（宪法学与行政法学专业论文）我国土地用途管制法制研究.pdf

我国土地用途管制法制研究 捅要 土地是人类赖以生存和发展的最重要的资源，如何合理地利用每一寸土地， 处理好工业化、城市化进程中的土地问题，处理好当前发展和可持续发展的关系， 是关系到我国现代化建设能否顺利进行的一个重大问题。 自2 0 世纪四、五十年代开始，土地用途管制制度日益成为大多数国家规划 管理土地的手段。我国土地形势严峻，人多地少，随着社会经济的发展，人们对 土地的需求量越来越大，土地资源变得越来越稀缺，怎样调整中国土地利用结构， 是中国面临的重大而现实的挑战。通过总结我国土地管理的实践，并借鉴其他国 家土地管理的成功经验，我国1 9 9 8 年新土地管理法改变了以往的分级限额 审批制度，代之以土地用途管制制度，从而实现了土地管理方式的根本转变。我 国的土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制。 我国土地用途管制制度由于起步较晚，实践中还存在一些问题。 我国当前的土地管理仍倾向于突出土地的经济资源属性，对“利用”仅是狭 义的理解，未能充分认识到“未利用地”的生态价值，导致实际工作中对未利用 地的开发盲目。土地利用分类关系着人们对土地资源的合理利用和可持续性利 用、土地利用类型结构的优化、土地自然生态属性和自然生态环境的培育和保护。 本文借鉴国外对土地利用分类的研究，主张我国的土地利用分类系统应从为工农 业生产服务的时期逐步转向兼顾生态环境保护的时期，把“生态用地 作为一项 独立的土地利用类型，对这类土地给予严格的保护。 现行法律法规对征地范围的规定过于宽泛。土地征收的范围及行使依据是公 共利益，然而相关法律对公共利益界定不明确，导致征地滥用。另外，征地补偿 制度的不合理( 征地补偿范围窄、征地补偿标准低) 也导致征地过多，本文拟通 过借鉴世界各国对土地征收制度的规定，完善对公共利益的界定，同时对完善我 国征地补偿制度提出设想。 当前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，不可避免要占用大量土 地；一方面，耕地面积不断减少，另一方面，大量的土地却是征而不用，征而迟 用，造成原本稀缺的土地资源被低效率或者无效率使用乃至闲置。工业建设、城 市扩展不应成为蚕食农业用地的理由。只有提高土地利用效率才能在城市化水平 提高的同时缓解耕地压力。我国对此制定的相关法规和措施出发点虽好，实际操 作中却有困难。因此，要明确和细化相关规定，严格限制“征而不用”，加大处 罚力度。 现实中，农村建设用地的管理也不尽如人意。一些地方仍存在违反农村集体 建设用地管理的法律和政策规定，将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等 问题，并且有蔓延上升之势。对此，必须实行最严格的土地管理制度，完善征地 补偿制度。 建立和完善用地审批和监督机制，是保障土地用途管制制度实施，规范土地 管理行为和操作过程的必要手段。听证制度是现代民主政治的产物，是行政程序 法基本制度的核心。将听证制度引入到土地管理可以规范管理活动，促进依法行 政，提高土地管理的科学性和民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益。 应该完善我国土地听证制度和信息公开制度。 关键词：土地用途管制：土地用途管制法；土地用途分类；土地用途变更 t h es t u d yo fo hin a sl a n du s a g er e g uia tio nl a w s a b s t r a c t l a n di st h em o s ti m p o r t a n tr e s o u r c e s ，h o wt ou s et h ee v e r yi n c ho fl a n d ，i s r e l a t e dt oam a j o rp r o b l e m t h er e g u l a t i o no fl a n du s a g ei nm o s tc o u n t r i e sh a s i n c r e a s i n g l yb e c o m eam a i nm e a s u r eo fl a n dm a n a g e m e n t c h i n a sl a n ds i t u a t i o ni s g r i m ，f e w e rl a n da n dm o r ep e o p l e ，a st h ed e v e l o p m e n t ，p e o p l e si n c r e a s i n gd e m a n d f o rl a n d ，a n dl a n dr e s o u r c e sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ys c a r c e ，h o wt o 枷u s tt h es t r u c t u r e o fl a n du s ei nc h i n a , i st h eg r e a ta n d r e a l i t yc h a l l e n g e s b ys u m m i n gu pc h i n a sl a n d m a n a g e m e n tp r a c t i c e ，a n dl e a r nt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fl a n dm a n a g e m e n t f r o mo t h e rc o u n t r i e s ，t h en e w ”l a n dm a n a g e m e n tl a w ”c a l t yo u t t h ec o n t r o lo fl a n d u s ei se s s e n t i a l l yr e s t r i c t e da g r i c u l t u r a ll a n di n t oc o n s t r u c t i o nl a n d c h i n al a n du s a g er e g u l a t i o nl a wa r es t i l lo fs o m ep r o b l e m sb e c a u s eo fal a t es t a r t i np r a c t i c e c h i n ac u r r e n tl a n dm a n a g e m e n ts t i l lt e n dt oh i g h l i g h tt h ee c o n o m i cr e s o u r c e so f l a n dp r o p e r t i e s ，t h e ”u s a g e ”o n l yan a r r o w u n d e r s t a n d i n g ，f a i l e dt of u l l yu n d e r s t a n d t h e ”u n u s e d ”e c o l o g i c a lv a l u e ，r e s u l t i n gi na c t u a lw o r ko nt h ed e v e l o p m e n to fu n u s e d l a n db l i n d l a n d - u s ec l a s s i f i c a t i o nr e l a t e st ol a n du s a g e t h i sp a p e rf r o ma b r o a dt o s t u d yl a n du s ec l a s s i f i c a t i o n ，s u g g e s tt h a tc h i n al a n d - u s ec l a s s i f i c a t i o ns y s t e ms h o u l d b ef o rt h eb a l a n c ep r o t e c t i o no ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n td u r i n gt h e ”e c o l o g i c a l l a n d ”a sa ni n d e p e n d e n tl a n dt y p e s e c o l o g i c a ll a n d ”s h o u l db es t r i c t l yp r o t e c t e d e x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n so nl a n dr e q u i s i t i o ns c o p eo ft h ep r o v i s i o n sa r et o o b r o a d l a n da c q u i s i t i o na n dt h es c o p eo ft h ee x e r c i s ei sb a s e do nt h ep u b l i ci n t e r e s t ， b u tt h el a wd o e sn o tc l e a r l yd e f i n et h ep u b l i ci n t e r e s t ，l e a d i n gt ot h ea b u s eo fl a n d r e q u i s i t i o n i na d d i t i o n ，t h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mu n r e a s o n a b l eh a s a l s ol e a dt oe x c e s s i v el a n dr e q u i s i t i o n it h i n kw es h o u l dl e a r nl a n da c q u i s i t i o ns y s t e m f r o mo t h e rc o u n t r i e s ，a n dd e f i n et h ep u b l i ci n t e r e s t a tp r e s e n t ，c h i n ai si nt h ei n d u s t r i a l i z a t i o nd e v e l o p m e n ts t a g e ，t oo c c u p yal a r g e a m o u n to fl a n di si n e v i t a b l e ；o nt h eo t h e rh a n d al o to fl a n dw e r ei n e f f i c i e n to r n o n u s ee f f i c i e n c ya n di d l e i n d u s t r i a lc o n s t r u c t i o ns h o u l dn o tb et h er e a s o n so f e r o d e da g r i c u l t u r a ll a n d w es h o u l di m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fl a n d r e g u l a t i o n sa n d m e a s u r e sg o o ds t a r t i n gp o i n tt h o u g h ，t h e r ef i l ed i f f i c u l t i e si nt h ea c t u a lo p e r a t i o n t h e r e f o r e ，d e t a i l e dr e g u l a t i o n sa l ev e r yi m p o r t a n t n o ws o m ep l a c e sa l es t i l lv i o l a t i n gt h er u r a ll a n dm a n a g e m e n tl a w sa n d p o l i c i e s ，a n dp r o v i d i n g t h ea g f i c u l t u r a ll a n dt oc o n s t r u c t i o nl a n d w em u s t i m p l e m e n tt h em o s ts t r i c tl a n dm a n a g e m e n t e s t a b l i s ha n di m p r o v et h em e c h a n i s mf o ra p p r o v a la n ds u p e r v i s i o n h e a t i n g s y s t e mi sap r o d u c to fm o d e md e m o c r a t i cp o l i t i c s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t i st h eb a s i cs y s t e mc o r e i n t r o d u c e dh e a r i n gs y s t e mt ot h el a n dm a n a g e m e n tc a l l i m p r o v el a n dm a n a g e m e n ta n dp r o t e c tc i t i z e n sa n do r g a n i z a t i o n s w es h o u l di m p r o v e t h e h e a r i n gs y s t e ma n dt h ep u b l i c i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m k e yw o r d s ：l a n du s a g er e g u l m i o n ；l a n du s a g er e g u l m i o nl a w s ；l a n du s e a g e c l a s s i f i c a t i o n ；l a n du s a g ea l t e r a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 一 或其他教 育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：缸乒 签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络 向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 粗名 一字：豸薪孛沁导师擀豸稚髻沁 签字日期：年月 日 签字日期：年月日 我国土地用途管制制度研究 引言 土地资源的有限性和现实中的粗放利用，使得越来越多的国家和地区政府认 识到，要实现资源可持续利用，就必须强化政府对土地利用的宏观调控，因此， 西方发达资本主义国家及我国的港澳台地区的广大学者都对土地用途管制进行 了较为系统和详尽的研究。在我国，人口多，人均土地占有量少，由于土地资源 的不可再生和数量有限性，从一定意义上说，土地己成为我国最为稀缺的战略资 源。有鉴于此，“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”，成为我国第一个写进法 律的基本国策。土地管理法已经明确提出了在我国实行土地用途管制制度， 对农地转化为非农用地实行严格管制。我国先后制定了一系列保护土地的法律法 规，切实保护土地。但是，与国外相比，我国土地用途管制起步较晚，至今还没 有能被作为一个完整的体系来研究，并且由于各种因素的制约，在法律实施的过 程中与土地立法目的也存在着差距。 国外( 地区) 的土地用途管制可谓是形式多样，风格各异，但其发挥的作用几 乎是异曲同工的：优化土地资源配置、提高土地利用率、有效保护耕地和生态环 境以及控制城市盲目扩张。我国的土地用途管制还处于起步阶段，不够成熟，西 方发达资本主义国家及我国的港澳台地区的土地用途管制经验将对完善我国土 地用途管制制度有十分重要的作用。 我国十地用途管制制度研究 第一章土地用途管制的意义及其历史发展 第一节土地用途管制的概念及意义 一、土地用途管制的概念 土地用途管制，国外也称“土地使用分区管制( 日本、美国、加拿大等国) 、 “土地规划许可制刀( 英国) 、“建设开发许可制 ( 法国、韩国等) 等1 ，是 指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编 制土地利用总体规划，划定土地用途区域，规定土地用途，将土地分为农用地、 建设用地和未利用土地，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格 按照国家土地利用总体规划确定的用途利用土地。2 土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成。其中，土地按用途分类 是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为 建设用地必须预先进行审批是关键：而保护农用地则是国家实行土地用途管制的 目的；核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护， 防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土 地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。 土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛 采用的土地管理制度。有两个特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。 土地在我们生活中的经济和社会具有很大重要性。土地所有权不同于其他财 产权，它具有双重结构、双重主体的法律特征。同时土地作为社会公共财产，在 一国财产总额中占有极大的比重。而国家行为有行政职能和社会职能两种。前者 代表政治权力，后者代表社会共同利益。土地资源是人类生存的基础，耕地是当 代人和子孙后代的生命线，保护土地资源和耕地，正是社会公共利益的体现。土 地用途管制正是在这一基础上产生的，它的强制性也是这一基础上产生的。 土地用途是土地利用的方式，土地的利用就必然涉及土地的使用权。土地用 途管制是不同于土地使用权一般物权限制的更为严厉的限制，不仅要求土地利用 不损害公益，而且要有利于公益，符合国家强制规划。 1 陈利根国外( 地区) 土地用途管制特点及对我国的启示现代经济探讨，2 0 0 2 ( 0 3 ) ：6 7 7 1 2 我国新土地管理法所称的十地用途管制，是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展 和环境的协调，通过编制七地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有 者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。 2 我国t 地用途管制制度研究 从法学角度而论，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制的一项 具有财产所有权性质的法律制度。从经济学角度来看，它是由于市场经济发达国 家出现“市场失灵 ，使社会经济资源配置失去了效益，社会消费的公正原则遭 到破坏，而采取的法制、行政、规章等各种手段，对公共性活动实行的“规制”。 “规制”和“管制 均由英文“r e g u l a t i o n ”翻译过来。通常意义上的“规制， 是指依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动 进行限制的行为。土地用途管制系指由行政机关进行的对土地利用主体行为的限 制。从管理学角度而言，土地在公有制国家属于公共物品，土地用途管制的实质 就是政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对土地利用活动进行调节控制 的过程，是国家管理公共物品( 土地) 的重要措施。1 二、土地用途管制的基本目的 实行土地用途管制根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依 据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平 衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续 发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。实行土地用 途管制制度，可以严格控制建设用地总量，促进集约利用，提高资源配置效率， 有利于建设用地市场的正常化和规范化；可以严格控制农用地流向建设用地，有 利于从根本上保护耕地。 三、土地用途管制的必要性 保证土地利用的整体利益最大化。整体和个体利益的最大化往往不一致，而 土地的利用却都是以个体利用为基本的形式展开的，个体( 自然人或单位) 利用土 地的活动往往带有自利性，主动关注社会或公共利益是个体土地利用行为的例 外。用途管制可以通过行政权的行使把个体土地利用者行为的自利性，最大限度 的加以限制，以符合科学利用土地的需要。 促进建设用地的集约经营。建设用地的市场价值远比农业用地的价值高，在 农村集体土地不能进入建设用地市场的前提下，尽管农村土地所有者和使用者不 能自由把农业用地转变为建设用地，但由于土地征用的随意性，使得地方政府在 征用土地时偏重于片面追求地方经济的发展和短期利益，建设用土地存量无度增 程久苗试论土地用途管制中国农村经济，2 0 0 0 ( 7 ) ：2 2 3 0 3 我翻u ：地用途管制制度研究 多，闲置和浪费严重，土地利用率低下。用途管制可以限割建设耀地数量的不合 理增加，促使土地利用在现有建设用地的限度内进行。在建设用地存量不增加的 情况下提嵩土地的利用效率，提高土地利耀集约纯程度。 保护和改善生态环境，防止土地资源浪费和地力枯竭，实现土地资源的可持 续利用。土地用途管制，是在合理确定土地用途的前提下对土地利焉方式改变的 限制。土地用途的确定是以合理规划和用地计划为基础，以土地资源的可持续利 用为价值凿标，可持续发展与完全追求现时的发展有着一定矛盾。在短期经济发 展的追求中，忽视经济发展的负面影响和经济的可持续性发展。规划的执行必须 以土地用途管制为后盾，没有用途管制土地利用规划将不具有强制性，很难得到 遵守和执行。用途管制是土地利用规划贯彻落实的有力保障，规划得以有效执行 就可让土地资源可持续目标褥以最大地实现。 第二节土地用途管制的历史发展 一、土地用途管制的发生西方国家的最早实践 1 5 7 3 年，西班牙国王菲利普颁布法律，把在南美新开拓地的屠宰场移向城 市的外围地区，这被认为是土地用途分区管制的最初形态。但一般认为，分区管 制或区划正式出现于1 9 世纪末的德国和美国。1 8 7 5 年左右，德丽柏林市中心建 造了许多高层公寓供工人居住。这些公寓质量低劣，居住拥挤，但利润很高。工 人离工作地点很近，容易组织工会活动。政府采用分区方法，把城市划为若干区， 使公寓分散各区。1 8 8 5 年，美国加利福尼亚卅i 地方政府借口中圈人开设的洗衣 店污水污染环境，制定区划条例，禁止在城市中心区开设中国人洗衣店。1 可见， 土地用途分区管制手段是最早是用来解决社会问题。 1 9 1 6 年，纽约市正式制定以土逸和建筑物的综合开发调控为主要内容的区 划条例，划定城市工业区、商业区、居住区，并规定综合调控建筑物密度、用途、 容积率、空避面积等指标。鸯此，区划正式作为土地利用调控的基本工具加以运 用。 皇2 0 世纪銎、五十年代开始，地震途管制制度嗣益成为大多数国家规划 管理土地的手段。美国、日本、韩国以及我国台湾、香港地区都建立和完善了土 地管制。圈本在2 0 世纪六十年代，隧着经济的高速增长，城市无序扩张占用耪 该条篌实质上魏含了静羧竣巍翱隔遂麓意圈。 4 我国土地用途管制制度研究 地引起政府重视，开始加强规划管铜，逐步形成由国土综合开发规划、土地利用 基本规划和城市规划等构成的完整规划体系，并实行开发许可制，以保证规划实 施。土地利用基本撬划以划定城市、农业、森林、自然公西、自然保护区等五种 地域为基本内容，对各地域的土地利用起着综合调控和间接调控的作用。划定的 各区域褥分别依据城市规划法、农业振兴区域整治法、森林法、自然公园法、自 然环境保护法制定土地利用的详细规划，包括用途分区，并制定与基本规划相符 的土地利用管理措施。 二、我图土地用途管制的发生从分级限额审批到用途管制 1 9 8 6 年士地管理法颁布实施，随着经济改革的不断深入和入团、资源 与环境的矛盾加剧，土地紧缺开始_ 出现，建设用地开始实行分级限额审批。分级 限额审批制度产生于我国经济体制改革初期，其着重点是保障建设用地供应。各 级政府土地管理职权的划分主要是依据用地面积的大小，带有浓厚的计划经济色 彩。分级限额审批制度的实施，使管理权力分散，在土地利用行为的导向上，存 在着往往只考虑局部利益和短期利益的需要，而忽视合理利用土地保护耕地的全 局利益和长远利益的现象。随着我国改革的深化，这一制度己不能适应市场经济 的要求。到1 9 9 8 年土地管理法修改以前，分级限额审批制度未有效地控制 有些地方用“化整为零 或“下放土地审批权等办法非法批地和非法用地，不 能按照土地利用总体规划确定的用途管制土地，难以控制土地供应总量，致使农 用地、特别是耕地转化为建设用地，造成耕地锐减，威胁到国家粮食安全，引起 土地市场波动等诸多问题。 实行土地用途管制制度是我国基本国情的客观需要，是土地管理制度深化改 革的自然结果，是贯彻可持续发展战略的必然要求。1 9 9 8 年通过总结我国土地 管理的实践，并借鉴其他国家土地管理的成功经验，新土地管理法改变了以 往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，从两实现了我国土地管理方 式的根本转变，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强了对 农用地特别是耕地的保护，亦有利于促进土地利用方式由粗放型向集约型转变。 土地用途管制制度与过去的分级限额审批制度相比，在管理依据、用地审批 方式、管理模式、管理权限、追求麓标、受益者主体和影响方式等方面具有不同 的特征( 见下表) 。土地用途管制制度以实现耕地总量动态平衡为基础，以切实保 我国土地用途管制制度研究 护耕地为主题，以实现经济、社会的发展与环境的协调为最终目标。在立法思想 上，它从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主；在土地利用方式上，它 从外延粗放型转到内涵集约型：在各级政府土地管理职权分配上，它从主要集中 在市、县转到中央和省两级政府；在执法监督工作上，它从传统的土地监察转到 建立现代土地执法监察体系；在调整范围上，它从单纯调整行政管理关系转到既 调整行政管理关系又调整财产关系；从规划土地用途、规范用地行为和追究违法 责任等方而看，是加强土地管理，促进社会经济可持续发展的有力保障。土地 管理法同时为它确立了一系列的配套制度，如保证现有耕地不再减少、实现耕 地总量动态平衡的“占补平衡制度。 分级限额审批制度与土地用途管制制度的比较 分级限额审批制度土地用途管制制度 管理依据用地数量指标土地利用总体规划及土地利用年度计 划等 审批方式逐项审批分批次审批与逐项审批 管理模式单一资源管理资源管理与资产管理并重 管理权限分散管理，以市、县管理为主集中统一管理，以中央和省两级政府 管理为主 目标以保障建设用地供应为主以切实保护耕地为核心 受益主体土地投机商及地方局部利益全国及地方全局利益和长远利益 和短期利益 负面影响耕地减少、土地粗放利用、土建设用地增长规模得到抑制，中央及 地市场波动、土地违法较多等省级政府任务加重，管理环节增多， 短期内在操作上存在一定的难度 正面影响促进地方经济和某产业的短 促进全国经济、社会和环境的持续发 期发展展，提高土地集约利用水平，实现耕 地总量动态平衡 6 我国土地用途管制制度研究 第二章我国土地用途管制法的产生与发展 第一节我国土地用途管制法的产生 我国是一个人多地少的国家，土地资源十分有限。我国土地的基本现实是： 耕地少，山多，草地、水面多，土地的可利用率不高。我国共有国土资源1 4 4 0 2 亿亩，人口1 2 9 3 3 亿，人均土地11 0 8 亩，土地资源非常缺乏，人地矛盾异常 突出。改革开放以来，我国以前所未有的速度进行大范围的征地，据国土资源部 公布的资料显示，“十五”期间我国耕地面积总共净减少9 2 4 0 万亩( 年均净减少 耕地1 8 4 8 万亩) ，全国共新增建设用地3 2 8 5 万亩( 年均新增建设用地6 5 7 万亩) 1 。 2 0 0 6 年度全国土地利用变更调查结果报告报告显示，截至2 0 0 6 年l o 月3 1 日， 全国耕地面积为1 8 2 7 亿亩，比上年度末净减少4 6 0 2 万亩。根据“十一五 规 划纲要，到2 0 1 0 年末全国耕地面积必须确保不低于1 8 亿亩。这意味着，“十一 五 期间我国年均净减少耕地面积不能超过6 5 0 万亩。2 从上述资料可以看出，中国土地和耕地资源都相当紧缺，人均土地和耕地面 积与世界其他国家相比都非常少。中国占世界7 的耕地，要养活占世界2 2 的人 口。而且中国人口，正以每年1 0 0 0 万以上的速度增长，到2 0 3 0 年中国人口将增 至1 6 亿。中国土地怎样才能承受这么的人口压力，怎样调整中国土地利用结构， 这都是中国面临的重大而现实的挑战。由此，土地用途管制法律制度应运而生。 土地用途管制制度是以限制土地利用方式为主要目的，在一系列法律制度的 基础上综合发展所形成。行政法律制度、民事法律制度为土地用途管制制度的建 立的有效运行奠定了一定的基础，并在其中发挥着不同的重要作用。 第二节我国土地用途管制法发展的几个阶段和主要成就 一、我国土地用途管制法的发展阶段 1 9 5 4 年中国国有城市土地的国有化，使城市土地使用的有偿变为了无偿划 拨，在计划经济下国有企事业成了社会经济的主体，是城市经济的主导成分，土 地制度也主要是国有土地的无偿划拨和农村土地的私有制度。 1 9 8 6 年土地管理法颁布实施。随着经济改革的不断深入和人口、资源 与环境的矛盾加剧，土地紧缺开始出现，建设用地开始实行分级限额审批。但“分 1 国土资源部地籍管理司2 0 0 5 全国土地利用变更调查报告中国人地出版社2 0 0 6 年版3 2 国土资源部耕地面积下降到1 8 2 7 亿亩丛! q ；z b ：b q 坚曼：i 皇：鲤：塑2 0 0 7 年0 4 月1 3 日 7 我国土地用途管制制度研究 级限额审批 的用地管理制度未有效地控制有些地方用“化整为零 或“下放土 地审批权等办法非法批地和非法用地，造成耕地锐减，威胁到国家粮食安全， 引起土地市场波动等诸多问题。 1 9 9 8 年通过总结我国土地管理的实践，并借鉴其他国家土地管理的成功经 验，新土地管理法改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制 度，从而实现了我国土地管理方式的根本转变，强化了土地利用总体规划和土地 利用年度计划的效力，加强了对农用地特别是耕地的保护，亦期有利于促进土地 利用方式由粗放型向集约型转变。 二、我国土地用途管制法建设的主要成就 我国1 9 9 9 年开始实行土地用途管制制度，以代替原分级限额审批制度，强 化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。立法依据是宪法第 8 9 条国务院行使的职权之一“主权性行政特权 ，主要内容是通过编制土地利 用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，严格限制农用地变更为 建设用地，特别是要保护耕地。核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严 格控制。其制度建立主要体现在： 1 、1 9 9 7 年中央1 1 号文中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实 保护耕地的通知。由于分级限额审批用地制度不能有效控制地方政府用“化整 为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，不能按照土地利用总体规 划确定用途进行管制，导致农用地，特别是耕地大量转变为建设用地。而土地用 途管制制度则比其能更有效地保护耕地资源。一是以土地用途分区管制实施管 理，依法确立不同的审批主体，科学确定耕地资源保护数量，有效保护了耕地资 源。二是发挥了土地利用规划在土地资源优化配置中的作用，协调土地利用规划 管理与实施，避免了过去以项目管理为依据进行用地审批而造成土地利用管理上 难以有效控制耕地锐减的局面。三是改变了分级限额审批制度，将建设用地审批 集中于市、县政府而形成了各地“多卖地，多得益”的土地收益分配机制，建立 了将存量建设用地收益归地方、增量土地收益上缴中央的土地收益分配机制。四 是有利于生态环境保护。 我国土地用途管制制度研究 在1 9 8 6 - 1 9 9 5 年耕地总量持续减少、耕地质量明显下降、人口不断增长的严 峻形势下，1 1 9 9 7 年4 月1 5 日中共中央、国务院联合发布1 1 号文件中共中央、 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，“对农地和非农地实行 严格用途管制。要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用 地规模，加强土地执法监督检查等，进一步严格了建设用地审批管理，扭转了耕 地大量减少的失衡趋势。 2 、1 9 9 8 年修订土地管理法。1 9 9 8 年修订的土地管理法第4 条规定， “国家实行土地用途管制制度 。确立了以土地用途管制为核心的新型土地管 理制度，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦 监督权、土地供应量控制权集中在中央和省政府，同时将执行性的权力下放到市 县政府。在法律上规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序，以土地利 用总体规划作为土地用途管制的依据，规定了农用地转为建设用地的审批权限， 上收征地审批权和完善乡村建设用地管理，以法律形式确定了用途管制作为我国 土地管理的根本制度。 土地管理法规定，编制土地利用总体规划要遵循严格保护基本农田，控 制非农建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和 改善生态环境，保障土地可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。 明确了土地利用总体规划审批制度，确立了土地利用总体规划在土地资源管理中 的“龙头 地位。“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准； 未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。一 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求和 当地自然、经济、社会条件，对土地开发、利用、治理、保护在时间上、空间上 的总体、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。第一轮土地利用 总体规划编制完成并经批准实施，标志着土地利用方式实现了从分级限额审批向 用途管制的根本性转变。 土地利用区是指在各级土地利用总体规划中，依据土地适宜性、土地利用现 状和土地需求，结合当地社会经济可持续发展的要求、上级土地利用总体规划下 达的规划指标和布局要求，划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地用 1 据统计，1 9 8 6 - 1 9 9 5 年农业结构调整和灾毁耕地7 0 0 0 多万亩，非农建设占用耕地2 9 6 0 万亩，农村宅基地超 标占用耕地达5 1 0 0 多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地现象严重 9 我国七地用途管制制度研究 途管制制度将土地资源分为农用地、建设用地和未利用地，使土地用途分区管制 得以制度化，并从土地利用方向管制、土地用途转用管制、土地利用程度管制和 土地利用效益管制4 个方面构建了完整的土地用途分区管制体系。土地分类后， 管制更明确，即对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。用地分区后，制 定各分区土地使用规则，具体落实土地用途管制的措施和责任。 土地管理法第2 4 条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理， 实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国 家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。一即 指国家对计划年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计 划指标等的具体安排。“一经审批下达，必须严格执行 。同时，该法还规定土 地利用年度计划实施监督执行措施。土地利用年度计划是实施土地利用总体规划 的重要措施，是农用地转用审批、建设立项审查、用地审批和土地开发、整理审 批的依据。 1 9 9 9 年开始实施的土地管理法第一次将保护耕地提高到基本国策高度， 并确定了土地用途管制、基本农田保护等制度，有效遏制2 0 世纪9 0 年代建设用 地占用耕地的势头。 3 、随着社会经济发展对资源环境压力加强，区域协调发展问题的增多，规 划作为政府干预市场的手段越来越显重要。为做好土地利用规划实施管理工作， 保障土地管理法确立的土地用途管制制度的实施，2 0 0 0 年5 月9 日国土资 发1 4 4 号土地利用规划实施管理工作若干意见：建立健全规划审查和计划管 理制度，全面加强对建设用地、农用地和土地开发复垦整理的规划管理，如严格 执行建设项目用地预审制度，对农用地转用的规划审查等。2 0 0 1 年国土资源部 启动深圳和天津作为新一轮国土规划的试点，开始第二轮国土规划，标志着国土 规划重点从部门性规划转移到战略性规划。 4 、进入2 l 世纪来，人增地减矛盾不断加剧，社会经济快速发展，用地需求 仍大幅度增加。据国土资源部统计，1 9 9 6 年我国耕地总量是1 9 5 1 亿亩， 2 0 0 2 年减少到1 8 8 9 亿亩，从2 0 0 2 年到2 0 0 3 年，我国的耕地面积又由1 8 8 9 亿亩下 降到1 8 5 l 亿亩，同时人口增加了6 0 0 0 多万人，平均1 0 0 0 多万。耕地还面临总 体质量恶化、土壤退化、自然灾害等压力，在这种情况下，2 0 0 4 年1 0 月，国务 l o 我国土地用途管制制度研究 院颁布了关于深化改革严格土地管理的决定，把减少土地供应作为国家宏观 调控的重要手段，实行严而又严的用途管制。国土资源部按照决定要求，以 强化土地用途管制，突出基本农田保护为重点，认真组织开展了新一轮土地利用 总体规划修编。 5 、2 0 0 5 年土地方面的政策具有很强的延续性，仍是继续落实最严格的土地 保护政策。进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知进 一步加快紧缩“地根”的脚步。国土资源部( 2 0 0 5 年工作要点，对建设用地供 应政策“从严从紧。 6 、2 0 0 6 年国土资源“十一五规划纲要明确，严格土地利用规划实施 管理，再次强调严格实施土地用途管制。强化农用地转用及其他土地利用项目规 划审查，对不符合土地利用总体规划、未取得计划指标、未通过预审的项目不得 批准。对违反规划、突破计划批准用地和供应土地的，依法严肃处理。 7 、2 0 0 7 年是国家继续加强宏观调控的一年，陆续颁布了一系列土地市场法 规政策，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的土地储备管理办法、 土地储备资金财务管理暂行办法及国土资源部关于打击开发商囤地的四条 办法等政策对土地市场发展产生的重大影响，显示出进一步完善土地制度的决 j 心。 我国土地用途管制制度研究 第三章土地用途管制的基本制度 第一节土地利用规划制度 我国现行的有关法法律法规对土地规划管理和土地用途管制制度都已做了 明确规定，土地利用总体规划1 一经法定程序审批，就成为实施土地用途管制的 基本依据，其实施和修订都必须依法定程序进行。 土地利用规划是根据国家经济社会发展总目标，为合理开发利用土地资源， 协调分配国民经济各部门用地，妥善安排各项建设工程用地而提出的合理组织土 地利用的方案。根据规划的性质和目的，土地利用规划分为土地利用总体规划、 土地利用专项规划和土地利用规划设计三种类型。 一、土地利用总体规划 土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区 内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据 我国行政区划，规划分为全国、省( 自治区、直辖市) 、市( 地) 、县( 市) 和乡( 镇) 五 级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并 指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。县级土地利用总体规划应 当划分土地利用区，明确土地用途。乡( 镇) 土地利用总体规划应当划分土地利用 区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。 ( - i - _ 地管理法第十九条规定了土地总体规划编制的原则；“( 1 ) 严格保护基 本农田，控制非农业建设占用农用地；( 2 ) 提高土地利用率；( 3 ) 统筹安排各类各 区域用地；( 4 ) 保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用：( 5 ) 占用耕地与 开发复垦耕地相平衡。”土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相 应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。 二、土地利用专项规划 土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，对土地开发利用、 整治和保护的某一专门问题而进行的规划，是对土地利用总体规划的补充和深 化。包括土地开发规划、土地整治规划、土地复垦规划、土地保护规划、土地整 理规划、土地利用设计。 1 皮纯协新十地管理法理论与适用法律 f 版社1 9 9 9 年：土地利用总体规划，是指国家根据国民经济和社 会发展的需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、保护等在时间上和空间土所作的 总体的、战略的安排。 1 2 我国土地用途管制制度研究 土地规划是土地用途管制制度的必要条件，总体规划是确定土地用途分区的 依据，也是建设用地报批的依据，总体规划不得任意修改，必须保证其稳定性和 严肃性，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用 土地。专项规划是土地管制基础上要达到提高土地利用集约化水平，保证土地的 利用科学性和高效益的必要措施。土地利用总体规划是进行土地用途管制的基 础，土地用途管制是实施土地利用总体规划的必要手段。 第二节土地利用计划制度 土地利用计划1 是指国家和地方对土地资源开发和利用作出的中期和年度计 划部署和安排，是土地利用总体规划的具体实施。 土地利用中期计划一般为五年计划，它是土地利用总体规划的阶段性实施计 划。年度计划是以1 年为期的计划，是中期计划的具体细化，是具体的执行计划。 土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利 用总体规