（宪法学与行政法学专业论文）铁路旅客运输合同的行政法规制.pdf

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yp a s s e n g e rc o n t r a c t a b s t r a c t i nm o s tc o u n t r i e s ，r a i l w a ys e r v i c ei sa n e c e s s a r ym e a n so ft r a n s p o r t a t i o nd u et oi t s c o n v e n i e n c e ，c o m f o r t a b l ea n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a n di ti sa l s ot h es u b s t a n t i a lo f n a t i o n a le c o n o m y t h er e g u l a t i o n sf o rr a i l w a yi n d u s t r yh a se x p e r i e n c e dar o a dt h a tf r o m t h em o s ts t r i c t l yc o n t r o lt od e r e g u l a t i o na n df i n a l l yt om a i n t a i ni t sb a s i cp u b l i c i ti sr e l a t e d t o t h ec h a r a c t e r i s t i c so fi t s e l f b a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i cb e n e f i t ，p u b l i cl a w r e g u l a t i o nh a si r r e p l a c e a b l ep o s i t i o n b u t i ti ss t i l ln o ta t t a c h e di m p o r t a n c et oi ti n c h i n a w i t hf a u l t i n e s sr e g u l a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sa r ed i f f i c u l tt og e ta d m i t t e di n r a i l w a yp a s s e n g e rt r a n s p o r tc o n t r a c tw h i c ht r i g g e ras e r i e sp r o b l e m so fr a i l w a yp a s s e n g e r t r a f f i c t h em o s to u t s t a n d i n gp r o b l e mi st h et r a n s p o r td u r i n gt h es p r i n gf e s t i v a l e v e r y y e a rh u n d r e d so fm i l l i o n so fp o p u l a t i o ni sm i g r a t e dc e n t r a l i z e d ，t h e r ea r ea l w a y ss o m e u n h a r m o n i o u sf a c t o r s b u y i n gt i c k e t sa n dg o i n gh o m ed i f f i c u l t l yb e f o r et h es p r i n gf e s t i v a l ， i sa l w a y st h eb i g g e s tf r u s t r a t i o n i ti sc o n c e r n e dw i t ht h ei n s u f f i c i e n c yo fc a p a c i t y , b u tl a c k o fa d m i n i s t r a t i v el a w , u n a b l et oe n s u r ef a i ra n du n r e a s o n a b l em a r k u p s ，i sw em o s t c o n c e r n e d t h r o u g ht h ed i f f e r e n tr e g u l a t i o n si nc o n t r a c t so fr a i l w a yp a s s e n g e rt r a f f i c ，t h i s t e x td e m o n s t r a t e st h ea d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sf o rr a i l w a yp a s s e n g e rc o n t r a c ti sn e c e s s a r y a n df e a s i b l e ，a n dt h e np r o p o s e sa d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o nm e t h o d so fc h i n ar a i l w a y p a s s e n g e rt r a n s p o r tc o n t r a c t k e yw o r d s ：r a i l w a yp a s s e n g e rt r a n s p o r t a t i o nc o n t r a c t ；a d m i n i s t r a t i v ec h a r a c t e r ； r e g u l a t i o n l l w r i t t e n b yt a n gl i n i n g s u p e r v i s e db yy a n gh a i k u n 目录 引言1 一、铁路运输与铁路客运合同3 ( 一) 铁路运输3 ( 二) 铁路客运合同4 二、行政法对铁路客运合同的规制8 ( 一) 承运人的强制缔约义务8 ( 二) 铁路客运合同主体的特殊规定9 ( 三) 对铁路客运合同内容的强制规定1 0 三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释1 1 ( 一) 铁路客运合同适用行政法规制的前提铁路客运的公益性1 l ( 二) 铁路客运合同适用行政法规制的前提铁路运输企业的受给付地位1 2 ( - - ) 铁路客运合同适用行政法规制的特征强制缔约理论的公法渊源1 4 四、目前我国铁路客运合同行政法规制的问题2 1 ( 一) 我国的铁路运输2 l ( 二) 我国公法理论对铁路客运合同的影响2 4 ( 三) 铁路客运合同中的行政法因素2 5 ( 四) 我国铁路客运存在的问题2 8 五、完善我国铁路客运合同行政法规制的建议3 2 ( 一) 完善实体立法3 3 ( 二) 加强程序控制3 5 结语3 8 参考文献3 9 攻读硕士学位期间公开发表的论文4 2 后 记4 3 铁路旅客运输合同的行政法规制 引言 引言 铁路运输，相比之前出现的运河，效率更高，所受的地理、气候条件限制更少， 运输成本大大降低。除了铁路带来的经济利益外，铁路并不是简单的交通运输手段， 在各个国家，铁路都或多或少的承担着公共职能。正是由于铁路运输能够带来巨大的 经济利益及社会效益，是过去现在及将来必不可少的运输方式，是公共运输体系中的 关键环节，本文将铁路运输作为研究对象。而纵观各国铁路运输的发展，对其公益性 与营利性的界定构成各国不同阶段对其的不同管制方法，其中对铁路运输的公益性的 界定多为各国公法的志趣所在。而铁路运输中的旅客运输因其与公民权利的关系更为 密切，亦构成各国公法对铁路运输规制的主要内容，使本应作为私法范畴的铁路旅客 运输合同也因其关乎公益而受到公法的影响。而在我国，铁路旅客运输问题更为突出， 尤其是春运期间，公众不满情绪严重，除去运力问题，本文认为其问题的关键在于对 铁路旅客运输的公法规制不健全，铁路旅客运输合同不仅仅涉及民法理论，而是与公 法具有密切的联系。因此，本文选取铁路旅客运输合同进行研究，分析对其进行行政 法规制的原因、范围及途径。本文的理论框架如果能够得到证明，则将为我国铁路旅 客运输合同的规制更好地提供行政法的途径。铁路旅客运输中购票难、定价不规范等 问题都有望得到一定程度的解决，有助于缓解春运过程中因运力紧张而产生的公众的 不满情绪。 在国内研究中，就笔者目前的检索而言，虽然关于铁路旅客运输合同的文章颇多， 但对其的行政法规制角度却很少见到。就法学界来说，更多是从民法角度论述铁路旅 客运输合同中的强制缔约，无法体现其公益性特征。行政法学界则一般是对公益事业 的笼统介绍，少见关于铁路旅客运输的专门论述。经济学界关于铁路旅客运输的文献 较多，虽然其中也有法学理论的概述，但受其专业所限，并不能进行深入剖析。笔者 希望借由本文给今后的铁路旅客运输合同的公法研究提供一个新的路径。 在写作过程中，本文关于强制缔约的分类多为借鉴德国民法学家迪特尔梅迪库 斯德国债法总论中的理论。台湾学者刘承汉的交通行政法原理一书给了笔者 很大启发，其对铁路旅客运输公法规制的必然性论证十分精到，使笔者得以找到本文 的切入点。而陈新民教授的中国行政法学原理、德国公法学基础理论、公法学 引言铁路旅客运输合同的行政法规制 札记和杨建顺教授的日本行政法通论中对给付行政理论的论述使本文的理论框 架得以形成。本文涉及的国外铁路旅客运输的概况及相关数据则多从经济学著作中获 取，如林晓言教授的铁路的民营化改革与市场融资、荣朝和教授主编的铁路改 革模式选择和探究铁路经济问题。 铁路旅客运输合同的行政法规制 一、铁路运输与铁路客运合同 一、铁路运输与铁路客运合同 ( 一) 铁路运输 铁路运输是指以机车牵引列车在两条平行的铁轨上行走，是目前已知最有效的陆 上交通方式。广义的铁路运输尚包括磁悬浮列车、缆车、索道等非钢轮行进的方式， 或称轨道运输。铁轨能提供极光滑及坚硬的媒介让列车的车轮在上面以最小的摩擦力 滚动。这上面的人会感到更舒适，而且节省能量。如果配置得当，铁路运输可以比路 面运输运载同一重量物时节省五至七成能量。而且，铁轨能平均分散列车的重量，令 列车的载重力大大提高。一般铁路运输分为旅客运输与货物运输。 铁路运输的主要特点是运输能力大、能耗低、规模经济、安全可靠及受自然条件 影响较小，相比之前出现的运河，铁路的效率更高，所受的地理、气候条件限制更少， 运输成本大大降低，为矿产品、木材、农产品的运输提供了新的途径。铁路把无数小 规模的地方经济联系在一起，使越来越多的产品实现了规模化生产。铁路对于钢材、 机车、车辆和煤炭的巨大需求推动了人类历史上第一批重工业企业的发展。同时，铁 路建设的巨额资金需求也会对国家资本市场的发展产生了巨大的推动作用。进入2 1 世纪以来，全球市场的变化以及不断上涨的油价刺激了铁路的繁荣。公路拥堵，燃油 价格上涨，汽车碳排量对环境的污染等因素使铁路运输的竞争力凸显，成为未来取代 公路运输的选择。在此背景下，各国都加强了对铁路运输的重视。法国在2 0 0 7 年1 1 月格勒诺尔环境圆桌会议上提出到2 0 1 2 年将非公路货运总量提高至2 5 ( 目前为 1 4 ) ，到2 0 2 0 年将碳排放降低至2 0 。欧盟委员会发布了以在运输业中实行公 平而有效率的定价为题的绿皮书，详细论证了目前的公路运输成本没有反映其引起 的外部成本，进而主张提高公路的使用价格，以便有利于公路运量转移到铁路并提出 具体政策措施。欧盟扩大和环境问题的压力使得官员和专家们普遍看好铁路，政策上 已经明显向铁路倾斜，欧洲的汽车也被征收全世界最高的燃油税。美国自1 9 8 0 年颁 布斯塔格斯法对铁路行业放松管制以来，其铁路运输也得到了更大的发展。2 0 0 6 欧洲运输部长联合会、经济合作与发展组织( 1 9 9 4 ) ：交通社会成本的内部化，云萍等译，中国环境科学出 版1 9 9 6 年版，第4 8 6 页。 荣朝和、李瑞珠：欧盟铁路丧失货运市场的教训与启示，铁道学报，2 0 0 1 年3 期，第1 0 5 页。 3 一、铁路运输与铁路客运合同铁路旅客运输合同的行政法规制 年，美国铁路货运的市场占有率达到了4 0 。除货运以外，铁路客运量也在增长，2 0 0 7 年，美国铁路客运人数比2 0 0 6 年增加6 ，实现了连续第五年增长。 除了铁路带来的经济利益外，铁路并不是简单的交通运输手段，在各个国家，铁 路都或多或少的承担着公共职能。因为铁路运输在众多运输手段中具有较高的社会效 益。铁路的公益性包括铁路的正外部性，即由于不可排他地被共同使用，铁路系统的 行为使其他人和厂商得到好处，而铁路系统没有获得相应报酬。还包括可排他但没有 排他的被使用，铁路系统的行为使其他人和厂商得到好处，而铁路系统没有获得相应 报酬。铁路外部公益性的原因为，“第一，从直接经济属性上看，在铁路系统产品构 成中，纯、准公共性产品是重要组成部分，因此，铁路产品能够给铁路的使用者带来 大量直接的外部性经济效益。第二，从自然属性上看，和其他运输工具相比较，铁路 快捷、安全、大运量，既节能又环保，负外部性极小，正外部性很大。同时，大的规 模经济同样带来大的正外部效益。第三，从间接影响上看，铁路是基础产业，是现代 国家和地方经济社会运转不可缺少的重要组成部分，是血液和命脉，具有很大的社会 效益或间接很大的外部性。第四，从与其他外部性产品的关系看，它是另外一些公共 产品的( 如国防、国土开发) 等的重要组成部分。”固 正是由于铁路运输能够带来巨大的经济利益及社会效益，是过去现在及将来必不 可少的运输方式，是公共运输体系中的关键环节，本文将铁路运输作为研究对象。而 纵观各国铁路运输的发展，对铁路运输的公益性与营利性的界定构成各国不同阶段对 铁路运输的不同管制方法，其中对铁路运输的公益性的界定多为各国公法的志趣所 在。而铁路运输中的旅客运输因其与公民权利的关系更为密切，亦构成各国公法对铁 路运输规制的主要内容，使本应作为私法范围的铁路旅客运输合同也因其关乎公益而 受到公法的影响。因此，本文选取铁路旅客运输的重要环节铁路旅客运输合同( 以 下简称铁路客运合同) 进行研究，分析对其进行行政法规制的原因、范围及途径。 ( 二) 铁路客运合同 笔者将在下文简要对铁路客运合同的概念及其要素进行介绍，进而归纳出铁路客 孟祥春：美国铁路的历史沿革与管制变迁，理论学习与探索，2 0 0 8 年第3 期，第5 6 页。 。吕振字、倪鹏飞：铁路公益性：理论与经验财经问题研究，2 0 0 5 年第1 0 期，第5 1 页。 4 铁路旅客运输合同的行政法规制 一、铁路运输与铁路客运合同 运合同的一般特征，作为对下文铁路客运合同中的行政法要素分析的基础。 1 、铁路客运合同的概念 根据中华人民共和国铁路法( 以下简称铁路法) 第十一条的规定，铁路运 输合同是明确铁路运输企业与旅客、托运人之间权利义务关系的协议。旅客车票、行 李票、包裹票和货物运单是合同或者合同的组成部分。而根据铁路旅客运输规程 第七条的规定，铁路旅客运输合同是明确承运人与旅客之间权利义务关系的协议。铁 路旅客运输合同的基本凭证是车票。因此，铁路客运合同是在铁路运输企业和旅客之 间达成的旨在明确铁路运输企业与旅客双方的权利义务关系的协议。铁路客票为铁路 客运合同的基本凭证。因此，铁路客票是铁路客运合同的书面形式，但并不是铁路运 输合同本身。“铁路客运合同的内容既包括客票所记载的车次、区间等，又包括客票 上并未记载的列车时刻表、价目表等，客票的内容仅仅是合同的组成部分。”而且根 据铁路旅客运输规程第八条规定，铁路旅客运输合同从售出车票时起成立，至按 票面规定运输结束旅客出站时止，为合同履行完毕。旅客运输的运送期间自检票进站 起至到站出站时止计算。因此，客票的内容在铁路客运合同成立前，即客票售出前， 仅在说明铁路运输企业的运力，经营范围，经营行为等情况，还不能构成合同的内容。 并且，根据我国铁路旅客意外伤害强制保险条例的规定，我国铁路旅客运输实行 强制保险制度，即旅客乘火车时，不管是否自愿均与铁路承运人发生了人身保险关系。 旅客在购买车票时，铁路旅客保险费在铁路售票时一并核收。铁路旅客客票中包括 2 的保险费。从这一规定可以看出，旅客在购买车票时，票款法定分为两部分，其 中9 8 是承运人收取旅客的运输费，2 是旅客投保强制人身意外伤害的保险费，旅 客无须另签订保险合同，保险合同法律关系自动成立，保险责任自动产生。因此，铁 路客票中除铁路客运合同之外，还包含人身保险合同。这在铁路旅客运输办理细则 第九条也得到了印证。其中铁路客运合同为主合同，人身保险合同为从合同。 2 、铁路客运合同的主体和客体 根据我国铁路法的规定，铁路客运合同的主体为铁路运输企业和旅客。其中 铁路运输企业是指铁路局和铁路分局，而旅客不仅包括购票的成人，还包括随成人旅 行的儿童及承承运人同意在旅途中监护的儿童。铁路客运合同的客体则为运送行为。 函张长青：关于铁路客票法律性质问题的探讨，政法论坛( 中国政法大学学报) ，2 0 0 4 年第4 期，第1 7 3 1 7 4 页。 5 一、铁路运输与铁路客运合同 铁路旅客运输合同的行政法规制 3 、铁路客运合同的内容 铁路客运合同的内容为铁路运输企业和旅客的权利和义务，根据铁路旅客运输 规程第九条规定，旅客的基本权利为依据车票票面记载的内容乘车；要求承运人提 供与车票等级相适应的服务并保障其旅行安全；对运送期间发生的身体损害有权要求 承运人赔偿；对运送期间因承运人过错造成的随身携带物品损失有权要求承运人赔 偿，旅客的基本义务为支付运输费用；遵守国家法令和铁路运输规章制度；爱护铁路 设备、设施，维护公共秩序和运输安全。第十条规定，承运人的基本权利为依照规定 收取运输费用：要求旅客遵守国家法令和铁路规章制度，保证安全；对损害他人的利 益和铁路设备、备品的行为有权制止、消除危险和要求赔偿。承运人的义务为确保旅 客运输安全正点；为旅客提供良好的旅行环境和服务设施；对运送期间发生的旅客身 体损害予以赔偿；对运送期间因承运人过错造成的旅客随身携带物品损失予以赔偿。 4 、铁路客运合同的特征 1 ) 铁路客运合同为格式合同 所谓格式化合同，是指当事人一方为与不特定的多数人进行交易而事先拟订的， 且不允许相对人对其内容作任何变更的合同。根据中华人民共和国合同法( 以下 简称合同法) 第3 9 条规定，格式条款是当事人为重复使用而预先拟订，并在订立 合同时未与对方协商的条款。而铁路客运合同的合同条款主要是铁路运输企业预先确 定的车票的内容，一般不涉及与旅客的协商，属于格式合同。 2 ) 铁路客运合同的一方当事人恒为铁路运输企业 因为铁路运输属于公共运输范围，法律对承运人的资格做出了相关规定，设置了 较严格的铁路运输市场准入制度。目前我国的铁路客运承运人仅为铁路运输企业，即 各铁路局和铁路分局。 3 ) 铁路客运合同内容的法定性 铁路客运合同作为运输合同的一种，在我国合同法中有相关的规定，而合同 的条款则通过铁路法、铁路旅客运输规则又加以具体的规定，明确了合同的具 体内容。 4 ) 铁路客运合同订立的强制性 李永军：合同法，法律出版社2 0 0 4 年版，第1 2 7 页。 6 铁路旅客运输合同的行政法规制一、铁路运输与铁路客运合同 根据我国合同法的规定，从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、 合理的运输要求。铁路旅客运输规程第十四条规定，在有运输能力的情况下，承 运人或销售代理人应按购票人的要求发售车票。这就是法定的承运人缔约义务，即铁 路运输企业无正当理由不得拒绝旅客的乘车要求。 7 二、行政法对铁路客运合同的规制铁路旅客运输合同的行政法规制 二、行政法对铁路客运合同的规制 由于铁路客运为公共交通的重要方式，铁路客运合同不仅受到一般民法的调整， 还受到行政法的规制。以下将对其受行政法规制的内容进行列举。 ( 一) 承运人的强制缔约义务 根据我国合同法的规定，从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、 合理的运输要求。在铁路运输当中即铁路运输企业无正当理由不得拒绝旅客的乘车要 求。此种规定其实是基于对公共服务的考量。“铁路，固为民法上之运送事业，其运 送关系，因契约而成立，原应依经营人与利用人间自由意志之合致而成立，惟交通事 业具有公用性质，以增进公共利益提供一般利用为其使命，而私人之利用与否，在事 实上亦无绝对的意志自由，因人类活动无法离开交通故交通事业往往预定其利用 条件，而公开之，对于具备利用条件之利用人，于其所许可之范围，负有允许利用之 义务。 各国对此强制缔约义务均有类似规定，但承担责任有所不同。德国1 9 3 8 年 铁路交通法在第2 条第1 款中确立了强制缔约原则，即在任何条件下，铁路旅客运经 营者都负有接受旅客运送的义务。此规定具有很大程度上的行政法色彩。 在1 9 9 3 年1 2 月2 7 日颁行的一般铁路法第1 0 条中，也有相应的规定。在旅客及货物运 送法中还有其他的强制订约情形。在法国，根据判例，司法助理人员以及公共服务 机构等享有垄断权利的个人或法人必须和任何一个向其提出请求的人订立合同。日 本铁道营业法( 明治三十三年三月十六日法律第六十五号公布；昭和六十一年十二 月四日法律第九十三号最后修改) 第六条规定，铁道，在具备下列事项的场合，不得 拒绝货物的运输：发货人遵守法令和其他关于铁道运输的规定时；发货人，关于货物 的运输，并未要求特别的责任和义务的条件时：运输不违反法令的规定或者公共秩序 或善良风俗时；贷物适于按照成规在该线路上运输时；并无起因于天灾地祸或其他不 。刘承汉：交通行政法原理，“中国”交通建设学会，1 9 5 8 年版，第1 9 0 页。 圆范建：德国商法，中国大百科全书出版社1 9 9 3 年版，第3 2 3 页。 圆【德】迪特尔梅迪库斯：德国债法总论，杜景林、卢谌译，法律出版社2 0 0 4 年版，第7 0 页。 宙参见尹田：法国现代合同法，法律出版社1 9 9 5 年版，第2 3 5 页。 8 铁路旅客运输合同的行政法规制二、行政法对铁路客运合同的规制 得己的事由的运输上的障碍时。前项的规定准用于旅客运输。同时在该法的第二十四 条规定，铁道工作人员在执行职务中对旅客或群众有不当的行为时，处三十日元以下 罚金或罚款。由此可见，在日本铁路客运中，违反强制缔约义务所承担的是行政法上 的责任。我国台湾地区对货运的强制缔约也做了规定( 台湾铁路法第四十八条) ，可 成立侵权行为，违反义务者应承担损害赔偿责任。 ( 二) 铁路客运合同主体的特殊规定 1 、承运人的受限性。首先，我国铁路客运合同中一方恒为铁路运输企业，以国 有铁路企业为主，规定了较为严格的准入制度，且对其事业贯彻性作出要求，如铁 路旅客运输规程第三条规定国家铁路营业站启用、封闭和营业范围的变更由国务院 铁路主管部门批准，在铁路旅客运输专刊上公布。铁路法第三十条规定，国 家铁路、地方铁路参加国际联运，必须经国务院批准。台湾现行铁路法第三条也规定 铁路以国营为原则。地方营、民营及专用铁路之兴建、延长、移转或经营，应经交通 部核准。第四十六条规定，地方营、民营或专用铁路有左列情事之一者，交通部按其 情节得撤销其立案，或停止其营业，或处三千元以下罚锾：违反本法致有妨碍公益公 安之行为者；私收外股或私借外资者；非由不可抗力，停止运输继续至三个月以上者。 前项停止营业期间，得由政府暂时接管，继续营运。其次，承运人的权利也受到法律 相应的限制，如定价权的限制。而根据我国铁路法第二十五条的规定，国家铁路 的旅客票价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。国家铁路的旅客运输杂费 的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。地方铁路的旅客票价率和旅客运 输杂费的收费项目和收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门会同国 务院铁路主管部门授权的机构规定。兼办公共旅客、货物运输营业的专用铁路的旅客 票价率、旅客运输杂费的收费项目和收费标准，以及铁路专用线共用的收费标准，由 省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门规定。 2 、铁路客运合同中的另一方当事人旅客也基于公益需要根据不同的身份给与票 价的优惠。根据铁路旅客运输规程第二十条、第二十一条的规定，学生伤残军人 可享受半价票的优惠。根据铁路旅客运输办理细则第十条和第十一条的规定，从 。詹森林：私法自治之理论与实务，载台大法学论丛，第2 2 卷第2 期，第1 1 3 页。 9 二、行政法对铁路客运合同的规制铁路旅客运输合同的行政法规制 事特定公务的人员可以使用免费乘车证。 ( 三) 对铁路客运合同内容的强制规定 1 、铁路客运合同内容的强制公示。包括票价的公示，运输计划的公示等等。如 铁路法第二十六条规定铁路的旅客票价，货物、包裹、行李的运价，旅客和货物 运输杂费的收费项目和收费标准，必须公告；未公告的不得实施。铁路旅客运输规 程第三条规定，国家铁路营业站的营业范围和与国家铁路办理直通运输业务的其他 铁路营业站的营业范围以铁路客运运价里程表为准。其启用、封闭和营业范围的 变更由国务院铁路主管部门批准，在铁路旅客运输专刊上公布。该规章第四条规 定，路车站有关营业处所应有相应的票价表、运价表、杂费表、时刻表和旅客须知等 内容。遇有变动，须于实施前通告。未经通告不得实施。日本铁道营业法第三条 也规定，运费及其他的运输条件，非在有关的车站进行公告之后，不得实施。在拟加 重运费和其他的运输条件的场合、前项的公告必须进行七日以上。 2 、铁路运输合同中重要条款的法定性。如铁路运输企业与旅客的权利义务均在 铁路旅客运输规程中加以规定。铁路运输企业违反合同条款承担法定的违约责任。 如最高赔偿限额的规定。 3 、铁路客运合同强制附加保险合同。根据我国铁路旅客意外伤害强制保险条 例的规定，旅客在购买车票时，铁路旅客保险费在铁路售票时一并核收。 4 、铁路客运合同履行中的规制。在铁路客运合同履行的过程中一般应贯彻平等 原则，对同等条件的旅客应给与相同待遇。但我国没有该原则的具体规定。仅在铁 路旅客运输办理细则第四十条规定对不符合乘车条件的旅客、人员，站车均应了解 原因，区别不同情况予以处理。而日本则有相关规定，日本铁道事业法在第十六 条第二款规定对于特定的旅客或贷主，不进行不当的区别对待；根据承担旅客或贷物 的运费及费用的能力，不会使旅客或贷主利用该事业发生困雄之虞。较好的贯彻了平 等原则。 1 0 铁路旅客运输合同的行政法规制三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释 三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释 以下笔者将联系我国和其他国家铁路运输的特点，从理论角度论述铁路客运合同 适用行政法规制的前提及特征。 ( 一) 铁路客运合同适用行政法规制的前提铁路客运的公益性 在我国铁路法中，对于弱势群体和特定公务人员规定了票价优惠或减免。 铁路法还在第十五条规定，对抢险救灾物资和国家规定需要优先运输的其他物资， 应予优先运输。我国台湾地区铁路法第三十九条也规定交通部为公益上之必要，得令 地方营及民营铁路与其他铁路、公路、水运或空运，办理联运，如有紧急需要，并得 指定任何铁路拨车济运。专用铁路附带办理一般客货运输者，准用前项之规定。日本 铁道事业法第二十三条也规定，运输大臣，在关于铁道事业者的事业认为有损害利用 者的便利及其他公共利益的事实时，可对铁道事业者命令下列事项：变更运费或费用； 变更列车的运行计划；关于铁道设施的施工方法辆或列车运转，采取改善措施；签订 关于铁道设施的使用或转让的契约或变更使用条件或转让条件；与其他运输事业者签 订关于联运、直运或运费的协定及其他运输协定或变更协定；采取确保安全而顺利地 运送旅客或货物的措施等。 关于这些铁路客运的特殊规定都反映了其公益性特征，仅凭借民法理论的公序良 俗原则是无法完全解释的。而以公共利益为取向的行政法则与此具有更多的关联性， 可以作为其理论基础。而在台湾地区和日本违反此公益要求都有可能承担行政法责 任。如在台湾铁路法第四十六条规定地方营、民营或专用铁路违反本法致有妨碍公益 公安之行为者，交通部按其情节得撤销其立案，或停止其营业，或处三千元以下罚锾。 日本铁道事业法对于在该法二十三条第一项第四号第五号中发生的争议可以申请 运输大臣裁定，对裁定不服可以提起行政诉讼。 。参见铁路旅客运输规程第二十条、第二十一条及铁路旅客运输办理细则第十条和第十一条的规定。 l l 三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释 铁路旅客运输合同的行政法规制 ( 二) 铁路客运合同适用行政法规制的前提铁路运输企业的受给 付地位 铁路运输企业毕竟为以盈利为目的的市场主体，肩负公益目的难免会造成利益损 失，与其企业本质属性相悖，也与公平原则不符。谋求公共利益本为政府之职责，国 家之任务，因而，对铁路客运合同进行行政法规制的前提应为对铁路运输企业的行政 给付。例如，我国铁路运输企业享受税收优惠。根据财政部、国家税务总局关于明 确免征房产税、城镇土地使用税的铁路运输企业范围的补充通知规定享受免征房产 税、城镇土地使用税优惠政策的铁道部所属铁路运输企业为铁路局及国有铁路运输控 股公司铁路办事处、中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中 铁快运股份有限公司。根据国家发展和改革委员会关于免收出口粮食铁路建设基金 的通知，自2 0 0 6 年8 月2 0 日起，对经铁路运输的全部出口粮食( 包括饲料用粮) 全额免收铁路建设基金。目前，对铁路运输企业进行补贴也是各国通行的做法。在日 本，运输设施整备事业团并不直接参与铁道工程项目，而主要负责分配国家给各运输 企业的补贴，是国家交通补贴政策的一个代行机构，成立的国铁清算事业团则是为了 负责国铁民营化期间有关财产的处理和民营化之前巨额债务的清偿。在法国，铁路 民营化的改革中，也是由新成立的公共机构法国铁路总局r f f 对从国家接收铁路网 络的资产并对所欠的债务负责，将承担维护和发展铁路资产的费用包括在投资方面的 日常开支，并负责网络的运营和维护等。为此，可能有两个方面的资金来源：以往 由国家行政拨给的款项迄今为止投资给自己的基础设施建设费用。 由此可见，铁路客运合同为实现其公共交通目的，承运人往往要接受政府的补助， 从税收优惠到直接的财政拨款。这些补助大多属于行政给付的范围。本文选取广义的 行政给付概念，认为行政给付，是指行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人 或组织提供支持或补助( 社会救济金、助学金、扶贫款、补贴) ，或建设公共设施、或 为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。而政府对 。宋胜，荣朝和：参见日本铁道与铁道企业的分类及相关法律法规，铁道运输与经济，2 0 0 3 年第5 期，第 6 0 - 6 1 页。 。参见【法 d a v i d a z e m a ：法国铁路基础设施的新概念，石名摘译自p b u l i c t r a n s p r o t i n t e r n a t i o n a l1 9 9 8 ；4 6 ( 2 ) ： 2 8 ，城市轨道交通研究，1 9 9 8 年第2 期，第5 9 页。 林莉红、孔繁华：行政给付研究，珞珈法学论坛，2 0 0 2 年第2 卷，第4 7 页。 1 2 铁路旅客运输合同的行政法规制 三、行政泫对铁路客运合同规制的理论解释 于铁路承运人的补贴及税收优惠等措施就属于行政给付中为实现保障公共交通目的 而对组织的支持或补助。因此，政府对承运人的行政给付就应遵守其特有的规则，做 到既能保障铁路运输的公益目的，又能保证铁路承运人的自主盈利能力。尤其是在全 球铁路行业掀起民营化风潮的今天，对其行政给付的“度”，即对其进行行政给付的 范围，方式等问题显得尤为重要。 以日本为例，1 9 8 6 年日本国会颁布日本国有铁道改革法作为日本铁路民营 化改革的基本规范。其中规定：将国铁进行分拆，客运按地域划分为六家铁路公司， 这些公司最初由国家全额出资，但被要求尽早出售股份，向纯粹的民营公司转化。改 革法还规定了国铁的债务分配：国铁时期的巨额债务在不损害新公司的经营利益的前 提下，由本岛的三个公司承担一部分，其余由国铁清算事业团处理。现在三公社都已 因实现民营化而不存在了，他们的继承者为瓜铁道公司。日本j r 公司的民营化进入 后期时，于2 0 0 1 年6 月2 2 日颁布了修订后的j r 会社法。一方面国铁民营化时，为 了确保j r 各公司分割后包括赤字线路在内的全行业实现自负盈亏，在采取一系列收 益调整措施后由j r 各公司继承原国铁设施，一方面政府保持对其的政府规制，j r 会 社法第二条指针是，“考虑到国铁改革后运输需要的新动向新变化，通过保持线路正 常运营及对车站和其他铁道设施的修建来确保旅客货主的便利”。即不能因为某线路 不盈利就放弃不经营。因此这一方针的意思是，如果出现了国铁改革时没有设想到的 新情况而需要放弃某条铁路的经营时，应按照铁道事业法的规定向铁道沿线政府 和居民作充分说明，此外车站和其他设施的修建也应充分考虑到使用者的方便。为了 确保j r 本州三社按上述指针行事，国土交通省可以对其进行必要的“指导和“忠 告”，如果这几家公司无正当理由没有按“指针”开展企业活动并不听从“劝告”，国 土交通大臣可以“命令，违反“命令 者则可对公司董事处以罚款。同时按照日 本国有铁道改革法和j r 会社法的规定，j r 各公司应作为“骨干运输部门高效率地 发挥其应有的作用”，而为了使其发挥这种“应有的作用 ，国铁民营化时为其附加了 许多管制条款。而且这三家公司的股票即使全部上市，实现了完全民营化，其作为“骨 干运输部门”的地位也不会改变。有观点认为，无论是本次的j r 会社法修订还是今 以上内容参见臼本财务省：( j r 本州三社的纯民间公司会社化，现在的法令，1 6 5 4 ，2 0 0 1 ，第5 沪6 l 页； 转引自宋胜、荣朝和：日本的特殊法人制度和铁路改革新动向，中国铁道科学，2 0 0 3 年第5 期，第1 2 9 页。 1 3 三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释铁路旅客运输合同的行政法规制 后j r 完全民营化的努力，都难以在日本产生真正意义上的大型私营铁道企业，而最 大的可能性应该是形成若干具有一定程度公共性并接受某种程度管制的民间企业。 由此可见，日本对铁路客运行业的行政给付都是伴随着对铁路客运组织的社会性 规制的。一方面，通过成立国铁清算事业团承担国铁时期的债务，保障其经济利益， 另一方面要求j r 公司作为“骨干运输部门 保证一定的公益取向，而且在不遵守该 管制时承担行政法上的责任。 渊源 ( 三) 铁路客运合同适用行政法规制的特征强制缔约理论的公法 通说认为，强制缔约理论为贯彻民法原理而形成，而笔者认为铁路客运合同中的 强制缔约理论应根源于公法，以下将论述之。 1 、强制缔约理论根源于宪法中的公民基本权利保护 一般认为，宪法主要调整两大法律关系：一是国家机关与国家机关之间的关系； 二是国家与公民之间的关系，后者主要以确认公民基本权利的形式表现出来。就绝 大多数国家的宪法而言，对基本权利的确认和保障，是整个宪法价值体系的核心所在。 传统的宪法理论认为，宪法中的基本权利约束的主要是公权力，其针对的对象为国家， 目的在于排除国家对个人自由的干涉，并非针对私人，对个人与个人之间的关系没有 效力。 而随着经济的发展和社会结构的变革，垄断组织和社会强势主体大量涌现，传统 私法中的契约自由受到强烈冲击，侵害公民基本权利的主体不再仅仅是国家机关，铁 路运输企业之类的垄断组织也成为公民基本权利的侵害可能，“社会弱势群体的需求， 已经不能指望从自我调节的市场中获得满足，转而倾向于诉求国家调节。因此，传统 的基本权利针对国家的防御作用不足以保护个人自由和实现个人自由，国家必须承担 。参见【u 】山口真弘：j r 本州3 社的完全民营化和各社的使命，运输与经济，2 0 0 1 第六期：第4 9 5 2 页；转引自宋胜荣朝和：日本的特殊法人制度和铁路改革新动向，中国铁道科学，2 0 0 3 年第5 期，第1 2 9 1 3 0 页。 。本文中社会性规制含义为围绕公用事业运营者的行为与消费者直接发生的关系所施加的法律约束。参见章志 远：公用事业特许经营及其政府规制兼论公私合作背景下行政法学研究之转变，法商研究，2 0 0 7 年第2 期，第8 页。 1 4 铁路旅客运输合同的行政法规制 三、行政法对铁路客运合同规制的理论解释 保护的义务，而个人则需要通过国家实现其基本权利。即国家一方面必须积极限制经 济强者的经济自由权，另一方面必须承认并保障众多弱者的社会经济权利。 宪法具 有了在私法中意义，并对私法关系产生一定影响。在德国，宪法法院在1 9 5 8 年著名 的“吕特事件案 中，首次创制了价值的客观秩序理论，使宪法权利“影响 着所有 领域的法律包括私法。同时也产生了宪法的第三者效力理论。“亦即宪法基本 权利对第三者( 国家对人民之关系外之第三者，亦即私人对私人间) 之效力。 其中 又分为“直接效力 学说和“间接效力”学说。“直接效力说”的代表为尼伯代，他 主张“把传统上的私法领域也纳入到宪法直接的约束范围，宪法基本权利条款应该有 绝对的效力，可以直接援用于私法。倘若基本权利之条文不能直接在私人间被适用的 话，则宪法的基本权利之条文，将沦为仅具绝对的宣示性质罢了” 该学说由于实践 困难遭到学界的批评，没有占据主流地位。作为对“直接效力 学说的批判和发展， 德国学者杜立希( d u r i g ) 等人提出了“间接效力说”，作为传统的“无效力说 和“直 接效力说 两种理论的折衷。“首先否定了宪法的直接效力，主张通过其他法律具体 化来实现基本权利的保障，如通过民法的概括条款或通过相关立法加以完善。宪法性 权利只限于对私法原则产生影响而不是完全取而代之，尽管宪法权利侵入私法规 则，但最终还是私法规则在具体发挥作用。” 这一理论较好地解决了对宪法私法化存 在的各种担心和指责，成为德国的主流观点。而美国由于没有公私法的划分的传统， 并没有建立相关的复杂的理论体系，而是通过宽泛解释“国家行为 来解决类似问题 的。“在坚持宪法权利仍是防御国家权力侵犯的传统宪政理念下，将一部分带有国 家行为性质的私人行为即私人的所作所为以某种方式和政府相联系也 纳入到宪法基本权利约束的范围内。 通过判例中法官对国家行为的解释将垄断企业 等社会强势主体纳入宪法基本权利约束的主体。 o 方立新，徐钢：论宪法在私法秩序内的意义