（宪法学与行政法学专业论文）论法治政府目标下的公共财政建设.pdf

山东人学硕l ：学位论文 内容摘要 国务院于2 0 0 4 年3 月发布了全面推进依法行政实施纲要，明确提出了建设法 治政府的目标，这无疑在我国法治实践进程中具有非常特别的标志性意义。建设法治 政府关键是找准突破口，而公共财政制度正是建设法治政府的突破口。在法治政府的 价值理念指导下，完善公共财政制度，对于推进法治政府的建设具有极为重要的意义。 文章分四部分论述了公共财政制度对法治政府建设的推进。实践问题，理论先行。 文章第一部分阐述了法治政府和公共财政的相关基本理论。有限政府、服务政府、责 任政府和效能政府是法治政府的基本要求，也是建设法治政府的基本指标。而“公共 财政”概念的提出就反映出了不同的政府职能理念，同时公共财政中公共性的本质特 征也决定了公共财政的内容和职能。 公共财政问题对法治政府建设的关键作用决定了在宪政视野下研究公共财政制 度的重要性。文章第二部分就对公共财政和法治政府从价值、制度以及实践方面做了 宪政意义上的关联分析。首先，保障人权是公共财政和法治政府共同追求的价值目标； 其次，代议制度是公共财政与法治政府相关联的制度基础：再次，权力制约是促使公 共财政规范运行以推动法治政府建设的实践保障。 完善的公共财政制度虽然对法治政府建设具有重大推动作用，但是目前我国建立 起来的公共财政还仅是一个不甚规范的初级水平的公共财政。在现实生活中还存在着 许多与法治政府理念相偏离的现象，这些现象都需要在法治政府理念指导下予以完 善。文章第三部分就从财政预算、财政收入、财政支出以及财政监督四个方面具体分 析了公共财政与法治政府建设理念的偏离问题。 只有在完善的公共财政体制下，公共财政才能更好地发挥对法治政府的推进作 用。因此，文章第四部分针对公共财政存在的问题，阐述了如何依据法治政府的理念 对公共财政予以完善。 关键词：公共财政；法治政府；宪政；关廖z 2 碧 1 1 一，7 ，c p , l 厂 山东大学顾_ f 学位论文 a b s t r a c t p r o m o t i n gf u l l ye x e c u t i v ee n f o r c e m e u te s s e n t i a l sa c c o r d i n g t ol a w ，i s s u e db yt h e s t a t ec o u n c i li nm a r c h 2 0 0 4 ，w h i c he s t a b l i s h e st h eg o a lo f b u i l d i n gt h eg o v e r n m e n tr u l e d b yl a w , i sn od o u b tr e m a r k a b l ys i g n i f i c a n ti nt h ep r o c e s so fr u l i n gb yl a wp r a c t i c ei no u r c o n n t r y w h a tc o u n t si nb u i l d i n gt h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a wi st os e e kt h e b r e a k t h r o u g hp o i n t - - p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m p e r f e c t i n gp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mi so f g r e a ts i g i l i f i c a n c ei np r o m o t i n gt h ee s t a b l i s h m e n to ft h eg o v e m m e n tr u l e db yl a wu n d e r t h eg u i d eo f t h ev a l u ei d e a - - t h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w t h ei s s u e p u b l i c f i n a n c i a ls y s t e m sp r o m o t i n gt h eg o v e r u r n e n tr u l e db yl a wi s d e v e l o p e df r o mf o u rp a r t si nt h et h e s i s t op r o b ep r a c t i c e ，w em u s td e a lw i t ht h e o r yf i r s t t h ef i r s tp a r to ft h et h e s i sd e a l sw i t hr e l e v a n tb a s i ct h e o r i e sc o n c e m i n gg o v e r n m e n tr u l e d b yl a wa n dp u b l i cf i n a n c e l i m i t e d ，m i n i s t r a n t , r e s p o n s i b l ea n de f f e c t i v eg o v e r n m e n ta r e b o t ht h eb a s i cr e q u i r e m e n t sa n db a s i cg o a l si nb u i l d i n gt h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w t h e c o n c e p t i o n p u b l i cf i n a n c e r e f l e c t sd i f f e r e n ti d e a so fg o v e r n m e n tr o l e s ，a n dt h ep u b l i c e s s e n c ei np u b l i cf i n a n c ed e t e r m i n e si t sc o n t e n t sa n dr o l e s t h ec r i t i c a lr o l ep u b l i cf i n a n c i a li s s u ep l a y si nb u i l d i n gt h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a w d e t e r m i n e st h ei m p o r t a n c eo f p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h es e c o n dp a r to f t h et h e s i sm a k e s ac o n s t i t u t i o n a la n a l y s i sa b o u tp u b l i cf i n a n c ea n dt h eg o v e r n m e n tr u l e db yl a wf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fv a l u e ，s y s t e ma n dp r a c t i c e f i r s t ，t og u a r a n t e ea n dp r o m o t eh u m a nf i g h t si s t h ec o m m o nv a l u eg o a lo fb o t hp u b l i cf i n a n c ea n dg o v e r n m e n tr u l e db yl a w s e c o n d ， r e p r e s e n t a t i v ei n s t i t u t i o ni st h eb a s i so fc o n n e c t i n gp u b l i cf i n a n c ew i t hg o v e r n m e n tr u l e d b yl a w l a s tb u tn o tl e a s t ，p o w e rr e s t r a i n t s ，i np r a c t i c e ，g u a r a n t e et h er e g u l a t i o no fp u b l i c f i n a n c et op r o m o t et h eb u i l d i n go fg o v e r n m e n tr u l e db yl a w t h o u g hi m p r o v e dp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gt h e b u i l d i n go f g o v e r n m e n tr u l e db yl a w , u pt on o w , p u b l i cf i n a n c ei so n l yt h ep r e l i m i n a r yo n e n o tw e l lr e g u l a t e d i nr e a l i t y , t h e r ea r eal o to ft h i n g ss t r a y i n go f ff r o mt h ei d e ao f g o v e r n m e n tr u l e db yl a w , w h i c hi st ob ei m p r o v e du n d e rt h eg u i d eo ft h el a t e r t h et b i r d p a r to ft h et h e s i sa n a l y z e st h ed i v e r g e n c eb e t w e e np u b l i cf i n a n c ea n dg o v e r n m e n tr u l e db y 2 一 些至查兰堡：! ：兰堡堡苎 l a wf i o mt h c f o l l o w i n gf o u ra s p e c t s - - f i n a n c i a lb e d g 瓯f i n a n c i a lr e c e i p t s f i n a n c i a l e x p e n s e sa n df i n a n c i a ls u p e r v i s i o n _ o n l yt h r o u g h h ei m p r o v e dp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，c a np u b l i cf i n a n c ep l a yab e t t e r r o l ei np r o m o t i n gt h eb u i l d i n go f g o v e r n m e n tr u l e d b yl a w t h e r e f o r e , t h ef o u r t hp a r to f t h e t h e s i se x p l a i n st h ei m p r o v e m e n to fp u b l i cf i n a n c ea c c o r d i n gt ot h ei d e ao f g o v e r n m e n t 砌c db yl a wo nt h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h ep u b l l ef i n a n c e k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ； g o v e r n m e n tr u l e db yl a w ； c o n s t i t u t i o n a l i s m ； r e l e v a n c e ， 1 三锣 ，勺17 一易71 吨- 西 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：丕垄盘日期：丝! 中厶厂 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：三二二芝导师签期：丝z ! y ，幻一 山东大学硕士学位论文 引言 依法治国、建设社会主义法治国家是我国的宪法原则和治国方略，“依法治国的 关键就是看政府能否做到依法行政”国，构建法治政府、促进行政机关依法行政是建 设法治国家的核心内容。其中，建立完善的公共财政制度，促使实现财政法治化则是 推进法治政府建设的重要步骤。因为财政权是政府行使其他行政权力的物质基础，严 格约束国家的财政权力，使其在政府法治化的轨道内有序运行是从源头上截断权力腐 败的关键所在。因此，构建法治政府最好的突破e l 就是公共财政体制建设的法治化。 由于专业分工等原因，法律学者在以往的研究中往往对财政问题鲜有问津，但财 税领域恰恰是体现近代法治精神的重要园地。 从公共财政确立的历史过程可以看出， 如果没有财政危机，如果没有1 2 1 5 年英国大宪章所确立的“无代表则无税”的 原则及其以后的具体制度安排的发展，就没有近代意义上的宪法，也就没有议会和政 府的权力分立与制约，也就不可能产生近代意义上的宪政。财政问题既是经济问题， 同时又是一种民主政治问题。政府的财政权力是全体人民赋予的，政府财政权力的行 使又需要通过纳税人提供的税收来支持。为此，公共财政应当是公众广泛参与、致力 于为公众提供公共服务的民主财政，政府的财政运行诸环节都必须接受公众的监督。 我国目前财政行为缺乏应有的约束、规范和监督，使得国家财政出现了财政秩序混乱、 腐败现象严重、财政职权运转极不规范等问题，与我国构建法治政府的价值目标有很 大的偏离，在物质基础的作用上影响了我国政府职能转变的进程。因此，“加快建立 新型的公共财政制度，以适应政府职能转变的需要” ，充分发挥财政法治化对于推 进构建法治政府价值目标的实现具有极为重要的意义。 应松年等：专家解读：( 政府工作报告 2 0 0 5 ) ，载 中田行政管理 2 0 0 5 年第4 期。 。参见张守文财税法疏议，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第5 页。 o 肖金明主编：( n 0 与政府法制 ，山东大学出版社2 0 0 2 年版，第3 7 9 页 山东大学硕士学位论文 第一章法治政府框架下的公共财政内涵分析 一、法治政府的价值内涵 ( 一) 建设法治政府目标的提出 为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要，推动依法治 国、建设社会主义法治国家的进程，随着行政实体法、行政程序法、行政救济法( 行 政复议法、行政诉讼法) 等的不断完善，国务院也高度重视行政法治建设，于2 0 0 4 年3 月发布了全面推进依法行政实施纲要。“纲要确立了建设法治政府的目标，明 确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务 和措施，是建设法治政府的纲领性文件。纲要的发布，是国务院贯彻执行宪法的重大 举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心， 对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。”建设法治政府这一目标的 提出，是现阶段我国政治经济发展对行政法制建设提出的要求。 1 、建设法治政府是落实“依法治国”基本方略对政府工作的必然要求。 法治政府是依法治国、建设法治国家的核心与关键，法治政府建设将使依法治国 的步伐迈出坚实的一步。依法治国是“广大人民群众在党和国家的领导下，依照宪法 和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务， 保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制 度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”从现 代法治的观点看，依法治国中的“国”，是指国家机器，包括立法、行政、司法和军 事等国家机关。其中，政府是法律主要的执行机关，具有相当大的强制力，所涉及的 范围最广。从行政权力的作用范围来看，我国政府工作几乎涉及到国家政治、经济、 文化和其他社会生活的各个领域。我国将近8 0 的法律、所有的行政法规和9 0 的 地方性法规，都是由政府负责执行的。 因此，国家行政管理法治化的程度，直接影 响着、甚至决定着整个国家政治、经济、文化和其他社会生活领域法治化的进程；政 府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接 影响着法律、法规的尊严和权威。因此，建设法治政府，促进行政机关依法行政是贯 o 建设法治政府的纲领性文件( 社论) ，载2 0 0 4 年4 月2 1 日人民几撤。 o 参见曾康泰中固法治政府建设的理论与实践，载国家行政学院学撤2 0 0 6 年第4 期。 2 山东人学硕l ：学位论文 彻落实“依法治国”基本方略对政府工作的必然要求。 2 、建设法治政府是完善社会主义市场经济发展的客观需要。 “市场经济是法治经济”，这早已成为人们的共识。虽然这种提法有些过于简单 化，但是，它却是说明市场经济与法治政府之间关系的公理性判断。因为，法治政府 与市场经济两者在本质上有个共同的属性两者都是以民主和平等为其精髓的。有 学者认为：“法治及其所包含的法治国家，都要求有广泛的自由与平等，而市场经济 是最要求自由与平等的。也唯有市场经济才能提供法治国家建设追求自由与平等的动 力。砌市场经济就是市场在资源配置中起基础性调节作用的一种经济组织形式和经济 运行方式。市场经济离不开法治，它需要以法治来支撑和规范经济活动的各个环节； 而且，市场经济的多元性和主体自主性，市场经济的契约性、竞争性、开放性、国际 性以及国家宏观调控经济的必要性等特征，都要求政府以法律手段管理经济。市场经 济是法治经济，必然要求为其服务的政府模式是法治政府。 3 、建设法治政府也是进一步深化行政管理体制改革、转变政府职能的必然要求。 完善的行政管理体制和科学的政府职能配置是推进法治政府建设的前提和基础。 。推行依法行政、建设法治政府必然要求以改革行政管理体制为前提；而进一步深化 行政管理体制改革，也应当以建设法治政府为其归宿。国内外行政法治的经验表明， 深化行政管理体制改革既是建设法治政府的内容、手段和途径，又是推动依法行政、 建设法治政府的制度保障。这是因为：首先，行政体制涉及权力及利益关系。体制 不合理容易导致这些关系处理不当，就会导致地方保护主义或部门保护主义现象的发 生，而地方和部门保护主义又必然会阻碍依法行政，进而阻碍建设法治政府的进程。 很显然，在一些领域，不解决体制问题，依法行政就很难实现。其次，行政体制也会 对执法机构和执法人员执法行为动因的形成产生影响，不好的体制产生的此种影响有 可能是极为负面、极为严重的，体制的不健全可能诱使执法机构和执法人员违法执法， 甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法。例如，行政罚款没按比例返还执法 机构的财政管理体制，就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收。 最后，体制对于执法机构的执法作风有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义。回例 如，政府机构设置过多、职权划分不清的体制既容易导致行政机关之间互相推诿，导 。卓洋渊：法政治学。法律h 版社2 0 0 5 年版，第2 0 9 页。 。参见人民【i 撒理论部编：关注“十一五”中国经济社会发展战略若干重大问题，人民l j 报“i 版社2 0 0 5 年版， 第2 4 6 页。 8 参见曾康泰中国法治政府建设的理论守实践，载国家行政学院学报2 0 0 6 年第4 期。 。参见委明安关于建设法治政府的几点崽考 ，载法学论坛) 2 0 0 4 年第4 期。 3 山东人学硕i ：学位论文 致行政相对人的个人权利、正当权益得不到有效保护，也有损政府执法形象的现象。 这些现象与依法行政、法治政府的要求显然是格格不入的。因此，要建设法治政府， 必须首先改革行政管理体制。 建设法治政府，还必须以转变政府职能为前提。这是因为随着我国社会主义市场 经济体制的建立，历史已经对当今政府提出了新的职能要求。计划经济体制下，政府 通过计划对经济和社会进行全面管理，这种“全能政府”实际上是一种什么都管得不 是很好的政府；在市场经济体制下，市场机制成为配置资源的基础性手段，政府必须 从传统的微观和直接的全能管理转向以宏观和间接为主的有限管理，凡市场竞争机制 能够自行调节的政府可以不必干预，政府应该侧重于发挥经济调节、市场监管等职能， 为市场主体提供良好的交易环境，维护市场交易的安全和有序；同时针对“市场失灵” 的现象，通过公共财政来提供市场自身无法满足的公共服务需求。相对于计划经济体 制下的“全能政府”而言，这样的政府模式只能是“有限政府”，也只能是为社会提 供公共服务的“服务政府”。而法治政府的价值特征就在于是一种有限政府、服务政 府，法治政府正好适应了市场经济对政府模式的要求，成为发展社会主义市场经济的 必需。 4 、建设法治政府也是民主政治实现的重要保障。 民主政治最基本的含义是一切权力属于人民。正如列宁所指出的，民主意味着形 式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利，从而把 政治变成绝大多数人的事务，克服专制制度的弊端，保护公民的权益不受非法侵害。 由于行政权力具有强制性、自我扩张性等特点，国家行政机关及其工作人员在行使 行政权力的过程中，极易侵犯公民的合法权益，给行政相对人造成重大损失。而在建 设法治政府的目标确定后，行政机关真正按照法治政府的价值目标来依法行政，使得 行政行为的方式和程序按照法律的明确规定来进行，行政行为的目的也是创建一个为 公民提供公共服务的公共服务型政府，这样就能保证行政管理遵循为人民服务的目 标，切实履行为公民服务的责任。 ( 二) 法治政府的价值内涵 建设法治政府的目标的提出，是我国在政府法制建设理论和实践上的一个重大突 破，反映了对依法行政规律的新认识。探讨法治政府的价值内涵，对于在法治政府构 。参见几风英，季水锦论有限政府及其政治权威，载辽宁师范大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第4 期 4 山东大学硕十学位论文 建过程中明确其努力方向和行为追求具有至关重要的意义。法治政府的价值内涵是法 治政府所要达到的目的，也就是人民渴望法治政府、学者倡导法治政府、国家向往法 治政府的意义所在。只有明确了法治政府的价值内涵，法治政府的理论探讨和实践探 索才能有明确的指引而不至于陷入迷途。本文认为，法治政府的理想追求和价值内涵 应当包括以下几方面： l 、法治政府应当是有限的适度政府。法治的固有之意就是规范和限制政府权力， 因此法治政府应该是权力行使受到法律限制的政府。诚如哈耶克所言：法治是指“政 府在其行动中应受固定的和事前宣告的规则的约束这种规则使人们有可能十分 精确地预见到当局在一定情况下使用其权力，并在这种了解的基础上计划个人事务”。 “法治政府首先应是有限政府。顾名思义，有限政府是对无限政府的扬弃。按照宪政 标准、法治原则和效率原则，有限政府意味着其职权、职能和结构的有限性。第一， 职权的有限。人类几千年的文明史表明，权力即可以治国安邦，又可以祸国殃民。孟 德斯鸠早就认为公共权力的性质决定了它总具有无限扩张的倾向和滥用权力的危险： “有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”圆因此有限政府首先意味 着政府职权的有限性。政府的权力只能来源于人民以及法律的授权和委托，它必须在 法律规定的范围内活动，否则即为无效或非法。公民的权利是广泛的，只有法律禁止 的，公民才不得为之；而政府的权力则是有限的，公民的个人权利均构成对政府权力 的正当限制，政府权力的设置应当以不侵犯公民的个人权利为底线。第二，职能的有 限。政府职能的有限性意味着统治职能的有限和社会公共管理职能的有限，政府的职 能应该定位在“公共财产的提供者、公共设施的投资者、收入分配的调节者、经济增 长的稳定者、产业政策的制定者” 。第三，结构的有限。现代社会高速运转需要的 是一个能提供高效快捷服务的政府，而不是一个人员繁冗、人浮于事的政府，因此有 限政府在结构上还需要精简机构，裁减冗员，节约开支，核算成本。 在中国政治、经济体制改革的过程中，针对历史上的“全能政府”在自身的规模、 职能和权力运行方式上具有无限膨胀扩张的倾向的弊端，人们逐渐确立了“小政府、 大社会”的管理体制。但是，在体制改革过程中，评价一个政府发挥作用适当与否， 并不是仅仅以政府职能范围的大小来确定的。政府职能是现代社会治理的根本问题， o 胡健；法治评论( 一) 2 0 0 3 年：我们需要一个怎样的政府，载北大法律信息网： 坠业；垒三! 丝! ! ：! 堕i ! i ! 璺! i 韭垒! 塑皇照i ! ! ! ! ! ! ! 些! i ! ! 壁i 塑! 垦z ：垦q ! 皇盟i ! ! 韭! 曼1 4 0 。 法 盂德斯鸠：论法的精神( 上册) ，张雁琛译，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 o 张军：社会主义的政府与企业：从“退出”角度的分析。载经济研究1 9 9 4 年第4 期。 5 山东人学硕i 学位论文 社会治理的根本问题主要不是职能大小的问题而是职能转变的问题。政府职能转变意 味着政府由直接管理经济到主要承担宏观调控和市场监管的经济职能，同时强化社会 管理和公共服务等社会职能，这显然不是“小政府、大社会”模式所能包容的。o 在 中国经济市场化的体制改革过程中，法治政府应该不仅仅是一种功能、结构、职能、 职权和职责有限的政府，还应当是一个职能范围与经济社会发展需要相适应的适度政 府。在市场经济条件下，市场机制成为配置社会资源的基础性手段，政府职能主要是 经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就要求正确处理政府与市场、政府与 社会的关系，把政府职能确定在一个适度的范围内，既不缺位，也不越位。建立法治 政府的目的，就在于将全能的无限政府改革成有所为和有所不为的有限、适度政府。 2 、法治政府应当是服务政府。法治政府的一个重要职能就是提供优质、高效的 公共服务和公共产品。在当今政府职能转变的方向中，一个重要的方面就是构建服务 型政府。所谓“服务型政府，是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民 主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实 现着服务职能并承担着服务责任的政府”圆。其基本特征主要在于：首先，政府在观 念层面上要树立服务至上的理念，应该摒弃传统的官本位、政府本位、权力本位意识， 建设一种具有民本位、社会本位、责任本位意识的政府；其次，政府在职能层面上要 以为公众提供公共服务为主导。服务型政府要调整自身的职能重心，把原本属于市场 和社会的职能还给市场和社会，从而把更多的精力、人力、财力和物力用到提供社会 所需的公共服务上，以赢得社会公众对政府的信任和支持。再次，在政府管理方式上 应该确立服务型的行政管理方式，应该摒弃计划经济体制下的那种管制型的行政管理 方式。 根据我国现阶段社会转型中的主要矛盾，我国法治政府建设的根本方向是建立与 社会主义市场经济体制和向现代化过渡相适应的政府管理机制和模式。这一根本方向 要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色，不再垄断更多的经济权力和拥有部门利 益与集团利益，而是成为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，成为能 反映和代表广大人民群众利益的公共服务型政府。党的十六届三中全会明确指出：要 完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。这 表明我国的行政价值取向开始从单纯的管理活动向为行政管理对象提供服务转变。加 。参见肖金叫法治政府指标：适度政府e j 统一政府载中国行政管理2 0 0 4 年第1 0 期。 。樊怀洪：加快政府职能转变j 建设服务型政府研究，载学习论坛2 0 0 6 年第9 期。 6 山东大学顾十学位论文 快建设服务政府，不仅是经济转型的客观要求，也是社会转型越来越迫切的内在需求 和制度保障。 但长期以来，我国政府官本位、权力本位思想严重。以控制社会为己 任，对社会生活实行高度、过度控制，以致社会某些方面畸形发展。当前，随着市场 经济快速发展，经济全球化的强势冲击，政府的这种管制方式和理念同益暴露出诸多 弊端，这就需要跟随世界民主政治改革的潮流建立服务型政府。而服务型政府是以为 公众提供公共服务为导向，在公民本位，社会本位和权利本位意识的指导下，在整个 社会民主秩序的框架下运行的政府。由4 管制型”政府向“服务型”政府的这种转变 是政府本身定位的明确化和科学化，也是对政府职能、角色的重新认识。 3 、法治政府应当是责任政府。法治政府意味着政府对权力行使的后果负责，是 能担当得起法律责任的政府。“在法治的框架内，权力与责任是一个问题的两个方面， 有权力无责任与有责任无权力，割裂权力与责任的关系，就无从谈起责任政府。” 承 担责任是现代法治政府的第一要义。政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力 对等的责任，对人民负责。在这里，“责任”主要包括以下内容：一是法治政府对公 民的合理要求予以及时反映并尽量满足：二是法治政府要严格履行其法定职能；三是 当政府侵害公民合法权利时应承担侵权责任。 责任是法治政府的价值取向。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众 尽职尽责。建设责任政府并以此作为公共权力的运行平台和载体，是法治政府的应有 的治理理念。同时，在公共管理模式下，政府的主要职能是提供公共服务，服务同时 就意味着要对服务对象负责。“一个政府只有其在能够保障社会利益，促进实现社会 意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性，才是合法的。”。因此，责任 政府的理念还是政府行使行政权力正当性、合法性的一个理论支持。 责任政府实质上是一种责任追究制度，其核心是在政府违法行使行政职权“积极” 侵犯公民合法权益或“消极”不履行行政职责时，追究政府的相应责任。建立和完善 责任政府制度，主要是为了消除有权无责和行其权而不负其责的现象，使政府在法治 化的轨道内依法行政。法治要求政府必须对自己的所有权力行为负责。固构建责任政 府的目的在于保障国家权力主体及广大公民对政府部门及其行政行为的有效监督和 控制。而且在当今时代，政府勇于承担责任也已经成为民主政治体制国家的一个重要 。参见刘靖华等著中国法 台政府：背景及实践进程，中国社会科学出版社2 0 0 6 年版，第1 8 0 页。 。肖会明：论服务政府与责任政府，载中固行政管理2 0 0 5 年第8 期。 o 张成福：责任政府论，载中周人民大学学报2 0 0 0 年第2 期。 9 参见肖金明论服务政府与责任政府 ，载中国行政管理 2 0 0 5 年第8 期 7 山东大学硕l ：学位论文 标志。加强构建责任政府，有助于促进我国政府转变政府职能，加强民主政治体制建 设，推动社会主义市场经济的健康发展。 4 、法治政府应该是效能政府。效率是政府永恒的主题，是建设法治政府的中心 环节。政府是否高效运作，是建设法治政府的关键。因为政府的效能是其校正市场失 灵的前提与能力的表现，同时也是干预市场的理性要求和客观结果。当今，“政府效 率问题仍然是困扰中国经济发展和社会进步的重要原因。”在建设法治政府的时代背 景下，由于公民对政府的期望值在不断提高以及现代社会的日益复杂化，这就要求政 府不断进行改革，提高政府的行政能力，因此，效能政府作为一种价值取向是法治政 府建设进程的必然选择。 建立一套理性、高效的政府行政机构被视为现代文明社会发展的重要标志。政府 效能的提高主要依靠以下几方面：第一，要合理定位与转变政府职能，要重新界定和 调整政府的运作方式和作用范围，坚持权力和利益分离的原则、决策权和执行权分离 的原则以及立法权与执法权分离的原则。第二，要强化权力制约、监督机制。若建 立效能政府就必然要求对政府权力进行制约与监督。要在合理划分各级政府职权基础 上，依照责权一致原则加强行政监察，规范行政行为。第三，加强对公务员的现代行 政意识、行政伦理重建的问题，要求公务员树立责任意识和服务意识。而且要增强其 创新精神，以使其适应不断发展的行政环境的需要。第四，从方法论的角度来看，在 以政府干预手段来弥补市场不足的时候，行政权力运行方式不应只是传统权力运作模 式下的单一的强制性管制，还应该适应市场经济和社会发展趋势，探索、创新新的政 府管理方式，从而实现政府治理的高效化，提高政府管理的有效性。第五，由于目i j 社会公众对政府管理的速度、效率以及公正度等方面的要求不断提高，因此，提高政 府行政行为的透明度，增强政府对公民和社会的回应性也是提高政府效能的一条有效 途径。最后，有效政府还需要有适当的制度激励基础。在现代社会，行政法制如果 不同时确立制约与激励的机制，就不可能建设高效政府、廉洁政府，滥用权力、腐败、 官僚主义和效率低下等现象就不可避免。因此，构建一个高效政府就有必要在政府部 门之间、政府公务员之间引入竞争机制和激励机制，以促进行政效率的提高。 最后，法治政府的内含之意就是，法制应该是法治政府建设的重要制度保障。法 。参见秦唠、f 冬梅建构法治政府需提高政府素质载理论探讨2 0 0 5 年第6 期。 。参见f 呵华有效政府：当代行政改苹的价值取向，载北京行政学院学撒2 0 0 5 年第5 期。 。参见毛寿尼有效政府的攮奉价值，载天津行政学院学报2 0 0 3 年第l 期。 8 山东人学顾i ：学位论文 治的本质要求是“法律权威超过政府权威”。因此，在此时中国的社会转型期，应 该加强法律体系的建设，要坚持法律的至上权威性，要将法律置于所有的行政权力之 上；行政权力的行使依赖于法律，受制于法律。政府必须在法律授权的基础上行使法 定权力；法律未授予的权力属于非法权力，政府不能行使，否则就是对法律权威的侵 害，就是对公民政治权利、自由的极大威胁。“现代社会是法治社会，几乎社会生活 的一切领域，都是根据法治的精神来进行建构的。社会秩序的获得、生产与生活的正 常化、交换与交往的可持续性等等，都来源于法治，法治就是我们生活于其中的这个 社会的基本特征。”。用法律来规范政府的行为，是现代政府管理的发展趋势，也是建 设法治政府的最基本要求和最重要保障。“法治在本质上要求对政府权力进行限制， 也就是要求政府的行政行为和权力运用应在法律的框架下进行。”。因此，法治政府的 一个重要特征就在于政府的权力受到法律的制约。这就要求得有约束政府行政行为的 健全法律体系，法律、法规、规章明确具体，确保行政行为都有法可依；法律、法规、 规章都能得到全面的贯彻实施，法制统一，政令畅通，人民的合法权益都能受到法律 的全方位的切实保护，而且在政府有法不依的违法行为产生后有具体的法律惩戒规 定。 二、公共财政概念的提出及其意义 ( 一) 公共财政概念的历史发展 公共财政指的是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济 活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。o “公共财政”这一概念最早是由亚当斯密提出的。他在1 7 7 6 年的国富论中 首先使用了“p u b l i cf i n a n c e ”一词，最初被译为“财政”或“财政学”，2 0 世纪8 0 年 代被译为“公共财政”。在英语里，“f i n a n c e ”一词含义比较广泛，意为“财务”、“财 政”、“资金”、“金融”等。为了将以国家为主体的“财政”一词与“f i n a n c e ”一词所 包含的其他词义区别开来，根据国家财政为公众共同利益服务的本质特征，在 “f i n a n c e ”一词之前加了“p u b l i c ”，两词连用来专门表示以国家为主体的“财政”。 当然对于公共财政这一经济范畴的内涵，仅仅从术语上来说明是远远不够的，而必须 从考察其历史发展的角度进一步揭示。 。汪先术、王庆新：浅析现阶段法治政府的建设，载兰州学刊2 0 0 5 年第1 期。 。张康之：公共管理：社会治理中的一场革命 ( 上) ，载北京行政学院学报2 0 0 4 年第1 期。 。詹清荣：中国财政法治化创新的法哲学解析) 。载法制与社会发展( 双月刊) 2 0 0 5 年第2 期。 。参见徐德信主编政府经济学基础，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第9 9 页。 9 山东人学硕l ：学位论文 在亚当斯密提出公共财政这一概念之后2 0 0 多年的历史中，公共财政理论随着 市场经济发展的发展经历了两个发展阶段：第一个阶段是自由市场经济下的早期公共 财政。这个时期是亚当斯密自由放任经济理论为主导的自由资本主义时期。亚当斯 密发现市场机制能够有效地配置资源，供求双方在市场竞争中，每个人在追求他的目 标时，不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个经济的高效率，原因是“他受 一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的”。既然市场机 制能做到资源的高效配置，所以亚当斯密反对国家干预经济，认为政府的责任是抵 御外来侵略，维护社会秩序，建设和维护社会秩序，建设和维护某些公共事业和公共 设施等，实行“廉价政府”执行“守夜人”职责，为资本主义经济发展创造条件。从 亚当斯密的国富论到凯恩斯主义诞生的1 6 0 多年间，由于实行政府不干预经济 和自由放任的传统经济政策，对资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的促进作 用。 第二阶段是现代资本主义时期，即资本主义进入垄断以后，特别是2 0 世纪3 0 年代 凯恩斯主义的诞生至今7 0 多年问。1 9 2 9 年至1 9 3 3 年西方国家爆发了空前的经济大危 机，这次经济危机充分暴露了资本主义制度的弊端和市场经济的缺陷，此时传统的市 场自动均衡理论受到普遍怀疑，经济学家凯恩斯提出的国家干预经济理论应运而生。 凯恩斯认为因市场缺陷造成的宏观经济的大幅度波动只能由政府非市场手段来矫正。 凯恩斯主义的诞生标志着国家走上了大规模干预经济的道路，国家干预经济取代了经 济自由主义政策，成为经济学的主流。凯恩斯学派所主张的国家干预虽然强调国家调 节和干预经济生活，但仍然是以市场机制的调节为前提和基础的，只是在市场失灵的 领域进行国家干预，弥补市场的缺陷，而不是以国家对经济生活的干预代替市场在资 源配置中的基础性作用。o 在凯恩斯主义问世并盛行之后，西方国家政府部门普遍加大了对宏观经济的干预 力度，也确曾取得一些效果。但一些目光敏锐的学者发现，政府官员出于攫取、维护 个人或者集团利益这一动机，有可能提供过剩的服务，造成资源的浪费乃至“政府失 效”。于是以布坎南为代表的一些学者提出了公共选择理论，意思是说为了限制官员 “经济人”行为，尽可能减少政府决策系统的失误，在事关公共产品的提供进行决策 时应有公众的投票参与，让公众来选择。这一理论为公共财政理论添加了民主内容， 。参见莆雩梅公共财政j 市场纤济， o 参见带专梅公共财政i 市场弊济， 。参见徐德信主编政府经济学皋础 1 0 载求实2 0 0 2 年第1 i 期。 载求实2 0 0 2 年第1 1 期。 北京人学f j 版社2 0 0 5 年版，第l o o 页。 山东大学硕i ：学位论文 即现代公共财政的决策主体不仅仅是单一的政府及其官员，而应包括民众的参与。 ( 二) 我国公共财政体制改革的发展过程 1 9 7 8 年底我国开始逐步建立社会主义市场经济体制时，国家财政也从体制到具体 的管理制度进行了重大改革。与我国政治经济生活的改革与发展密切相关，我国财政 模式也由原来的建设型财政发展到公共财政的模式。所谓建设型财政就是指高度集权 的计划经济下的财政，国家分配论是对建设财政型的概括，它有两个特点：一个是政 府直接参与经济活动，既提供公共产品，又提供私人产品；另一个是财政高度集权， 上下一体，没什么层次，中央与地方各级财政纯粹是上下级关系，地方没有真正的财 政，如我国过去的统收统支体制下的财政。把原来的建设型财政转变为公共财政是 由我国经济体制的转变决定的。我国改革开放之后，对原有的计划经济体制进行了改 革，决定实行社会主义市场经济体制的经济发展模式。而社会主义市场经济是在发挥 市场在资源配置中的基础性作用的前提下，政府要为市场经济的发展提供基础设施和 必要服务，在为弥补市场失灵、解决市场难以解决的外部性问题以及收入分配中的问 题时，政府要发挥主导作用。政府在提供公共产品时，要广泛听取民众意见，自觉接 受民众监督并严格依法办事。所有这一切都决定了我国必然要抛弃建设型财政而选择 现代公共财政这一新的财政理念和新的财政模式。 2 0 世纪8 0 年代中国开始改革开放，发展商品经济伊始，国家分配论的“建设型财 政”的观念就被一些财政学者视为一种与计划经济体制相适应的“计划型财政”而予 以评判。“公共财政”概念正是在改革开放进程中由财政理论界和实务界在这理论批 判过程中逐步提出来的。上世纪8 0 年代初，我国开展了以“分灶吃饭”、“放权让利” 为特征的财政体制改革，随后财政收入结构中非公经济比重上升、国有经济比重下降， 财政支出结构中面向其他所有制经济的份额上升、投向国有经济的份额下降，这些变 化究其实质都在显现一个公共化的取向。此时，财政体制的公共化改革是紧密伴随着 中国的经济体制转轨改革的开始而发生的，经济的市场化必然带来财政的公共化。 。1 9 9 8 年正式提出公共财政体制建设的目标后，我国的财政体制改革以1 9 9 4 年的分税 制改革为基础进一步加快推进。1 9 9 9 年以来，全国中央和地方各级政府纷纷按照公共 财政的要求改革财政管理体制，一些重大的改革措施相继出台，如，在财政收入方面， 继续推进了以“收支脱钩