（宪法学与行政法学专业论文）行政执法公正问题研究.pdf

内容提要 公正，是人类社会的不懈追求；公正执法，保护公民合法权益是执法的终极目 标，是现代法治的重要基石，是建立法治国家的基本条件和保障。 在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，公正执法具有不同寻常的意义。 行政执法公正性状况如何，既关系到党的依法治国、建设社会主义法治国家基本 方略的实现，也关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。 本文针对行政执法公正阕题的理论基础和在我雷公正执法的现状进行研究， 并对如何强化行政执法公正提出个人的建议。 关键词：季亍政执法行政执法原则程序公芷实体公芷 论文摘要 行政执法的公正问题已经成为制约我国进一步提高依法行政水平的重要因 素，受到了各级政府的重视。同时，由于它关系到管理相对人的切身利益，也愈 来愈受到社会各界的关注。本文就这个问题进行了分析和探讨，文章共分四个部 分。 第一部分对我国行政执法公正问题研究的概述。首先是分别对“行政执法 和“公正”两个概念进行界定，并由此对行政执法公正的内涵进行分析和阐述。 本文中对“行政执法 的概念采用的是广义的概念，即指国家行政机关对法律的 执行和实施，包括整个行政行为。然后，分别从实体公j 下的要求和程序公正的要 求两个角度，对我国行政执法公j 下的现实需求进行了细致分析。最后，探析并阐 述研究行政公j 下的意义。 第二部分是对外国行政执法公正的理论和制度进行综述，主要是对外国行政 执法公正的理论来源和制度发展状况进行了陈述和分析。首先，对行政执法权力 制约的理论和制度进行表述，具体包括行政执法权力制约的理念、“自然公正原 则”，或者称之为“正当程序原则”和外国相对成熟和完备的司法审查制度三部 分进行介绍。其次，对外国制约行政权力的制度特色进行了总结，具体包括各国 司法审查的特点和各国各具特色的程序正义制度。最后，对外国行政执法主体实 现行政执法公正状况的考察，主要从行政立法、行政处理、行政处理程序、及对 内部行政行为的规范几个方面。 第三部分说明的是影响我国行政执法公正的问题及原因。在我国，行政执法 过程中影响行政执法公正的主要问题包括：公正执法意识的差异性、行政执法体 制不健全、行政立法不完善等。导致这些问题产生的主要原因包括：行政执法理 念不清，如对行政主体的约束力弱于对行政相对人的约束力、执法的无序状态影 响程序的保障功能、行政执法程序的价值取向存在偏差等原因；行政执法环境较 差，如人情干扰、金钱干扰、不良社会风气、习俗的干扰其他社会因素的干扰； 行政执法监督的原因，如执法监督的相对独立性得不到保障、监督过程中的形式 主义泛滥严重等原因。 第四部分是解决我国行政执法公正问题的构想和建议。作者针对论文第三部 分中所述的影响我国行政执法公正的因素，结合论文第二部分中外国行政执法公 正的理论和制度中可借鉴的部分，提出以完善行政立法为前提和基础、树立科学 行政执法观念为核心、加强监督体制为保障的三条建议和设想，解决困扰我国法 制建设过程中的行政执法公正问题。 a b s tr a c t j u s t i c eo fa d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e mi n0 1 1 1 c o u n t r yh a sb e c o m eac o n s t r a i n tt c f u r t h e re n h a n c et h el e v e lo fa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wa ni m p o r t a n tf a c t o r , b ya l l l e v e l so fg o v e r n m e n ta t t e n t i o n a tt h es a m et i m e ，b e c a u s ei tr e l a t e dt ot h em a n a g e m e n to t t h ev i t a li n t e r e s t so ft h er e l a t i v ew h oi sa l s oag r o w i n gc o n c e r nf r o ma l lc i r c l e so fs o c i e t y t h i sa r t i c l eo nt h ei s s u eo ft h ea n a l y s i sa n dd i s c u s s i o no ft h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of o m p a r t s t h ef i r s tp a r to fo u ra d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u m m a r yj u s t i c eg r a d u a t e f i r s l o fa l l ，w e r et h e ”a d m i n i s t r a t i v el a w ”a n d ”f a i r ”t od e f m et h et w oc o n c e p t sa n dt h e c o n s e q u e n c e st h e m o ff o ra d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e ma n d f a i ra n a l y s i sa n de l a b o r a t i o n o fm e a n i n g i nt h i sa r t i c l eo n ”a d m i n i s t r a t i v el a w c o n c e p tu s e di nab r o a ds e n s e ，t h e c o n c e p tr e f e r st ot h es t a t ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n so fl a we n f o m e m e m a n di m p l e m e n t a t i o n , i n c l u d i n gt h ee n t i r ea d m i n i s t r a t i v ea c t s t h e n , f r o mt h er e q u i r e m e n t so fs u b s t a n t i v ej u s t i c e a n dp r o c e d u r a lf a i r n e s sr e q u i r e m e n t so ft w op e r s p e c t i v e so nc h i n a sj l a s tt h er e a l i t yo t a d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e mn e e d sad e t a i l e da n a l y s i s f i n a l l y ，t h es t u d yo fa n d d e s c r i b e dt h es i g n i f i c a n c eo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n ta n df a i r t h es e c o n dp a r ti st h ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to ff o r e i g nj u s t i c es y s t e mt h e o r ya n d s y n t h e s i s ，m a i n l ya d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n to nf o r e i g ns o b r c e so fj u s t i c ea n d i n s t i t u t i o n a ld e v e l o p m e n tt h e o r yc o n d i t i o ns t a t e m e n t sa n da n a l y s i s f i r s to fa l l ，o nt h e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta u t h o r i t yt oi m p o s er e s t r i c t i o n so nt h et h e o r y a n d f o r m u l a t i o ns y s t e m ，i n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i v e l a we n f o m e m e n ta u t h o r i t yt oi m p o s e r e s t r i c t i o n so nt h ec o n c e p to f t h ep r i n c i p l eo fn a t u r a lj u s t i c e ，o r 弱”p r i n c i p l e so fd u e p r o c e s s ”a n df o r e i g nr e l a t i v e l ym a t u r ea n dc o m p l e t ej u d i c i a lr e v i e wo f t h es y s t e mo ft h r e e p a r t si n t r o d u c e d s e c o n d l y ，o nf o r e i g nc o n s t r a i n t s o fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rs y s t e m c h a r a c t e r i s t i c sa r es u m m a r i z e d ，i n c l u d 吨j u d i c i a lr e v i e wo ft h es p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i c sa n d f e a t u r e so fp r o c e d u r a lj u s t i c es y s t e m f i n a l l y ，t h em a i na d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti n f o r e i g nc o u n t r i e st oa c h i e v ej u s tt h es t a t eo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e mi n s p e c t i o n , m a i n l yf r o mt h e e x e c u t i v ea n dl e g i s l a t i v e ，a d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s i n g ，a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e sa n dt h ei n t e r n a la d m i n i s t r a t i o no fs e v e r a la s p e c t so f b e h a v i o r t h et h i r dp a r ti st h ei m p a c to fc h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n dt h er e a s o r l 5 f o rt h ep r o b l e mo fj u s t i c e i nc h i n a , t h ei m p a c to ft h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v el 跏 e n f o r c e m e n to fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n ta n dj u s tt h em a i ni s s u e si n c l u d e ：af a i l a w a r e n e s so fd i f f e r e n c e si nl a we n f o r c e m e n t , a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m ，t h e e x e c u t i v ea n dt h el e g i s l a t u r el e a v e sm u c ht ob ed e s i r e d l e a d i n gt ot h em a i nr e a s o nf o l t h e s ep r o b l e m si n c l u d e ：t h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n tu n c l e a r , s u c h 锄 b i n d i n go nt h ee x e c u t i v et h a nt h em a i nb o d yo ft h ee x e c u t i v er e l a t i v eb i n d i n g ，l a 、7 l j e n f o m e m e n ta n dd i s o r d e r l ys t a t eo ft h ei m p a c to fp r o c e d u r a ls a f e g u a r d sf u n c t i o n s ， a d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n tp r o c e d u r e se x i s tv a l u e sd e v i a t i o na n do t h e rr e a s o n s ； a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tp o o r , s u c ha sh u m a ni n t e r f e r e n c e ，m o n e yi n t e r f e r e n c e ，b a d s o c i a lp r a c t i c e si n t e r f e r ew i t ho t h e rs o c i a lf a c t o r s ；a d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n t s u p e r v i s i o no ft h er e a s o n s ，s u c ha st h e r e l a t i v ei n d e p e n d e n c eo fs u p e r v i s i o no v e rl a w e n f o m e m e n t ，l a c ko fp r o t e c t i o n , m o n i t o r i n gp r o c e s sf o r m a l i s mo fs e r i o u sf l o o d i n ga n ds o t h ef o u r t hp a r ti st os o l v et h ep r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v el a we n f o m e m e n tj u s ti d e a s a n ds u g g e s t i o n s p a p e r sf o rt h et h i r dp a r to ft h ea u t h o rd e s c r i b e dt h ei m p a c to fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti m p a r t i a lf a c t o r s ，c o m b i n e d 、) i ，i 廿lt h es e c o n dp a r to fp a p e r s o ff o r e i g na d m i n i s t r a t i v el a wt h e o r ya n dt h es y s t e mo f j u s t i c ec a nb ep a r to fr e f e r e n c ep u t f o r w a r dt oi m p r o v et h ee x e c u t i v ea n dt h el e g i s l a t u r e 嬲t h ep r e r e q u i s i t ea n db a s i sf o r e s t a b l i s h i n gas c i e n t i f i ct h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v el a wa t t h ec o r e ，s t r e n g t h e nt h e s u p e r v i s i o ns y s t e mf o rt h ep r o t e c t i o no ft h et h r e ep r o p o s a l sa n di d e a st or e s o l v et h e p r o b l e m so f c h i n a sl e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti nt h ep r o c e s so f j u s t i c e 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政执法公正问题研究是本人 在指导教帮熬指导下，独立进行研究工捧新取褥嚣成栗。除文孛已经注甥弓l 瘸翡 内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声臻熬法律缝 年一月日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指譬教师完全了解群长春理王大学硕士学位论文版权 使用规定 ，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文 的复露件和电予舨，允许论文被查烫和借阕。本人授权长春理工大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采爝影霹又缩 印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名。 指导导师签 月一日 月二露 引言 随着依法治国方略的推进，近几年来，我国的依法行政工作已经有了突破性的进 展，行政执法的质量得到了显著提高，行政执法违法的现象已经明显减少，人们对行 政执法质量关注的重点，已经由“是否违法”转为“是否公正”。同时，随着广大人 民群众法律意识和自我保护意识的提高，他们对行政执法工作早已经不满足于只要不 违法的最低要求，而是提出了更高的要求，要求执法机关的具体行政行为不仅要合法， 而且必须公正、合理。现在，行政执法的公正问题已经成为制约我国进一步提高依法 行政水平的重要因素，受到了各级政府的重视。同时，由于它关系到管理相对人的切 身利益，也愈来愈受到社会各界的关注。 在倡导以科学发展观为指导，建设法制社会、建设和谐社会的今天，依法行政构 建和谐的执法环境是构建和谐社会的前提和保障，依法行政是否能以公平正义为价值 的关键尺度，以调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到 建设和谐社会的目标。行政执法是依法行政的重要内容和关键环节，良好的行政执法 环境，是行政执法机关开展工作的基本保证，是发展社会主义市场经济的必要条件。 因此，行政执法机关应立足于本身职能，特别是行政主体在行政执法实践中，要坚持 j 以民为本、依法行政、文明执法、为政从廉、增强执法为民的自觉性，让社会大众不 仅在理智层面上认同并接受执法权威，而且在情感层面上尊重并信仰执法权威。行政 执法是直接性和经常性的国家或者政府的管理活动，涉及政治、经济生活和其他社会 生活的各个领域，与公民、法人以及其他组织的切身利益直接发生关系。在发展社会 主义市场经济的条件下，越来越多的社会领域的管理已逐渐由以行政手段为主转化为 以法律手段为主，行政机关及其工作人员也大部分转变为行政执法机关和行政执法人 员。执法公正的目的就是为了实现社会的正义，而执法人员如果在执法过程中显失公 正，必然造成一方利益的严重伤害，这种不满如果持续积累而得不到抒发，必将影响 整个社会秩序的稳定。因此，行政执法水平的高低很大程度上取决于行政执法的质量。 长期以来，我国法律实务界和理论界的形式主义和工具主义倾向十分明显。季卫 东曾经说过：“在考虑法制建设的时候，我们的法律家更多地强调令行禁止、正名定 分的实体合法性方面，而对在现代政治法律体系中理应占据枢纽位置的程序问题则语 焉不详。”时至今日，我国法学法律实务界和理论界“重实体，轻程序一的传统仍未 得到彻底的解决，而伴随广大人民群众法律意识和自我保护意识的提高，对行政执法 工作早已经不满足于只要不违法的最低要求，而是提出了更高的要求，要求执法机关 的具体行政行为不仅要合法，而且必须公正、合理。作者非常认同一句话：“理论工 作者的使命在于以超前的意识去研究新现象和探索新问题。 因此，对我国行政执法 公正问题的探讨和研究，并结合中外著名学者理论观点，提出自己的思考和建议，力 图探求保障行政执法主体严格执法和保护行政相对人合法权益的程序和手段。总之， 要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，规 范行政行为，提高行政效率，防止权力滥用，以实现行政执法的公正。 在研究方法上，本文运用了归纳演绎和比较研究的方法。通过归纳演绎，总结我 国理论界对行政执法的研究成果，阐述影响我国行政执法公正的因素和原因。通过比 较研究，评析我国与外国对行政执法公正问题的理论研究现状和实践规则的异同，为 加强我国行政执法公正的构想提供有针对性的理论和实践依据。本文的核心部分即我 国行政执法公正的构建综合运用了归纳演绎和比较研究的方法。 ： 本论文共分为四部分。其中，第一部分为对我国行政执法公正问题研究生的概述： 第二部分是对外国行政执法公正的理论和制度进行综述，主要是对外国行政执法公正 的理论来源和制度发展状况进行了陈述和分析；第三部分说明的是影响我国行政执法 公正的问题及原因；第四部分是解决我国行政执法公正问题的构想和建议，即我国行 政执法公正的构建。 2 行政执法公正的概述 ( ) 行政执法公正的概念 行政执法的概念，在理论界和法律实物界存在着争议。主流观点认为，行政执法， 从广义的角度理解，是相对于立法、司法而言的，是指国家行政机关对法律的执行和 实施，包括整个行政行为；而狭义的行政执法，仅指行政机关实施的行政处理行为， 是相对于行政立法( 如行政机关制定行政机关法规和规章麓行为) 、行政镯法( 懿行 政机关裁决争议和纠纷的行为) 丽言的，不包括行政立法和行政司法；圆在特定的场 合，最狭义的行政执法，甚至仅指行政监察检查和行政处罚行为，不包括行政审批、 许可、行政征收、行政给付等其他行政处理行为。孕本文质说“行政执法，采用的是 广义的概念。 辞源对于公正的解释是：“不偏私，正童，公正带有明显的价值取向，它所 侧重的是社会的基本价值取向，并且强调这种价值取向昀歪警性。所谓行政执法公正， 抑或说是公正执法，就是作为执法主体的执法机关及其公职人员，在一切执法活动或 其他相关行政行为中，正确地行使职权，严格依照法律、行政法规的规范和程序办事， 以维护法律的荨严和执法的权威。 ( 二) 行政执法公正的内涵 搿行政执法”的概念，是相对子“行政立法 两言的，广义上的行政执法公正与 立法公正构成了法律公正。从一般意义上讲，立法韵公正是分配的正义，蔼广义的行 政执法的公正是矫正的正义。所以，应该辩证的理解公正执法问题，笔者认为，行政 执法公正的内涵主要包括以下三个层次上的对立与统一。 l 、公正执法是程序公正与实体公正的统一 无论是广义的行政执法，还是狭义的行政执法，甚至是最狭义的行政执法，都涉 及行政程序问题。行政程序是行政执法的存在形式，没有行政程序，行政执法不可能 存在，不可能进彳亍。因此，研究行政执法不能不同时研究行政程序。当然，行政执法 也不等同于行政程序，行政执法除了有程序问题外，还有体制问题、主体问题、权限 。张恚诚主编：行政执法与行政诉讼，新华出版社1 9 9 0 年敝，第磊o 页。 西许崇德等主编：新中国行政法学研究综述，法律出版社1 9 9 1 年版，第2 9 3 页 姜明安主编：行政执法研究，北京大学出版社2 0 0 4 年版。第7 页 3 问题、手段问题、依据问题、监督机制和保障机制等等。 广义行政执法程序包括整个行政行为既包括行政立法程序，也包括行政执法 程序，如行政监察检查和行政处罚等等。行政执法依其广义、狭义分别是行政行为的 全部或一部，而行政执法乃是行政程序的内容。没有行政行为，。没有行政执法，行政 程序就失去了存在的意义，行政稷序不可麓离开行政执法等行政行为独立存在。霎此， 研究行政程序，必须同时研究行政行为，必须同时研究作为行政行为的行政执法。当 然，研究行政程序必须同时研究作为行政执法不等于其研究范围限于行政执法，行政 程序除了有程序制度问题如行政执法制度、行政立法程序制度、行政司法程序制 度以外，还有程序价值问题、程序观念问题、程序原则问题、程序法源问题、程序运 作环境问题等等。 所谓“实体公芷抖，追求的是主、客观褶同意，对案件的裁决符合事实的本来蔼 日。丽“程序公正则追求的是行政执法的主体与对象之间、当事人之间的平衡。程 序公正虽然不是实体公正的必要条件，但就个案而言，行政执法主体在处理过程中程 痔的不公正成分越多，其造成不公正结果的规率也就越大。并且，即便是个案最终在 实体上是公正的，但是，由于程序上的不公正，势必会引起广大的执法对象和当事人 对实体处理结果的不信任，不利于案件的最终执行。若个别的问题转变成为倾向性的、 普遍性的酒题，执法活动整体的公正性也就难以傈证。从整体上而言，行政执法的程 序公正是实体公正的前提，而实体公正是程序公正的目标。因此，在执法实践中，特 别要防止和克服“重实体、轻程序的错误观念，要把程序公正视为实体公正的基础， 在处理个案的过程中只要出现程序不公正的情形就要推定实体上也存在不公正往。 2 、公正执法是充分表达法律意义上的公正与正确行使自由裁量权的统一 法治是以人们普遍认为的“良法为前提的，而“良法静是对社会公正的全面涵 盖和合理肯定，体现为国家正义。执法就是要把法律内涵豹正义充分地表达出来，使 公平、正义得以实现。但是，法律总会赋予行政执法主体一定的自由裁量权，使执法 主体能根据个案的具体情况做出合理的裁决。然两，自由裁量并不是自由心证，面是 执法主体依据案情所做出的理性判断。若要得到当事人和执法对象新认阕，就要把充 分表达法律内涵的正义与正确行使自由裁量权有机地统一起来，这样，所做出的裁决 才能兼顾合法性与合理性。 o 李赤字： 论公正执法，党政领导论坛， 理论导刊2 0 0 0 年1 1 月版。 圆姜明安主编：行政执法研究：，北京大学出版社2 0 0 4 年版，第l l o 页。 毒 3 、公正执法是个别公正与攘体公正的统一 个别公正是整体公正豹基鹚。在法治国家，没有对一个个案件的公芷处理，裁不 可能有整个社会的公正。但是整体公正并不是个别公正的简单累积。在市场经济条件 下，法律既是一种社会控制手段，又是一种社会资源。谁能得到法律更多的保护，谁 就可挠在激烈的市场竞争中赢得先机。法律作为一种社会姿源，并不是充公丽是摆对 稀缺的，往往要配鬣到有利于经济发展和整体公正的方面。这种配置在立法和执法环 节都能得到体现。就行政执法环节而言，行政执法机关每年必须明确行政执法工作的 重点，并且从人力、物力等各方面优先保障。因此，在个案的处理上必须依法公正裁 决，平等保护当事人的合法权益交往，维护执法对象的诉权。而作为一种社会资源的 法律，必须按照“三个有利于”的原则，从改革、发展和稳定的大局观出发进行配置。 这样，才能把个别公正和整体公平有机地统一起来，这也是“效率优先，兼顾公平 在行政执法实践中的具体体现。 ( 三) 行政执法公正的现实要求 行政执法公正是源自法的盘身要求，也是依法治国的要求，其基本内在是在行致 执法活动的历程和效果中体现公平、同等、赢当、正义的精神。行政执法公正的具体 是： l 、实体公正的内容与要求 实体公正，主要是指行政机关在执行有关法律、法规和规章等，针对行政相对 人的实体权利、义务蕨做出的裁决或处理结果体现着公平、芷义的精神。实体公正要 求行政执法主体在行政执法过程中，要以事实为根据，以法律为准绳，傲到正确处理 行政执法案件，保障法律、法规和规章的正确、有效实施，保护行政相对人的合法权 益。实体公正对行政执法行为有以下三个方面豹要求： 第一，必须坚持“以事实为根据，以法律为准绳的原则，重证据、重调查研 究，分清是非，分清情节轻重，严格区分罪与非罪的界限；不得草率行事，不得带有 任何主观随意性。行政机关做出裁决或处理决定所依据的事实情况应当确定、清楚， 证据应当确实、充分。行政机关的裁决或处理决定一旦作出，必须基于一定的客观事 实。客观事实的存在及正确认定，是行政执法结果能够成立的基础事实要件，也是结 果公正的前提和基础。如果所认定的是实际不存在的或者是主观假定的事实，或者事 实未经充分调查而认定，或者没有足够证据证明事实，都将影响处理结果的合法性。 第二，正确适用法律、法规和规章，准确做出处理决定。行政执法不但要做到 “予法有据，丽虽所依据的必须是适当的法律。法律规范内容繁杂，行政机关需要 根据待处理事项的性质，从中选择正确的法律文件加于适用。 第三，对已做出的错误处理决定，行政机关应及时加以纠正、补偿或赔偿。有 权利必有救济，这是依法行政的应有之义。我们强调行政机关应依法行政，但受主客 观方面条件限制，错误在所难免。错误的行政决定将损害行政相对人的合法权益或令 其置于危险的状态。行政执法行为一旦被确认错误，行政机关就应当主动或者按有关 枫关熟裁决予以纠菠或补救。 2 、程序公正的内容与要求： 程序公正是指行政机关在执法过程中应遵循合法、正当的原则，对行政相对人 程序上的权利给予适当的尊重和保护。现代行政执法活动“实现了放任意性尚程序化 的转化 讲求以程序公正来保障实体公正的实现。对此，我国中华人民共和国行政 处罚法( 以下简称行政处罚法) 第3 条第2 款就规定，不遵守法定程序的，行政 处罚无效。结合行政执法的特点，程序公正有以下几方面的要求： 第一，行政执法活动应当严格遵守有关行政程序的法律规定。程序的意义不仅 仅在于保证实体法的适用而且还在于它通过科学的程序规定防止、制约行政权力被滥 用，赋予诉讼主体应有的权利并提供相应保障。是否严格遵守程序法是衡量一个国家 人权保障、诉讼民主、法制文明和司法公正程度的重要标志之一。有学者认为，相对 于实体规范而言，对行政程序进行规制具有更为重要的意义，因为职权的分配是相对 稳定豹，行政职权一经确定，帮不会麓意改变，而职权的行使却是经常性的，可能会 因主体的不同而有所区别，若无程序规制，则会时时构成对行政相对人权利、自由的 威胁。遵守行政程序主要表现为：第一，遵守法定执法方式。多数情况下，法律要求 执法行为应以适当的形式表现懑来，如书面形式、口头形式等，否则将构成程序违法。 第二，遵守法定执法步骤。步骤是程序的基本构成要素，执法行为必须符合行政法上 关于顺序、阶段的规定。例如行政处罚法规定，行政机关在做出处罚决定之前， 必须调查取证，告知褶对人权裂，听取狸对人陈述和申辩。行政杌关随意增加、缺漏 步骤，或者颠倒顺序，都属于程序违法。第三，遵守法定时效。为了督促行政机关及 时履行职责，保护相对人的合法权益以及维护行政效率，法律对菜一执法行为总是规 定一定的时间限制，例如行政处罚法第唾2 条规定了举行昕证的时阀，行政机关 应在法律规定时间内完成该行为。 6 第二，要切实地保障行政相对人的程序权利。与司法领域相比，人们在执法领 域更容易受到伤害，主要体现在以下几个方蔼：第一，人们成为某一行政执法行为的 行政相对人往往缘予法律直接规定而无自主选择权，例如行政征用。但是对于诉讼活 动，至少有一方当事人享有告与不告的决定权。第二，诉讼程序制度经过多年的发展 已经趋于完善，在三大诉讼领域都有一套完整的操作规程，司法人员公然违反程序规 定直接侵害当事入的程序权利受到制度制约，而在当前行政领域中，行政程序规则既 少又乱，缺少统一规范，执法人员无法可依，再加上执法者自身程序观念淡薄，相对 人程序权剥难以得到保障。第三，司法审判中，司法人员主要处于中立地位，居孛审 判，双方当事人在程序上受到司法人员的同等对待，而在行政执法中，行政机关与行 政相对人是命令与服从的关系，更容易直接损害相对人的合法权益。行政执法主体应 当保持客鼹、孛立的立场，不能与所办案俘及其当事入有利害关系，不能透过办案获 取自已的利益，否则就会有失公正。因此办人情案、关系案、金钱案，在办案中接受 当事人及其所委托的人的请客送礼，出于利益驱动越权办案，办案为钱，为钱办案， 随意翔押、冻结款物甚至截留、挪用扣押款物，裁理所当然应当被严格禁止。第四， 司法活动由于重视律师作用，当事人的自我保护能力日益增强，但行政相对人借律师 之力对抗行政权不法侵害的情形不多。总之，由于行政机关手中的强制力量过于强大， 因此更应强调对行政榻对人程序权利的保护。 ( 四) 在我国研究行政执法公正的意义 公芷是法律的精髓，是执法的灵魂。自从法律产生以来，公正就是法律最重要的 露标，公正执法是人们议论最多的话题。我国法律文化史上的“法”字就含有公正、 正义的意思。罗马法的内容显示，法律来自正义，公正的艺术。美国学者罗尔斯在论 证正义对予社会的意义时说过：正义是社会制度的首要价值，正懿真理是思想体系的 首要价值一样。嗷的本性就是平等、公正和匿义。可见，公正是执法的根本属性， 法律只有通过执法公正才能真正得到实现。公正执法不仅是我国依法治国的目标，也 是当今世界法治蓬家的共同蜃标，是当代法治社会发震懿共阊趋势。 公正执法是人民群众的呼唤，关系到国家的前途和命运。如果执法人员不能秉公 执法，甚至执法犯法，贪赃枉法，不仅会损害公民、法人和其他社会组织的合法权益， 破坏社会主义法律的尊严，更重要的是法律得不到统一正确实施，社会正义得不到司 呵美】罗尔斯著，姚大志译：作为公平的正义_ 正义新论，上海兰联书店2 0 0 2 年版，第6 4 页 7 法活动的保障，使社会公众丧失对法制的信心，进而对党和政府产生不满，那就可能 导致危及党的生死存亡和国家前途命运的严重后果。因此，执法不公是最大的不公， 是法制最危险的敌人，是社会最大的祸害! 英国著名学者培根曾经说过：“一次不公的 判决比多次不法的行为为祸尤烈，因为这些不法的行为不过弄赃了水流，而不公的判 决则把水源破坏了。 行政执法公正是维护法制的核心，它关系到国家的命运。执法 人员应该知道自己的使命和责任所在，不应为私人的眼前小利而丧失执法者的尊严和 道德。行政执法公正，也是新时期加强社会主义法制建设的关键。加强法制建设，除 了根据加快改革开放、建设社会主义市场经济的需要加快立法进程外，当前突出的任 务是要严格公正执法，树立社会主义法制权威。维护法律的尊严，树立执法的权威， 必须执法如山，这是社会主义法制的内在要求和主要体现。建设社会主义法制，完善 的法律固然必不可少，但法律能否发挥其社会功能作用，发挥作用的大小，主要取决 于法律得到何种程度的实施。当前，我国法制建设最突出的问题，就是已经颁布实施 的法律，有相当一部分没有得到很好地执行，仅以行政法律来说，执法不公也决非偶 然现象。这一问题如不下决心切实加以解决，就无法实现十五大提出的使社会主义民 主和法制建设有一个较大发展的重要任务。 8 二、外国行政执法公正的理论和制度的借鉴 在西方，实现行政执法公正，各国都有一个基本的共同点对行政执法权力的 裁约。从一般意义上讲，包括两种制度：首先，利用正义( 或公正) 程序铡度；其次， 采用司法审查监督制度，二者共同制约行政权力。与此同时，行政机关作为行政执法 主体，也是实现行政执法公正的一个重要力量。 ( 一) 对行政执法权力制约的理论和制度 l 、行政执法权力制约的理念。 谣方国家的权力制约理念，主要体现为对“法治 的理解与认识。对于法治的理 解，吉希腊哲学家弧里士多德的经典说法是：“法治应当优于一人之治 以及“” 己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法 律。舛盂德斯鸠也曾经说过：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力 用至极限，这是一条万古不易的经验。静论法豹精神中，孟德斯鸠认为国家权 力应躺实行分权，以互相制约、互相牵制，只有这样，自由能得到有效的保障。这种 分权制约的理念，在美国得到了充分的认可与展示。美国前总统杰弗逊说：“如果人 都是天使，就不需要任何政府了，如果天使统治入，就不霰要对政府有任何外来的或 内在的控制了。 因此，美国的宪政制度设计体现了分权制衡思想。立宪之初，对司 法权是否享有违宪审查权争论不体，后来，美豳司法权力逐渐地取得并巩固了制约行 政、立法的权力，这一政制在随后的二百多年闻，影响了世界上不少国家豹政治体制 格局。 2 、“自然公正原璺n ，或者称之为材正当程序原则 ，是西方国家普遍的、共享的 原则。 “自然公正原则体现着行政执法公正中程序公正的理念。自然公正原则是“一 个非常古老的原则，它的具体起容随情况面不网，在适用上也有很大的灵活性，不是 固定不交的。在吉代中世纪，它是自然法、万民法和律法的基本内容。在英国普通法 上，它包括两个最基本的程序规则：第一，任何人或团体在行使权利可能使别人受到 。耍萋士多德：政治学，商务窖书馆1 9 9 5 年舨，第1 4 8 页。 霉【法】盏德斯鸿，邓芷来译：论法的耩神，转弓l 自【荚】e 博登海默著法理学锋哲学与法 律方法，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版第5 页。 回联邦党人文集，商务印书馆1 9 9 8 年版，第2 8 页。 9 不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二， 任何入或团体不能作为自己案件的法官。国这个原则也是程序行政执法公正的核心 理念，根据这个原则设计的行政程序就体现了程序行政执法公正。 自然公正原则要求一方面作为行政执法主体的行政机关在决定公民的申诉时，必 须充分她听取对方的意见，包括：“第一，公民有在合理时间以嚣得到通知的权利； 第二，了解行政机关的论点和根据的权利；第三，为自己辩护的权利。 圆行政执法主 体必须给予行政执法相对人行使辩护的权利，要求行政机关必须用公正的手段达到公 正的露的。另一方颟，不能作为“自己案件的法官 ，或者成称之为“法官圈避制度挣， 这个规则是避免行政执法偏私、不公正的必要程序。在行政执法活动中，公民在其权 利受到行政执法决定的不利影响的时候，不仅享有为自己辩护的权利，而且有权要求 其意见必须由一个没有偏私的行政执法主体决定。“行致程序法上没有偏私，不仅指 实际上没有偏私存在，而且在外观上也不能让正直人有理由怀疑为可能有偏私。 在美国，“正当程序 制度影响十分深远。宪法修正案第1 4 条规定：“任何州不 得未经正当的法律程序而剥夺任何入昀生命、自由或财产。 这条撬定适用于各州政 府的机关。在实践中，“保障正当程序的基本要求有三个方面：第一，告知相对方有关 的事实和权利；第二，为相对一方提供有效的听证机会；第三，支持程序活动的决定 者必须是独立的。固在德国和法国豹司法制度和行政程序巾都体现了群自然公正原 则。 3 、相对成熟和宪备的司法审查制度。 在英国，公民的权利或利益在受到行政执法机关侵害时，向普通法院请求救济的 上诉和请求高等法院对下级法院和行政机关的传统的监督，称为司法审查，是英国行 政法的核心闯题，是普通法院的正常职责。一切公共机关的权力都有一定的范围，行 政机关的权力主要来源予议会制定的法律，如果行政机关超越权限行使职权，则没有 法律根据，是无效的，即越权无效原则。“越权原则是在英国宪法背景下，普通法院 监督行政机关活动的法律根据。法院如何认定行政执法机关的执法行为构成越权行 为? 根据英国法院的判例，产生越权行为的理由包括：第一，违反自然公正原则的行 国王名扬：英国行政法，中匡政法大学出版社1 9 9 8 筝舨，第1 5 2 页。 圆王锈锌：正当法律程序与“最低限度的公正”，法学评论2 0 0 2 年第2 麓，第3 8 页。 曾繁芷译：美国行政法，红旗出版社1 9 9 8 年版第6 6 页。 于安编著；德国行政法，清华大学出版社1 9 9 9 年版，第1 5 7 页。 1 0 为；第二，程序上的越权行为：第三，实质上的越权行为。 所谓“司法审查制度， 是指在美国法院审查匿会制定的法律是否符合宪法，以及行政橇关的行为是否符合宪 法及法律的制度。行政机关的权力来源于法律，依法行政是行政权力存在的先决条件。 “行政权力愈大，外部监督的机制也必须随之加强。在英美的传统观念中，普通法院 享有崇高的威信，是保护个人鸯盘和权利麴坚强堡垒。打圆司法审查在监督行政活动的 各种方式中，是最主要的监督方式，因为它是种局外的、经常性的、具有传统和权 威性的、且有严格程序保障的监督。美国的司法审查演变的过程是逐渐简化司法审查 的形式和扩大司法审查的范围，并逐渐缩小或取消主权豁免原剃。 在德国，公法领域的正式法律救济包括宪法法院诉讼、普通行政诉