（宪法学与行政法学专业论文）不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理.pdf

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do fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o np r o c e e d i n g s a b s t r a c t i nt h ef i e l do fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o np r o c e e d i n g s ，o f t e ni n v o l v i n ga d m i n i s t r a t i v ea n d c i v i lc r o s s o v e rp r o b l e m i nj u d i c i a lp r a c t i c e ，h o wt oe f f e c t i v e l yd e a lw i t ht h i sp r o b l e mh a s b e e nat o u g hq u e s t i o n b a s e do nt h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n dc a s ea n a l y s i sm e t h o d ，t h i s p a p e rp u t sf o r w a r dt h eu n i f i e ds o l u t i o no ft h ep r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v ec i v i lc r o s si nt h e f i e l do fr e a le s t a t er e g i s t r a t i o np r o c e e d i n g s f i r s to fa l l ，t h ep a p e re x p o u n d st h ec a u s e so f t h ep r o b l e ma n dc l a s s i f i c a t i o n ；s e c o n d ，r l ld os i m p l er u l e so fc o m bi nt h ec u r r e n tl a w s ， r e g u l a t i o n sa n dj u d i c i a li n t e r p r e t a t i o nt os u c hp r o b l e m s b e s i d e s ，a c c o r d i n gt ot h ej u d i c i a l p r a c t i c eo ft r e a t m e n ta th o m ea n da b r o a d ，h id oas u m m a r ya n da n a l y s i s b a s e do nt h i s ， t h ea r t i c l eg i v e st h et h i r dp a r to ft h es o l u t i o n st o t h ep r o b l e m ，t h a ti sc i v i ll i t i g a t i o n t r e a t m e n t t h ef i n a ls e c t i o no ft h ea r t i c l em a i n l ya n a l y s i st h eh a n d l i n go ft h es p e c i f i c p r o g r a md e s i g n ，i n c l u d i n gg u i d a n c eo np r o c e d u r e s ，e v i d e n c er e v i e wp r o c e d u r e s ，e x e c u t i o n p r o c e d u r e sa n de x c e p t i o n st ot h ec i v i ll i t i g a t i o nt r e a t m e n t k e y w o r d s ：r e a le s t a t er e g i s t r a t i o np r o c e e d i n g s a d m i n i s t r a t i v ec i v i lc r o s s c i v i ll i t i g a t i o nt r e a t m e n t w r i t t e n b y g a ow e n x i a n g s u p e r v i s e db yh u a n gx u e x i a n f = i 三互 口习弋 弓l 言1 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因3 一、案例导引焦作房产案3 二、不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现5 ( 一) 与不动产登记有关的权属纠纷案件5 ( 二) 以不动产登记为证据的其他非权属纠纷案件6 三、不动产登记诉讼中行民交叉问题产生的原因7 ( 一) 不动产登记行为作为行政行为产生了广泛的民事法律后果7 ( - - ) 我国法院行政庭和民事庭存在分工却缺乏协调1 0 ( 三) 人民法院或诉讼当事人对不动产登记案件认识不清1 0 第二章国内外关于不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理现状1 2 一、我国的立法现状1 2 ( 一) 民事和行政诉讼法关于诉讼中止的规定1 2 ( 二) 行政诉讼法若干解释关于行政附带民事诉讼的规定1 2 ( 三) 房屋登记司法解释对民事诉讼优先的规定1 3 二、我国实践中的处理方式及评价。1 4 ( 一) 实践中的处理方式1 4 ( 二) 对实践中处理方式的评价1 7 三、域外处理方式的考察和借鉴2 0 ( 一) 域外的处理方式2 0 ( 二) 对域外处理方式的比较借鉴2 3 第三章不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理方式之选择2 4 一、选择民事诉讼一元制处理方式的理论基础。2 4 ( 一) 行政法理论的角度2 4 ( - - ) 民法理论的角度2 8 ( 三) 诉讼法理论的角度3 0 二、选择民事诉讼一元制处理方式的现实意义3 2 ( 一) 提高诉讼效率3 2 ( 二) 维护司法统一3 3 ( 三) 彻底解决纠纷3 3 第四章民事诉讼一元制处理方式之具体构想3 5 一、民事诉讼一元制方式的程序设计3 5 ( 一) 立案指引程序3 5 ( - - ) 证据审查程序3 7 ( 三) 执行程序4 1 二、民事诉讼一元制处理方式之例外4 4 结语4 7 参考文献4 8 攻读学位期间公开发表的论文5 2 后记5 3 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 引言 引言 近年来，随着国家的经济发展、人口增加和城市化进程的加快，土地、房屋等不 动产已成为人们最重要的财产，不动产登记诉讼呈现出逐年上升的发展趋势，已成为 民事审判、行政审判的主要案件类型之一。不动产登记行为既是一种具体行政行为， 也是物权法上不动产权利取得的要件之一。因而不动产登记诉讼可谓是民法、行 政法、诉讼法的交叉点，跨学科性很强。随着物权法、房屋登记办法和土地 登记办法的颁布，学者们对于不动产登记诉讼怀着极大地热情予以关注。但令人遗 憾的是，各学科学者往往立足于一家之言出发，各执己见。民法学者仅就物权变动、 登记方式、登记效力以及具体的登记制度展开论述；行政法学者更多关注登记的行政 行为性质、登记机关的审查职责；诉讼法学者则大谈行民交叉问题的审理程序，试图 以统一的抽象方式解决所有交叉案件，而缺乏对具体交叉领域的研究，导致研究成果 实践性不强。本文拟弥补这种缺憾，打破学科间的壁垒，从微观角度选取不动产登记 领域中的行民交叉问题展开研究。 相较于实践中不动产登记案件的“如火如荼”，立法和理论界的讨论则稍显滞后。 在立法层面，针对不动产登记交叉问题的专门立法缺乏，相关司法解释虽有涉及，但 规定不尽完善。在理论界，学者们虽然探讨很多，甚至就某个典型案例专门出版了一 本书，但仍未将此类问题解释清楚。实践中，各级各类法院在案件审理中缺乏操作依 据，不同法院针对同类问题甚至采取不同的解决方案，虽然各有其理，但却造成了诸 多的判决冲突与循环诉讼，甚至出现了“一案八判”的现象。这种状况一方面造成当事 人的诉累，使权利救济的过程变得异常繁琐和难以实现，另一方面严重损害了司法权 威，影响了我国正常的民事审判和行政审判秩序。因此，为该类交叉问题寻找科学、 合理、符合实际的处理方案具有十分重要的意义。 为了解决此类问题，最高院行政庭曾携手国内知名法学家和地方法院之间举办相 关的法学论坛，如2 0 0 8 年、2 0 0 9 年的“行政争端解决机制杭州论坛”就一般的行民交 叉问题和土地管理、不动产登记领域中的交叉问题进行了专题讨论。此外，最高院还 将浙江省宁波市鄞州区法院作为行政附带民事诉讼的试点单位，该法院曾联合相关专 家和学者于最近三年间举办了三届法官与学者对话，分别就行政登记的理论与实务、 引言不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 行政诉讼与民事诉讼交叉案件的审理，以及行政附带民事诉讼的问题进行了专题讨 论。 为了有效地回应立法、指导实践，本论文拟从不动产登记的性质出发，以实践中 不动产登记诉讼中交叉问题的具体表现为依据，提出民事诉讼一元制的处理方式。本 论文的研究一方面为正确认识行政权与司法权的关系、物权法与行政法的关系、行政 诉讼与民事诉讼程序的衔接提供一个视角；另一方面，对此类问题提出统一具体的解 决方案，可以有效地指导实践中各级法院的案件处理办法，以妥善化解纠纷，促进案 结事了。 2 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生 原因 一、案例导引焦作房产案 1 9 8 3 年6 月，焦作市纺织工业局出资购买了三间房屋，在当时的市统建住宅指 挥部领取焦作市统建住宅产权所有证后，交由其设立的纺织工业局供销经理部( 纺织 工业局供销公司) 使用。不久，供销经理部将购房款交回纺织工业局。1 9 8 4 年l o 月， 纺织工业局设立焦作市纺织实业公司，将房屋移交给纺织实业公司使用。供销经理部 与纺织实业公司在纺织工业局的主持下签订移交协议。1 9 8 8 年1 2 月2 5 日，纺织工 业局与纺织实业公司签订“房产转让协议书”，由纺织实业公司支付给纺织工业局3 万 元，取得该房屋的所有权。双方未办理所有权转让登记手续，但该房屋由纺织实业公 司( 1 9 9 2 年更名为焦作市影视器材公司) 使用至今。1 9 9 2 年1 2 月，纺织工业局供销 公司向焦作市房产管理局申请颁发房屋所有权证，房产局为其颁发了1 2 1 6 1 号房屋所 有权证。后供销公司更名为焦作市纺织集团，并与1 9 9 3 年4 月2 9 日将三问房屋卖与 高永善。高永善于同年4 月2 9 日在焦作市房产管理局领取了3 7 1 2 1 号房屋所有权证， 但由于这三间房屋正由影视器材公司下属电子光缆总店使用。该店认为房屋所有权属 于影视器材公司，拒绝搬出，所以，高永善于1 9 9 3 年5 月1 1 日向焦作市山阳区法院 提起民事诉讼，要求被告电子光缆总店立即搬出这三间房屋。在民事诉讼进行中，第 三人影视器材公司于1 9 9 3 年1 2 月向山阳区法院提起行政诉讼，要求撤销被告焦作市 房产管理局1 9 9 2 年1 2 月向焦作市纺织集团公司颁发的1 2 1 6 1 号房屋所有权证，以及 据之颁发给高永善的3 7 1 2 1 号房屋所有权证。1 这个案件案情复杂，但简而言之，属于实践中的一房二卖问题，即房屋所有权人 纺织工业局首先将房子卖与影视器材公司，但没有办理房屋过户手续，房屋实际由影 视器材公司的下属电子光缆总店使用；后来纺织工业局又将房子卖与高永善，高永善 领取了房产证，于是高永善提起民事诉讼要求电子光缆总店搬出房屋；与此同时，影 1 参见王光辉： 一个案件八份判决：从一个案件看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调，载中外法学1 9 9 8 年 第2 期。 3 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 视器材公司又提起行政诉讼请求撤销高永善的房产证。 在该案中，高永善与焦作市影视器材公司之间的争议在于房屋产权的归属，是一 种民事法律关系，而房管局颁发房产证的行为则是典型的行政行为。在民事产权争议 中，涉及对房管局行政登记行为的效力判断；而在登记行为合法性判断中，又涉及到 房屋产权的归属等民事权利的认定。此类案件往往发生在平等的民事主体之间，但是 由于行政权力的介入，使得行政行为效力渗入到普通的民事争议中，导致争议的复杂 化。就以该案件为例，这起纠纷曾历经十年，经过三级法院审理，作出判决、裁定达 十八份，当时被称为“超级马拉松诉讼”，震惊全国。据悉2 0 0 5 年之后，当事人又向 最高人民法院提起申诉，最高法院受理后指令河南省高院再审。一个案件1 8 年2 5 份裁判，涉及到包括最高法在内的四级法院，至今仍未听到审结的消息。 对于此类行政与民事争议胶着的问题，我国学术界在含义界定方面并无统一意 见，有的学者称其为竞合( 重合) 诉讼1 ，有的称之为民事诉讼中的行政附属问题或 先决问题2 ，有的称之为民事诉讼中的证据问题3 ，有的称之为民事行政关联案件4 ，有 的称之为行政民事交织案件5 ，有的称之为行政民事交叉案件6 。对于以上界定，一方 面反映了学术界对此类问题尚缺少统一和完整的认识；另一方面，不同的界定仅仅体 现了语言表述的不同，实质方面并无多少差异。笔者认为，无论是“附属”、“先决”还 是“证据”问题都只讲了问题的一个方面，“竞合”或“重合”的表述则未能全面准确地概 括行政与民事争议之间的关系，笔者更倾向于表述为行政民事“交叉”或“交织”案件， 鉴于理论界使用“交叉”术语较多，最近几年的学术论坛上也开始统一使用“交叉”用 1 如薛刚凌：处理行政、民事争议重合案件的程序探讨，载法律科学1 9 9 8 年第6 期；彭诚信、彭贵才；民 事与行政纠纷竟合之诉讼问题研究，载吉林大学社会科学学报2 0 0 1 年第3 期。 2 如苏西刚、付文华：民事诉讼中附属问题探析，载行政法学研究2 0 0 0 年第l 期；赵德铸：民事诉讼中 的附属问题分析，载行政与法2 0 0 6 年第8 期；方世荣、羊琴：论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决 从行政行为的效力差异进行分析，载中国法学2 0 0 5 年第4 期。 3 如祁贵明：论诉讼中附属证据性行政行为问题的解决，载行政法学研究2 0 0 4 年第1 期；林荫茂：民事 诉讼中对行政认定事实应区别对待，载政治与法律2 0 0 4 年第l 期；俞永民：论具体行政行为作为民事诉讼 证据，载行政法学研究2 0 0 6 年第2 期。 4 如陈坚：行政、民事争议关联案件的审判实务，载人民司法2 0 0 5 年第6 期；黄江：行政、民事关联诉 讼问题探讨，载政治与法律2 0 0 1 年第5 期；江伟、范跃如：民事行政争议关联案件诉讼程序研究，载中 国法学2 0 0 5 年第3 期。 5 如马怀德、张红：行政争议与民事争议的交织与处理，载法商研究2 0 0 3 年第4 期。 6 如许尚豪：民事、行政交叉案件诉讼程序研究，载张海燕主编：山东大学法律评论( 第4 辑) 2 0 0 7 年5 月 第l 版，第3 6 页；廖永安：论我国民事与行政争议交叉案件的协调处理，载中南大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第6 期；吴偕林；民事、行政救济程序交叉问题之解决，载法律适用2 0 0 7 年第7 期；黄学贤：行 民交叉案件处理之探究，载法学2 0 0 9 年第8 期；孙振庆、赵贵龙、刘峥：关于行政民事交叉案件的调研报 告兼 第5 l 条和 第1 3 6 条存在的问题及其完善，载法律适用2 0 0 8 年第6 期；杨 建顺；行政、民事争议交叉案件审理机制的困境与对策，载法律适用2 0 0 9 年第5 期。 4 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 语，因此笔者也称之为行政民事交叉问题，简称为行民交叉问题或交叉问题。 所谓不动产登记诉讼中的行民交叉问题，是指在涉及不动产登记行为的诉讼中， 同时存在需要解决的行政、民事争议，两种争议的法律事实之间相互联系、争议的处 理结果之间相互影响。 二、不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现 审判实践中，不动产登记纠纷多种多样，比如诉登记权属错误的案件，诉登记机 关不作为的案件。涉及行民交叉的不动产登记案件只是其中一部分，根据笔者观察， 常见的登记交叉案件主要有以下两种形式： ( 一) 与不动产登记有关的权属纠纷案件 权属类纠纷案件是指“由于不动产登记记载的权利归属与真实情况不符，导致不 动产真实权利人或利害关系人受到损害而提起的诉讼，是不动产登记案件中数量最 多、法律关系最为复杂的一类。”1 从不动产登记的类型上看，主要包括两类：一是不 动产所有权登记2 纠纷，其中所有权登记又包括初始登记、变更登记、共有权登记等。 二是不动产他项权利登记纠纷，实践中最多的是抵押权登记纠纷。从登记的事项上来 看，则包括不动产买卖合同纠纷、不动产抵押合同纠纷、继承纠纷、侵权纠纷、离婚 财产分割纠纷、析产纠纷、赠与纠纷、互换纠纷3 。这种权属类纠纷案件可以从民事 和行政两个角度来考量，实践中当事人看问题的角度不同往往决定了提起诉讼类型的 不同。 1 从登记背后民事法律关系的角度看，当事人往往提起的是民事诉讼，诉请确认 不动产变动的基础法律行为无效或可撤销、或请求确权、或主张对方侵犯其不动产权。 具体案件可细分为以下两类： 第一，权利人处分不动产引起纠纷的案件。即不动产的权利人处分不动产并办理 了登记，处分不动产的基础民事法律行为无效或应被撤销，因此登记权属的真实性有 误。实践中，不动产物权变动的基础法律行为常常是各种民事合同，如不动产买卖合 同、抵押合同、赠与合同、租赁合同、互换合同、商品房预售合同等。比较典型的是 1 陈耀东、杨雅婷：试论不动产登记案件的民行交叉问题，载中国房地产2 0 1 0 年第5 期。 2 如果是土地，则是使用权登记。 3 王达：处理房地产纠纷中行政与民事交叉闺题的正当程序，载人民司法2 0 0 7 年第2 3 期。 5 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 一房二卖问题，本文开头提出的案例便属于此类情形。 第二，无权处分人处分不动产产生纠纷的案件。即无权处分人处分他人不动产并 办理了登记，真实权利人主张处分无效而产生的纠纷。实践中，对他人不动产的处分 往往表现为出卖和设定抵押。此外，此类案件还涉及无权处分人是否构成表见代理、 第三人是否构成善意取得等。这类案件是实践中比较多的一种交叉类型。 2 从行政法律关系的角度看，当事人往往提起的是行政诉讼，以不动产登记行为 违法为由申请法院撤销不动产登记行为或判定初始登记、变更登记、注销登记等行为 违法。从这个角度看可分为以下几类： 第一，登记行为违反法定程序导致登记权属争议。根据房屋登记办法的相关 规定，不动产登记程序包括了受理申请、审核、发证、归档、记载于登记簿、公告等 一系列程序性行为。登记机关在这些行为中可能违反违反登记过程中的告知义务、信 息公开义务、在法定时效内登记的义务等。 第二，登记行为违反实体法规定导致登记权属争议。包括了：不动产登记的主体 不适格、超越职权、滥用职权、不履行法定职责、适用法律错误、证据不足、认定事 实不清以及未尽合理谨慎的审查义务导致错误登记、虚假登记的情形。 ( 二) 以不动产登记为证据的其他非权属纠纷案件 这类案件主要发生在民事析产、确权、继承、婚姻财产分割甚至侵权等案件过程 中，一方当事人以其所有的不动产权证作为民事证据主张其权利，其他当事人对该不 动产有异议而不承认该产权证书。当事人对产权证书的异议不仅包括了对不动产物权 归属的异议，也包括对权利证书记载内容，如土地或房屋面积、类型、结构等有异议。 此类纠纷中，不动产登记证明的权利并不是当事人争议的焦点，但如果不认定该不动 产登记的效力，与其相关的析产等纠纷就无法顺利进行。1 该类案件从严格意义上并 非不动产登记纠纷案件，不过由于要在民事诉讼过程中认定不动产权证的效力，因此 本文也将其归为不动产登记纠纷中的行民交叉案件。 实践中不是所有涉及不动产登记纠纷的案件都是行民交叉案件。其中以下案件便 不属于行民交叉案件：1 在民事诉讼中，如果当事人对登记权属的效力无异议，不涉 及不动产权证的效力问题，就不属于行民交叉案件，而属于单纯的民事诉讼。2 在行 1 陈耀东、杨雅婷：试论不动产登记案件的民行交叉问题，载中国房地产2 0 1 0 年第5 期。 6 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 政诉讼中以下案件也不属于行民交叉案件：一是单纯起诉登记机关不作为的案件。包 括针对行政机关不予受理登记申请、不予登记决定或在规定期限内没有办理登记的纠 纷案件。二是认为登记记载内容错误的案件。此处的内容错误不包括不动产权属错误， 仅仅指不动产登记簿上有关不动产物理状况的记载错误，如认为登记的不动产形态、 位置、建筑面积等与真实情况不符，这又称为“表彰登记错误”。权利人要求登记机关 进行更正，从而产生纠纷。三是仅仅归责于登记机关的行政赔偿案件1 ，即以登记机 关权属登记错误为由请求登记机关赔偿的案件。这类案件完全因登记机关的原因而导 致权利人损失，不涉及第三人原因，因而是单纯的行政诉讼案件。四是对登记相关行 为不服的案件。如对登记信息查询、复制行为不服，认为登记机关根据法院的协助执 行通知书实施的更正登记行为违法等产生的纠纷。对于上述案件，都是单纯的民事诉 讼或行政诉讼，因而不是本文讨论的问题。 三、不动产登记诉讼中行民交叉问题产生的原因 ( 一) 不动产登记行为作为行政行为产生了广泛的民事法律后果 首先，不动产登记行为在性质上应当是行政确认行为，涉及行政法律关系。不动 产登记是国家登记机关根据当事人的申请将物权变动记载于登记账簿上的行为。关于 不动产登记的性质，一般认为，基于不动产登记行为的法定性、强制性、公益性、产 生的效果等方面，应作为一种行政行为。2 但其具体性质在公法学界也有争议，主要 存在以下三种观点：第一，行政许可说3 ；第二，准行政行为说4 ；第三，独立行为说 5 ；第四，行政确认说6 。其中行政确认说是通说。笔者也赞同通说，所谓“行政确认是 指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认 1 也有学者认为行政赔偿诉讼为行政附带民事诉讼，参见葛云松： 在行政诉讼与民事诉讼之间高永善诉焦 作市影视器材公司房产纠纷案评析，载罗豪才主编：行政法论丛，法律出版社1 9 9 9 年版，第4 2 8 页。 2 参见王利明：物权行为若干问题的探讨，载中国法学1 9 9 7 年第3 期；王克稳：我国不动产登记中的行 政法问题，载法学2 0 0 8 年第1 期；常鹏翔：也论不动产登记错误的法律救济，载法律科学2 0 0 6 年第 5 期。 3 依据是行政许可法第5 6 条“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、 符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记，_ 这种观点实际上将不动产登记与设立主体资格的登记相 混淆。 4 贺荣主编：行政执法与行政审判实务彳亍政许可与行政登记，人民法院出版社2 0 0 5 年版，第2 8 9 页；戴 涛：行政登记侵权之诉研究，载行政法学研究2 0 0 1 年第4 期；阎尔宝：不动产物权登记、行政许可与国 家赔偿责任，载行政法学研究1 9 9 9 年第2 期。 5 参见周佑勇、吴雷：中国法学会行政法学研究会2 0 0 1 年年会综述，载中国法学2 0 0 1 年第6 期。 6 参见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 4 8 页；申卫星：从物权法看物权登记 制度，载国家检察官学院学报2 0 0 7 年第3 期。 7 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 可、证明( 或者否定) 并予以宣告的具体行政行为。”1 行政确认通过对特定具体法定 事项的确定、证明和公开，而对行政相对人的法律地位、权利、义务、责任以及有关 的法律事实进行认定。行政确认根据确认内容的不同可以分为对权属、身份、能力或 资格、法律事实、以及法律关系的确认。其中不动产登记就属于典型的权属确认。不 动产登记是登记机关根据相对人申请，依法对其不动产所有权、使用权以及他项权利 的设立、变更、转让、消灭等事项进行登记。不动产登记行为本身并不直接创设相对 人的权利义务，而只是根据相对人的申请资料，依据法律、法规规定对登记事项作客 观证明。在登记过程中，行政机关并没有自由裁量的余地，如果相对人的申请资料符 合法律法规的条件，行政机关是一定要予以确认的，因此属于典型的权属确认行为。 在不动产登记诉讼中，登记行为作为行政确认行为，体现了行政权的运作。因此 在诉讼中，法院需要审查不动产登记机关与登记申请人的行政法律关系。登记过程中， 申请人应当提交符合法律规定的登记申请材料，登记机关应当依法行使法定职权、认 定法定事实、遵守法定程序、依照法律规定进行登记。这种行政法律关系是法院在审 查登记交叉问题时应予考察的对象。 其次，不动产登记行为产生了广泛的民事法律后果。不动产登记行为作为一种行 政确认行为，是公权力对不动产权属状态的一种记载和认可，主要体现了国家对于不 动产这种重要社会财富予以经济秩序的维护和交易安全的保障，是行政权力对民事关 系的渗透。这种公权力干预的效果即不动产登记的民事法律效果主要体现在以下两个 方面： 第一是不动产登记的物权变动效力。从理论上来看，登记对不动产物权变动的作 用主要有登记对抗主义和登记生效主义两种效力模式。我国物权法第9 条第( 一) 款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记， 不发生效力，但法律另有规定的除外。”由此可知我国采取的是以物权变动的登记生 效主义为原则，以登记对抗主义为例外。在登记生效主义模式下，不动产是否登记直 接影响着物权权利的取得。 第二是不动产登记的公信效力。公信效力又表现为两个方面，首先体现为权利推 定效力，指根据不动产权属在登记簿中的记载，推定登记簿中有效记载的主体是不动 1 姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社2 0 0 7 年版，第2 8 5 页。 8 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 产权属的真实权利人。即经合法登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真实的权 利人，即使事实上他不是真实的权利人。物权法虽然对此没有明确规定，但作为 物权登记的公信力的基本内容之一，应是当然之义。1 其次是不动产登记的善意取得 制度。善意取得问题与权利推定效力一脉相承。我国物权法第1 0 6 条明确规定了 物权的善意取得制度，即对于信赖登记所记载的权利人而与之进行交易的第三人，即 使登记的权利人不是真正的权利人，法律仍然承认其具有与真实物权变动相同的法律 效果。物权登记的公信力解决的是登记的表象与真实权利不一致的问题，其目的在于 保护善意第三人，实质上在于维护整个交易的安全和秩序。 在不动产登记诉讼中，登记的公示公信效力决定了法院需要对不动产登记之下的 物权法律关系进行审查。首先，法院需要确定不动产的真实权属和权利义务的内容， 在依法律行为如合同行为产生物权变动的情形下，法院需要认定交易合同的合法有效 性，以此判定不动产权利的真实归属。其次，在不动产动态交易方式之下，法院还需 要考虑善意第三人的利益问题。即登记的权利人将不动产受让给第三人，法院需要判 定第三人是否构成善意取得。 通过以上分析可知，不动产登记作为行政行为产生了广泛的民事法律效果，因而 在通常情况下兼具行政与民事双重法律关系。这可以从两个角度理解：从不动产登记 涉及的主体上看，登记法律关系分为两类：一是登记申请人与登记机关之间的行政法 律关系，二是登记权利人与真正权利人或与交易第三人之间的民事法律关系。前者属 行政法律调整，后者属民事法律调整。从不动产权属变动的过程看，不动产权属变动 可分为两个阶段：一是权属变动的原因行为，一般情况下，引起不动产权属变动的原 因行为包括民事法律行为、事实行为、司法行为、行政行为等。其中最常见的是民事 法律行为。二是不动产登记机关对权属变动的登记行为。前者属于民事法律关系范畴， 后者属于行政法律关系范畴。由于不动产登记既存在民事法律关系又存在行政法律关 系，因此无论提起民事诉讼还是行政诉讼往往不可避免地涉及到行政民事双重因素， 因为两者是交织在一起的。行政诉讼中对登记行为合法性的认定往往会考虑到登记的 内容，即实际的物权状态，行政裁判的方式和结果都会影响到其中的民事法律关系： 民事诉讼中对不动产权属的认定在一定程度上还要考虑登记行为的效力问题。正是因 1 参见黄松有主编：中华人民共和国物权法条文理解与适用人民法院出版社2 0 0 7 年3 月版，第7 l 页。 9 第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因不动产登记诉讼中行民交叉阀题的处理 为不动产登记行为的特殊性，产生了诉讼中行政与民事“你中有我、我中有你”的交叉 状态。 ( 二) 我国法院行政庭和民事庭存在分工却缺乏协调 我国属于大陆法系国家，大陆法系之下公私法划分界限分明，公法案件与私法案 件分属于行政法院和普通法院审理。“即使在不存在行政法院与普通法院二元化的国 家，如日本，只要承认民事诉讼与行政诉讼体制的分化，那么至少在审理程序上公法 案件与私法案件也是不同的。”1 在我国，根据行政诉讼法第3 条的规定“人民法 院设立行政审判庭，审理行政案件。”可知虽然我国不存在单独的行政法院，但基于 行政案件和民事案件的不同性质，民事和行政案件有着不同的诉讼分工，即在人民法 院内部设立行政审判庭和民事审判庭，专门负责行政案件和民事案件的审理，两者遵 循不同的诉讼规则和诉讼程序。 实践中，对于不动产登记诉讼中的行民交叉案件，往往是行政庭审查登记行为的 合法性问题，民事庭审查登记原因行为的效力问题，审判庭之间缺乏有效的沟通协调。 在案件受理方面，行政庭和民事庭经常出现案件的相互争夺或相互推诿；在裁判方面， 却又经常出现裁判的结果相互冲突。正是由于行政庭和民事庭之间泾渭分明的诉讼分 工，同时又缺乏必要有效的联系协调机制，导致实践中行民交叉案件得不到有效处理， 问题就愈加复杂化。 ( 三) 人民法院或诉讼当事人对不动产登记案件认识不清 首先是人民法院，法院民事庭在审理涉及不动产登记权属纠纷案件时，往往认为 行政机关做出的登记行为具有较高的证明力，不动产登记在被依法撤销或确认违法、 无效之前，权属是合法有效的。因此，一些民事法官一遇到该类案件，就以民事庭无 法审查行政行为为由，要求当事人提起行政诉讼，在行政庭对不动产登记的合法性作 出裁判后，再依据行政判决作出民事判决。这种片面地认识导致实践中本应由民事庭 解决的民事纠纷归入到行政诉讼的范畴。 在当事人方面，大部分提起不动产登记诉讼的当事人实际上仅仅是对登记的权属 状况产生争议，但由于不动产登记行为在先，导致当事人错误的认为不动产登记系登 记机关对不动产权属状况的最终确认，不动产权属证书上记载的权利人就是不动产权 1 徐亮亮：论对不动产登记行为的司法审查，载公法研究2 0 0 9 年o o 期。 l o 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第一章不动产登记诉讼中行民交叉问题的表现和产生原因 属的当然权利人，如果不动产登记权利证书不被撤销，则表明其记载的权属状况正确 无误。要取得不动产权属就必须更正或撤销登记机关在先颁发的不动产权属证书。因 此，当事人往往选择行政诉讼，以为对登记行为的撤销就是解决权属问题最有效、最 直接的途径。“对不动产登记性质及其在物权变动中的作用的错误认识，导致实践中 一些案件本可以仅通过民事诉讼就能解决，当事人却往往又提起行政诉讼，将民事争 议与行政争议纠缠在一起，一案多诉，造成司法资源的浪费。”1 1 杨威、贾亚强：不动产登记案件中民行交叉问题的处理，载 天津市政法管理干部学院学报2 0 0 9 年第4 期。 l l 第二章国内外关于不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理现状不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 第二章国内外关于不动产登记诉讼中行民交叉问题的 处理现状 一、我国的立法现状 关于不动产登记诉讼中的行民交叉问题，我国目前法律规定混杂，且有相互冲突 现象。现将有关的法律、司法解释等归纳如下： ( 一) 民事和行政诉讼法关于诉讼中止的规定 我国民事诉讼法第1 3 6 条规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而 另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。在行政诉讼法律方面，我国行 政诉讼法没有对行民交叉问题作出规定，但1 9 9 9 年最高人民法院关于执行 若干问题的解释( 以下简称若干解释) 第5 1 条有类似于 民事诉讼法的规定，即“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审 理结果为依据，而相关案件尚未审结的”，人民法院应当中止行政诉讼。 有学者认为这两条规定是对行民交叉问题审理的原则性规定，即在审理行民交叉 问题时，民事诉讼中遇到行政行为效力问题应当中止诉讼，行政诉讼中遇到民事法律 关系认定时也应当中止诉讼。但是从法律解释的角度来看，这两条规定过于原则，不 能成为行民交叉问题审理的法律依据，更不能成为不动产登记诉讼中行民交叉问题审 理的法律依据。 ( 二) 行政诉讼法若干解释关于行政附带民事诉讼的规定 若干解释第6 1 条规定：“被告对平等民事主体之间的民事争议所做出的裁决 违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审 理。”依据此条款，有学者认为该条规定了行政附带民事诉讼的制度，可以为实践中 审理行政民事交叉案件提供法律依据。但是多数学者认为该条是否规定了行政附带民 事诉讼值得商榷，因为立法采用了“一并审理”的术语，没有采用“行政附带民事诉讼” 的说法，可以说行政附带民事诉讼及相关程序尚没有被最高人民法院认可。1 1 参见甘文：行政诉讼法司法解释之评论一理由、观点与问题，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第1 7 5 页。 1 2 不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理第二章国内外关于不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理现状 随着时间的推移，行民交叉案件在实践中越来越多，最高人民法院终于在2 0 0 9 年关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见即法发( 2 0 0 9 ) 3 8 号文第9 点 中明确指出“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主 体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时， 可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要正确处理行政诉讼与民事诉讼交叉问 题，防止出现相互矛盾或相互推诿。要注意争议的实质性解决，促进案结事了。对于 行政裁决和行政确认案件，可以在查清事实的基础上直接就行政主体对原民事性质的 事项所作出的裁决或确认依法作出判决，以减少当事人的诉累。”其中不动产登记行 为应当属于其中的“颁发权属证书”和“行政确认”行为。这一条的规定实际上将行政附 带民事诉讼的适用范围扩充至不动产登记纠纷和行政处理案件。 此后，最高人民法院开始大力研究和推广行政附带民事诉讼。据了解，最高人民 法院在浙江省法院系统率先开展行政附带民事诉讼试点工作。其中成绩最为突出的宁 波市鄞州区法院于2 0 1 0 年1 0 月2 2 日公开宣判了全国首例行政附带民事诉讼案，即 “徐天浩诉宁波市鄞州区人民政府房屋登记行政确认纠纷案”，该案取得了良好的社会 效果。作为行政附带民事诉讼的试点单位，该法院曾联合相关专家和学者于2 0 1 1 年 6 月1 1 日召开“第四届法官与学者对话行政附带民事诉讼理论与实务研讨会”，在 会上还讨论了关于审理行政附带民事诉讼案件若干问题的意见专家建议稿。可以 说，面对日益繁多的行民交叉案件，尤其是不动产登记诉讼中行民交叉问题的解决， 行政附带民事诉讼不失为一种良好的选择，最高院的试点工作取得了初步成效。 ( 三) 房屋登记司法解释对民事诉讼优先的规定 在行政附带民事诉讼试点工作如火如茶开展的同时，对于不动产登记交叉问题， 最高院却突然改变了态度。2 0 1 0 年1 1 月开始施行的最高人民法院关于审理房屋登 记案件若干问题的规定( 以下简称为房屋登记司法解释) 明确认定房屋登记行为 及相关的查询、复制行为等可以提起行政诉讼，并就法院的裁判方式进一步明确了“驳 回诉讼请求”和“确认被诉讼行为违法”的适用情形。其中第8 条还明确规定了当事人 以基础民事关系为由提起行政诉讼时法院的处理方式，即“当事人以作为房屋登记行 为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为 由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议， 第二章国内外关于不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理现状不动产登记诉讼中行民交叉问题的处理 民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。” 对于该条的规定，可谓明确了不动产登记诉讼中行民交叉问题的“民事基础关系 先行处理”原则。规定在一定程度上对行政诉讼与民事诉讼的衔接关系作出了较清楚 的阐述，为实践中不动产登记诉讼中的行民交叉问题提供了审判依据，但该规定存在 以下缺陷：1 规定不能全面解决问题。该规定仅仅规定了当事人以基础民事关系为由 提起行政诉讼的情况，但对于以登记行为不合法为由提起行政诉讼，而法院在审理过 程中又发现存在行民交叉问题时，没有明确处理方式。那么对于后者，如何进行处理? 按照该规定只能依靠单纯的行政诉讼解决，但仅仅依靠行政诉讼程序又解决不了其中 的民事争议。2 关于中止诉讼的法律依据不足。根据若干解释第5 l 条的规定“案 件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未 审结的”，人民法院应当中止行政诉讼。由此可知中止诉讼的条件必须是“相关案件尚 未审结”。但依新司法解释第8 条的规定，在相关当事人没有提起民事诉讼的情形下， 何谈“尚未审结”，又何谈“中止诉讼”昵。可见该规定与之前的司法解释相矛盾。3 采 用“中止诉讼”的处理方式不妥。以“中止诉讼”的方式处理行民交叉问题，实践中效率 低下，理论依据不足，具体还