（宪法学与行政法学专业论文）我国城市社区自治的法律思考.pdf

iii 摘 要 随着我国政治经济体制改革的不断深化，城市管理体制也需要进一步完善。我国的 城市社区自治是在 20 世纪 90 年代兴起的，现已取得很大发展。它的兴起和发展是与我 国当前的社会发展相适应的。但是，我国城市社区自治处于起步阶段，不可避免会存在 许多问题，这些问题的存在影响了社区自治功能的发挥，影响了社区建设，影响了城市 基层民主的建设。 本文试图通过对中国当前城市社区自治法律现状的考察分析和探究我国城市社区 自治法律的相关问题，提出建设性意见，本文主要有四部分构成： 第一部分，城市社区自治的基本理论。主要阐述了社区、城市社区、社区自治的概 念；城市社区自治的主要内容，包括人事自治、服务自治、财产自治、组织管理自治； 分析了法治与自治的关系，先阐述法治、自治的概念和特征，然后说明二者的关系，自 治是法治的基础，法治是自治的保障。 第二部分，国外城市社区自治法律制度及对我国的借鉴。主要介绍了比较典型的三 个国家的社区自治模式，美国、日本、新加坡。美国城市社区是典型的社区自治模式， 政府不针对社区设立基层组织或派出机构，主要依靠社区自治组织管理社区；日本是混 合型社区自治模式，政府对社区的介入不深，政府对社区进行指导和拨付经费等，基层 政府也为社区提供一些服务，政府和社区自治在某些方面形成交叉；在新加坡，城市社 区的模式是政府依法指导与社区自治相结合的政府主导型，政府与社区关系密切，政府 建立派出机构管理社区事务。然后，分析了三国社区自治的共同特点，提出我国要借鉴 国外社区自治的先进经验必须根据我国国情和实际情况， 并提出了应从四个方面予以借 鉴： 1.根据我国政治、 经济体制现状， 社区自治应是政府与社区相互配合进行社区管理， 要明确政府与社区的关系，明确社区居委会的职责。2.在社区自治过程中要用法律来规 范社区参与，规定社区居民参与的方式、内容、程序等，并建立各种参与机制。3.我国 的社区居委会和其他社区组织要各行其责，相互配合，共同促进社区自治。4.在法律条 文中也要规定政府对社区中介组织的培育以及中介组织的权利义务和承担的法律责任。 第三部分，我国城市社区自治法律现状与存在的问题。首先对我国关于社区的法律 现状做了介绍，列举了我国涉及到社区的法律和其他规范性文件，然后分析了我国社区 自治法律中存在的问题：在法律实践中社区居委会对政府有依附性，二者职责不清；社 iv 区居委会与其它社区组织矛盾重重；现行法律中缺乏社区居民参与的有效机制；社区中 介组织的发展不能适应现实需要。 第四部分，我国城市社区自治法律的完善。首先，明确政府与社区的指导、协助关 系，要求政府在市场经济体制下，要转变政府职能；政府要对社区下放权力，包括社区 自主决策权、财产管理权、社区监督权、社区正当的拒绝权等；要明确社区居委会的职 责，对社区居委会的职责做出范围规定，对行政性事务社区可以协助政府办理。其次， 社区居委会与其他社区组织和谐发展。法律要确定社区内组织的职责范围，它们要协调 发展，共同合作把社区建设搞好。再次，完善居民的参与机制。为了提高居民参与的主 动性应完善居民参与机制，要完善社区居民参与投入机制、组织机制和保障机制；针对 我国社区居民普遍存在的参与意识薄弱问题，要注重培养社区居民的参与意识，通过大 力宣传关于社区的法律政策等，使居民意识到社区建设关乎居民的共同利益，居民应该 广泛参与，并要采取一些措施提高居民参与的积极性，只要有居民的真诚参与，就能促 进社区自治的实现。 最后是促进社区中介组织的发展。 政府要扶植和培育社区中介组织， 促进其发展；制定社区中介组织的法律；配备专业的社区中介组织从业人员，提高从业 人员的服务意识和服务水平；明确政府与社区中介组织的关系。 关键词：城市社区 自治 法律思考 v abstract as chinas deepening political and economic reform，urban management system also needs to further improve.chinas urban communities autonomy is in the 1990s, which has been made great progress. its rise and development of chinese suit the current social development. however, our urban communities, self-government at a initial stage, there are many problems inevitably. these problems have affected the function of community self-play, community building, and the urban grass-roots democracy-building. this article by trying to chinese communities in urban situation of the law of the analysis and explore our city of issues related to the community of the law, and constructive criticism, the four parts ： first part introduces the basic theory of self-government in urban communities. mainly elaborated in the community, urban communities, community self-concept; the main elements of self-government in urban communities, including personnel autonomy, self-service, property, autonomy, self-organization and management; analysis of the relationship between the rule of law and autonomy. firstly, this article introduces the rule of law, self-concept and features, then explains the relationship, the autonomy is the basis of the rule of law, rule of law is self-protection. the second part introduces the self-government in urban communities outside the legal system and its implications for china, and mainly introduces the typical model of community self-government in three countries, the united states, japan, and singapore. firstly, this part introduces the basic situation of the three kingdoms. american urban communities is a typical model of community self-government, and the government is not directed against the establishment of grass-roots community organization or an agency relies heavily on community self-organization and management community. japan is a hybrid model of community self-government, government intervention on the community is not deep, the government guidance and allocation of funding for communities and so on, the grass-roots government to provide some services for the community, government and community self-government in some respects, the formation of cross-cutting. in singapore, the urban communities of the model is the governments legal guidance with a combination of community self-government-led, which has close ties between the government and the community, and the government established an agency management of community affairs. then, the analysis of the three communities and the common characteristics of vi self-government put forward china should learn from the advanced experience of foreign community self-government must be based on chinese national conditions and circumstances, and proposed should be learning in four areas: firstly, according to chinese political and economic system, the status quo, community self-government should be a mutual coordination between the government and the community to conduct community-based management must have a clear relationship between the government and the community, clearly the community neighborhood committee responsibility. secondly self-government in the community to use the law to regulate the process of community participation, provision of community residents in a participatory manner, content, procedures, and the establishment of participatory mechanisms. thirdly, our community neighborhood committee and other community organizations to each line of their duties, cooperate together to promote community self-government. lastly, in the statute also provides for the cultivation of community intermediary organizations as well as the rights and obligations of intermediary organizations and assume legal responsibility. the third part is the legal status of self-government in urban communities in china and existing problems. firstly, on chinese legal situation regarding the community made a presentation to the community involved in our list of laws and other normative documents, then analyzed the laws of our community self-government problems: in law practice, community committees, dependent on the government, both unclear; community committees, and other community organizations contradictory; existing laws lack effective mechanisms for the participation of community residents; community development intermediary organization can not adapt to the reality needs. the fourth part introduces the law of chinas urban communities and the improvement of self-government. firstly, the clear guidance of the government and the community to assist in the relationship between the specific requirements of the government in a market economy system, which is necessary to change the government functions; government should delegate authority to the community, including community-based autonomous decision-making, property management, community supervision, community denial of the legitimate rights and so on; but also a clear communitys neighborhood committees duty to the community committees, the scope of the responsibilities to make provision administrative affairs of the community can assist the government to do. secondly, community neighborhood committees with other community organizations, harmonious development. content of the law to determine the scope of responsibilities within the community organizations, they want a coordinated development of community-building work together to do a good job. thirdly, vii improving the participation of the residents mechanisms: in order to improve residents to participate in the initiative should improve residents to participate in the mechanism, to improve the community residents to participate in the input mechanism, organizational mechanisms and safeguard mechanisms；against our pervasive sense of participation of community residents the problem of weak, we should pay attention to the participation of community residents cultivate awareness through strong advocacy on legal and policy communities, so that the residents aware of community-building relates to the common interests of the residents, the residents should be broad participation, and to take some measures to improve the populations active participation, as long as there is genuine participation of the residents. we can promote community self-realization. finally, intermediary organizations to promote community development: government to foster and nurture community intermediary organizations to promote their development; the development of community intermediary organizations, law; equipped with professional community intermediary organizations, practitioners, raising awareness of service employees and service levels; a clear government and community intermediary organizations. keywords: urban community autonomy legal consideration ii 学位论文原创性声明 学位论文原创性声明 本人所提交的学位论文我国城市社区自治的法律思考 ，是在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 论文作者（签名） ： 指导教师确认（签名） ： 年 月 日 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北师范大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在 年解密后适用本授权书） 论文作者（签名） ： 指导教师（签名） ： 年 月 日 年 月 日 1 引 言 （一） 选题意义 城市社区作为国家和社会的基本地域性单位，社区与居民的政治、经济、社会和文 化生活密切相关，其发展的好坏，不仅关系到社区内部成员福利水平的高低，而且影响 到城市和整个国家和社会的稳定与发展。 1社区自治是社区建设的重大目标和目的，同 时体现了基层民主的程度。 20 世纪 90 年代以来，我国政治经济改革不断深化，与之密切联系的社会各方面也 在发生着重大变化，城市化发展加快、住宅商品化、单位制解体等一系列事务出现，使 具体办事的政府和居委会负担增加。二者在处理各项事务过程中，也逐渐暴露出了很多 问题， 宪法和中华人民共和国城市居民委员会组织法 （以下简称城市居民委员 会组织法 ）规定，居委会是群众性自治组织，二者是指导和监督关系，但是，在实践 中，居委会和政府关系不明确，职责不清，政府往往把行政性事务交给居委会办理，还 深度介入居委会日常工作和活动，政府和居委会成了领导和被领导关系；社区内的其他 组织与居委会关系也不协调，政府常常干预其他组织的工作；社区内中介组织发展不成 熟，不能起到应有作用，这些矛盾，也成为居民参与积极性不高的原因之一，使居委会 开展工作受到了影响，不利于社区建设。 由于这些矛盾的存在，影响了社区事务的及时处理，影响了居民利益的实现，人们 希望社区自治权回归社区， 充分发挥社区的自治功能， 使社区实现自我教育、 自我管理、 自我服务、自我决定，使社区为城市基层管理发挥作用。 为了解决上述矛盾，为了充分体现社区自治性，应该由法律调整社区自治过程中的 各种社会关系，明确政府与社区、与其他社区内组织的关系，明确社区内组织之间的关 系以及各自的权利、义务和法律责任等，这样才能使社区自治事务的处理和解决有法可 依，才能使社区居民利益得到保障，才能促进社区建设，才能推动社区自治进程，促进 社会主义民主法制建设。 目前，我国的城市居民委员会组织法已不能适应社会发展需要，很多社会关系 没有全面调整，其滞后性已显现出来，2000 年的民政部关于在全国推进城市社区建设 的意见 ，对社区建设做了原则性和指导性规定，但没有具体操作的内容。如果要全面 实现城市社区自治，必须从法律上予以保障，使法律规定具有具体性和可操作性，便于 实施，因此，要完善现有法律是必然的。本文提出了关于我国城市社区自治法律的现状 2 和问题，并提出了解决问题的建议，从而为完善我国城市社区法律尽一点微薄之力。 （二） 国内外研究现状 1. 国外研究现状国外研究现状 从 19 世纪末到 20 世纪初对社区研究的学者主要有滕尼斯、迪尔凯姆、帕累托。 自从滕尼斯于 1887 年发表了社区与社会一书以来，社区就备受社会学者们的 广泛关注。滕尼斯在其著作中着重论述了纯粹社会学的两种基本形式社区和社会。在他 看来，社区是通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合，它的基础是本质意志。本 质意志表现为意向、习惯、回忆，它与生命过程密不可分。在这里手段和目的是统一的， 靠本质意志建立的人群组合即社区是有机的整体。 社会是靠人的理性权衡即选择意志建 立起的人群组合，是通过权力、法律、制度的观念组织起来的。在这里，尽管人们通过 契约、规章发生各种联系，但手段与目的在本质上是相互分离的，因而“社会”是一种 机械的合成体。 2 1893 年迪尔凯姆在他的社会分工论中提出了“机械团结”和“有机团结” 。机 械团结以社会成员共有的宗教取向作为社会整合或群体联系的纽带， 它的根本特征是社 会成员在情感、意愿和信仰上的高度同质性，它存在于分工不够发达的传统社会，实质 是农业社会的产物。 有机团结是在现代工业社会中形成的社会团结， 它以社会高度分化、 社会成员充分分工为基础。在有机团结中，维系社会成员的纽带是因为社会分工和社会 专业化而造成的他们不可超越的相互依赖关系，这种关系表现在经济、政治和文化各个 方面，尤其以物质利益为根本内容的经济关系是最基本方面。 3j 迪尔凯姆认为，社会从机械团结向有机团结的转变，是社会发展的一种基本模式。 引起这种转变的根本原因是社会分工。 从迪尔凯姆关于机械团结向有机团结转变过程的 论述中可以看出， 他实质在揭示传统社会向现代社会、 农业社会向工业社会的发展模式。 4 帕雷托提出了社会精英理论和社会系统理论。社会精英理论主要讨论社会分层和社 会统治问题。他认为，在一个社会中，人的能力即体力、智力和道德是不相等的，具有 最高能力的人们构成了社会精英。社会精英有政治精英和经济精英两种类型；社会系统 理论主要研究社会的动态均衡问题， 帕雷托认为， 任何社会系统主要有 4 个方面的特征： 经济生产力的水平、政治权力的分布状态、意识形态的性质、不平等的模式。如果社会 系统的某一方面特征的变化是充分的，整个社会系统就将相应地发生变化，以达到一种 新的均衡；如果社会系统的某一方面变化不充分，它就要受到来自社会系统其他方面的 3 压力，使社会系统维持原来的均衡状态。 5 这一阶段的社区理论研究是在当时社会发展现状下进行的， 已不符合现在的时代需 要，但它对以后的社区研究提供了理论研究的基础。 从 20 世纪初至今，国外对于社区研究的理论主要有公民社会理论、社会资本理论 和治理理论。 新自由主义学派从经济的角度对公民社会进行了论证， 该学派把经济自由主义作为 公民社会产生的前提和价值基础， 认为公民社会应加强公民的私人权利， 促进社会自治， 反对政治对经济社会和公民社会的过度参与。 新马克思主义学派的代表人物哈贝马斯提 出了“公共领域”这一概念，认为公民社会主要应该构建这样一种公共领域，即由被排 除在公共权力之外不担任公职的私人组成的以填补由公共权力削弱而产生的空白领域。 他认为，时代不断发展公共领域也不断变化。 6 社会资本理论，是由法国社会学家布迪尼在其“社会资本随笔”的短文中正式提出 了社会资本概念，所谓社会资本就是实际或潜在的资源的集合体，这些资源同对大家共 同熟悉或认可的制度化关系的持久网络的占有联系在一起。 7 帕特南在让民主的政治运转起来中提出公民参与网络。认为由于一个地区具有 共同的历史渊源和独特的文化环境，人们容易相互熟知并成为一个关系密切的社区，组 成紧密的公民参与网络。在公民参与网络中，商业联系根植于社区和家庭结构，这一结 构通过各种方式对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到强化。 这种公民精神及 公民参与所体现的就是社会资本，在帕特南那里，社会资本是一种团体的甚至国家的财 产，而不是个人的财产。 8 社会资本与公民参与有密切联系， 社区居民要通过广泛参与和有效合作促进社区发 展，社会资本可以增加人与人之间的信任，并能更好的合作，提高自治意识，促进社区 建设、社会发展。 全球治理理论的创始人之一罗西瑞指出，治理为一系列活动领域里的管理机制，它 们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理是一种由共同的目标支持的活动，这些 管理活动的主体未必是政府。 西方学者关于治理的观点主要是社会公共机构和行为者既 有属于政府的也不限于政府范围；社会公共机构之间存在权力依赖；治理会促进参与的 广泛性；处理问题、完成工作不仅仅依靠政府的权力和命令。 9 随着时代的不断发展，政治经济状况发生了很大变化，学者们的理论内容也需要 丰富， 但这些理论的主导思想是符合社会发展需要的， 我们应该根据实际情况予以借鉴。 4 2. 国内研究现状国内研究现状 我国关于社区的研究，早期有吴文藻、费孝通等学者。 吴文藻在现代社区实地研究的意义和功用中谈到文化是社区研究的核心，明白 了文化，便是了解了社会。文化最简单的定义可说是某一社区内的居民所形成的生活方 式， 所谓方式系指居民在其生活各方面活动的业果。 他还指出社区研究和社会调查一样， 注重实地考察，切身体验，直接去和实际社区生活发生接触，而尤注重于沉浸在那活的 文化里被熏染，去受陶融，同本区人一样的感觉、思想和动作，这样生活完全打成一片 以后，对于社会的真象，文化的全相，才能彻底地明了。像这样的真切的经验，决不是 从书本上可以得到的。因为书本上所记载的是人家对于实际生活的描述，而不是实际生 活的本身。 10这说明了文化在社区研究中的作用和对社区进行实地研究的重要意义。 这一时期的社区研究注重实地研究，学者们根据不同社区的特点，进行实地考察深 入研究社区。费孝通写了江村经济和乡土中国，这两本书对农村社区做了实地 研究。解放前关于社区的研究主要采用这种形式，如在第一次国内革命战争时期，为了 当时的需要，毛泽东写了湖南农民运动考察报告等，就属此类。解放后，苏联的教 育体制对我国的影响很大，中断了社会学研究，直到 1979 年恢复了社会学研究，社区 研究才得以复兴。 在当前我国社区研究的理论主要是借鉴国外的公民社会理论、 社会资本理论和治理 理论。 公民社会理论认为，公民社会和社区发展相互联系，相互促进。公民社会的形成有 利于社区建设的发展，有利于社区自治目标的实现；社区是公民社会的结构基础和政治 资源，也是公民社会的组织形式。 在现代社会，纷繁复杂的社会问题很多，只依靠政府的行政手段不仅会增加政府的 经济成本，而且也很难获得实际的社会效果。因此，对于社会问题既要依靠政府，也要 依靠社会。把一些社会问题交由社区处理，可在一定程度上得到有效解决。 社会资本理论，赵孟营与王思斌的走向善治与重建社会资本中国城市社区建设 目标模式的理论分析中谈到，国际出现了统治危机，中国也有出现统治危机的可能； 发达国家出现社会资本下降或丧失，中国也有了社会资本下降或丧失的征兆。而善治和 重建社会资本能避免这些问题。善治目标主要解决统治危机，重建社会资本主要解决市 民社会资本的下降或丧失，二者有区别但也有联系，善治是重建社会资本的平台，因为 信任、规范和网络的建立需要善治提供的沟通场域。没有社会资本重建这一有效社会动 5 员机制的保证，善治也不可能实现，因为善治需要市民有活力和有效率的参与。从现实 状况出发， 从为在社会领域的改革开放进程中彻底实现善治和社会资本重建的终极目标 出发，我们必须把善治和社会资本重建的目标首先限定于城市社区建设。 11 孙立平的社区、社会资本与社区发育一文从社区发育的角度探讨了社区社会资 本，谈到了社区建设与社区发育的联系，以及社会资本在社区建设中的重要作用。但没 有谈到怎样做才能使社会资本发挥作用。 治理理论的代表学者俞可平认为，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政 府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作；治理是一个上下互动的管 理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共 事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有 的管理机制主要不依靠政府的权威， 而是合作网络的权威。 治理的最终目标是实现善治。 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民 对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 12 依据治理理论可使政府多服务于社会，治理理论也为社区自治的实现提供了途径， 即政府要使社区自治权回归社区，使社区对自己的事务管理有自主权。 此外， 著名学者费孝通根据社会发展趋势提出了社区居民自治是我国城市社区发展 的目标，在他的居民自治：中国城市建设的新目标中指出，现在要研究的社区建设， 实际上是把一个正在迅猛发展的大都市中的各种各样的人组合起来， 组成一个个邻里合 作的新社区，建成新的安居乐业的社会，建立起一个地方基层自我管理的基础。这是一 个长期的工作，无论如何不能脱离以前的历史和文化。我们要认识到事物的连续性，要 研究历史和现状，根据人们的实际需要，提出好的建设方向，确定未来的目标。随着业 主委员会等组织走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民 群体，新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系样式已经出现。它要求我们尽快找到 新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设，特别是以群众自治为 核心的基层民主建设是一个基本方向。 13费孝通此种观点的提出对我国的社区建设具有 指导作用。 （三） 文章创新点 我国学者对城市社区自治的研究一般从社区、城市社区、社区自治的概念入手，然 后提出我国城市社区自治的问题，政府与社区职责不清，关系不明确；社区居民参与意 6 识薄弱；社区中介组织等其他组织，发展不完善等，最后提出解决这些问题的对策，如 明确政府与社区关系、培养社区居民参与意识、发展完善社区中介组织等。有的把国内 外社区自治进行比较，提出我国应该根据实际情况借鉴国外先进的经验。虽然学者们提 出了我国城市社区自治存在的问题，并提出了相应的解决措施，但对如何从制度、法律 层面确保城市社区自治的实现，理论上的研究仍不够深入，立法也存在许多问题。针对 当前我国城市社区相关法律现状，本人认为，只有完善现行相关的法律，使城市社区自 治有完善的法律制度保障才能实现真正意义的自治。 本文分析了城市社区自治法律的现状和存在的问题， 现行 城市居民委员会组织法 和其他一些关于社区的法律已不能适应社会经济体制、政治体制的变革，需要对其进行 完善，然后提出如何在法律上完善城市社区自治：要通过重新明确政府和社区的关系， 明确各自的职责， 确定政府和社区要配合、 协作共同建设社区； 对于社区居民参与问题， 提出要完善参与机制，同时也要培育居民的参与意识，以促进居民参与的积极性；对于 中介组织政府要加大培育力度和制定相关法律。通过在法律中规定这样的内容，才有助 于促进我国城市社区自治进程。 （四） 研究方法 1.历史文献研究法。通过广泛收集城市社区自治的国内外相关历史资料。积累了一 些与本文研究方向相关的文献资料，在这些资料中筛选出重要的相关部分进行了分析。 2.比较分析的方法。本文对典型国家城市社区自治进行了比较研究，提出可供我国 借鉴之处。 3.定性和定量研究法。在应用大量定性材料的基础上，充分收集具体的相关材料， 对城市社区自治法律现状有了深刻的认识。 4.宏观与微观相结合研究。进行宏观上的研究的同时，注重对突出的具体问题的深 入考察，点面相结合，保证研究的广度和深度。 7 一、 城市社区自治的基本理论 （一） 社区与城市社区的概念 1. 社区的概念社区的概念 在英国学者梅因出版的东西方村落社区一书中，首先使用了社区一词，德国社 会学家滕尼斯于 1881 年将社区（gemeinschaft）一词用于社会学，1887 年在他的社 区与社会一文中提出了社区的概念，他认为，社区(gemeinschaft)是由具有共同习俗和 价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相抚及富有人情味的社会 团体。 14 而美国学者查尔斯罗密斯把腾尼斯的“社区” （gemeinschaft）翻译成了英文 “community” ，意思是共同的东西和亲密之伙伴关系，1932 年，燕京大学邀请美国社 会科学家罗伯特帕克前来讲学，自此把“社区”一词引入了中国。1933 年，费孝通等 人将英语“community”一词翻译成“社区” ，成为中国社会学的一个术语。费孝通认为， “社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的 大集体” 。 15 中国的大百科全书解释， “社区通常指一个地理区域为基础的社会群体。它至 少包括以下特征：有一定的地理区域，有一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利 益，并有着较密切的社会关系。 ” 16 美国芝加哥大学社会学系教授帕克认为，社区的基本特点可以概括为：一是按区域 组织起来的人口；二是这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密切的关系；三 是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。 他主要从区域角度和区域中 人群互动的角度来定义社区。 17 美国社会学者罗吉斯和伯德格在农村社会变迁一书中指出， “社区是一个群体， 它由彼此联系、具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人所组成，社区是一种简单 群体，其成员之间的关系是建立在地域的基础之上。 ” 18 美国社会学家乔治希勒里认为， “社区是指包含着那些具有一个或更多共同性要 素以及在同一区域保持社会接触的人群。 ” 19 在我国，学者通过自己的研究，从不同的角度对社区进行定义。周沛认为， “所谓 社区，是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会 8 组织所构成的一个社会实体。 ” 20 徐永祥认为， “社区是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地 域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社会构成的基本要素。 ” 21 1986 年， 为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设， 国家民政部就倡导在城 市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务” ，首次将“社区”这一概念引入了城 市管理；1989 年 12 月 26 日，全国人大通过的城市居民委员会组织法又明确规定： 居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引入法律条文； 1991 年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展 了社区建设活动；1998 年，国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部；1999 年 国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程。2000 年 11 月，中共中央办公厅 和国务院办公厅正式转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 ，该意见中 指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。 22 综合以上学者观点，社区主要包括人口、地域和组织结构等要素，通常是指居住在 一定地域的人口，通过一些组织联系起来，表达共同愿望和利益的社会共同体。 2. 城市社区的概念城市社区的概念 学者们从不同角度和层次对城市社区的概念做出了概括： 有的学者认为城市社区是指在一定地域范围内， 有一定数量的城市居民连同他们的 社会活动、社会关系、组织制度、社会文化及社会心理等方面构成的社会共同体。城市 社区，也是生活在一定地域范围内，大多数有劳动能力的人都从事工商业或其他非农产 业，并达到一定数量的人口所形成的社会生活共同体。 23 也有人把城市社区概括为在一定区域内由从事非农业劳动的密集人口所组成的共 同体。 24 徐永祥认为， “城市社区即是指城市中的社区，是相对于农村社区和集镇社区而言 的，其坐落在城市地表上；人口数量多且密度大，人口的质量强于农村和集镇，人口的 流动性极大，人口的增长以机械增长为主等；城市中的人际交往以匿名性、业缘和非个 性化为主，同时以共同的利益与兴趣爱好为纽带，虽不排除情感要素的介入，但主要依 赖理性契约和法律的力量；在社区社会组织方面，组织的数量众多、类型复杂且功能专 业化，具备严密的组织机构；在城市社区文化方面，则具有理性化和多元化、功利性较 强等特性，城市社区居民从“住所认同”到“社区认同”的前提条件是社区环境与质量 的状况。 ” 25 9 本文认为徐永祥对城市社区的概念做出了较全面的概括，他从城市社区的地理、人 口、文化、组织特点和发展城市社区应具有的人际关系角度出发，对城市社区概念做了 介绍。 与农村社区相比，城市社区有其自身的特点。 城市社区组织对经济事务没有自主权，主要靠政府，城市中的每个社区是由不同区 域的居民组成的，社区与社区之间没有限制，因此社区居民不固定，社区是政府与居民 之间的桥梁和纽带，但由于我国当前社区多依赖于政府，缺少话语权和自治权，导致居 民对社区组织的信赖度不高；而在农村，农村社区组织有一定自主权，村民也可根据法 律通过村民会议或村民代表会议表达自己的想法， 而在城市社区中居民很难通过这样的 途径表达自己的意见和建议。 综合以上观点，本文认为城市社区是指从事非农业生产的人群，在城市区域内通过 一定的规范和制度加以保障和约束，并通过一定的组织联系起来的社会实体。 （二） 社区自治的概念 在我国社区自治的发展处于初步阶段，学者们对其的认识不同： 有学者认为： 社区自治是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利以及权利行使 的方式。 26社区自治是政府管理之外的社会自治,即政府管理行政事务,而社区居民通过 自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务。 27还有学者认为，社区自治是指社区居 民通过一定的组织形式和参与途径，依法享有的对社区公共事务进行管理的权利，它是 社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基本的社区治理形式。 28陈伟东认为， “社区自治是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相关者习 惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我 服务、自我约束的过程。 ” 29 本文认为陈伟东关于社区自治的概念能说明社区自治的基本特点， 既然是自治就应 有自治权，不能受其他主体的不正当的干预，并且社区自治中的组织应具有独立性和自 主性，有权处理社区自治范围内的事务。 在我国，城市社区自治和农村村民自治的性质是基层群众性组织，属于社会自治， 不具有政权性质上的自治权力。基层群众性组织一般包括居民委员会和村民委员会。他 们必须在国家法律法规的范围内活动，不能超越法律做事。自治组织的内部组成也要按 法律规定，每个成员的权利要得到保障，不能被剥夺或限制，自治组织的各项活动和各 项事务更要接受法律监督。 10 （三） 城市社区自治的主要内容 1. 人事自治人事自治 人事自治是