（宪法学与行政法学专业论文）我国行政许可听证制度研究.pdf

摘要 摘要 2 0 0 3 年8 月2 3 日，全国人大常委会通过了中华人民共和国行政许可法， 具体规定了行政许可听证制度。着眼于六年多以来的实践，在涉及相对人重大利 益的行政许可中进行公开听证，能使其更清楚许可审批的内容与过程，有利于保 障相对人的知情权；对重大行政许可进行公开听证，吸纳民众共同参与许可决策 过程，有利于保障民众的参与权；同时，在听证中让民众公开表达诉求与意见， 也利于保障他们的表达权。公开听证让许可实施的全过程处于阳光之下，便于民 众行使监督权。可见，行政许可听证制度是政治民主的具体体现：这不仅有利于 保护公民、法人和其他组织的合法权益，对于监督和确保行政许可制度的有效运 作也具有重要意义。 我国民众对听证已经从陌生转为接受，但仍有相当多的人质疑其为走过场； 价格听证止不住涨价、环评听证挡不了项目上马等现象层出不穷。产生这些问题 的主要原因之一就是现行行政许可听证制度的种种缺陷，如主持人地位缺乏独立 性、参加人的产生程序及其权利有待明晰等等。这些缺陷有的仅仅是源于实际操 作的不严格，而有的则需要进行深层次的理论探析才能解决。本文研究的目的正 是在借鉴了英美、大陆法系听证制度成功经验的基础上，针对不足提出建议，以 期为我国行政许可听证制度的完善尽绵薄之力。全文共分为五个部分： 第一章为绪论。本章从厦门p x 环评听证案出发，提出了我国许可听证制度 存在的主要问题，并进一步阐释了许可听证作为公民政治参与及依法行政理念落 实的重要制度，所具有的理论意义与实践意义。 第二章是行政许可听证制度概述。该部分从对听证的概念界定出发，论述了 听证的历史演进、学理分类与现实分类，最后对行政许可与行政许可听证的概念 进行了阐释。 第三章是行政许可听证制度的理论基础。该部分详细论述了人民民主原则、 行政合法性原则和行政合理性原则这三个许可听证的基础性原则，同时进一步分 析了行政许可听证的主要内容及其具体制度。 第四章是我国现行行政许可听证制度评析。首先论述了当前许可听证的立法 概况与问题的根本原因，进而从听证形式、适用范围、主持人、参加人、笔录五 个方面阐述其主要问题。 摘要 第五章是我国行政许可听证制度的完善，从听证形式、适用范围、主持人、 参加人、笔录五个方面提出了针对性的建议。 关键词：听证，行政许可，行政许可听证 l i a b s t r a c t a b s t r a c t a u g u s t 2 3 ，2 0 10 ，t h en p cs t a n d i n gc o m m i t t e ep a s s e dt h e ”t h e p e o p l e s r e p u b l i c o fc h i n aa d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n gl a w ”，s p e c i f i e s t h e s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n g f o c u so nm o r et h a ns i xy e a r ss i n c et h ep r a c t i c ei nt h e 啊t a li n t e r e s t si n v o l v e dr e l a t i v et ot h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gt h ep u b l i ch e a r i n g , t o m a k ei tm o r ec l e a re x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo fc o n t e n ta n dp r o c e s sw i l lh e l pp r o t e c t t h er e l a t i v e l yr i g h tt ok n o w ；o nm a j o ra d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gf o rp u b l i ch e a r i n g , t o a t t r a c tp e o p l et o p a r t i c i p a t ei np e r m i td e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s sw i l lh e l pp r o t e c tt h e p e o p l e sp a r t i c i p a t i o n ；t h es a m et i m e , i nt h eh e a r i n gt oa l l o wp e o p l et oo p e n l ye x p r e s s d e m a n d sa n do p i n i o n s ，b u ta l s oc o n d u c i v et op r o t e c tt h e i rr i g h t so fe x p r e s s i o n p u b l i c h e a r i n gt op e r m i tt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ew h o l ep r o c e s si su n d e rt h es u n , t h ee x e r c i s e o fs u p e r v i s i o nt of a c i l i t a t et h ep e o p l e c a nb es e e i l ，t h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n g s y s t e mi sac o n c r e t em a n i f e s t a t i o no fp o l i t i c a ld e m o c r a c y ：t h i si sn o to n l yc o n d u c i v et o p r o t e c t i o no fc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n sa n dt h el e g i t i m a t ei n t e r e s t so fo t h e ro r g a n i z a t i o n s f o rm o n i t o r i n ga n de n s u r i n gt h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g s y s t e mi sa l s oi m p o r t a n t o u r p e o p l ef r o mt h es t r a n g et ot h eh e a r i n gh a sb e e na c c e p t e d ，b u tt h e r ea r es t i l l m a n yw h oq u e s t i o ni ta sm e r ef o r m a l i t y ；p r i c eh e a r i n gc a i ln o ts t o pp r i c ei n c r e a s e s ，t h e e i ah e a r i n g sf a i lt od os o ，e t c t h ep h e n o m e n o no fu n d e r t a k i n gt h ep r o j e c t s o n eo ft h e r e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m si st h ee x i s t i n gs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n g d e f i c i e n c i e s ，s u c ha st h el a c ko fi n d e p e n d e n c eo fh o s ts t a t u s ，t op a r t i c i p a t ei nt h e p r o d u c t i o np r o c e s sa n dt h er i g l l t so fp e o p l et ob ec l e a ra n ds oo n s o m eo ft h e s ed e f e c t s o n l yf r o mt h ea c t u a lo p e r a t i o na r en o ts t r i c t ，w h i l eo t h e r sr e q u i r ei n d e p t ht h e o r e t i c a l a n a l y s i s c a nb er e s o l v e d t h e p u r p o s eo ft h i ss t u d yi s i nr e f e r e n c eo ft h e a n g l o a m e r i c a n , h e a r i n gc i v i ll a ws y s t e mb a s e do nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f , f o r l a c ko f p r o p o s a l st ot h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n gf o rt h ec o u n t r yo fc o n t r i b u t i n g t oi m p r o v i n gt h es y s t e m t e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tc h a p t e ri sa ni n t r o d u c t i o n x i a m c np xc h a p t e rf r o mh e a r i n gt h ec a s eo f i i i a b s z r a c t t h ee a , w a sp r o p o s e d p e r m i th e a r i n gs y s t e m0 1 1 1 7m a i np r o b l e m s ，a n df u r t h e re x p l a i n e d t h el i c e n s i n gh e a r i n g sa sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o na n da d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wt o i m p l e m e n tt h ei m p o r t a n tc o n c e p to f t h es y s t e m ，w h i c hh a sat h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h es e c o n dc h a p t e ri sa l lo v e r v i e wo ft h ea d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n gh e a r i n gs y s t e m t h i ss e c t i o nd e f i n e st h ec o n c e p tf r o mt h es t a r to ft h eh e a t i n g , t h eh e a r i n gd i s c u s s e dt h e h i s t o r i c a le v o l u t i o n ，d o c t r i n a la n dp r a c t i c a lc l a s s i f i c a t i o nc a t e g o r i e s ，a n df i n a l l yt ot h e a d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n g a n dt h e c o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n gi s e x p l a i n e d t h e 吐l i r dc h a p t e ri st h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gh e a r i n gt h e o r y t h i s s e c t i o nd i s c u s s e si nd e t a i lt h e p e o p l e s d e m o c r a t i cp r i n c i p l e s ，t h e p r i n c i p l eo f a d m i n i s t r a t i v el e g a l i t ya n dt h ep r i n c i p l eo fr e a s o n a b l ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s eh e a t i n g ， t h et h r e eb a s i cp r i n c i p l e s ，a n df u r t h e ra n a l y s i so ft h em a i nc o n t e n t so fl i c e n s eh e a r i n g a n dt h es p e c i f i cs y s t e m c h a p t e ri v i sc h i n a sc u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l i c e n s i n gh e a r i n g a s s e s s m e n t f i r s td i s c u s s e st h ec u r r e n tl e g i s l a t i o np e r m i t st h eh e a r i n gp r o f i l ea n dt h e r o o tc a u s e , a n df r o mh e 撕n gt h ef o r m , s c o p e ，m o d e r a t o r , p a r t i c i p a n t s ，t r a n s c r i p t so ff i v e a s p e c t so ft h e i rm a i np r o b l e m s t h ef i l t hc h a p t e ri st h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e m , f r o mh e a r i n gt h ef o r m , s c o p e , m o d e r a t o r , p a r t i c i p a n t s ，a n dn o t e sm a d ef i v es p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：h e a r i n g , a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g , a d m i n i s t r a t i v el i c e n s eh e a r i n g i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 日期：圳汐年歹月衫日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期：矽 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 1 9 7 8 年十一届三中全会期间，在讨论民主与法制问题的过程中提出了保障人 民民主必须加强社会主义法制；1 9 9 9 年，“依法治国，建设社会主义法治国家 以 宪法修正案的形式成为具有最高效力的法律条文3 0 年来，一系列里程碑意义 的事件见证了中国民主法治建设的重大发展。 改革开放以前的计划经济时代，民众习惯了一切由政府做主，政府在方针、 政策制定和法律、法规出台等方面起着决定、主导作用，听证可说是闻所未闻。 改革开放的3 0 年，正是中国逐步从人治走向法治的3 0 年，是中国公民社会逐渐 成长完善的3 0 年，也是中国听证制度从无到有、从建立到健全的3 0 年。 三十年来，随着经济领域的改革向政治体制推进以及社会主义市场经济的逐 步完善，法治开始成为现今发展的主要目标之一。当前，法治的权威性作用日益 凸显，社会主义法治理念深入人心，民众法律意识显著提高，相关制度不断得到 健全，权力运行也逐渐纳入法制轨道，社会主义法治已经渐成现实。当然，尽管 建设社会主义法治国家的目标早已确立，但特殊的体制与背景决定了中国法治道 路的复杂性与曲折性。这既是自上而下的政治体制改革与日益增进的法治需求的 相互作用过程，也是一个法律制度体系与社会改革不断协调创新的过程，更是一 个没有现成参照的长期工程。 作为行政法治程序建设的重要内容之一，听证开始逐步走入公众的视线。二 o o 二年一月，一场广受关注的火车票价听证会在北京举行。这是在我国首次公 开举行的、全国性决策型行政听证；这是一次政府科学决策与公众参与型行政之 间的成功良性互动。自此，听证会作为公民公开发表意见的平台开始了蓬勃发展； 除了最开始的立法问题，其内容逐步涉及社会公共服务的方方面面。 同时我们看到，这场听证会在听证代表遴选上仍存在问题：首先是代表名单 在公众报名截止日期前即以确定公布，而就票价提起行政诉讼的乔占祥和维权代 表王海并未入选；其次在名单确定之后的两次新闻发布会中，代表姓名未向社会 公布；最后，作为唯一的四川代表，齐虹直到出席听证会前都不清楚自己如何成 为消费者代表。当时的中华工商时报甚至评论：听证会会不会最终演变成一 电子科技大学硕士学位论文 场走过场的听证秀? 以2 0 0 7 年厦门p x 环评听证为例，该项目本身属于合法项目，已经通过法定 审批程序并破土动工。2 0 0 7 年3 月，厦门市政协1 号提案使其“浮出水面 ，并进 而成为公共事件之后。之后，政府逐渐转向积极回应的态度，并启动了了环评许 可听证；厦门市民则逐渐从抵制、抗议到理性行使自己的参政、议政权利。公众 参与的最终结果是项目迁址、政府赔偿投资方。可是，在历时一年的政府与公众 的博弈中，政府为何不从一开始就表现出诚意与耐性，而是在后期迫于公众压力 才启动和实施环评许可听证程序? 这与我国许可听证制度在听证形式及其启动模 式、听证的适用范围等诸多方面存在问题甚至是缺失是分不开的。 1 2 研究意义 1 2 1 理论意义 笔者以“行政许可听证为关键字在c n k i 上搜索发现，与本文相关的期刊 文章共7 4 篇，硕士论文1 3 篇。通过对这些文献及其他专著的研究，笔者认为， 行政许可听证制度作为近年来受关注较多的课题，具有相当的理论和实践价值， 但随着我国政治、经济、社会等的发展以及许可听证制度本身的不断完善，上述 研究成果已经逐渐不能适应当前民主法治发展的需要，在系统性上亦有一定的欠 缺。具体来看： 在听证主持人方面，刘振华在我国行政听证制度的发展与完善一中美行政 听证制度比较中这样论述，“我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持 人是行政机关工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，但目前的文 献资料对于如何确立主持人资格、规范主持人行为等标准不一、尚未细化，难于 付之实践； 在听证笔录方面，石佑启在行政听证笔录的法律效力分析中曾提到，“在 听证程序的实际运作中，行政机关作为最终裁判者，如果赋予其在使用昕证笔录 方面享有较大自由裁量权，而不是必须以听证笔录作为做出决定的唯一依据，则 存在着听证与最后决定割裂开来的巨大危险，使听证制度流于形式，这不仅不利 于行政权的公正行使，而且会增加行政成本，使社会公众对听证制度丧失信心， 最终导致听证制度名存实亡毫无价值 ，但是，多数研究成果没有提出环环相扣的 制度建议，如明确笔录的法律地位、完善笔录记载事项、限定许可决定作出的原 2 第章绪论 则等，致使实践中的许可决定往往脱离笔录的约束，许多听证会流于形式； 在听证参加人方面，蒋勇和刘勉义在行政听证程序研究与适用中认为， 认定听证参加人不必拘泥于字眼上的差异，是“参加 ，还是“参与”；而应着重 于参加听证过程中，享有权利和承担义务，但对于参加的产生范围、产生机制及 权利却未具体、系统地明确。 另外，国外学者的研究主要集中在听证制度在行政领域及行政法体系中的实 际运用，其成果如英国韦德著行政法的听证部分、日本室井力所著日本现 代行政法的听证部分等，单就行政许可听证而言的学术研究成果乏善可陈。在 g o o s e 中通过英文搜索“行政许可听证，其结果基本都是一些实行已久的行政领 域的听证规则，或者根据上位法制定的部门法或者地方法规的相应听证规则。 综上所述，笔者试图从听证形式、适用范围、主持入、参加人、笔录五个方 面着手，较为系统地分析许可听证的现状及问题，并提出具有针对性和可行性的 制度建议，以期通过许可听证制度的完善促进我国行政听证制度的发展，对不断 推进和深化有我国行政程序性立法工作以及民主与法治建设作出一定的贡献。 1 2 2 实践意义 行政许可听证制度在我国法治政府建设方面尚处于探索阶段，功能定位不明、 制度规范化建设滞后等问题仍然十分突出，总体而言： 首先，许可听证会多流于形式，其主持单位往往缺乏独立性，有的甚至不具 备应有的权威地位。有的许可主管部门依据许可法的规定在实施重大行政许 可之前纷纷主持召开听证会，在取得一定实效的同时也受到很大局限：很多当事 人属支柱性大中型企业，其中不乏垄断性国企；部分企业政企不分，甚至兼具行 政管理职能，与上级主管部门和听证主持机关关系密切；受许可影响较大的利害 关系人多为缺乏有效组织和专业知识、法律技能的普通居民或消费者。在这种情 况下，民众往往质疑听证的公正性和实效性。 其次，多数听证事项先予限定，专家学者、听证代表难以质疑。很多听证会 相关信息披露不充分，参加人代表性不够；此外，参加人专业性的欠缺与项目方 专家一味以国家标准掩盖问题形成鲜明对比。许可听证要想从根本上解决实际问 题，必须考虑多方面的程序问题，使各利益相关方代表都有充分的发言权，并在 提供充足、可靠的有关信息的基础上，为弱势方提供有效地专业支持。 最后，在听证代表的产生程序方面也存在不少缺陷。听证会代表的专业素养 3 电子科技大学硕士学位论文 或者其获得专家证人的支持力度，对听证结果的取向将有决定性影响。目前，以 抽签摇号辅以个别推荐的方式遴选代表，固然在一定程度上体现了民主，但是听 证会的专业参与难以保证。 研究行政许可听证制度，首先是希望为申请人和利害关系人提供一个切实起 效的陈述意见和申辩、质证的法定机会，通过保证他们在行政管理程序中的平等 参与权，有效保护其合法权益；其次，在程序上真正做到为行政许可机关依法行 政、正确决策保驾护航的作用，避免“偏听则暗”。通过听证制度听取利害各方意 见，并形成具有法定效力的笔录文件，行政许可实施机关可以充分了解民意、发 现事实，做到正确认定，做出许可；最后，完善许可听证制度，提高行政效率。 让各方意见在听证中得到充分展现和吸纳，促进行政管理方与相对人的相互沟通， 有效预防和减少争议，减少行政复议或者行政诉讼的可能性，从而在尽量考虑多 数相对人利益的前提下，做出正确的行政许可决定，避免行政救济程序带来的效 率损失，即通过“兼顾公平”来提高效率。只有进一步细化落实行政许可听证制 度，进一步规范权力运行和权利行使，才能让听证代表代表民意、许可决定体现 民意，使其真正发挥应有的作用。 1 3 研究框架 本文以理论研究为重点，兼举实例加以分析阐述，同时选取了英国、美国、 法国、德国、日本等代表性国家许可听证制度的有机元素，充实到听证及许可听 证制度理论概述部分加以介绍，研究内容囊括了听证的基本概念、历史演进以及 许可听证制度的主要内容、理论基础、立法现状、主要问题及其完善建议。在我 国学者以往研究的基础上，笔者论述行政许可听证制度的基础理论体系，研究分 析了理论和实践中存在的问题及其原因，借鉴国外业已成熟的听证制度，提出完 善我国行政许可听证制度的建议，通过系统、细致的深入研究，力求为进一步探 索和完善我国许可听证制度的立法与实践尽绵薄之力。 论文正文除第一章绪论外，主要分为以下四个部分： 第二章是有关行政许可听证制度的理论概述。从对听证的概念入手，结合学 者们从广义和狭义角度对听证的不同定义，对听证的概念进行了界定，并阐述了 听证的分类，为后文论述行政许可听证的概念和内容作了铺垫；由于听证制度属 于“舶来品 ，所以着重介绍了听证在我国和国外的历史演进，最后对行政许可与 行政许可听证的概念进行了阐释，并从形式、适用范围、主持人与参加人、程序、 4 第一章绪论 笔录这五个方面介绍了许可听证制度主要内容。 第三章是行政许可听证制度的理论基础，涵盖了人民民主理论、行政合法性 理论和行政合理性理论。该部分在引述宪法基本原则的基础上，详细论述了许可 听证制度的宪法渊源人民民主理论；接着从法律优先和法律保留的角度，阐 述了许可听证领域的行政合法性理论；最后介绍了许可听证制度的行政合理性理 论，重点分析了许可听证所包含的比例原则与诚信原则。 第四章是我国现行行政许可听证制度评析。该部分一方面以昕证制度在我国 的发展历程为主线，结合我国关于许可听证的相关法律规范，简介我国许可听证 制度的立法现状，同时指出导致许可听证会流于形式的三个表面原因；另一方面， 从听证形式、适用范围、主持人与参加人等五个方面深入分析，阐述了我国现行 许可听证制度存在的问题及其症结，为后文完善许可听证制度做好了理论铺垫。 第五章是我国行政许可听证制度的完善。既要借鉴各国先进经验，也要立足 本国国情。在许可听证制度尚处于探索阶段的当代中国，首先，需要法制层面明 确许可听证的形式与适用范围。其次，需要完善许可听证主持人制度与参加人遴 选机制。然后，要从信息公开、告知、阅览卷宗、说明理由等方面对许可听证制 度进行程序控制。最后，更要注重许可听证笔录的完善，明确听证笔录的法律地 位、补充设立再听证制度、确立有限的行政认知原则、完善听证笔录记载事项、 明晰许可决定作出应遵循的原则，从而保障许可决定作出的民主化、程序化与规 范化。 电子科技大学硕士学位论文 2 1 听证 第二章行政许可听证制度概述 2 1 1 听证的概念与特征 有学者认为，广义的听证包括司法听证、立法听证和行政听证，即指有关国 家机关在作出决定前，为使决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序【1 1 ； 还有学者认为，广义听证一般是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发 表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序；听证的内涵是听取当事人的 意见，听证的外延则涉及立法、执法和司法三大领域【2 1 。 另外还存在狭义听证说，可以分为两类：一类是司法、行政程序说，即根据 德国孔菲尔德法律辞典，认为“听证程序是司法和行政程序的组成部分，它给 予当事人对要作出的个案就法律与事实两方面发表自己意见的机会【3 】；另一类 是行政听证说，即主张狭义的听证就是指行政听证。 笔者认为，现代意义上的听证既是一种建立在正当程序基础上的重要法律制 度，又是当事人陈述意见、表达主张的重要权利；而我们又进一步称其为“听证 程序一，本质上是强调其制度基础，是建构在蕴含了自然公正、程序正义及正当程 序等理念、原则的现代法治程序之上。 2 1 2 听证的分类 从蕴含于自然法原理与公正理念之中，到成为正当法律程序的重要组成部分， 听证逐渐由附属走向独立，并与其他程序性制度相互交叉与融合，同时随着历史 和社会的发展需要，伴随近代行政权力的一步步扩张，从司法领域、立法领域向 行政领域延伸。正是在这样的演迸过程中，听证开始适用于情形各不相同的、越 来越广泛的场合，各国有关听证的概念与内涵随之表现出不同程度的差异。因此， 为了更好的把握我国行政许可听证的性质与特点，就有必要进一步界定不同类型 听证的适用领域及其差异与共性，并在此基础上理清我国行政许可听证的内涵与 外延，才有可能完善和发展适合我国行政许可具体实践的听证制度。 为了更好地实现理论与实践相结合，我们姑且将分类标准大致划为两大类： 6 第二章行政许可听证制度概述 一类是学理分类主要依据听证在历史上、在其他国家的实践以及学者们的研 究与共识而产生；另一类是现实分类主要依据是我国现行法律、法规和规章 所涉及的听证分类。 2 1 2 1 学理分类 ( 1 ) 司法听证、立法听证和行政听证 在早期西方诉讼中，在司法机关主持下、原被告双方获知相关资料并提出反 对意见的辩论程序称为“司法听证”( j u d i c i a lh e a r i n g ) ，并逐步成为以采纳相关证 据与否和确定开庭时间以及是否限制被告人身自由、是否准予保释及保释金数额 等为主要内容，由主审法官征求原被告双方及其诉讼代理人意见的庭审前置程序。 此后，为保证国会或议会制定法律的合理性和可行性，既要求听取有利害关系的 相对人及相关团体的意见，又要求听取学者专家、有关人士的法律意见及其他专 业意见，这种在法律起草和制定过程中听取意见的制度即称为“立法听证” ( l e g i s l a t i v eh e a r i n g ) ，其主要特点包括：一是其目的主要出于对社会公共利益的 考量；二是利害关系人通常为不特定的多数人；三是听证模式多为正式听证会； 四是对于主持人的任职资格一般不作特别要求，也不存在对抗意义上的双方当事 人。随后，为保证现代国家行政权能行使过程的公正、合理，听证开始融入行政 层面成为“行政听证 ( a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ) 。有学者认为“行政听证是指行政 机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利义务的决定前，就有关的 事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度一【4 】。日本学者室井 力认为：( 行政) 听证是指行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时，就与该 行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见、提出申述意见、 提出证据的机会的程序【5 】。我国部分学者认为，狭义的听证就是行政昕证一指 行政机关在制定法规、规章或作出具体决定时，广泛听取利害关系人意见的程序 【6 l ：或“指为了合理、有效地制定和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的 听证会、广泛听取各方面意见的活动，以保证行政决定的合理合法 7 1 或“指 行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证 权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序 所构成的一种法律制度 瞵j 。 对于上述听证类型的关系，有学者认为，“立法权的运用有了较为雄厚的民意 基础，而司法权的运用也在较为发达的司法程序中受到制约，即在现代社会中以 听证制度来制约立法权与司法权的必要性和实际价值都不十分显著，所以听证在 7 电子科技大学硕士学位论文 世界各国都主要成为行政领域的一个概念。特别是进入2 0 世纪以后，依自然公正 原则，行政机关行使行政立法权，则该行为如同立法机关的立法权能，应遵循立 法听证的要求；如果行驶具有司法性质的裁决权，则必须遵循司法活动的要求， 举行司法听证，因此，在行政听证( a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ) 中实质上包含了立法 听证和司法听证两者的内容 9 1 。但是，我们同样不可否认：三者都是制约和限制 公权力行使的重要制度，是人们通过对权力及其运行规律认识、总结的产物。 ( 2 ) 行政立法听证、行政执法听证、行政司法听证 根据行政行为的适用范围不同，将其涉及的听证分为行政立法听证、行政执 法听证与行政司法听证。行政立法听证是指，行政机关在制定规范性文件或者政 策规划、计划时，因涉及不特定的多数相对人的合法权益，为汲取广泛意见而召 开的一定规模的听证会。行政执法听证是指，在实施具体行政行为时，因涉及单 个相对人的合法权益，或者涉及争议双方或多方相对人而给予各方相互辩论、陈 述意见和理由、反驳对方意见的机会。行政司法听证是指，行政机关在行政活动 中以地位超然的公断者身份出现，运用准司法权就当事人双方间存在的行政争议 进行裁决或者在特定民事纠纷中听取当事人双方意见的程序。 ( 3 ) 正式听证与非正式听证 1 9 4 6 年美国联邦行政程序法第5 5 3 条第三款规定，“行政机关在发出制定 规章的相关通知以后，应向利害关系人提供提交书面资料、书面观点、书面或口 头辩论意见等方式参与该规章制定的机会打【聊；该款同时规定，“如果法律要求 此种规章必须在机关听证会之后依据记录制定，则不适用本款规定，而适用第5 5 6 条和第5 5 7 条的规定 【1 1 1 。以该“行政法规制定听证条款为例，前半部分所指 “机会，即“公告与评论程序 行政法规制定机关发布草案及相关说明，通 过书面形式广泛征求意见，但不排除口头辩论的意见，这属于“非正式听证 的 一种；后半部分所指“听证会”，则是依据第5 5 6 条和第5 5 7 条的规定而举行的“正 式听证程序”。 具体来讲，一般对于某些特定事项的裁判或决定，必须采取严格形式的听证， 即正式的听证( f o r m a lh e a r i n g ) ，包含以下七种因素：当事人有得到无偏见的官员 作为主持人的权利；当事人有得到通知的权利，通知中必须适当地说明听证所涉 及的主要事项和问题；当事人有提出证据( 包括证人证言、物证及书证) 和进行 辩护的权利；当事人有通过互相质问及其他手段驳斥不利证据的权利；当事人有 请律师陪同出席的权利；当事人有要求行政机关职能根据听证案卷中所记载的证 据作出裁决的权利；当事人有取得全部案卷副本的权利。包括上述诸因素的听证 8 第二章行政许可听证制度概述 称为正式听证，或审判型听证，或完全的听证，或举证式听证；只包括一部分上 述因素的，称为非正式听证( i n f o r m a lh e a r i n g ) 0 2 】。在我国行政程序法专家建 议稿里，因现行立法如行政处罚法、行政许可法对“听证 一词的狭义 使用，而以“陈述意见 代称“非正式听证 ，泛指以听证会之外的形式听取意见 的程序。 正式听证与非正式听证主要有以下区别： 首先，正式听证必须采用类似司法审判的方式和程序进行，手续较繁琐；而 非正式听证可采取协商、座谈等形式进行，程序较为灵活和简便。 其次，正式听证繁杂，时间和人力成本相对较高，一般适用于严重影响社会 公共利益或个人重大权益的事项；而非正式听证在灵活、简便的同时，公正性相 对减弱，因此适用于对一般权益产生较小影响的事项。从听证比较发达的美国来 看，大多数听证事项通常都是通过非正式听证得以解决的。 再次，通常在法定正式听证中，对当事人或利害关系人在听证中享有的权利 与承担的义务都有明确规定，如在法定期限内得到听证通知的权利、获得对方证 据及辩词相关内容的权利、提出证据、反正及辩论的权利等等；而在非正式听证 中，法律对于这些权利和义务的规定较为模糊，表现的主要行为是“陈述意见。 最后，在正式听证中，决定机关或决策机关必须受“案卷排他性原则制约 即只能依据或在充分考虑听证笔录的基础上作出决定或决策；而在非正式听 证中所获得的信息、资料和其他证明材料可仅供参考，行政机关可不受其严格约 束。 ( 4 ) 事后听证与事前听证 美国的一个法院判例认为：“听证是否在命令制定以前进行无关紧要，只 要在命令执行以前提供完全的公正的听证就已足够【1 3 】。由此可见，事后听证一 般是指听证在行政决定作出以后、具体命令执行以前所进行的听证；而事前听证， 就是一般意义上的、行政决定最后形成之前所进行的听证。 在1 9 7 0 年美国g o l d b e r gv k e l l y 案所引发的“正当程序革命 以前，有关行 政机关某项对于公民福利发放的终止决定，事先是没有法律程序保障的。虽然法 律规定了事后听证和司法审查，一旦发现终止决定有误即行补发，但随着福利社 会的发展和“特权理论 的屡遭诟病，最高法院最终在该案判词中认为：“政府在 剥夺公民的至关重要的社会福利之前，必须经过某种公正程序；鉴于事前听证给 政府机关带来的潜在负担，政府并不需要采取全部司法审查程序( 但应) 采 取全部行政程序及时通知、口头陈述与辩论、相互盘问和反驳不利证据的机 9 电子科技大学硕士学位论文 会、获得辩护律师和公正决策者以及陈明理由的书面决定d 4 1 。 2 1 2 2 现实分类 我国目前尚无统一的听证制度，涉及听证的现行法律、法规、部门规章有：立 法法、行政处罚法、价格法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条 例、环境影响评价法、行政许可法、城市房屋拆迁行政裁决工作规则等 等，而依照上述规范性文件制定的相应地方性法规、政府规章等已有至少三十余 项。 各种规范性文件所制定的听证制度在适用范围、听证规则、主持人及参加入 制度、笔录效力等方面参差不齐，一定程度上影响了听证在适用中的实际效果。 以上听证大致可以分为三大类： 第一类是立法听证，根据立法法第3 4 条和第5 8 条的规定，在制定法律 和行政法规时应当听取各方面意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会 等多种形式进行；行政法规制定程序条例第1 2 条规定，“起草行政法规，应当 广泛听取有关机关、组织和公民的意见可以采取听证会等多种形式。随 后的规章程序制定条例进一步将听证会的组织具体化和程序化，其第1 5 条规 定，“听证会依照下列程序组织：( 一) 听证会公开举行，起草单位应当在举 行听证会的3 0 日前公布听证会的时间、地点和内容；( 二) 参加听证会的有关机 关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；( 三) 听证会应当制作笔录， 如实记录发言人的主要观点和理由；( 四) 起草单位应当认真研究听证会反映的各 种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由 。 基于立法法的精神和上述具体规定，有学者认为我国的立法听证是指，“法律、 法规、规章的起草或审议机关，为获取与立法有关的信息和公众意见，举行公开 会议，听取和搜集意见，为立法提供依据或参考的程序性制度【1 5 】。从目前的实 践来看，我国的立法听证多采取形式上较为正式的听证会模式，但听证笔录的效 力多为参考性而非决定性或惟一性；同时，区别于国外正式立法听证所采用的事 实审听证模式，我国立法听证会以非辩论的陈述型听证为主，直到“2 0 0 8 年9 月 9 日，深圳市人大常委会举行深圳经济特区无线电管理条例( 草案) 立法听证 会时，才首次引入了辩论机制 【1 6 】。 第二类是决定听证，是指行政机关在作出直接影响当事人的合法权益的具体 行政决定前，为保证决定的公平性和合理性，依职权或依当事人申请，通常以公 开会议的形式，给予当事人提出证据和反证、质证和辩论的机会，听取意见并依 1 0 第二章行政许可听证制度概述 据听证笔录或者在充分考虑听证笔录的基础上，作出决定的程序性制度，包括行 政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决，以及产业损害调查、保障措施调查、 反补贴与反倾销调查、医疗事故技术鉴定等。这一类听证的结果一般影响特定人 的权利和义务，当事人之间需要展开充分的辩论，并就具体事实的正确性进行认 定。 第三类是决策听证，是指行政机关在作出事关社会公共利益或不特定公民的 重大权益的决策之前，为保证决策过程的民主性和决策本身的科学性，举行会议 广泛听取并充分考虑各方面意见的程序性制度，包括政府价格决策、城市规划等。 我国目前的决策听证具有以下特点：( 一) 涉及不特定多数人的权利和义务，影响 范围较广，如2 0 0 8 年1 月2 2 日在北京举行的手机漫游费价格听证会，涉及全国5 亿手机用户的合法权益；( 二) 决策听证着眼于“一般性事实而非解决具体纠纷 的“定案事实；( 三) 决策听证的参加人是社会公共利益或团体利益的代表，而 非法律上的直接利害关系人或其他利害关系人；( 四) 听证会上所获取的信息、资 料以及听证笔录，对决策具有重要的参考作用，但还必须考虑其他政策因素，所 以其对决策的最终形成约束力相对较弱。 之所以将决策听证与立法听证、决定听证区别开来，是由决策本身的特点所 决定的：一方面，决策与立法虽然都直接涉及社会公共利益，并具有类似的政策 选择性、普遍性和反复适用性，但决策一般针对特定事项有其明确具体的内容， 且其内容具有单一性和命令性等特点，而区别于调整以权利义务为主的社会关系 的立法规范；另一方面，决策虽然也有类似于决定的具体内容，并对组织和个人 产生影响，但决策更侧重于直面公共利益，具有更强的政策选择性，区别于决定 更加针对特定组织、个人、具体