（宪法学与行政法学专业论文）完善我国行政补偿制度之路径.pdf

摘要 从我国行政补偿的现状来看，行政补偿制度的理论与制度己初步建立，土地 征用等个别领域已建立了比较完善的制度，其他如兴修水利、修筑公路铁路、开 发资源、城市建设等不少公用事业领域也均积累了不少经验。然而，由于我国长 期以来实行公有制和计划经济，在“大公无私、公大于私”的主导思想下，使得 我国的行政补偿理论研究滞后，立法凌乱而不成体系。国家未制定统一的法律加 咀调整。致使我国现行的行政补偿制度远远不能满足我国行政管理活动的实际需 要，这也与我国民主、法治的发展进程不相适应。鉴此，本文在我国已有的有关 的行政补偿研究成果的基础j 二，借鉴外国的行政补偿制度，结合我国行政补偿的 现状，对如何完善我国行政补偿制度提出自己的一些建议。 关键词：行政补偿 台法行为相对补偿 a b s t r a c t p r e s e n tc o e d i t i o nc o m p e n s a t e df r o mt h eo u rc o u n t r ya d m i n is t r a t i o n t os e e ，t h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t e st h et h e o r i e sa n ds y s t e mo ft h e s y s t e ma l r e a d ya ni n it i a e s t a b l i s h m e n t ，t h e a r i dt a k e so v e ri n d i v i d u a l r e a l mo fe t c t h et oh a v ea l r e a d yb u i i tu pm o r ep e r f e c ts y s t e m t h eo t h e r i ft h ef i x sw a t e rc o n s e r v a n c y ，t h ec o n s t r u c tah i g b w a yr a i l r o a da n d d e v e l o p sn o te tt e wp u b l i cu t i l i t i e sr e a l m s 、s u c ha sr e s o u r c e sa n dt h ec i t y c o n s t r u c t i o n 、e t c a l s oa i lb a c k l o gn o t af e w e x p e r i e n c e g u ti s e m p h a s i z e dan a t i o n ，c o l l e c t i v e l yp u b l i cb e n e f i t sf o rl o n gt i m eb e c a u s e o ft h eo u rc o u n t r y ，d e s p is ep e r s o n a li n f u e n e ew i t ht r a d i t i o n a l1 a w c u l t o r eo fb e n e f i t sc a u s et h ei ne x p i a t i o no fs y s t e mo fa d m i n is t r a t i o n e x i s tn o taf e wp r o b l e m s ， a i ma tc u r r e n ta d m i n i s t r a t i o i lo fo u rc o u n t r yr e p a i rs y s t e m e x i s t e n tm a n yp r o me r o s t h i st e x ts u g g e s t i o ns h o u l df r o mf o l l o w i n gaf e w a s p e c t sc o m ep e r f e c to l rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i 0 1 3c o m p e n s a t es y s t e mt h e f i r s t m a k es u r et h er i g h to b l i g a t i o nc o r p u st h a tt h ea d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t e t h es e c o n d s h o u l d r u l et h eb a s i c p r i o c i p l e o ft h e a d m i n i t r a t i o nr e p a i ri nt h ec o n s t i t u t i o n 。t h et h e r e f o r ep e r f e c t a d m i a i s t r a t i o nc o m p e e s a t e ss y s t e m ，s h o u l de s t a b l i s ha ni ne x p i a t i o no f ：p r i n c i p l ee f a d m i n i s t t a t i o n f i r s tt h et h i r d ，t h ef n r t h e re x p l i c i t a d m i n i s t r a t i o no o m p e r l s a t eo fs e o l 2 日t h ef 。u r t h ，t h ep r o c e d u r e ，w yo f t h e f u r t h e rh e r i na d m i n i s t r a t i o nr e p aj ra n ds t a n d a r do f t h ef i f t h ，t h ep e r f e c t a d m i t l s t r e t i o nc o m p e n s a t eo ft h el a wr e l i e v es y s t e m k e yw o r d s ： a d m i n i s t r a t i r ec o m p e n s a t i o n a p p r o p r i a t ec o m p e n s a t i o n l e g a la c t i o n 引言 行政补偿是国家对于因合法、正当的公权力的行使而使合法权益受到损害的 公民、法人或其他组织给予救济的法律制度。行政机关及其工作人员行使行政职 权时，其合法行为使个别公民、法人或其他组织的权利受到损害。从我国行政补 偿的现状来看，行政补偿制度的理论与制度已初步建立，土地征用等个别领域已 建立了比较完善的制度，其他如兴修水利、修筑公路铁路、开发资源、城市建设 等不少公用事业领域也均积累了不少经验。但由于我国长期以来实行公有制和计 划经济，强调国家、集体公共利益，轻视个人利益的法律文化传统的影响。加 上指导思想上重视不够，相关的理论研究长期停滞不前等因素。致使行政补偿制 度存在不少问题 针对我国现行行政补偿制度存在的诸多问题，本文建议应从以下几个方面 来完善我国行政补偿制度：第一，确定行政补偿的权利义务主体。我国法律应明 确规定由作出行政行为的行政机关为行政补偿义务机关代表国家履行行政补偿 责任。第二，应在宪法中规定行政补偿的基本原则。我国由于没有统一的行政补 偿法，宪法中也没有规定补偿的基本原则，导致了我国现行行政制度存在许多问 题。因此完善行政补偿制度，首先应确立行政补偿原则。行政补偿的基本原则可 以补救具体法律规定的不敷使用，在法律缺乏具体规定的情况下，法官可以根据 基本原则的精神作出裁判，确定当事人之间权利义务以及各责任的划分。第三， 进一步明确行政补偿的范围。在行政补偿制度中，行政补偿范围是重要内容之一， 它的确定体现着一个国家行政补偿责任的宽窄程度，决定着对公民救济程度的大 小，决定着行政相对人行政补偿请求权的范围，决定着司法机关解决行政补偿纠 纷案件的权限范围、审理方式及判决。第四，一步规范行政补偿的程序、方式和 标准的。有必要确定完备的行政补偿程序。在行政补偿制度的构建中，既要保证 行政机关所预期的特定行政目标的达成，赋予行政机关较大的主导权利，又要改 变行政机关与行政相对人双方的不对等状态，控制行政机关的行政恣意。第五， 完善行政补偿的法律救济制度。行政补偿是一种补救性具体行政行为，直接涉及 公民的人身权和财产权，行政补偿的作出是公权力先例的行为，行为不当，就有 可能造成行政相对人的利益受损害，因此有必要建立相应的救济机制，这也是现 代法治的要求。 第一章行政补偿基本问题现状研究及其探讨 一、行政补偿的概念界定 要了解行政补偿，对现行行政补偿制度进行全面、深入地认识，并对完善我国行政补 偿制度作进一步思考，首先必须对行政补偿这一概念有一清晰的界定。 ( 一) 国外学者的表述：对于行政补偿的概念，国内外学者从不同的角度对其作了不同 表述。其中，国外学者的代表性表述有：日本的学者认为“基于行政上的合法行为的损失 补偿，是指对于因合法的公权力的行使所带来的财产上的特别损失，为了整体上公平负担 的角度予以调节而进行的财产性补偿。”。英国的学者认为“补偿责任系指行政机关在没有 侵权行为和破坏契约的情况下，因合法的行为对公民造成了损失，为此对公民所负的财产 上的补救责任，。或是指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，由于合法的行为 对公民造成的损害所给予的补偿。” ( 二) 台湾学者的表述：台湾学者李惠宗认为“国家在行使公权力的过程中，对人 民造成非法定的损害结果，而应由代表国家的行政机关负起填补损害结果的制度，称之为： 行政损失补偿制度”。张载于认为，“国家补偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使， 使人民发生财产上的损失，由国家以补偿为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务。” 李建良称行政补偿“是指行政机关基于公益目的，合法实旆公权力，致人民之生命、身体 或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称为行政法上之损失补偿”。 翁 岳生指出：“行政上之损失补偿，乃指行政机关基于公益之目的，合法实施公权力，致人 民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿之制度。”。 ( - - ) 大陆学者的表述：著名行政法姜明安教授认为，行政补偿是指行政主体的合 法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以 补偿的的制度”，。或将其定义为“行政补偿是国家对公民、法人或其他组织因行政机关 和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予 补偿的的法律救济制度。”。胡光锦教授认为“行政补偿，是指行政主体管理国家和社会公 共事务过程中的合法行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益 转引自旧】田中著，行政法上卷第2 1 1 页。 胡建淼著：十国行政法一比较研究，中国政法大学出版社，1 9 9 3 年版，第5 0 页。 王名扬著：比较行政法2 0 国行政法评述，法律出版社1 9 9 8 年版。第3 8 6 至3 8 8 页。 转引自高景芳、陈洪程：中国行政补偿制度问题与改革，湖南省政法管理干部学院学报，2 0 0 2 年第6 期 第9 2 页。 转引自王太高：行政补偿初论，学海2 0 0 2 年第4 期，第5 9 页。 ( 台湾 翁岳生主编：行政法，翰芦图书出版公司2 0 0 0 年版，第1 4 2 8 页。 ( 台湾) 翁岳生编：行政法，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第1 6 6 9 页。 姜明安主编：行政法学与行政诉法，北京大学出版社，高等教育出版杜1 9 9 9 年版，第4 6 9 页。 姜明安：行政补偿制度研究，法学杂志2 0 0 1 年第5 期，第1 4 页。 遭受特别损失，国家基于协商一致、公平合理的原则，根据法律、法规的规定，从经济上、 生活上或工作上安置上等方面对其所受损失予以适当补偿的过程或制度。”。杨海坤教授认 为“行政补偿是指行政机关及其工作人员在行政活动中因正当原因和合法行为致使特定的 相对人在经济上承受特殊损失或将遭受到损失而进行财产上弥补的补救制度，又称行政损 失补偿。” 胡建淼教授认为：“行政补偿，是指行政主体的合法行政行为造成行政相对人 合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以弥补的责任。”。 分析上述对于行政补偿的概念表述，不难看出其异同。相同之处有：1 、行政补偿制 度产生的前提是基于社会公益；2 、适用行政补偿的行为必须是国家合法l 的公权力行为；3 、 必须有相对人的合法权益遭受特别损失事实。不同之处主要有：1 、对该合法行为的主体 认识不一致，有的学者将其局限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机 关工作人员。2 、对原因行为的外延理解不同。对这种原因行为是否包括具体行政行为以 外的非行政行为，认识也有分歧。有的学者认为这里的合法行为只能是具体行政行为，即 行政主体行使公权力的行为，有的学者则认为，这种行为不应局限于行政行为，只要是行 政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，都可能引起行政补偿的发生。也有的学者认 为应把引起行政补偿发生的公民主动协助行为包括在内j 即在特定情况下，特定的公民、 法人或者其他组织为了维护公共利益而使自己的利益受损时，也应当得到相应的行政补 偿。3 ，对补偿范围的大小认识不完全一致。有的学者着眼于合法权利( 包括财产、人身) ， 有的学者则强调有形的财产方面。4 ，所主张的补偿方式不同。有的学者主张行政补偿的 方式应是单一的，只能进行金钱给付：有的学者认为，除了金钱上补偿外，还可以从经济 上、生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面予以补偿。 本文认为，在界定行政补偿概念时必须在认识上明确以下几点：第一，要把握国家 补偿和行政补偿之间的区别与联系。在我国，国家补偿这一概念的外延要远远大于行政补 偿，它包括行政补偿、刑事补偿与司法补偿等。行政补偿也只是国家补偿的一个有机组成 部分，两者是整体与部分的关系。第二，随着社会经济政治的发展，行政法的价值理念将 围绕着公民权利这个轴心而不断提升，行政法研究的内容也会不断拓展，呈现出不同历史 时期的不同特点。在服务行政时代，行政主体作为公权力的享有者、行使者，其对行政相 对人权益的影响方式是多种多样的，因此像行政契约中行政主体承担的补偿责任、行政主 体合法变更行政计划导致行政相对人信赖利益损失的补偿等，都不能排除在行政补偿的范 围之外。那种将行政补偿的原因行为仅仅局限于具体行政行为的观点难免制约行政补偿制 度在行政法治实践中作用的发挥。第三，随着民主主义、法治主义观念的深入人心，公民 胡锦光等：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 5 页。 杨海坤：中国行政法基本理论，南京大学出版社1 9 9 2 年舨，第6 1 0 6 1 1 页。 胡建淼：行政法学法律出版社1 9 9 8 年版第5 5 3 页。 2 对自己合法权益的自我保护意识越来越强。而公权力介入社会生活的广度与深度空前发 展，舍得行政行为侵害相对人财产、人身等权益的机会和范围也越来越大，若将行政补偿 的范围仅仅限于有形的财产损失，忽视了对相对人财产以外的其他权利的补偿，这不仅与 各国国家赔偿立法的现状不符，而且也不符合宪法保障人民基本权利的意旨。在一定意义 上，公民财产权以外的其他合法权益( 如人身自由权、发展权等) 随着社会经济政治文化 的发展，甚至超过了财产权而成为了公民更为重要的基本权利。 基于对上述的理解，本文认为我们应将行政补偿界定为：行政补偿是指行政主体( 主 要包括国家行政机关及其工作人员) 基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务过 程中的合法行政行为使公民、法人或其他组织的合法权益( 包括财产权、人身自由权、发 展权等) 遭受的损失，依照法律、法规的规定，根据公平合理、适当补偿的原则，由行政 主体对其所受损失给予补偿的法律制度。 二、行政补偿的性质。 行政补偿的性质有助于我们更加准确地理解和把握行政补偿的内涵。但目前，由于行 政补偿是以行政主体的合法行为作为前提条件，而且我国尚未有系统的行政补偿立法，所 以使得行政法学界对于行政补偿性质的看法存在分歧。 观点一：“行政补偿，又称行政损失补偿，是指因行政机关的合法行政行为造成相对 人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受之损失予以弥补的责任。”。 观点二：行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：l 、这种责任不以违法 为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害补偿责任。2 、这种 责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害要对相对人一方负无过错 责任。3 、这种责任不以因果关系为构成要件( 并非无因果关系，只是补偿时不深究因果 关系) 。对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”。4 、这种责任也不以行政 机关以及其公务员的侵权行为为构成要件。行政机关对特定相对人因公共设旌或为社会公 共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。 观点三：行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为。”“将行 政补偿作一种具体行政行为看待，将其纳入具体行政行为的范畴加以研究更为科学。”。 观点四：认为行政补偿的性质是行政主体公法上的义务。 观点五：行政补偿是根据“公平负担”的原理，对行政主体的合法行为及其附随效果 造成公民、法人或其他组织合法权益特别损害进行补偿的一种现代国家的法定义务。 胡建淼：行政法学，法律出版社1 9 9 8 年版，第5 5 3 页。 姜明安：行政案例耪析，中国人民公安大学出版社1 9 9 1 年舨，第3 8 0 页。 罗豪才主编：t 行政法，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第3 3 2 页。 李傲、夏军：试论我国行政补偿制度，法学评论1 9 9 7 年第1 期，第8 7 页。 胡建淼：行政法教程，杭州大学出版社1 9 9 0 年版，第3 0 3 页。 3 观点六：行政补偿本身的属性不是责任，而是行政主体为实现公共利益而实施的一切 行为所必然伴随的一种法定的义务。 综上所述，对行政补偿性质的认识可以归纳为六种：1 、行政责任说；2 、特殊行政责 任说；3 、法律责任说；4 、行政行为说；5 、法定义务说：6 、民事责任说。 上述观点都从不同角度谈及了行政补偿的实质，为我们进一步探讨其性质提供了较好 的思路和启发。但是本文认为目前关于行政补偿性质的表述是仍然是不够全面、不准确的。 具体而言，第一，行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但并不 能说明两者在性质上有何区别，并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为“合法行政行 为”，显然无法正确反映现代国家行政补偿的范围。因为随着现代法治主义的发展，特别 是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为、而且行政行为以外的其他合法行为造成 行政相对人合法权益损害时，或特定情况下，特定的公民、法人或其他组织为了维护公共 利益而使自己的利益受损害时，相对人也可以依法获得行政补偿。第二，在现代汉语中， “责任”一词有三种不同的含义；一是份内应做的事，或者说是一种角色义务，如岗位职 责：二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，如担 保责任等；三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义 务，如违约责任等。很显然，根据“责任”一词前两种的涵义，行政责任说和特殊行政责 任说将行政补偿界定为“责任”还是比较符合实际的。但是只将行政补偿性质看成是“行 政责任”的观点，那就忽视了承担责任的关键是做出与此相适应的行为来，实际承担救济 的责任，因而这是片面的。第三，法律责任说虽然较充分地体现了“公平负担”的原理， 有一定的合理性。但是，法律责任是“一切违法者，因其违法行为，必须对国家和其他受 到危害者承担相应的后果”，圆而行政补偿却是以合法行为为前提的，因而将行政补偿看 成是一种法律责任在逻辑上难以自圆其说的。此外，此观点的局限性还表现为不能适应现 代国家行政补偿领域不断扩大的趋势。在现代国家，行政补偿的起因概不限于“特定相对 人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失”，也不限于“国家行使公权力”，还包括公 权力行为附随效果所生之特定损害。第四，行政行为说认为行政补偿是基于行政机关的一 种积极义务而实施的补救性行政行为，这是可取的，但该说的缺陷在于未能清楚地说明行 政主体在何种情况下才能做出这种行为。因为在行政实践中，行政补偿作为一种补救性行 政行为，总是有原因行为，且这种原因行为在多数情况下表现为行政主体侵害了行政相对 人的合法权益，行政主体要承担行政补偿责任。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容 易给人造成因果关系颠倒的错觉，甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。第五， 法定义务说同行政行为说一样，在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行 胡锦光等著：行政法专题研究中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 7 页。 胡锦光等著：行政法专题研究，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 6 页 4 政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，从而为我们构建行政补偿制度提供较为坚 实的基础。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为“行政主体为实现公共利益而实施的 一切行为”，即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行 为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限，因而也是不足的。另外，“法定义务”与“法 律责任”相比较，前者范畴过于宽泛。第六，例外民事责任说将行政补偿看作是行政机关 例外的民事责任是错误的。很明显，行政补偿不符合民事责任构成要件：民事违法行为的 存在；损害事实的存在；违法行为与损害事实之间存在因果关系；行为人主观上必须有过 错。如果将行政补偿作为民事责任，则存在如下弊端：其一，混淆了引起行政补偿法律 关系的性质。行政补偿很明显不是平等主体间的民事行为引起的，而是行政主体在行使职 权时与相对人形成的一种行政法律关系，而不是民事法律关系。如按民事责任，就会按照 民事法律关系去调整行政关系，势必做出不同的结论。其二，提高了补偿的标准。如果按 民事责任，则意味着必须等额补偿，否则就不符合民事责任的相当原则。而实践中行政补 偿往往是正当补偿。这样，就会造成补偿标准的提高，增加国家的负担。其三，混淆了民 事和行政各自的法律关系。在行政补偿法律关系中，行政主体和行政相对人处于不对等的 地位，行政主体享有优益权，而行政相对人处于弱势的地位。并且这种法律责任是由于行 政主体的行为引起的。如果是民事责任，则行政主体和行政相对人之间就是平等的关系， 而实际上两者的地位是不对等的，这样就把民事和行政法律关系混为一谈。其四，不利于 救济体系的建立健全。若定为责民事责任，就会使行政补偿游离于行政复议或行政诉讼等 行政救济之外，这样不利于监督行政主体依法行政，从而不能很好保护行政相对人的合法 权益。 本文认为，准确界定彳亍政补偿的性质应当惹重考虑以下要素；( 一) 在行政活动中， 只有行政主体才享有做出行政补偿的资格和权力，行政主体作为一方当事就决定值得行政 补偿属于行政法律关系的属性。( - - ) 行政补偿是行政救济的一种，是与对行政相对人合 法权益的救济相对应的。作为救济制度，权利的实现比权利的宣告更重要，只有真正实现 权利，才能谈得上救济，否则只是一纸空文。只有综合考虑这以上要素，才能充分理解行 政补偿的性质。因此，界定行政补偿性质，既要指出行政补偿是一种行政主体对行政相对 人承担无过错责任的法律义务关系；也要从强调它是一种彳亍政主体对行政相对人承担责任 的特殊责任方式，是行政主体对行政相对人做出的一种补救性具体行政行为。 行政补偿是行政主体一种特殊行政责任，这是从法律责任的第一层意义上来理解行政 补偿性质所得出的结论。说行政补偿是行政主体的一种行政责任，是因为它符合行政责 陈光中主编：法学概论，中国政法大学i “版社1 9 9 8 年版，第2 3 0 2 3 2 页。 罗豪才主编：行法政，北京大学山版社1 9 9 6 年版，第3 l8 - 3 2 0 页。 任的构成要件。行政责任是指行政法律关系主体( 包括行政主体和行政相对方) 由于违反 行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果，其构成要件是：l 、 存在着违反行政法律义务的行为；2 、存在着承担责任的法律依据；3 、主观上有过错。对 于行政补偿，一般情况下，是因为行政主体的合法行政行为或是事实行政行为引起的，从 形式上看，不存在违法的构成要件，且在现实实践中也不一定需要存在明确的法律依据， 也不深究造成补偿结果的行政主体主观上是否存在过错。因此，如果从严格逻辑意义上讲， 行政补偿不是一种行政责任。但在探求合法行政行为引起的法律责任时，不能从纯粹的逻 辑思维来推导，而只能让逻辑推理暂时服从社会功利和社会公平，即科学让位于价值。因 为法的最高追求是人的福祉，而不是纯粹为了科学。因而，从违法行政行为的构成要件来 看，造成行政补偿的合法行政行为应该被规定为违法行政行为，因为虽然合法行政行为所 造成的损害远远小于带来的利益，有益于社会公共利益，但由于遭到损害的利益也是法律 要保护的利益，并且合法行政行为与损害结果之间有直接的因果关系，因此合法行政行为 在实质上符合违法行政行为的主体要件和客观要件，应该被认定为违法行政行为。但是从 功利角度来衡量。造成行政补偿的合法行政行为带来的利益要远远大于所损害的利益，在 两者比较中取其轻，法律明智地选择了较大的利益，而暂时牺牲了较小的利益。所以，在 为了公共利益的前提下，法律把在逻辑上应该属于违法行政行为的行为规定为合法行政行 为，这在逻辑上是矛盾的，只是因为社会功利和社会公平的需要，不得已要牺牲较小的合 法权益来维护公共利益。因此，从实质意义讲，行政补偿应该是行政主体应当承担的行政 责任。 事实行政行为导致行政主体承担补偿责任，则是因为其对法律所保护的权益造成了实 质性损害，而这种损害又找不到违法行为人，有关各方也均无过错，但是这种事实行政行 为是为了公共利益。于是根据公平原则，不对利益受损害者加以补偿不合情理，也不合法 律规定，因而作为公共利益的代表行政机关就应该承担行政补偿法律责任。 之所以称行政补偿为特殊的行政责任，是因为行政补偿与行政赔偿责任有区别，主要 表现在：不以行为形式上违法为构成要件，而以行为形式上合法为构成要件；不以过错为 构成要件，而以无过错为构成要件；在合法行政行为中深究因果关系，而事实行政行为造 成损害时强调结果责任；不以行为形式上侵权为构成要件，而以行为实质上侵权为构成要 件。 行政补偿是行政主体一种补救性具体行政行为，是从法律责任的第二层次意义上理解 行政补偿性质所得出的结论。称行政补偿为行政主体的行政行为，是因它具备行政行为的 四个构成要件：行政职能的存在、行政职权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存 在。对于行政补偿而言，它是行政主体对自己的合法行政行为或事实行政行为造成相对 人的合法权益损失时，而做出的一种补救行为。第一，一般情况下，行政主体做出补偿行 为是由其内部行政机构、公务员、受委托的组织和个人对受害人来实施的，而这些组织和 个人根据匡i 家法律法规的规定，都是具备行政权能的，因而它具备行政行为的主体要件或 资格要件。第二，它具有行政行为的单方性和强制性。其单方性表现在，尽管在行政补偿 决定做出之前，受害人与行政主体双方要进行协商，参与行政补偿的实施，但最终仍然取 决于行政主体的接受和采纳。并且，行政相对人的意志一旦为行政主体所接受或采纳，所 形成的最终意志仍然被视为行政主体的意志。它的强制性表现在，行政补偿一经做出，就 在行政主体与行政相对人之间形成一种行政法律关系，虽然行政相对人可以通过各种渠道 去表示不同意见或请求救济，比如决定生效之后的启动申诉、复议程序，以及最具权威性 的行政诉讼程序，去谴责决定之有欠妥当，或者根本是不合法、不合理的，但是在被通过 合法的途径变更或废止之前，不能影响其效力，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 相对人若不自觉地履行法定义务，就将会不得不接受来自强制性的制裁。第三，行政补偿 一旦做出，就对行政相对人的权利义务造成实质性的影响，具有法律效果，因而它具备行 政行为的法律要件或内容要件。第四，行政补偿做出后，行政主体都要对行政相对人予以 告知等，符合行政行为的形式要件。 称行政补偿为行政主体的补救性具体行政行为，首先是因为它具备具体行政行为的明 显特征，即对象的特定性和不能反复适用性。一般情况下，行政补偿对象是特定的，即是 针对特定的人或事的，直接影响这些特定相对人或特定事项有关的人的权利和义务的，也 是只对特定的相对人使用一次，因而它符合具体行政行为的明显特征。其次是因为行政补 偿是行政救济制度中的一种，它对行政相对人合法权益造成的损害具有补救性。 另外，把行政补偿看作一种具体行政行为，一是有利于建立对行政补偿的行政救济体 系。在行政主体的合法行政行为和事实行政行为给行政相对人合法权益造成损害时，或是 在行政主体和行政相对人之间就补偿问题发生纠纷时，作为弱势一方的行政相对人就可以 通过行政复议和行政诉讼等救济途径，对具有行政优益权的行政主体要求正当、合法、及 时的补偿，从而更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。二是有利于对行政补偿实 体和程序上的法律控制，从而更好地监督行政主体依法行政，保护行政相对人的合法权益。 三、行政补偿的构成要件 行政补偿作为行政法上的一种制度，其合法性、正当性直接来源于宪法中的征收补 偿条款。这些宪法条款不仅为行政补偿制度的建立提供了根本法上的依据，同时也规定了 实践中行政补偿的基本构成要件：一是行政相对人财产权益遭受合法行为的限制或剥夺， 姜明安：行政法与行政诉讼法北京大学出版祉，高等教育j 版社1 9 9 9 年版，第1 5 0 1 5 3 页。 7 这是行政补偿的前提，可称之为原因行为合法：二是这种限制或剥夺是对宪法保护的作为 基本人权有机组成部分的财产权的强制侵犯，不同于财产权自身的内在限制，即这种剥夺 或限制不具有普遍性，对特定的相对人来说，构成特别牺牲；三是原因行为与特别牺牲之 间存在因果关系。 ( 一) 原因行为合法 作为行政补偿的构成要件之一，原因行为合法有两方面的含义：一是行政主体为剥夺 或限制行政相对人财产权益的行为时，必须要有法律上的依据，至少不能与制定法相冲突； 二是行政主体为限制或剥夺行为时的动机和目的必须是基于公共利益的需要。 对公民财产的剥夺或限制，是对公民财产的一种否定，因此各国宪法几乎无一例外地 规定，这种剥夺或限制必须依据法律或基于法律规定为之。问题是，传统的这种以原因行 为合法与否将国家责任区分为赔偿与补偿的两分法，遗漏了那些公权力行使违法无责时造 成损害的情形。于是随着人权保障的深入，不少国家在补偿实务中逐渐将公权力违法无责 引起的损害纳入了补偿的范畴。这样，补偿的原因就不再局限于合法行为了，还包括公 权力违法无责造成损害的不法行为。以德国为例，行政补偿的原因行为一开始就仅仅局限 于合法行为，但司法实践中这种原因行为却在不断扩大，并逐渐将部分不法行为也纳入了 补偿范围。例如，十九世纪后半叶，出于基础设施对不动产的需要，国家可以根据依法作 出的行政行为将不动产转让给服务于公共福祉的企业，但予以全面补偿。这就是征收。到 了魏玛帝国时期，尽管魏玛宪法第1 5 3 条的规定明显仿照传统的征收概念，将行政补偿局 限于合法侵占所造成的损害，但之后不久即被帝国法院和权威理论作了扩大性解释。德国 最高法院1 9 3 3 年4 月的一个判决甚至将补偿的范围扩大到无过错行为造成的损害。战后 德国基本法基本沿袭了魏玛宪法关于补偿的规定，但关于征收的内涵、征收的对象及征收 的范围都有所扩大了：1 、征收不仅可以发生在财产的剥夺上( 完全征收) ，而且可以发生 在对财产权的平等保护的破坏上( 不完全征收) ；2 、征收的对象不仅仅限于公民的地产和 动产，还包括其他具有财产价值的个人权利，如债权、结社权、著作权，以及申请退休金 和养老金、参加医疗储金会等个人所具有的公法上的权利；3 、征收的方式可能直接通过 法律来进行( 合法征收) ，也可能通过行政行为或实际上的行政行为来进行( 行政机关的 征收) ；4 、征收的主要适用范围是建筑规划、公路建设以及交通警报。在后来的补偿实践 中，征收的范围仍在不断扩大，即除了征收外，征收侵犯和准征收侵犯也是行政补偿的原 因行为。如果国家的合法行为无意中导致了与征收相同的后果，则被看作是征收侵犯。这 实际上是一种对财产权的合法的行政侵犯，它与征收是等值的。准征收侵犯指国家非法侵 害公民财产而又属于征收范围的行为。这一概念是人们为弥补传统征收概念的不足而在后 胡建淼：行政法学法律出版社1 9 9 8 年。 来提出来的。这实际上是将国家违法施加不公平负担于个人的情况也纳入了行政补偿的范 围。 行政补偿原因行为范围的扩大反映了现代工业国家和福利国家的发展及其相应产生 的政治、社会和经济领域的变化。一方面，个人的财产权基础有所扩大和提高，以前居于 首要地位的是不动产，而现在是其他财产价值，其中特别是参与工业事业的或者工资债权 和薪水债权，这对经济领域和个人生活方式具有越来越重要的意义。：另一方面，活动范 围不断扩大的社会国家承担多方面的任务，对公民各种财产权的干预越来越强。面临国家 的侵入，全部财产权领域应当予以保障，因此财产概念和征收概念向危险领域作相应扩大 是符合逻辑的必然。问题是，征收的内涵的扩充是不是意味着“原因行为合法”这一行政 补偿构成要件不复存在? 本文认为，随着人权保障的深入，行政补偿向纵深度的拓展有其必然性，是现代服务 行政、给付行政的逻辑使然。但是，这种拓展并不构成否定行政补偿该构成要素合法性这 一“特质”的理由。因为从国家对相对人所受损害进行补偿的必要性来看，相对人权益受 损只是一种表象，而这种损害的发生是公权力出于维护或增进公共利益的需要而“故意” 损害相对人的合法权益，“公共负担平等原则”的要求是其根木原因。而公权力违法无责 行为造成的损害并非直接基于公共利益目的，因而对在这种损害的补偿在性质上根本不同 于行政补偿。所以，将公权力违法无责行为造成的损害的填补纳入行政补偿或行政赔偿的 范畴不过是立法政策的一种安排而已，不会也不可能动摇行政补偿制度赖以建立的理论根 基。 原因行为具有明确的目的性，即基于公共利益的需要，这也是为各国宪法和征收法律 所明确规定。公共利益目的在行政补偿制度中扮演着双重角色：一是调和国家征收权与私 人财产权之间的矛盾与冲突。征收权的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得其财 产，从形式上看这无疑与财产权受法律保护的规则存在着极大的冲突和矛盾，进而引发人 们对征收权是否合宪的怀疑。公共利益的正当性以及征收权行使的公共利益目的性成功地 消弭了这种冲突和矛盾，使得征收权的合宪性得以成立；二是在行政补偿实践中，公共利 益目的是评判一项具体的征收行为是否合法的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。正 是基于以上两个方面考虑，世界各国宪法中征收补偿条款，都将公共利益的需要明确地确 立为剥夺或限制相对人合法权益的目的。以土地征收补偿为例，土地征收虽然为国家凭借 公权力对他人土地所有权的强制剥夺，不以土地所有人的同意为必要条件。但这绝不意味 着这种强制权可以任意为之。例如，德国基本法第1 4 条第3 款第1 句规定，只有为了公 方世荣主编：行政法与行政诉讼法中国大学出版社 众福祉才能征收，公共福祉是征收的根据和界限所在。并且仅仅是“纯粹”的公共利益是 不充分的，确切地说，必须具有具体的、可以实现的公众福祉需要。 如同“正义有着一张普洛托斯似的脸”一样，公共利益也具有一张普洛托斯似的脸， 因此对公共目的的解释一直是世界各国在行政补偿问题上普遍争论的焦点。一种意见认 为，私人财产的使用，除了满足其本身的利益目标外，他还必须向社会作一定的贡献，如 向国家提供税收，增加国民生产总值，促进整个社会经济的发展等，都可以理解为间接地 以公共目的为出发点；相反的意见则认为，从公共目的的直接出发点上看，只有国家使用 才是真正符合公共目的的，其他的直接作用都不能看作是以公共目的为出发点。很显然， 这种对公共目的的不f 司解释直接影响着对私人财产征收范围的界定。若公共目的外延过于 宽泛，将导致国家征收权行使范围的扩大或滥用，这显然不利于保护相对人合法的财产权 益，尤其是不利于社会对土地这种稀缺性资源的利用；若公共目的的解释过于严苛，虽然 有助于国家控制土地等社会资源的利用，但也可能引发国家建设用地紧张，影响国民经济 和社会发展。因此，各国无论在补偿立法还是补偿实践中都面临着如何界定公共利益的难 题。从世界范围来看，随着社会经济的发展，政府对经济生活和社会生活迸行的干预逐年 增加，一个总的趋势是，各国关于公共目的的外延的解释正逐步扩大。在法国，公共目的 的需要最初主要是指公共工程建设的需要，到了2 0 世纪，公共目的的需要已扩大到社会 经济生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利 益需要的需要，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调空的需要，统称国家建设需要。 按照相关法律的规定，凡符合一般性社会利益的事业都可以对土地进行征收，除此之外， 住宅地建设，协议开发区内的建设、保留地、交换地等也都可以实行土地征收；在德国， 公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于文物保护用地 等都可以实行土地征收，最终向私人转让的项目也可实行土地征收；在日本，土地收用 法、城市规划法等有关法律确定的公共、公益事业，及住宅用地开发建设事业等，都 可以成为征收土地的公共目的； 从补偿实践的角度来看，这种原因行为在外延上还是呈现出如下特点：1 、原因行为 通常为具体行政行为，即有关国家机关适用法律、法规及具体地执行公务的行为。如依照 土地管理法的规定，征收建设用地的行为，防疫情蔓延而强制施行个人接种疫苗的行为等 母。即使是日本公共用地的任意购置，在形式上虽然表现为非权力性的契约，但由于它是 以强制收用权限为背景的，因而不过是行政行为的一种特殊形式，按契约所支付的价款实 质上仍属于行政补偿的范畴。2 、原因行为不包括行政事实行为。严格说来，行政事实行 为只是一个法学概念而非法律概念，其内涵极不确定。但以下一点基本上可以视为通说， 杨海坤、于安：行政法和行政诉讼法，法律出版社，1 9 9 2 年版。 1 0 即行政事实行为与行政主体的效果意思无关。而作为行政补偿的原因行为如征收、征用， 通常都是行政主体基于公共利益的需要“故意”实施的，行政主体在这里不仅有效果意思， 而且明确指向公共利益。即使是对行政行为附随效果所致损害的补偿也不例外，表面上看 这种损害是“附随”于行政行为出现的，与行政主体的效果意思无关，但在根本上它是从 属于行政行为的，从属于行政主体该种行为的效果意思。3 、原因行为不包括行政不作为， 理由同前。实践中，对相对人与行政不作为有关的损害救济应作具体区分：如果行政主体 的行政不作为违法，可以依照国家赔偿法的相关规定处理；如果行政不作为不构成违法， 可根据公平原则给以必要的补偿，这种补偿属于衡平补偿的范畴，带有某种社会福利的色 彩。 ( 二) 有造成特别损害的事实 损害在现代法学中的概念，是指权利或权益受侵害时所产生的不利益。易言之，损害 发生前的状态与损害发生后的情形相比较，被害人所受的不利益就是损害。作为行政补偿 构成要件的特别损害是指国家公权力运行过程中给特定的无义务、无责任的相对人造成的 损害。这里的“无义务”、“无责任”，可以从以下两个方面来理解；一是从法律的一般规 定来看这里不存在一般公民依法应尽的义务。反之，如服兵役、纳税属于一般公民应尽 的义务，则无损害可言；二是从具体的法律关系来看，特定的相对方并没有侵犯有关的法 律、法规规定，因而也无须承担法律责任。如果某一相对人因其行为构成违法，相应的国 家机关对其实施处罚，这种后果是制裁而不是损害：如果损害的发生是基于诸如国家安全、 公共需要等原因，由全体民众所普遍平均承担的，比如因战争原因而造成的停产、停业、 停学等经济损失，则虽为损害但却不构成特别损害。因此，作为国家公权力作用后果的某 种损害事实，在程度上是否构成特别损害就成了国家要不要给予补偿的一令极其重要的因 素。虽然在通常情况下，对特别损害的确认仍然要以法律规定为依据，但是立法上的这些 规定并不能摒弃相关理论的影响，并且从技术上看，由立法对之作出一无遗漏的规定也是 不现实的。因此，在理论上对特别损害进行深入研究是非常必要的，这方面德日两国学者 进行了卓有成效的探讨。 在德国，特别损害被称为征收，联邦行政法院从实体的角度确定了征收的界限，其根 据是“侵害的严重任和影响范围”。，即严重性理论。联邦最高法院则创造了特别牺牲理 论予以说明，强调征收是指对财产的侵害，采取剥夺或者负担形式，以不同于其他人的特 别方式影响有关的个人或者人群，从而强制后者为公众承担特别的、与其他人相比不公平 的、而且通常不可预期的牺牲。随着时间的发展，联邦最高法院还提出了越来越多实体上 的具体标准，如侵害的严重程度、强度、可预期性等观点。根据这些理论，特别损害的关 胡锦光、杨建顺、李元起著：行政法专题研究，中国人民犬学i e ：版社1 9 9 8 年。 键在于是否涉及财产中值得保护的部分，侵害之后财产的实体内容是否可供使用，损害程 度是否可以预期，损害后的财产是否还可供所有人使用或者符合其功能的使用。 e l 本学者对于特别牺牲的构成也进行了广泛的讨论。田中- - n 从“规制目的”的角度 进行了归纳，并提出要特别注意区分警察限制和公用限制的差别：前者是为了公共安全、 秩序的维持或者确保社会性共同生活的安全等消极目的。而在最小限度内进行的必要的、 比较一般性的财产权限制，不属于特别损失，原则上不需要补偿；后者是为了产业、交 通及其他公益事业的发展或国土的综合利用、城市的开发发展等积极目的，而进行必要的 特定财产的收用及其他限制，属于特别损失，因此需要补偿。这种两分法实际上是以“确 保公共秩序”为前提，也就是说市民生活的安全确保是国家应履行的最底限度的义务，与 此相适应，私人应该忍受因此而进行的限制；另一方面，国家为积极地增进社会福利所采 取的限制措施造成的损失，则应以社会全体的负担来予以调整。这种以限制目的予以归纳 的做法在实践中具有很强的可操作性，但也有缺陷