政决策体制的基础上，着眼于研究如何进一步 形成与社会主义政治体制相融合的社会主义行政管理体制。硕士论文 有张思兵的我国行政领导决策的体制性障碍及其对策研究，他在 论文中指出了我国行政领导决策体制在组织体系与制度体系上的缺 陷，并提出对应的改革措施如决策与执行适度分离，完善行政领导决 策的权责体系等等。王化坤试论政府决策科学化、蔡晓明的行 政决策的法制化研究、石正义的我国行政决策体制的多元主体模 式构建及运行研究、袁晶艳的我国公民参与行政决策研究、万玉 琳的论行政决策咨询系统、谈玲的决策咨询委员会制度构想、 温娜的试论我国政府决策中的决策咨询问题等。发表文章类有王 锡锌在他的文章我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服提出 “构造合理的专家咨询和论证制度，最重要的是充实专家和公众的参 与权、话语权，打破政府在决策体制中的“知识一权力”垄断性结构”。 贺煜的文章我国行政决策体制中存在的问题及改进途径指出改进 和完善我国行政决策体制，要从提高行政决策各个子系统只能角度出 发，合理划分权力结构，加强体制内外政策研究机构建设努力推进行 行政决策科学化、民主化。尽管目前我国行政管理体制改革要走的道 路还很长，行政法治的理论研究尚显薄弱，行政决策组织体制中的法 律问题还没有受到行政法学界的高度重视，但是我们可以看到我国政 府正在加快行政决策体制改革的步伐，构建适合我国国情的行政决策 组织体系。 完善我国行政决策组钐：体制的符干思考 三、研究的主要问题和研究思路 本文从法学和宪政法的视角，采用比较和实证的研究方法，将行 政决策组织体制中的各个子系统存在的问题进行系统研究，并就存在 的缺陷提出了完善的措施，希望能为我国的行政决策组织体制优化尽 一份绵薄之力。 硕十学何论文 第一章行政决策组织体制系统构成分析 第一节行政决策组织体系构成 体制即规范体系。行政决策组织体制是指行政决策机构和人员所 形成的组织体系以及制定决策的有关制度。它是政治决策体制的组 成部分，也是行政体制的重要组成部分。谁制定行政决策、谁参与行 政决策、行政决策反映与代表谁的利益、谁来执行与监督行政决策等 构成了行政决策组织体制的主要内容。 行政决策组织体制已成为各级政府发挥行政职能不可缺少的组 织系统，在整个行政决策活动中处于举足轻重的地位。行政决策组织 体制是否科学，机构设置和职能分工是否合理，是行政决策是否科学 的决定性因素之一。而且，行政决策组织体制的改革和完善已成为政 治体制改革的基础和前提。科学的行政决策组织体制对行政决策职能 的实现起着组织保证的作用。 行政决策组织体制是指行政决策机构和人员所形成的组织体系 以及制定决策的有关制度。它是政治决策体制的组成部分，也是行政 体制的重要组成部分。它包括行政决策过程各个阶段和各项职能由哪 些机构来承担，由哪些人员来参加，各机构和人员应如何合理分工才 能实现行政决策的职能等内容。 行政决策组织体制主要是由行政决策中枢系统、行政决策咨询系 统、行政决策信息系统和行政决策监督系统组成。这四个系统构成了 行政决策体制的微观的组织系统，各个组成部分相辅相成，实现了行 政决策制定、执行和监督的有机统一。其中，行政决策中枢系统是核 心，行政决策信息系统和行政决策咨询系统是辅助，行政决策监督系 许文惠，张成福等行政决策学【m 】：中国人民大学出版社，1 9 9 7 ：1 7 1 8 许文惠，张成福等行政决策学【m 】：中国人民大学出版社，1 9 9 7 ：7 7 7 8 完薄我国行政决策纲织体制的若干思考 统是保证。行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统、监督系统职责 分明、分工明确。 一、我国行政决策中枢系统 行政决策中枢系统即行政决策中心，主要由行政组织中具有决策 权的领导以及少许的其他核心人员组成。作为一个核心部门，行政决 策中枢的主要职责和任务是“决 与“断”，最终决断出行政决策的 方案。不过，行政决策中枢首先要选择的是决策价值，确定该不该决 策，进而“根据价值确定目标，根据目标确定决断方案，根据问题选 择对策 。行政决策中枢系统作为组织和领导整个行政决策活动的决 断系统，其在行政决策中的主要职责表现在以下两个方面：第一是选 择、确定方案。第二是检查、监督决策方案的实施。行政决策的正确 与否和行政决策中枢系统有着直接的关系，决定了所需要处理的国家 事务和现实问题最终可否得到妥善的解决。行政决策中枢系统位于现 代行政决策组织体制的中心位置，是最后形成决策的权力机构，它以 行政决策信息系统为其提供的大量可靠的情报信息为依据，对行政决 策咨询系统所提供的各种方案进行系统验证与逻辑推断，结合行政决 策领导者长期积累的丰富经验和所掌握的科学知识，采取比较、分析、 平衡等手段，反复斟酌各种方案的利弊得失，选择出一个最佳的方案。 与此同时在整个行政决策过程中接受行政决策监督系统的监督 一个国家行政决策主体研究是与该国国体紧密相联的，我国是工 人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。 依据我国国体，我国行政决策中枢系统是由执政党一中国共产党、 各级政府、各级人民代表大会组成的。我国中央和地方国家政权机关 都有三个决策系统，即党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策 系统和人民政府的行政决策系统。中国共产党确定决策目标，围绕决 莫岳云行政决策学【m 】：中国社会科学出版社，2 0 0 4 ：1 2 1 3 硕十学何论文 策目标制定路线、方针、政策。各级政府根据党所制定的路线、方针、 政策，负责具体实施，同时也负责选择具体的实施方案、参与方案设 计等一系列的工作，最后由各级人大审议方案，通过表决来决定方案 可否通过，形成决定和修正方案。在我国，执政的中国共产党和各级 政府及人大，三方共同协作，从而形成了一个整体的政治决策体系。 中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党，集 中统一领导中国政治、经济、文化各个领域的事务，处于国家管理的 最高领导地位。在国家管理中处于最高领导地位的中国共产党，通过 怎么的方式和途径实现它的领导职能，以及如何处理党和国家政权机 关，尤其是和政府的权力关系，就成为中国政治体制和决策体制中的 关键问题。在行政决策活动中，中国共产党的主要任务是制定正确的 方针、路线，根据新的形势确定新的发展目标，我们把中国共产党所 制定的政策称之为政治性决策。中国共产党以执政党的地位参与行政 决策，并且是行政决策过程中最重要的决策者， 在我国，国家权力机关是指全国及地方各级人民代表大会及其 常务委员会。国家权力机关拥有对国家和社会重大事项的决定权。我 国国家权力机关拥有国家和地方重大事项决策的决定权，我国国家权 力机关在行政决策过程中的地位和作用表现在：拥有国家和地方重大 事项决策的决定权，是国家及地方重大事项决策的监督者，拥有对中 央人民政府及地方各级人民政府主要组成人员的选举、任免权。 国家行政机关是行政决策活动最重要的主体之一。在我国，履行 行政管理职责、直接对社会公共事务进行管理的是国务院及地方各级 人民政府。我围国家行政机关的决策地位和作用表现在：全面组织、 领导行政执行性决策；将行政决策执行情况向立法机关和党的决策机 关反馈；拥有在执行决策过程中采取行政强制措施的权力；行政立法 权、地方行政立法权。 完善我国行政决策组织体制的若干思考 在我国，党在制定出路线、方针和政策后经由人大通过立法程序， 将中国共产党的路线、方针、政策变成国家意志和基本国策然后就交 给国家行政机关执行。全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会 是我国的国家权力机关，在行政决策中枢系统中承上启下主要拥有对 国家重大事务决策的决定权和监督权。而直接负责社会管理的是国务 院及地方各级人民政府。国务院和及地方各级人民政府是国家立法机 关的执行机关，全面领导行政执行性决策。我国宪法和地方各 级人民代表大会和地方各级人民政府组织法有关条例规定，国务院 有权根据宪法和法律，制定行政措施，制定行政法规，发布决定和命 令。省、自治区、直辖市的人民政府可以依据法规和本省、自治区、 直辖市的地方性法规，制定行政规章、行政措施，发布决定和命令。 这些法规赋予了我国国家行政机关拥有行政立法权和独立决策的权 力，以便国家行政机关能够更直接、更快速的处理国家行政事务。同 时，我国中央国家行政机关和地方各级人民政府可以在行政决策执行 的过程中采取行政强制措施以保证行政决策得以正确、顺利的执行。 最后，在执行完行政决策后，国家行政机应向立法机关和党的决策机 关及时汇报行政决策的执行情况，接受监督。2 0 0 8 年中国发生的举 世震惊四川汶川地震，在这一场罕见的天灾面前，中国政府反应迅速， 国务院温家宝总理数次深入地震灾区亲自指挥救援行动，召开了2 5 次指挥部会议，及时准确的做出了一系列重要的行政决策，在这一系 列科学决策的保证下，最大可能的挽救了人民群众的生命和财产安 全，中国政府和人民取得了抗震救灾的最终胜利，国际社会对中国政 府应对危机的能力倍加赞叹。 二、我国行政决策咨询参谋系统 行政决策咨询参谋系统为决策中枢系统提供智力支持，协助决策 中枢系统进行正确决策的辅助性机构。行政决策的咨询参谋系统是现 硕十学何论文 代行政决策体制的重要组成部分。 咨询一词在我国最早见于东汉王逸著的楚辞章局一书中，意 思是在上下级官吏之间商量事情。现代汉语词典认为：咨询简单的说 就是指征求意见( 多指行政当局向顾问或特设的机关征求意见) 。在我 国古代，从事咨询工作的人被称为“谋士”、“养士 、“军师 。三 国时期最为著名的军师如诸葛亮，这些人通常知识渊博，上知天文地 理，下通文武百科。古代的君王把他们召集起来为他治理国家出谋划 策。本文中所述的行政咨询参谋是指从事咨询工作的人员和专门设立 的咨询机构为了辅助领导决策，为其提供各种有科学依据的判断和解 决问题的方案、途径和办法。所谓行政决策咨询参谋系统主要指决策 的智囊团，又称脑库，思想库。它是由各学科的专家学者组成的，运 用他们各自丰富的专业知识，发挥其智囊团的作用向行政决策中枢系 统提供服务，协助行政决策中枢系统作出正确的决策。 行政咨询参谋是科学的行政决策的基础。社会化大生产的发展、 社会关系的日益复杂以及经济社会生活的深刻变化，单纯地依靠领导 者个人的智慧或按照以往的经验进行决策，已经越来越不适应新形 势、新任务的要求。行政咨询参谋是实现民主的行政决策的必要条件。 行政咨询活动让多方面专业人士参与到行政决策过程中来，是行政决 策能广泛听取各方面人士对政府决策的建议和意见，确保行政决策的 群众性，从而使行政决策拥有广泛的群众基础，并使行政决策具有较 强的实施性。 行政咨询对行政决策的可能目标、过程、结果、未来发展趋势做 出科学的预测，向决策者提供有关决策对象和环境的信息( 特别是未 来信息) 和帮助决策者综合分析信息。有些大规模的、复杂的、有关 社会经济发展的决策，由于涉及各种复杂的社会变量，必须依靠咨询 人员来设计、计算、对比、筛选、提供备选方案。运用科学的理论知 完善我囤行政决策组织体制的若干思考 识和技术手段对各种备选方案提供全面的、科学的评估意见、参考并 对研制出来的各备选方案进行严格的评估、比较论证，为决策者提供 优化选择建议的功能。行政咨询能够通过让咨询机构和人员参与检验 各方面执行的情况和结果，及时将分析意见反馈给决策者，使决策者 能及时根据客观情况的变化，对决策方案进行适时的调整和修正。 在国外，行政咨询的历史渊源流长。美国的咨询机构在加速国家 发展、推进政府改革中发挥着非常重要的作用，如美国历史上罗斯福 总统接受了智囊团的很多建议推行了著名的“罗斯福新政 ，帮助美 国彻底走出了经济大萧条等等。同样日本在二战后迅速崛起，成为经 济强国与其良好的决策咨询体系是密不可分的。 我国行政决策咨询机构是顺应时代发展的要求逐步建立起来 的，为行政决策中枢系统提供了强大的智力支持。关于我国行政咨 询参谋机构的类型，按照咨询机构所属系统划分，可分为以下几种类 型： ( 1 ) 政策研究咨询机构。这类机构大多是由中央各部委、厅、 办、局以及各省、市、县各级人民政府设立的政策研究室组成，主要 负责研究国家和各地方经济、文化、科学教育等重大决策问题，同时 对决策的可行性、全局性、战略性问题进行研究，结合现行政策运行 的情况以及对社会经济未来发展的预测分析向政府决策部门提供决 策建议，帮助决策者作出科学正确的决策，完善决策者作出的决策。 这一类性的行政决策咨询机构贴近决策、获取信息速度快、研究目标 明确、研究经费和研究人员都比较充足、研究的成果大多可以进入政 府决策。 ( 2 ) 学术型咨询机构。这类机构原本是出于教学、研究工作的 需要，由中科院、社科院及高等院校下设的相应系、所、室等组成的 张国庆行政管理学概论【m 】：北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ：2 9 1 - 2 9 1 硕十学何论文 学术性政策咨询机构。据不完全统计，北京地区有科研机构3 9 8 家， 具有研究能力的普通高校6 0 余所，研究人员3 万余人。这些机构学 科广、人才多、水平高、信息量大，不受政府组织束缚，研究与教学 兼顾，研究与人才培养并重，能为政府有些重大课题行政决策提供有 效、可靠的咨询。不足之处是距决策中心较远，有时偏理论性多，实 用性差。 ( 3 ) 行政与学术相结合政策咨询机构。这些机构本身不是行政 决策咨询机构，也非纯粹的学术型咨询机构，而是介于二者之间，因 此，兼具二者的优点。具有资料全面、理论基础扎实、获取信息渠道 顺畅，理论与实际相结合较好，方案实用，可行性强，对政策的制定 和运行影响大等特点。 ( 4 ) 政府官员和专家组成的决策咨询机构。这些机构当中的人 员都是掌握着学科前沿知识的专家和少数政府部门的领导人，他们就 社会热点问题进行专题研究，制定政府决策计划。 ( 5 ) 民间专业咨询机构。这些机构以市场为导向，独立性强、 不受行政机制约束，专业性强，熟悉现代化的社会调查手段和分析方 法。中国第一家民间咨询机构是1 9 8 9 年2 月经国务院批准成立的， 总部设在深圳市的综合开发研究院，这是一个具有相对独立性的全国 咨询机构。 近年来我国行政咨询机构发展势头强劲目前己渗透到多个领域， 吸收了一大批学者、专家和政府官员，研究方法大为改进，研究成果 显著，大大推动了我国决策科学化、民主化的进程。 三、我国行政决策信息系统 行政决策过程，实际上就是信息的收集、处理、传递、变换的过 程。现代社会是一个复杂多变的社会，要作出项正确的决策，必须 掌握大量的信息。要掌握充分的信息，必须建立行政决策的信息系统。 1 0 完善我同行政决策组织体制的若干思考 行政决策信息系统为行政决策中枢系统在决策中提供信息的加工、存 储等，已成为现代行政决策不可或缺的组成部分。现代社会是信息社 会，在现代社会要想获得最大收益必须要能够在最快时间内掌握最大 量质量高的信息。所谓行政决策信息系统是指：在行政决策过程中， 从事行政信息收集、整理、存储和传输的工作的职能系统。行政决策 信息系统为行政决策中枢系统提供了决策的依据、通过先进的计算机 系统更为科学的预测行政决策的效果、通过储存加工信息，及时汇总 各个部门执行决策的情况以便决策者了解和修正决策，确保行政决策 实施效果。 行政决策信息系统是行政决策体制中的“经脉、“神经系统 ， 主要任务是为行政决策者收集、处理和传输信息。这是信息化时代对 行政决策的要求，现代社会有丰富的信息资源，要靠信息系统来搜集 掌握，行政决策对信息质量的要求随着科技发展而越来越高，只有信 息系统可能给予满足。行政决策信息系统及时而准确地收集、通过将 收集并处理好了的信息传递给决策中心，使决策人员有了充分的时间 和旺盛的精力来专心致志地研究决策本身。行政决策信息系统通过科 学方法将原始信息筛选、验证、分析、分类编目、提炼摘要等去粗取 精，去伪存真，运用各种形式和工具将比较全面、准确、及时、适用 的信息传输给决策中心，为决策中心提供制定方案的依据。行政决策 信息系统可以通过电子计算机系统对行政决策的效果进行预测，也能 够通过对各种因素的影响的概率进行计算，最后综合分析，从而对各 种方案进行评价和比较，并能迅速地帮助进行方案比较和选优。行政 决策信息系统通过将所属部门的工作情报和任务完成进度及时汇集， 为行政决策的后续跟踪决策及决策修正提供信息支持，使决策在实施 中能达到最佳效果的作用。 行政决策信息系统是指在行政决策过程中向自身所在行政决策 硕十学何论文 中心提供信息处理服务，能够对行政信息进行收集、整理存储、传输 的职能系统。所有的信息系统可分为自然信息系统和人造信息系统两 大类。行政决策的信息系统属于人造信息系统。它是一个由行政决策 信息处理成员以及电子计算机和其他工具组成的人一机系统。行政信 息系统对行政信息进行的收集、整理和传输活动主要采取三种传输方 式：纵向传输行政信息系统( 不同级别的行政组织之间的信息传输) 、 横向传输行政信息系统( 相同级别的行政组织之间的信息传输) 、综 合传输行政信息系统( 这种行政信息系统是纵向、横向两种系统的集 合) 。我国中央和国务院将自己的指示信息传达给省，省又传达给县， 县再传达给乡、镇等基层单位，反之，乡、镇等基层单位则把自己的 反映信息传输给县、县又传输给省，省再传输给中央和国务院。如图 l l 所示： 四、我国行政决策监督系统 图1 一l 完善我同i j ：政决策组织体制的若t 思考 在行政决策体制巾，监督系统同样不可或缺。“权力一旦失去监 控，势必成为腐败的根源 ，如果没有组织或机构对决策进行有效监 控，决策的正确性和执行力都难以保证。行政决策监督系统是指由行 政决策中枢系统之上或之外的有权机构，对行政决策和执行的情况进 行监控，依法进行有效的监督控制的组织体系。其主要职责是监督、 检查行政决策者是否有法定的职权，决策行为和决策程序是否合法， 决策方案是否切实实际。对行政决策者的行政决策行为实施监督控制 是为了督促和检查行政决策者行使权力，提高决策者的决策水平，保 证决策的执行与决策目标相符。 行政决策监督按监督信息传递的关系可以分为单向监督、双向监 督和全方位监督。单项监督是指把信息传递给执行系统，令其必须按 照监督系统的意志进行强制性运行。这种形式多用于中央对地方，上 级对下级的高层次监督。双向监督是指监督信息向执行系统传递后， 执行系统向监督系统提出的反面监督信息，也是执行系统对反馈信息 进行鉴别真伪、比较筛选、系统处理的过程。全方位监督指信息再传 递的过程中，并非单单在监督系统和执行系统之间进行，各个监督子 系统都要发生横向的信息传递，呈现出一种网状结构的信息传递形 式。 中国目前已经形成了整套的行政决策监督体系，既有人大、行 政机关以及政党等政治监督，又有社会监督；既有法律监督，又有民 主监督；既有外部监督，又有内部监督；既有事前监督，事中监督， 又有事后监督；既有纵向监督，又有横向监督和平行监督。行政决策 监督在纠正我国行政决策偏差，保持行政决策的稳定性和连续性，完 善行政决策等方面都发挥了重要作用。当前中国具有综合性监控职 能的组织系统主要有两大类：( 1 ) 全国和县级以上地方各级人大常委 刘莘法治政府与行政决策，行政立法【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 5 7 2 5 7 1 3 硕十学何论文 会，如全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的 行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级 人民政府的不适当的决定和命令等。( 2 ) 中央和地方各级国家行政机 关。如中央人民政府即国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当 的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不 适当的决定和命令，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销 所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。除此以外社会公 众、新闻媒体也可以对行政决策的执行状况进行监督，这样既有利于 干群关系的培养，加强社会公众的主人翁意识，又可以促使决策者深 感肩上责任的重大从而谨慎决策。行政决策审批控制系统是行政决策 体制一个重要的组成部分，它可以对决策者在决策中的一些失误和考 虑不周全的地方进行补救，以保障行政决策目标的贯彻执行。 第二节建立我国行政决策组织体制的应然要求分析 建立科学的行政决策组织体制是一个动态的过程，行政决策组织体 制是否科学，关系到行政决策是否科学的大问题。科学的行政决策组 织体制使行政决策机构设置合理、职能分工合理，为行政决策高效率 奠定了组织基础。因此构建我国行政决策组织体制必须遵循以下要 求。 一、透明度要求 我国国务院于2 0 0 4 年3 月颁发了全面推进依法行政实施纲要。 全面推进依法行政实施纲要作为指导各级政府依法行政的纲领性 文件，为建立健全行政决策机制确定了目标、原则、主要任务和实施 措施。其中明确指出建立健全我国行政决策机制要依法公开决策事 项、决策依据和决策结果，需要落实公众知情权、实现透明决策。 1 4 完善我国行政决策绢织体制的若干思考 实现透明决策要求行政决策要公开化。行政决策公开化程度是衡 量一个国家政治文明水平的重要指标，同时也是社会主义民主化的体 现。行政决策公开化是实现决策科学化的| j f 提和基础。它要求行政决 策过程的任何一个环节都要公开( 涉及国家机密，法律另有规定的除 外) ，比如确定决策目标、确定决策方案等都应该进行调查研究，征 询公众的意见，收集公众的反映，信息公开才能保障行政决策的透明， 社会公众才能真正有效地参与国家社会事务的管理，实现对行政机关 决策行为的监督，如果行政决策行为只是在秘密状态下进行暗箱操 作，其最后执行也难以获得积极的社会支持环境。同时行政决策程序 也要具有透明性，从行政决策方案的制定、论证、修改到最后的审定 都要充分向公众公开，广泛听取社会各方面的意见，满足人民群众的 知情权，真正实现政务公开。“阳光是最好的防腐剂”，只有向社会公 开才能够真正的杜绝权力腐败。至今，至少有5 0 多个国家和地区相 继以立法形式建立了行政决策地信息公开制度，这为促进政府信息传 播和利用，保障公民知情权，推进民主政治建设和行政决策民主化等 方面都发挥了积极地作用。自2 0 世纪9 0 年代以来，我国各级政府部 门信息公开活动也取得了初步成效，民众拥有了更多地知情权和参政 权，在一定程度上改善和提升了政府形象，提高了行政效率，增加了 权力运作的透明度，2 0 0 7 年1 月1 7 日国务院第1 6 5 次常务会议通过 了中华人民共和国政府信息公开条例，并于2 0 0 8 年5 月1 日起开 始施行。中华人民共和国政府信息公开条例对制定条例的目的、 组织领导和日常工作机构、主动公开的政府信息、信息公开的审查机 制和协调机制、公开的方式和程序、信息公开的监督和保障等方面都 作了具体规定这标志着我国政府信息公开制度有了新的飞跃。 二、公众参与度要求 刘莘法治政府与行政决策，行政立法【m 】北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ：2 3 9 2 4 0 1 5 硕十学位论文 公民参与行政决策是行政决策科学化、民主化的要求，行政决策 的制定离不开公民的参与。公民参与可以为行政机关提供各种信息， 促使行政机关在作出政策选择时考虑相关因素，为行政决策的民主性 与正当性提供程序基础，并通过程序民主提高行政决策的可接受性。 行政决策的核心主体是政府，但政府并不是唯一的行为主体，更不是 行政决策的唯一行为主体，公民参与是行政决策民主化的重要内容， 是决策科学化的有效保障。决策的民主化是对领导独裁行为、武断行 为和官僚主义的否定，是保证决策能够集聚众人的智能、代表大多数 人利益从而使决策科学有效的基本程序和原则。由专断决策到民主决 策，是行政决策进步的必然，也是行政决策过程中应有价值取向。一 个社会只有实现了真正广泛的参与，而且又实现了持续、有效的参与， 那么这个社会的民主才会是既有广度又有强度的民主。行政决策的过 程实质是在社会领域中配置权利( 力) 关系的过程，尤其是在行政机 关与行政管理相对人之间重新分配和界定权利( 力) ，以求实现各方 利益的均衡。行政决策要真正实现利益分配均衡，就要求行政管理相 对人作为利益当事人一方，参与行政决策的整个过程，从决策的启动 到决策的监督，都应该享有相应的权利，使自己的利益要求得到充分 的表达并尽可能地得到实现。在现代社会中，由于行政疆域不断拓 展，立法机关通过大量的授权性法律授予行政机关广泛的裁量空间， 民主的重心随之由通过立法实现的民主转向通过行政实现的民主，因 此必须赋予公民广泛的参与权，包括行政决策过程的参与权、行政政 策实施过程的参与权以及行政政策评价的参与权，其权利形态可以表 现为投票权、参与听证权、陈述权、申辩权、表明意见权，等等。 我国目前法律制度中并不缺少公民参与行政决策的制度性规定， 宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管 刘峰、舒绍福中外行政决策体制比较【m 】北京：国家行政出版社，2 0 0 8 ：2 6 4 2 6 5 完善我国行政决策组织体制的若t 思考 理经济和文化事业，管理社会事务。 除此之外，我国的价格法 首次将听证制度引入行政决策领域，立法法第五条规定立法应当 体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立 法活动。第五十八条规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关 机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证 会等多种形式。国务院依法行政实施纲要提出了要“建立健全科学 民主决策机制 ，行政许可法规定了公民参与行政评价制度，还有 行政诉讼法行政复议法两部法律中也有公民参与的相关内容。 这些法律的原则性规定或者政策性规定赋予了公民广泛的参与权。 三、决策科学性要求 行政决策科学化是指决策过程中理论导向、方法、技术要始终坚 持科学精神，以减少决策的风险，降低决策成本。行政决策必须科学， 从根本上讲，行政决策的科学性要求决策时符合实际情况，尊重事物 发展的客观规律，符合最广大人民群众的根本利益。科学决策有两层 含义，一是决策过程科学，二是决策结果科学，而决策结果的科学则 是决策的最终目的和最高标准。对于公共行政来说，科学的决策方案 可以有效解决社会问题，更好地管理公共事务，最大限度地实现公共 利益。要实现决策过程和结果的科学性要求，一方面要求行政决策主 体变更观念和提高素质。传统的行政决策是经验型的，行政决策领导 者凭借领导个人的学识、能力、经验、权力、地位、性格、魄力而做 出的决策。这种经验型决策，完全取决于领导者个人的素质，明显受 到个人主观随意性的限制，也没有超出经验范围，处理信息的能力十 分有限，局限于定性分析，难以做到定量分析。随着社会的进步，行 政决策的复杂性、艰巨性越来越大，为了提供行政决策的可行性，迫 切要求决策领导者变革观念，建立科学的决策体制，建立科学的分析 基础上进行决策。另外一方面需要借助专家、学者的外脑和信息。专 硕十学何论文 家、学者丰富的理论素养和专业知识、技能、才能能有效地弥补行政 决策者在理论知识等方而的不足，拓展领导者的视野，激活领导者的 思维，使领导者在决策过程中，既知其然，又知其所以然，从而保障 行政决策的前瞻性、正确性，提高科学决策水平。并且，专家、学者 们的特殊身份使其比较能超脱于利益集团之外，有利于减少在决策过 程中由于个人、部门或集团利益驱动出现决策失误的风险，降低决策 成本。 四、决策主体法定性要求 研究行政决策活动，第一个要回答的问题就是谁来决策，这就是 行政决策主体的问题。行政决策主体是行政决策中枢系统的核心，对 于科学、高效进行决策起着重要的作用。行政决策的效果在很大程度 上取决于行政决策主体。在一定意义上来说行政决策的问题主要是行 政决策主体的问题。所谓行政决策主体是指以行政首长为核心的、 直接参与决策过程并影响决策选择的一切行政行为主体，是行政决策 活动的直接领导者。 现代行政的基本要求就是依法行政、依法实施行政决策。而实施 行政决策的首要要求就是行政决策主体必须具有法定性，行政决策主 体的法定性主要表现如下：第一，行政决策主体的资格须合法。行政 决策主体资格合法是指行政决策主体的产生具有法律上的依据，其享 有的决策权力具有合法的来源。并不是任何行政机关工作人员都享有 行政决策权，只有那些处在行政决策领导者职位上的或者经宪法、法 律或行政机关授权的单位、集体和个人才能行使行政决策权。第二，