（宪法学与行政法学专业论文）论行政主体与公共行政体——实然、法定与应然.pdf

内容摘要 我国现有行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活 动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织，包括行政机关和法律法规授 权的组织。而西方国家的行政主体，如法围、德国和日本的行政主体基本上是公 法人具有行政法上的权利和义务，能够承担实质的法律责任。与西方的相比， 我国现有行政主体“有其名，而无其实”。大体上相当于西方国家行政主体所属 的行政组织。因此，我围的行政主体概念与西方国家的相比有着很大不同。不过， 这种不同并不是优点。 ， 特别是在我国社会结构分化，行政权分化与公共行政组织多样化的社会背景 下，现有行政主体概念缺陷层出。例如，概念的内涵与外延错位：概念反映的程 度和范围比较狭隘；概念包涵的权责关系含混不明：无法确定行政诉讼被告：不 能回应公共行政改革的冲击等。为了克服这种缺陷，学界已有多人提出重构它的 观点。木文在吸收他人理论的基础上，通过借鉴西方五围行政主体的合理之处， 提出了新的行政主体概念，即行政主体是享有公共行政权，具有行政权利能力， 一般通过其所属的组织行使公共行政权，并对其公共行政行为承担实质法律责任 的组织，包括围家、地方团体与公法人。 然而：在提出新的行政丰体概念之后，我国现有行政丰体概念所指的行政机 关和非行政手体的法律法规授权的组织将处于什么地位呢? 这是个很重要而且 必须回答的问题。经过分析西方五围行政丰体及其所属的公共行政组织的关系， 可以发现西方五围的行政主体是其所属的公共行政组织的物质基础；而行政主体 所属的公共行政组织则是它的具体执行组织。尽管这些公共行政组织具有相对的 独立性，但它们的公共行政权力来源于行政主体：它们管理的公共行政事务是行 政丰体的公共行政事务；而且，在根本上，它们行使公共行政权所产生的有形责 仟和兀形责仟均归属于其所在的行政丰体。 与之相比，我国非行政主体的行政机关和法律法规授权的组织，特别是行政 机关，在整个国家组织中的实际地位与法律地位都超出了正常的宪政体制所能容 纳的程度。它们的地位随着市场经济、琵丰政治与法治建设的发展完善，必将发 牛变化，逐渐发展到这样的应然状态，即行政丰体不仪能够遵循民主、法治的原 则设立、变更与撤消它们，而且还能够依法控制它们的行为。如果这样，我国非 行政丰体的行政机关和法律法规授权的组织将和西方五围的基本相似。它们在本 质上都是行政辛体所属的，能够相对独立地行使公共行政权、履行法定职责的组 织，即公共行政体。 在宪政维度内，行政丰体，公共行政体各自及其相百之间的联结因素丰要是 公共行政事务、公共行政权、公基行政经费和行政法律责仟。基于这四个因素， 行政丰体之间存在四个辛要方面的关系，即公共行政事务的分离与转化，公共行 政权力的分立与合作，公共行政经费的划分与转移，行政法律责仟的分别与分担： 公共行政体之间存在各为其丰，各司其职的分立关系，丰管公共行政事务的分离 与合作关系，以及其他法定的关系。就行政主体与公共行政体之间的关系而言， 在宪政维度内，公共行政体是代表行政主体具体管理公共行政事务的组织；公共 行政体是行政主体所有的行使其公共行政权力的组织；公共行政体是使用行政主 体的公共行政经费的组织；行政主体承担其所属的公共行政体的行政法律责任。 这是行政主体与公共行政体理论的主要内容。 如果用上述理论考察我国的有关行政组织法，将会发现它存在诸多根本缺 陷，并阻滞我国的民主、法治和宪政建设。因此，有必要基于行政主体与公共行 政体理论提出关于我国公共行政组织立法的建议，即第一，公共行政组织的立法 目的，应当是为了促进民主法治建设，尊重和保障人权，建设宪政国家，而建立 权责明确、精简高效、务实协调、公开廉洁的公共行政组织体制；第二，应当主 要由全国人民代表大会和省级人民代表大会进行公共行政组织立法；第三，应当 规定行政主体地位条款；中央与地方分权条款；公务分权条款；公共行政体的地 位条款：公共行政体的设立、变更与撤消条款；法律责任条款等基本条款。当然， 作为政治体制改革的组成部分，我围的公共行政组织法的改革和完善将经历一个 渐进而长期的过程。 关键词：组织，公共行政组织，行政丰体，公共行政体，宪政，关系，公共 行政组织立法 中图分类号：d 9 1 2 1 a b s t r a c t i nc h i n a ，t h ep r e v a i l i n gc o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c tr e f e r st oa l lo r g a n i z a t i o n t h a tc a l lb e h a l fo ni t s e l ft oa d m i n i s t e rp u b l i ca f f a i r s a n dt ob ec h a r g e dw i t ht h e 1 i a h i l i t i e s e n g e n d e r e db y i l sa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n w h i c ha r ec o n s i s t e do f a d m i n i s t r a t i v e o r g a n sa n dt h e a u t h o r i z e do r g a n i z a t i o n sb yl a wa n dr e g u l a t i o n s h o w e v e r , t h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c t so fw e s t e r nc o u n t r i e sa l eb m l to nt h et h e o r yo f l e g a lp e r s o nt h a tb a s e do nt h es e p a r a t i o no fp u b l i cl a wa n dp r i v a t el a w s u c hf i t st h e a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t so ff r a n c e , g e r m a n ya n dj a p a n e s e , w h i c ha r eu s u a l l yp u b h c l e g a lp e r s o n s ，a n dp o s s e s st h er i g h t sa n do b l i g a t i o n s ，c a l li n d e p e n d e n t l ya n d s u b s t a n t i v e l yb ec h a r g e dw l t hl e g a ll l a b l l m e s c o m p a r i n gt ow e s t e mc o u n t r i e s t h e a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t so fc h i n e s eh a v em u c hd i f f e r e n c e ，b u tt h ed l f i e r e n c ea r ea l m o s t f a u l t s ，n o tm e r i t s e s p e c i a l l y , i nt h eb a c k g r o u n dt h a t i s c o m p o s e do fd i 疗b r e n t l a t i n go fs o c l a l s t r u c t u r e s ，a d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y sd l f f e r e n t i a t m g 。a n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e o r g t m i z a t l o n s d i v e r s i f i c a t i o n 。t h e r ea r em a n yf a u l t so ft h ec o n c e p to ft h ep r e v a t h n g a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s , s u c ha st h ec o n n o t a t i o no f t h ec o n c e p ti sn o tc o n s i s t e n t 、“t hj t s e x t e n s i o n ；t h ed e g r e ea n de x t e n s i o nr e f l e c t e db yt h ec o n c e p ta r et o os h a l l o wa n d n a r r o w ；t h et h e o n e sa b o u ta d m i n i s t r a t i v es u b i e e t sh a v en oh e l p i n gt od e f i n et h e d e f e n d a n ti na d m l n i s t r a t w el g l g a t i o n a n dc a nn o tr e s p o n s et ot h ep u b h ca d m l n i s t r a u v e r e f o n i l ，e t c a f t e ra b s o r b i n gr e l a t i n gt h c o n e sa n du s m gt h ew e s t e mc o u n t n e s f o r r e f e r e n c e 。t h et h e s i sp r e s e n t san e wc o n c e p to fa d m l m s t r a t t v es u b j e c t s , n a m e l yt h e s u b i e e l st h a to w na d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y , p o s s e s sa d m i n i s t r a t i v ec a t ) a c l t y , b u t g e n e r a l l ya u t h o r i z et h e i rp u b l i co r g a n i z a t i o n st oe n f o r e ep u b h ca d m i n i s t r a t w ep o u e l a n db e c a u s eo ft h i s ，w h i c hh a v et h ee n t i t l e m e n tt ot a k et h el i a b l h t yt h a tu n d e rt h e l r t i t l e so rt h e m s e l v e s t h ee x t e n s i o n so ft h en e wa d m i n l s t r a t w ec o n c e p tm c l u d es t a t e ， l o c a ls e l f - g o v e r n m e n te n t f l i e sa n dp u b l i cl e g a lp e r s o n s a f t e rt h en e w c o n c e p to f a d m i n i s t r a t i v es u b j e c tb e m gp r e s e n t e d h o w e v e r , t h e r ei s a l li m p o r t a n tp r o b l e m t h a ti s ，w h a ti st h es t a t u so ft h ee x i s t i n gn o n a d m l n l s t r a t l 、f e s u b l e c t s i tc a nb ef o u n do u tt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c t so ft h ef i v ew e s t e r ns t a t e s a r et h es u b s t a n t i a lf o u n d a t l o nt ot h e i ra c c e s s o f i a lp u b l i ca d m l n i s t r a u v eo r g a n i z a t i o n s t h el a u e ra r et h ef o l m e r s e x e c u t i v ed e p a r t m e n t s n o t w i t h s t a n d i n gt h ee x e c u t l 、e d e p a r t m e n t sa r ee n t i t l e dt oa c t i n gi n d e p e n d e n t l y , b u tt h e i ra u t h o n t yo r i g i n a t e df o r m t h e i ra d m i n i s t r a t w es u b l e e l s t h er e a s o n sa r et h ep u b h cf l f f a l r st l l e i ra d m m l s t e n n g b e l o n gt o t h e l ra d m l m s t r a t l v es u b j e c t s ，a n dt h e m a t e r i a h t yo b h g a t l o n s a n d i m m a t e n a l i t yi l a b i h t l e sp r o d u c e db yt h e i ra d m i n i s t r a t i v ea c t i o n a l lv e s ti nt h e l r a d m m m t r a t i v es u b j e c t s c o m p a r i n g t ot h es i t u a t i o n s l u s tm e n t m n e d ，t h e o r g a n i z a t i o n s o f n o n a d m m i s t r a t w es u b j e c t si n c l u d m gt h ea d m t n l s t r a t l v eo r g a n sa n dt h eo r g a n i z a t i o n s a u t h o r i z e db yl a wo rr e g u l a h o n s e s p e c i a l l yt h ea d m i m s t r a t w eo r g a n s ，w h o s ea c t u a l s t a t u sa n dl e g a ls t a t u sh a v er e a c h e do u tt h en o r m a le x t e n tt h a ta l ea l l o w e db y c o n s t l t u t l o n a h s m t h es i t u a t i o nh a v et ob ec h a n g e da l o n gw g ht h ed e v e l o p m e n ta n d p e r f e c t i o no fm a r k e te c o n o m y , d e m o c r a t i cp o h t l c sa n dt h ec o n s t r u c t i o no fr u l eo fl a w , a n dw o u l dd e v e l o pt ot h eo u g h tb es i t u a t i o n ，t h a ti s ，t h ea d m i n l s t r a t w es u b j e c t sn o t o n l yc a ne s t a b l i s h m o d l f ya n dr e p e a lt h e mi n a c e o r d a l i c ew i t ht h ep n n c l p l eo t d e m o c r a c ya n dr u l eo fl a w , b u ta l s oc a nc o n t r o lt h e i ra c t i o ni na c c o r d a n c ew l t hi a u i f t h i sc a nb et r u e t h ec h i n e s eo r g a m z a t l o n so fn o n a d m l m s t r a t i v es u b j e c t sw i l l b e s i m i l a rt ot h ef i v ew e s t e r nc o u n t r i e s e s s e n t i a l l y , b o t ho f 也e ma l et h ep a r t so f a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s ，b u tc a ni m p l a n tp u b l i ca u t h o r i t ya n dp e r f o r mt h e i rl e g a l h a b i h t i e s r e l a t i v e l ya n di n d e p e n d e n t l y w ec a i ln a m et h e mp u b h ca d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e si nt h es i t u a t i o n 订l em a i nc o n s t i t u e n t st h a tc o n n e c te a c h o fa d m i n i s t r a t i v es n 6 j e c t s ，p u b l i c a d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e sa n db o t ho ft h e ma r ep u b l i ca f f a u s ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i v e p o w e t , p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ef u n d sa n da d m i n i s t r a t i v el e g a ll i a b i h t i e s c o n n e c t e db y t h ef o u rc o n s t i t u e n t s , t h e r ea r ef o u re l e m e n t a lr e l a t i o n sa m o n ga d m i n i s t r a t i v es u b i e c t s ， m a ti s t h e s e p a r a t i o na n dt r a n s l a t i o no fp u b l i ca f f a l r s ：t h ei n d e p e n d e n ta n d c o l l a b o r a t i o no ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep o w e r ；, t h ed i v i d ea n ds h a r eo ft h ep u b l i c a d m m i s t r a t i v ef u n d s ；t h ed i f f e r e n c ea n ds h a r eo fa d m i n i s t r a t w el a wl l a b t h t i e s f 0 r p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e s t h e yi m p l e m e n to w nl l a b i l i t i e sa n dr e s p o n s i b l ef o rt h e i r e a c ha d m i r e s t r a t i v es u b l e c t b e c a u s et h e r ea r et h er e l a t i o n so ft h es e p a r a t i o na n d t r a n s l a t i o no fp u b l i ca f f a i t sa m o n gt h e m d e s p i t et h e s e t h e r es t d la r es o m el e g a l r e l a u o n sa m o n gt h e m a sf a ra st h er e l a t i o n sa m o n ga d m i n i s t r a t i v es u b j e c t sa r e c o n c e m e di nc o n s t i t u t i o n a h s mc o n t e x t w ec a na l t i v ea tf o u l o p i n i o n s n a m e l y1 p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ea g e n c l e sr e p r e s e n ta d m i n i s t r a t i v es u b j e c t st oa d m l m s t e rp u b l i c a d m i n i s t r a t i v ea f f a i r s c o n c r e t e l y 2 p u b l i ca d m m i s t r a t w ea g e n c l e s a r et h e o r g a n i z a t i o n st h a tb e l o n gt oa d m i n i s t r a t i v es u b i e c t sa n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e rt h a t t h e yp e r f o r ma l s ob e l o n gt o t h el a r e r 3 p u b h ea d m i m s t r a t i v ea g e n c i e sa r et h e o r g a n i z a t i o n st h a te x p e n dp u b l i ca d m n n s t r a t i v ef u n d so ft h e l ra d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s ， 4 a d m i m s t r a t i v es u b j e e t sa r ec h a r g e dw l t ht h ea d m i m s t m t w el a wh a b d l t yo ft h e i r p u b h ca d m i m s t m t j v ea g e n c i e s i ft h ef a u l t so fe x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sl a ws h o u l db eo v e r c o m e ，t h e l a wh a st ob ea m e n d e da n dt h en e wi a ws h o u l db ec o n s t i t u t e di nt e r m so ft h en e w t h e o r yo na d m i n i s t r a t i v es u b j e c t sa n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i v ea g e n c i e s ，t h e r ea r es o m e s u g g e s t i o n s o ni ti nt h et h e s i s f i r s t l y , t h ep u r p o s e so fl e g i s l a t i o no np u b h c a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t l o n sl a ws h o u l db ea d v a n c i n gt h ep r o j e c to fd e m o c r a c ya n d r u l eo f1 a w , d e f e m n gt oh u m a nr i g h t sa n dp r o t e c t i n gi t ，a n dc o n s t r u c t i n go u rs t a t et oa c o n s t t t u t i o n a l i s ms t a t e f o rt h ep u r p o s e s ，t h ep u b l i ca d m l n i s t r a t t v eo r g a n i z a t i o n sl a w s y s t e mm u s tb ee s t a b l i s h e d ，w h i c hs h o u l db es i m p l i f i e da n de f f i c i e n t ，p r a c t i c a la n d h a r m o n i z e d ，o p e na n du n c o r r u p t e d s e c o n d l y , t h el e g i s l a t i o np o w e rs h o u l d b e p e r f o r m e dp n m a n l yb yt h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa n dt h ep r o v i n c i a lp e o p l e s c o n g r e s s t h i r d l y , t h e a r t i c l ea sf o l l o w ss h o u l db e s t i p u l a t e d i nt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n sl a w , w h i c ha r et h ea r t i c l e so ft h ea d m i n i s t r a t i v ee n t i t i e s s t a t u s ，t h ea r t i c l eo ft h ed i s t r i b u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rb e t w e e ns t a t e a n d s e l f - g o v e r n m e n te n t i t i e s ，t h ea r t i c l eo ft h ep u b l i ca g e n c i e s s t a t u s ，t h ea r t i c l eo fh o w t o e s t a b l i s h i n g ，m o & f y i n ga n dr e p e a l i n gt h ep u b h ca g e n c i e s ，a n dt h ea r t i c l e o fl e g a l o b l i g a t i o n s l a s tb u tn o tl e a s t s i n c et h ep u b l i ca d m m l s t r a t l v eo r g a n i cl e g i s l a t i o nl sa p o r t i o no fp o h t i c a lr e f o r m w eh a v et o w a i tal o n gt i m ef o rap e r f e c tp u b h c a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n si a ws y s t e mb e i n ge s t a b h s h e d k e y w o r d s ：o r g a m z a t l o n ，p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v e s u b j e c t ，p u b h c a d m m i s t r a t w ea g e n c y , c o n s t i t u u o n a h s m ，r e l a t i o n ，l a wo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n s c l c ：d 9 1 2 i 引言 一、社会背景与研究现状 ( 一) 社会背景新中国在成立后的十多年里，逐渐形成了“全能政府” 治理模式1 。直到1 9 7 8 改革开放始，“政治权力、经济权力和社会权力全都集中 于政治领域，政治领域垄断全部权力。整个社会高度政治化是一个典型的单 极权力格局”2 。改革开放后，中国社会结构演变的基本脉络是社会正在经历 “权力多极化”过程，即原先的那种政治领域垄断一切权力的“单极结构”正在 向政治、经济与社会三个领域分享权力的“多极结构”转变3 。也可以说，“中 国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动，其内容涉及到经济、社会、 政治领域的各个方面，其中一个核心的内容是国家权力的转移，即国家权力从经 济、社会领域的有序退出，还权于企业，还权于社会”“。全能政府的权力转 移一还权、放权或让权构成了中国经济体制改革与政治体制改革的基本脉 络。 “中国的体制改革，我更愿意将其视为社会结构的变迁。其中包括社会丰体 结构的变迁。在这种主体结构的变迁中。就行政领域而言，丰要由两方面的结构 变化组成。第一，中央与地方的分权；第二，行政公务的分权，即行政与企业、 事业单位、群众团体之间的分权政府体制的改革就是一种丰体分化的过程。” 。在此背景下，中国的行政改革是从“全能政府”与“权力高度集中”的基础上 出发的，其“进程实质上就是有步骤地将权力下放到地方或基层政府，并部分地 放权或还权于企业和社会。”在此过程中，“从围家垄断公共职能到政府的逐 渐退步抽身，以及公共职能的社会分担，其中无不包含着行政范围的界定与行政 功能的合珲分担。因此，研究我国改革以及由此引起的社会结构变迁同行政主体 演化之间的关系，进而促进整个行政法学的发展，使之更具现实意义，更能充分 发挥珲论研究的前瞻作用，成为我国行政主体研究的当务之急。” ( 二) 研究现状在这样的社会背景与时代要求下，自1 9 9 8 年开始，一股 反思、重构我国现有行政宅体的思潮在学界出现，时至今日，方兴未艾8 。其内 容大致可以分为三类： l 、直接批判、重构现有行政主体珲论。就目前所掌握的资料来看，这类内容 丰要表现为学术文章，少有教材或专著，其特点是内容简要、观点明确。如1 9 9 8 年底发表的我国行政主体坪论之检讨兼论全面研究行政组织法的必要性 一文指出，现有行政主体珲论存在重大缺陷，阻碍了对行政组织法的研究，延缓 了行政组织的法治进程“；1 9 9 9 年发表的行政丰体及其类型的珲论界定与探 索一文指出，现有行政主体理论尚存在一些缺陷，需要对行政主体予以重新界 定和划分。文章将行政主体概念修正为：行使行政职权的组织及其个人：并且在 此基础上将行政主体划分为名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体三种类 型o ；2 0 0 0 年发表的重构行政主体范式的尝试一文指出，现有行政主体由 于在替代更早的行政机关范式时的匆促与自我限制，其已经因无法适应制度与学 术之进一步发展而引起挑战和质疑，并形成范式危机“”。等等。 2 、论证重构现有行政主体理论的社会基础与理论基础。这类内容不仅表现为 关于公共行政、社会治理方式变迁的大量学术文章，还有多本论著论及。如姜明 安教授在其主编的行政法与行政诉讼法指出，“公行政不仅包括国家行政一 一国家行政机关从事的执行、管理活动，而且也包括非国家的公共团体、组织的 行政。”现代行政法将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政也纳入 其研究范围”。 董茂云、朱淑娣、潘伟杰和刘志刚老师所著的行政法学指出，“行政法学 意义上的行政是指在宪政体制下，国家行政机关或其他特定的社会公共组织为实 现公共利益对公共事务进行直接管珲、服务的活动及其过程。”行政活动的主体 不仪是国家行政机关，还包括特定的社会公共行政组织“即。 石亿启教授在其论公共行政与行政法学范式转换一书指出行政法学研究 的是国家行政与社会公行政中的法律问题。行政法与公共行政是相互依存与良性 互动的关系。现代公共行政发展对行政法学基本范式带来冲击，其中之就是导致 行政主体的多元化1 ”。2 0 0 6 年，他和其学生在一篇文章中认为，“在公共行政 的背景下，可将行政丰体的类型概括为两类三种。两类是指国家行政丰体和社会 公行政三l ：体，三种是指作为职权性行政主体的围家行政机关，作为授权性行政主 体的法律、法规授权的组织，作为自治性行政丰体的非政府公共组织。”“” 3 、在行政组织法研究中重新定位行政乇体制度。应松年、薛刚凌教授其所著 的行政组织法研究中将行政丰体作为行政组织核心问题之一展开论述。通过 比较我国与西方国家的行政丰体珲论等，他们丰张在我围建立以行政分权为核心 的行政丰体制度，可以设置三类行政毛体：国家、地方团体( 分为省、市、县、 乡镇) 和其他公务注人”。这类研究既立足于我国社会变迁的背景，又借鉴了 西方国家的行政主体制度，立论现实、珲论丰富，处于行政丰体研究的前沿地位。 以上大体上交待了至今有关行政丰体研究的代表性论著及丰要观点。从总体 上来看，关于行政手体珲论或制度的研究尚处于行政组织法研究的前沿阶段。学 界虽然已基木上将现有行政丰体坪论解构完毕，t 日替代它的成熟坪论体系尚未出 现。必须研究的主要问题是我国能否借鉴西方的行政主体珲论与制度? 合珲借鉴 之后，在我国单一制的国家结构形式下，各类行政丰体之间存在哪些关系? 西方 围家及我围的行政机关等行政丰体所属的行政组织处于什么样的地位? 它们与 行政主体有着什么样的关系? 等等。假定解答了以上问题，构建了新的行政主体 理论体系，问题还在于它能否解决现有行政主体理论的缺陷? 能否指导公共行政 组织立法? 等等。 二、理论基础与主要方法 ( 一) 理论基础为了继续深入对公共行政组织理论的研究，试图回答上 述问题，本文将应用两类理论基础。就其所起的作用而言，第一类是外层的理论 基础：第二类是内层的理论基础。 l 、外层理论基础1 7 该类理论基础分布在多个学科。共同构筑公共行政 组织研究的外围。主要有如下这些：行政的涵义及演变理论，政治国家与市民社 会理论，有限政府理论，人性论与权力论，法人理论与主体理论，人民主权论与 社会契约论，代珲理论，一般系统论及其结构功能理论，公共产品供给珲论 与政府失灵理论，公共选择理论，治璎理论，宪政理论、法治理论、人权理论与 民主理论，等等。 2 、内层理论基础该类理论基础，包括其他国家的行政主体理论：我国的 现有行政主体理论，以及重构它的理论。前者以法国、德国、日本与英国、美国 的为代表；后者大致分布在三个时期：初创时期( 2 0 世纪8 0 年代未至9 0 年代初) ， 固定时期( 2 0 世纪9 0 年代初至9 0 年代未) ，重构时期( 2 0 世纪9 0 年代未至今) ； 现有行政主体珲论的内容包括行政主体的涵义，行政主体的类型，行政主体的资 格，行政丰体的法律地位等即；重构现有行政主体理论数以百干计，其观点可 归纳为：“引入西方行政丰体说”，“扩大内涵外延说”，“渐进方式重构说”，“近 期目标与远期目标分阶段说”“”，等等。 此外，笔者先后发表的人权的宪政意义、论公共行政体、行政主体概 念的缺陷与亢善刍议，为本文写作提供了初步的珲论视野与理论框架。 ( 二) 主要方法“行政丰体”像我国法学中的其他许多术语一样源自国 外。对处于转型期的后发国家的行政法珲研究而言，非常有必要借鉴西方的行政 丰体珲论与制度。因此比较法是本文所采用的最基本的研究方法。 l 、比较分析法。“通过法律的比较，不仪能够加深对本国法律的珲解，还能 从中获得关于如何改进和发展本国法律的重要肩迪。”“”下文新行政丰体概念 与公共行政体概念的提出，以及有关公共行政组织立法的建议等，就得益于比较 分析的方法。比较分析的方法将应用于本文始终。 2 、静态分析与动态分析法运动是绝对的，是物质所固有的根木属性，是 一切物质形态的存在方式：静止是相对的，是运动的特殊状态。“任何事物相对 静止的状况都是它过去的运动所造成的，并且是它将来运动的出发点只有了解 了事物的相对静上l 的现状，才能清楚地了解它过去的运动，预测它将来可能发牛 的变化”z 1 。基于此原珲，静态分析与动态分析相结合的认识方法，是辩证唯 物主义认识论的基本方法。本文在把握我国社会结构的多元化趋势、行政权分化 与公共行政组织多样化，对西方五国行政主体认识，以及对现行有关行政组织法 的评价等方面运用了此方法。 3 、结构一功能分析美国结构功能主义的理论大师帕森斯认为，人类社 会有很多结构联合在一起发生功能，以维持整个体系总体之整合。社会功能是维 持社会均衡的有用的适当活动，是控制体系内结构与过程之运行的条件。如果要 了解仟何社会系统的结构，就必须揭示这个结构在社会中所发挥的功能，而相互 关联的功能则构成一种动态的功能体系2 。鉴于社会学是综合性社会科学，在 认识社会方面可以对作为单科性社会科学之一的法学2 3 提供理论与方法上的支 持。 现有公共行政组织及现行的有关行政组织法是我国社会系统的子系统，具有 自身的结构与功能。通过分析它们在整个社会系统中的位置，以及其所发挥的功 能，就可以发现它们作为社会予系统，与其所处的环境具有诸多不协调之处：其 功能也与当前社会环境对法冶功能、民主功能与人权保障功能的要求有不符之 处，偏离了宪政发展的轨迹。同样采用此方法也有助于建构合珲的公共行政组织 体系；有助于分析、定位将来公共行政组织法应当具备的结构和应当发挥的功能。 4 、珥f 想类型化的方法马克斯韦伯的理想类型“是透过片面突出一个或 更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的、或多或少存在和偶尔又不存在的 个别具体现象而形或的，这些现象根据那些被片而强调的观点而被整理到统一的 分析结构中。就概念的纯洁性而言，在现实世界的仟何地方都不能凭借经验找到 这种精神结构。它是一种乌托邦。”娌4 。“也就是说，珲想类型是研究者有意选 择复杂多变的现象中若t 重要特征进行抽象，在此基础上建立分门别类的概念模 型，并以此作为认识，整珲和规范现象的工具”幢5 。 读者会发现，西方的行政丰体并不是乌托邦，而是现实存在的制度。在此需 要注意，笔者借鉴韦伯关于构造珲想类型的方法，提出了我国应然的“行政辛体” 与具有中外普适性的“公共行政体”。倜这两个概念在我国仍然是珲想类型，并 不能与现实一一对应。 三、论文命题与全文脉络 ( 一) 论文命题命题( t h e s i s ) 应该是贯穿论文的中心论点，是作者试图 在论文中探讨或论证的一个基本问题( g e n e r a l i s s u e ) 或基本观点( g e n e r a lp o s i t r o n ) 4 本文的命题如下：在宪政维度内，有着内在必然关系的行政辛体与公共行政 体是公共行政组织法规定的基本社会组织。关于行政丰体与公共行政体的珲论应 当是现代公共行政组织法的基础珲论。 ( 二) 全文脉络引言丰要是为正文做好铺垫，以帮助了解笔者的着跟点、 思路与方法，从而在整体上珲解、把握文章的命题与要点。 第一章行政主体：比较、缺陷与重构。从介绍现有“行政主体”的词源开始， 综述现有行政主体的概念、内涵与外延。重点是在分析其缺陷的基础上，通过比 较中外行政主体理论，提出新行政主体概念；第二章公共行政体：原型、地位与 概念。前章将国家、地方团体与公务法人，定位为行政主体，使得现有行政主体 所指的行政机关，非行政主体的法律法规授权组织处于何等地位成为问题。这个 问题的解决方式是在分析、借鉴西方五囝行政主体的所属行政组织基础上，把它 们概括、命名为公共行政体；第三章，是在前两章界定行政主体与公共行政体概 念的基础上，在宪政的维度内，引入民主、法治、人权和分权，分析行政主体、 公共行政体内部及其相互之问围绕公共行政权力、公共行政事务、公共行政经费、 行政法律责任承担四个方面而存在的关系。目的在于勾勒立体多