（宪法学与行政法学专业论文）综合行政执法主体的分析与建构.pdf

摘要 相对集中行政处罚权工作的开展迄今已有十年，综合行政执法的 试点探索也己五年。尽管许多人坚信，综合行政执法是现代城市管理 的重要趋势，是行政执法权重新配置的必然选择。但是，理论和实务 界对它的误解和质疑也从未间断。要明确综合行政执法的发展方向， 澄清误解，回应质疑，有必要深入研究其理论与实践问题，充实其理 论基础，提出切实可行的对策建议。更为重要的是，在新一轮地方政 府机构改革的视野下，综合行政执法是创新行政管理体制的亮点，是 建设法治政府、服务型政府的重点。建构规范的综合行政执法主体， 可以作为建立职能有机统一的大部门体制的有益探索，特别适合构建 决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机 制。 笔者同样相信综合行政执法是具有生命力和发展前途的新鲜事 物。但是，坚持这种观点的人们必须思考和回答：在综合行政执法改 革中应该建立一个什么样的组织? 这个组织在目前的行政体制中应 该处于什么样的地位? 它的权力如何配置，如何行使? 如何处理它与 其它行政部门的关系? 如果权力的过于分散损害了行政效率和公共 利益，那么权力的集中是否会增加行政专断和权力滥用的风险? 面临 中国城市化进程的加快和城市公共空间的急剧扩张，应该如何建构这 一执法组织，使其保持效率和富有弹性的规模? 本文即为笔者对上述 问题的浅显思考和初步回答。 本文从行政法学的视角出发，以严谨的规范分析为基础，同时合 理吸收行政管理学的知识资源和研究成果，拓展研究视野，深化研究 力度，使文章的核心观点既具备行政法学的理论基础，又符合行政管 理的基本规律，从而实现理论的自洽与实践的切合。为避免一些宏观 策论的大而无当，本文采取个体主义的方法论，运用资料搜集解读、 规范依据梳理、比较分析等具体研究手段，对综合执法主体的构成要 素逐一进行分解和辨析，并在规范分析的基础上逐一进行制度建构。 笔者认为，综合行政执法的实质在于行政管理过程中决策、许可、 处罚权的结构性分离与不同行政部门相近职权的功能性集中。就研究 对象而言，本文研究综合行政执法的实体性内容，包括综合执法主体 的规范依据、职权结构、组织结构和运作方式，而不涉及执法程序和 监督机制。就研究范围而言，基于综合行政执法改革发端并主要集中 于城市管理领域相对集中行政处罚权的实际，本文侧重于研究城市管 理综合行政执法主体，同时对城市管理领域之外的综合行政执法进行 了可行性分析和前景展望，从而保持学术讨论的开放性与前瞻性。就 研究思路而言，本文从行政组织法三原则出发，根据依法组织原则讨 论综合行政执法主体的合法性，根据行政分权原则讨论综合行政执法 主体的职权结构，根据组织效率原则讨论综合行政执法主体的组织结 构，在此基础上，通过权力的协调配合勾勒综合行政执法主体的运行 机制。 本文主要研究综合行政执法主体的要素分解和制度建构，目的在 于通过现实可行的制度建构实现综合行政执法主体的规范和效能。全 文分为导论、本论和结论三大部分。导论部分主要介绍论文的选题目 的和意义、研究现状、研究方法和研究框架。为避免宏观策论可能存 在的大而无当，本文的本论部分采取了“要素的逐一分解一相应的制 度建构 的结构。这与许多已有的研究成果所采取的“描述现状_ 发 现问题一分析成因一提出对策”的结构有所不同。本论第一章是综合 行政执法主体概说，本章界定了相关概念，运用行政法的基本理论讨 论了建构规范的综合行政执法主体的学理基础，在政府机构改革与建 立大部门体制的背景下阐明了建构规范的综合行政执法主体的现实 必要，回顾了综合行政执法主体的发展历程，探析了综合行政执法主 体的理论前景。第二章是综合行政执法主体的规范依据，本章首先对 综合行政执法主体的规范依据进行了逐一梳理，接着对综合行政执法 主体的合法性争论进行了综述和评析，归纳了质疑者的理论逻辑和支 持者对此的回应，并从行政改革与立法的关系和实质法治理念出发， 对综合行政执法主体的合法性进行了辩护，在此基础上，提出了综合 行政执法主体的立法建议。第三章是综合行政执法主体的职权结构， 本章首先明确了综合行政执法主体的职能定位，提出了权力配置的目 标和所应遵循的原则，接着对综合行政执法主体的权力结构进行了结 构性和功能性配置的分析，然后探讨综合行政执法领域逐渐扩展的趋 势，对城市管理领域之外的综合行政执法进行了可行性分析和前景展 望，进一步研究了综合行政执法主体的发展方向。第四章是综合行政 执法主体的组织结构，本章首先指出了目前综合行政执法主体组织结 构的不足，接着提出了规范的综合行政执法组织的建构目标，归纳了 建构思路，最后就综合行政执法主体的名称、人员编制、纵向领导体 制、内部机构设置等方面提出了个人的具体设想。第五章是综合行政 执法主体的运行机制，本章研究了行政管理体制中权力的协调配合和 公共管理领域多元主体的沟通互动，对综合行政执法主体的总体运行 框架进行了勾勒和描绘。结论部分归纳了文章的基本观点，指出了笔 者力图实现理论创新之处，反思了此项研究的局限性和不足之处，并 点出了本文未尽的问题。 关键词综合行政执法，主体，分析，建构 a n a l y s i sa n dc o n s t r u c t i o no ft h es u b j e c to fc o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t a b s t r a c t i th a sb e e nt e n y e a r ss i n c et h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h er e l a t i v e c o n c e n t r a t i o no ft h ef i g h to fa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t w h i l ei th a sb e e n f i v ey e a r ss i n c et h ep i l o te x p l o r a t i o no ft h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t d u r i n gt h e s ey e a r s ，m i s u n d e r s t a n d i n ga n dd o u b t st ot h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n th a v en e v e rs t o p p e d ， a l t h o u g hi th a sb e e nb e l i e v e df i r m l ya sa ni m p o r t a n tt r e n di nm o d e m u r b a nm a n a g e m e n t a n da sa ni n e v i t a b l ec h o i c eo ft h er e c o n f i g u r a t i o no f a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tr i g h t t od e f i n et h e d e v e l o p m e n t d i r e c t i o no ft h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，c l a d f y a n ym i s u n d e r s t a n d i n g ，a n dg i v er e s p o n s et oq u e s t i o n i n g ，i t sn e c e s s a r yt o r e s e a r c hi t st h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp r o b l e m s ，e n r i c hi t st h e o r e t i c a lb a s i s a n dp r o p o s ep r a c t i c a ls u g g e s t i o n s m o r ei m p o r t a n t l y ，t h ec o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti st h e h i g h l i g h to ft h e i n n o v a t i o n a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，a n dt h ef o c u so fc o n s t r u c t i n gas e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tu n d e rt h er u l eo fl a w ，i nt h ep e r s p e c t i v eo fan e wr o u n do f i n s t i t u t i o n a lr e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n t s t h ec o n s t r u c t i o no fa ns u b j e c t o fc o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tc a nb ec o n s i d e r e da sa u s e f u le x p l o r a t i o no fb u i l d i n gas u p e r - m i n i s t r ys y s t e mw i t hf u n c t i o n s i n t e g r a t e do r g a n i c a l l y ，e s p e c i a l l yas u i t a b l es u b j e c tf o rc o n s t r u c t i n ga p o w e r s t r u c t u r ea n da n o p e r a t i n g m e c h a n i s mw h i c hm a k et h e d e c i s i o n - m a k i n gp o w e r ，e x e c u t i v ep o w e r , a n ds u p e r v i s ep o w e rb o t h c o o r d i n a t e l ya n dm u t u a lc o n s t r a i n t s i nm yo p i n i o n t h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ti sa n e wt h i n gw i t hg o o dv i t a l i t ya n dp r o s p e c t s b u ti tm u s tb eo nt h ep r e m i s e t h a tt h e s eq u e s t i o n sa sf o l l o wh a v eb e e nc o n s i d e r e da n da n s w e r e d ：w h i c h k i n do fo r g a n i z a t i o ns h o u l db ee s t a b l i s h e di nt h er e f o n no ft h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t ?i n t h ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v es y s t e m w h i c hp o s i t i o nt h i so r g a n i z a t i o ns h o u l db ei n ? 4 h o wt oc o n f i g u r ei t sp o w e ra n dh o wt oe x e r c i s e ? h o wt od e a lw i t ht h e r e l a t i o n sb e t w e e ni ta n do t h e re x e c u t i v eb r a n c h e s ? i ft h ep o w e ri st o o d i f f u s et od a m a g et h ea d m i n i s t r a t i v ee 伍c i e n c ya n dp u b l i ci n t e r e s t ，w i l l t h ec o n c e n t r a t i o no fp o w e ri n c r e a s et h ea d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a r i n e s sa n d t h er i s ko fa b u s eo fp o w e r ? h o wt oc o n s t r u c tt h i sl a we n f o r c e m e n t o r g a n i z a t i o n ，t om a i n t a i ne f f i c i e n c ya n df l e x i b i l i t ys c a l e ，f a c i n gc h i n a s u r b a n i z a t i o na n dr a p i de x p a n s i o no fu r b a np u b l i cs p a c e ? a 1 1o ft h e s e i s s u e sw i l lb ed i s c u s s e da n da n s w e r e dp r e l i m i n a r i l yi nt h i sa r t i c l e f r o map e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w ，t h i sp a p e rb a s e so nr i g o r o u s a n dn o r m a t i v ea n a l y s i s ，a n da l s oa b s o r b sk n o w l e d g ea n dr e s e a r c hr e s u l t s r e a s o n a b l ef r o ma d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts c i e n c et oe x p a n dr e s e a r c h h o r i z o n sa n dd e e p e nr e s e a r c hs 0t h a tt h ek e yp o i n t so ft h i sa r t i c l en o to n l y h a v et h et h e o r e t i c a lb a s i so fa d m i n i s t r a t i v el a w b u ta l s ok e e pi nl i n ew i t h t h eb a s i cl a wo ft h ea d m i n i s t r a t i o n s ot h e t h e o r y s h o u l db e s e l f - c o n s i s t e n ta n dt h ep r a c t i c es h o u l db es u i t a b l e i no r d e rt oa v o i dt h a t s o m ep o l i c i e sa r et o om a c r o s c o p i ct ob et h ew h i t ee l e p h a n t ，t h ei n d i v i d u a l m e t h o d o l o g yh a sb e e nt a k e n ，w h i c hi n c l u d e ss o m es p e c i f i c r e s e a r c h m e t h o ds u c ha sd a t ac o l l e c t i o na n di n t e r p r e t a t i o n ，s y s t e m a t i c a lr e v i e wo f s t a n d a r d i z e d b a s i s ， a n d c o m p a r a t i v ea n a l y s i s d e c o m p o s e a n d d i s c r i m i n a t ee v e r yc o n s t i t u e n te l e m e n to ft h es u b j e c to ft h e c o m p r e h e n s i v el a we n f o r c e m e n t a n dt h e nc o n s t r u c tt h es y s t e mo nt h e b a s i so fn o r m a t i v ea n a l y s i s p e r s o n a l l yib e l i e v et h a tt h es t r u c t u r a ls e p a r a t i o no ft h er i g h t s o f d e c i s i o n m a k i n g ，p e r m i t sa n dp u n i s h m e n t so nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s ， a n dt h ef u n c t i o n a lc o n c e n t r a t i o no fs i m i l a rp o w e r sf r o md i f f e r e n t e x e c u t i v eb r a n c h e si st h ee s s e n c eo ft h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t t h es u b j e c to ft h i ss t u d yi st h ee n t i t i e so ft h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，i n c l u d i n gt h en o r m a t i v e b a s i s ，f u n c t i o n sa n dp o w e r ss t r u c t u r e ，o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n dt h e m o d eo fo p e r a t i o n ，b u te x c l u d i n gt h ep r o c e d u r e so fl a we n f c i r c e m e n ta n d s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s i nt e r m so ft h es c o p eo ft h i ss t u d y ，t h ep a p e r f o c u s e so nt h e s t u d yo fu r b a nm a n a g e m e n ta n ds u b j e c t o ft h e 5 c o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，a n d a n a l y s e s t h e f e a s i b i l i t yo fi t o u to ft h eu r b a nm a n a g e m e n tf i e l da n dt h e ng i v e sa o u t l o o k b a s e d o nar e f o r mo fc o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ta n daf o c u so nt h er e l a t i v ec o n c e n t r a t i o no ft h er i g h to f a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ti nt h ef i e l do fu r b a nm a n a g e m e n t ，s oa st o m a i n t a i nt h eo p e n n e s sa n dt h ef o r w a r d 1 0 0 k i n go fa c a d e m i cd i s c u s s i o n i nt e r m so ft h ew a yt or e s e a r c h ，b a s e df r o mt h et h r e ep r i n c i p l e so ft h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nl a w ，t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h el e g i t i m a c yo f t h ef u n c t i o na n dp o w e rs t r u c t u r eo ft h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ts u b je c ti na c c o r d a n c ew i t ht h el e g a lo r g a n i z a t i o np r i n c i p l e ， a n dt h eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea c c o r d i n gt ot h eo r g a n i z a t i o ne f f i c i e n c y p r i n c i p l e o nt h a tb a s i s ，t h i sa r t i c l eo u t l i n e st h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mb y c o o r d i n a t i n gt h ep o w e r s t h eg o a lo ft h i sp a p e ri st or e s o l v ee l e m e n t sa n dc o n s t r u c ts y s t e m so ft h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u b j e c t t h ef u l lt e x ti s d i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r sw h i c ha r ei n t r o d u c t i o n ，p r i n c i p a la r g u m e n t a n dc o n c l u s i o n s t h er e s e a r c hp u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c e ，t h ec u r r e n t s i t u a t i o n ，r e s e a r c hm e t h o d o l o g ya n dt h ef r a m e w o r ka r ep r e s e n t e di nt h e i n t r o d u c t i o n t h ep r i n c i p a la r g u m e n t ，o u to ft h ea v o i d a n c eo ft h e m a c r o p o l i c ya st h ew h i t ee l e p h a n tt h a tm a ye x i s t ，h a st a k e nas t r u c t u r eo f r e s o l v i n gt h ee l e m e n t so n eb yo n e t ob u i l dt h es y s t e m i ti sd i f f e r e n t f r o mm a n yo t h e rr e s e a r c hr e s u l t st h a tt a k et h es t r u c t u r eo f s t a t u s d e s c r i p t i o n p r o b l e mr e c o g n i t i o n c a u s e sa n a l y s i s _ 。g i v i n g c o u n t e r m o v e s i nc h a p t e ri ，id e f i n et h ec o n e 印t s ，d i s c u s st h et h e o r e t i c a l b a s i so fc o n s t r u c t i n gan o r m a t i v es u b j e c to ft h ec o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tb yu s i n gb a s i ct h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v e l a w ，a n dc l a r i f yt h ep r a c t i c a l n e e d o fi tu n d e rt h eb a c k g r o u n do f g o v e r n m e n ti n s t r u c t i o nr e f o r ma n ds u p e r - m i n i s t r ys y s t e mc o n s t r u c t i o n r e t r o s p e c t t h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n to ft h ec o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，a n dt r yt oa n a l y z ei t sa c a d e m i cp r o s p e c t c h a p t e r i ii st h es t a n d a r d i z a t i o nb a s i so ft h e c o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t f i r s t l y ir e v i e wt h es t a n d a r d i z e db a s i s s y s t e m a t i c a l l y ；s e c o n d l y , g i v ear e v i e wo nt h ea r g u m e n t sa b o u t t h e 6 l e g i t i m a c yo ft h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u b j e c t ， t h r o u g hs u m m a r i z i n gt h et h e o r e t i c a ll o g i cf r o mc h a l l e n g e r s a n dt h e r e s p o n s e f r o m s u p p o r t e r s ；t h i r d l y , d e f e n s e f o r l e g i t i m a c y o ft h e c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u b je c t ，b a s e do nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e na d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n dt h el e g i s l a t u r ea n dt h e e s s e n t i a lr u l eo fl a wc o n c e p t ；f i n a l l y ，o f f e rl e g i s l a t i v ep r o p o s a l s c h a p t e r i i i i st h ef u n c t i o na n d p o w e r s t r u c t u r eo ft h e c o m p r e h e n s i v e a d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u b j e c t t h i sc h a p t e rf i r s t l yc l a r i f yi t s p o s i t i o n ，t h eo b j e c t i v e so fp o w e rc o n f i g u r a t i o na n dp r i n c i p l e st ob e f o l l o w e d ；a n dt h e na n a l y s i st h es t r u c t u r a la n df u n c t i o n a lc o n f i g u r a t i o no f t h ep o w e rs t r u c t u r e ；t h i r d l y , e x p l o r et h ee x p a n s i o nt r e n do ft h ef i e l do f c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，a n a l y z et h ef e a s i b i l i t yo f t h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n to u to ft h ea r e a so f u r b a nm a n a g e m e n ta n dt h et r e n do fi t sd e v e l o p m e n t c h a p t e ri vi st h e o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r eo f t h ec o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t s u b j e c t 。i nt h i sc h a p t e r , f i r s t l y ，ip o i n to u tt h ed e f i c i e n c i e so fc u r r e n t o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ；a n d t h e np u tf o r w a r dt h eg o a lo fi d e a l e n f o r c e m e n to r g a n i z a t i o n s ；t h i r d l ys u mu pt h ei d e a so f ；f i n a l l yg i v em y p e r s o n a ls u g g e s t i o n sa b o u tt h en a m e ，s t a f f i n g ，v e r t i c a ll e a d e r s h i ps y s t e m ， a n dt h ei n t e r n a la r r a n g e m e n to fi n s t i t u t i o n s c h a p t e rvi sa b o u tt h e o p e r a t i n gm e c h a n i s m t h i sc h a p t e rg i v e sa na n a l y s i so nt h ec o o r d i n a t i o n b e t w e e nt h ee x t e r n a la n di n t e r n a lp o w e r , a n do u t l i n e sad e s c r i p t i o no ft h e o v e r a l lo p e r a t i o nf r a m e w o r k ，c o n c l u s i o n so ft h ea r t i c l es u m m a r i z et h e k e yp o i n to fv i e w ，p o i n t i n go u tt h et h e o r e t i c a li n n o v a t i o nw h i c his e e kt o a c h i e v e t h e r ea r ea l s ol i m i t a t i o n sa n di n a d e q u a c i e st h a tih a v eb e e n a w a r eo fa n dh o p et ob ed e v e l o p e di no t h e rf u r t h e rs t u d i e s k e yw o r d s c o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i v e l a we n f o r c e m e n t ， s u b j e c t ，a n a l y s i s ，c o n s t r u c t i o n 7 中央民族大学研究生学位论文作者声明 本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的 研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作 出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致 谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研 究成果。 本人同意学校根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等有关规定保留本人学位论文并向国家有关部门或资料库送 交论文或者电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族 大学可以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或者其它复制手段和汇编学位论 文( 保密论文在解密后应遵守此规定) 。 作者签名： 绍迤，日期：j 望华年月 导论 一、研究目的和意义 相对集中行政处罚权工作的开展迄今已有十年，综合行政执法的试点探索也 已五年。就相对集中行政处罚权而言，总体上看，效果是明显的：一是，在一定 程度上解决了城市管理领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提 高了行政执法的质量和水平；二是，在一定范围内进行了管理权、审批权与监督 权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一些经验；三是， 通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能，精简行政机构 初步探索了一些新的路子；四是，形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政 执法形象。1 但是，随着相对集中行政处罚权领域的不断拓展和综合执法改革的 日益深入，既成行政执法体制的弊端不断凸显，矛盾日益尖锐。在城市管理领域， 当前行政执法体制存在以下问题：第一、在权力结构上，城市管理综合行政执法 组织的职能定位尚不清晰，综合行政执法的范围还不明确，相关部门之间的指责 含糊不清；第二、在领导体制上，城市管理综合行政执法组织的机构设置还不规 范，与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成；第三、在组织结构上，城市 管理综合行政执法组织内部管理的系统化、规范化建设还不完善，执法人员的整 体素质还有待提高；第四、在运行机制上，城市管理综合行政执法组织与相关执 法部门的关系尚未理顺，协调统一、保障有力的执法格局尚未形成。2 尽管许多人坚信，综合行政执法是现代城市管理的重要趋势，是行政执法权 重新配置的必然选择。但是，理论和实务界对它的误解和质疑也从未间断。相对 集中行政处罚权工作和综合行政执法体制改革，初衷在于提高政府效能和保护个 人权益。但是，由于合法性的欠缺、体制的障碍和执法环境的制约等复杂原因， 这项改革在实践中却又造成了公权力之间、公权力与私权益之间新的矛盾与冲 突，以至于在许多地方处于“先天不足、后天失控”的尴尬境地。 要明确综合行政执法的发展方向，澄清误解，回应质疑，有必要深入研究其 理论与实践问题，充实其理论基础，提出切实可行的对策建议。更为重要的是， 在新一轮地方政府机构改革的视野下，综合行政执法是创新行政管理体制的亮 点，是建设法治政府、服务型政府的重点。建构规范的综合行政执法主体，可以 作为建立职能有机统一的大部门体制的有益探索，特别适合构建决策权、执行权、 监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 1 青锋：行政执法体制改革的图景与理论分析，载上海行政学院学报2 0 0 7 年第l 期。 2 刘春禾：城市管理综合行政执法体制研究，中央民族大学2 0 0 7 年硕士论文。 l 笔者同样相信综合行政执法是具有生命力和发展前途的新鲜事物。但是，坚 持这种观点的人们必须思考和回答：在综合行政执法改革中应该建立一个什么样 的组织? 这个组织在目前的行政体制中应该处于什么样的地位? 它的权力如何 配置，如何行使? 如何处理它与其它行政部门的关系? 如果权力的过于分散损害 了行政效率和公共利益，那么权力的集中是否会增加行政专断和权力滥用的风 险? 面临中国城市化进程的加快和城市公共空间的急剧扩张，应该如何建构这一 执法组织，使其保持效率和富有弹性的规模? 本文即为笔者对上述问题的浅显思 考和初步回答。 二、研究动态 综合行政执法作为改革实践催生的新鲜事物，一直没有引起行政法学界的足 够关注，迄今为止还没有一本系统研究综合行政执法的法学著作问世，因此，应 松年教授呼吁：“理论界应加强对行政综合执法的回应”。近年来，行政法学界对 于综合行政执法的研究不断深入，在以下方面取得了进展：第一、综合行政执法 的概念、性质、法律地位和产生原因，第二、综合行政执法体制的现状、问题、 成因与对策，第三、城市管理领域相对集中行政处罚权和综合行政执法的实践， 第四、相对集中行政许可权的理论与探索。上述研究蕴含着丰富理论创见和实证 素材，但也存在一些不足，具体而言：第一、对综合行政执法必要性的论证多使 用行政管理的理论或经济分析的方法，缺乏行政法学自身的理论支撑；第二、对 综合行政执法体制的分析过于宏观，对其具体构成要素，如法律依据、权力配置、 组织架构和运作机制缺乏精确的微观考察；第三、对综合行政执法的职能定位和 发展方向缺乏深入思考；第四、一些完善综合执法体制的对策建议过分宏大，缺 乏可行性与科学性的论证；第五、行政法学界与行政管理学界缺乏成果共享和沟 通互动。 对于开展进一步研究有参考价值的博士、硕士学位论文至少包括：蔡恒的博 士论文执法效率与有效组织我国农业行政执法体制构建研究、栾晓峰的 硕士论文城市管理综合行政执法长效机制研究以山东省滨州市为例、罗 许生的硕士论文行政综合执法研究、刘春禾的硕士论文城市管理综合行政 执法体制研究、马凌云的硕士论文行政执法体制比较研究等。 应北京市综合行政执法局之托，在长期调查研究的基础上，2 0 0 7 年，中国 政法大学课题组、北京市社会科学院课题组、中央民族大学课题组和首都社会经 济发展研究所课题组分别提交了北京市城管执法在城市运行环境管理中的职能 定位及实现方式、浅析北京城管内涵式发展的实现路径、深化首都城管综合 执法体制改革研究报告、北京市城管系统基层建设情况的分析报告，上述调 2 查报告可以作为综合行政执法实证研究的最新成果。