（宪法学与行政法学专业论文）行政法律责任研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 行政法律责任指行政主体及其公务人员因违反行政法律规范所应承担的行政法上的 不利后果。它是行政法律义务实现的疑终保障，是现代行政法的一个重要内容。行政权 力源于人民，行使行政权力的主体应向人民负责，当其不能依法行使职权时，应依法承 担责任，此为行政法律责任的逻辑基础：人民的权力需要通过具体行政机关及其工作人 员来行使，人民权力的行使者可能以自己的意志取代人民的意志，因此有必要对其在法 律上进行控制，权力异化是行政法律责任存在的现实基础：行政权力依法行使是法治的 关键，当行政权力被违法行使时，权力行使者应与普通公民一样承担法律责任，这是行 政法律责任的法理基础。行政法律责任的功能，既可以是对行政相对人和社会秩序所受 损害的补救，也可以是对违法行政机关及其公务人员的惩罚。立法目的不同，决定了两 种不同性质的行政法律责任的构成要件、责任主体、责任承担方式及追究机关各不相同。 补救性行政法律责任设定的目的在于使因违法行政行为受损的合法权益得以恢复，所以 其构成要件是违法行政行为和损害事实的客观存在，及两者之间存在因果关系。国家是 补救性行政法律责任实质上的责任主体，有关行政主体是行政法律责任形式上的责任主 体。其承担方式主要是撤销或变更违法行政行为、赔偿损失、恢复合法权益等。权力机 关、有关行政机关和法院是补救性行政法律责任的追究机关。惩罚性行政法律责任是对 违法行使职权的行政机关及其工作人员进行的道义上的谴责和职务、经济上的制裁，其 构成要件强调实施违法行政行为的行政主体及其工作人员主观上有过错，同时强调进行 惩罚要有法律的明确规定。惩罚性行政法律责任的责任主体既可以是行政主体，也可能 是行政主体的负责人、具体公务人员及受委托的组织和个人。其承担方式主要是通报批 评、行政处分、撤职、经济制裁等。与补救性行政法律责任不同，惩罚性行政法律责任 主要通过行政内部程序，而不是司法程序来实现。当前，我国在行政法律责任的立法和 实践中，存在着法律规定不明确，权责不平衡，缺乏有效监督等诸多问题，需要通过完 善相应的法律制度，强化有关机关的职能来解决。 g 办彩、 关键词：行政法律责任基础内容完善 j 。，学r ，歹 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t r e s p o n s i b i l i t y i na d m i n i s t r a t i v el a wr e f e r st ot h ed i s b e n n i f i t f u l c o n s e q u e n c e t h a t a d m i n i s t r a t i v es u b j e c ta n di t s p u b l i co f f i c i a l ss h o u l db er e s p o n s i b l ef o rt h e i rb r e a k i n gt h e a d m i n i s t r a t i v el e g a ln o r m i tu l t i m a t e l ye n s u r et h er e a l i t yo ft h eo b l i g a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e l a w , a n di ti st h ei m p o r t a n tc o n t e n to ft h em o d e ma d m i n i s t r a t i v el a w s i n c ea d m i n i s t r a t i v e p o w e rc o l n e sf r o m t h ep e o p l e ，t h es u b j e c to fe x e r t i o no f p o w e r s h o u l da n s w e rf o rt h ep e o p l e a n di ts h o u l dr e s p o n d a c c o r d i n g l y w h e ni tc a n n o te x e r to f p o w e r a c c o r d i n gt ot h et a w t h a t i s t h el o g i cb a s i so fr e s p o n s i b i l i t yi na d m i n i s t r a t i v el a w p o w e ro ft h ep e o p l e s h o u l db ec a r r i e d o u tb ym a t e r i a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa n dt h e i rp u b l i co f f i c i a l s ，w h os h o u l db ec o n t r o l l e db y l a wb e c a u s e t h e ym i g h tr e p l a c et h ew i l lo f t h ep e o p l ew i t ht h e i ro w nw i l l s ot h ed i s s i m i l a t i o n o f p o w e r i st h er e a l i s t i cb a s i so f r e s p o n s i b i l i t yo f a d m i n i s t r a t i v el a w t h ee x e r t i o no fp o w e r a c c o r d i n gt o l a wi st h ek e yp o i n tf o rt h er u l eo fl a w t h ee x e c u t a n to fp o w e rs h o u l db e c h a r g e dw i t hl e g a lr e s p o n s i b i l i t yj u s ta st h ec o m m o n c i v i c sw h e n t h e yc a r r yo u tt h ea u t h o r i t y n o ta c c o r d i n gt ol a w a n dt h a ti st h eb a s i st h el e g a lp r i n c i p l e t h ef u n c t i o no f r e s p o n s i b i l i t yi n a d m i n i s t r a t i v el a wc o n s i s t so f r e m e d i a t i o nt oa d m i n i s 仃a t i v eo b j e c ta n ds o c i a lo r d e r , a n d p u n i s h m e n t f o r i l l e g i t i m a t e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n s a n dt h e i ro f f i c i a l s t h ed i f f e r e n c eo f p u r p o s e o fl e g i s l a t i o nd e t e r m i n e st h ed i f f e r e n c eo fc o n s t i t u t i v e e l e m e n t s ，r e s p o n s i b i l i t y s u b j e c t ，m a n n e ro fr e s p o n d a n di n v e s t i g a t i n go r g a n so ft h et w ok i n d so fr e s p o n s i b i l i t y r e m e d i a l r e s p o n s i b i l i t y i na d m i n i s t r a t i v el a wi se n a c t e dt or e s u m e r i g h t s a n di n t e r e s t s d a m a g e db yi l l e g a la d m i n i s t r a t i v ea c t a n di t c o n s i s t so fi l l e g a la d m i n i s t r a t i v ea c t ，f a c to f d a m a g e a n dt h e c o n s e q u e n c e s b e t w e e nt h e m t h es u b s t a n t i v er e s p o n s i b i l i t y s u b j e c t o f r e m e d i a l r e s p o n s i b i l i t y i na d m i n i s t r a t i v el a wi sn a t i o n ，w h i l et h e f o r m a l l ys u b j e c t i st h e a d m i n i s t r a t i v eb o d yw h oc a r r yo u tt h ei l l e g a la c t s t h em o s t l yr e s p o n d i n gm e a n si n v o l v e do f r e p e a l i n go rc h a n g i n gt h ea c t s ，c o m p e n s a t ef o rl o s s e s ，r e s u m i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t s 、e t c o r g a n so fs t a t ep o w e r , a d m i n i s t r a t i v eo r g a n s a n dc o u r t sa r et h eo r g a n st o i n v e s t i g a t et h e r e m e d i a lr e s p o n s i b i l i t yi na d m i n i s t r a t i v el a w , p u n i t i v er e s p o n s 如i l i t yi na d m i n i s t r a t i v el a w r e f e r st om o r a la c c u s i n ga n de c o n o m i cs a n c t i o no i lt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa n dt h e i r o f f i c i a l s t h a tm u s tb eb a s e do ns u b j e c t i v ew r o n g sa n dc e r t a i nl e g a lr u l e s t h eb o d yo ft h i s k i n do f r e s p o n s i b i l i t yc a nb ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n so rt h e i rp r i n c i p a l s ，s p e c i a lp u b l i co f f i c i a l s ， s o m e t i m e st h eo r g a n i z a t i o na n di n d i v i d u a le n t r u s t e d m e a n st or e s p o n dm a i n l yi n c l u d e sa v i s o c r i t i c i s m ，a d m i n i s t r a t i v es a n c t i o n ，d i s c h a r g e a n de c o n o m i cs a n c t i o n ，e t c d i f f e r e n tw i t h r e m e d i a lr e s p o n s i b i l i t y , t h er e a l i z a t i o no fp u n i t i v er e s p o n s i b i l i t ym a i n l yd e p e n d so ni n n e r a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei n s t e a do f j u d i c i a lp r o c e d u r e ，i nt h ef i e l do fl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e 2 o fr e s p o n s i b i l i t yi na d m i n i s t r a t i v ej a w s o m ei s s u e ss u c ha sn o td e f i n i t e l e g a l r u l e s n o t b a l a n c e dr i g h t sa n dd u t i e s ，l a c ko fe f f e c t i v ei n t e n d a n c e ，s h o u l db es o l v e db yc o n s u m m a t i n g c o r r e s p o n d i n gl e g a ls y s t e ma n ds t r e n g t h e n i n gt h ec a p a b i l i t yo f c o r r e s p o n d i n go r g a n s k e yw o r d s ：r e s p o n s i b i l i t yi na d m i n i s t r a t i v el a w b a s i sc o n t e n tc o n s u m m a t e 3 q tl j d 一 一 ! 住 以 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律责任由本人承担。 j 论文作者签名： 坐盘= 日期：之竺! ：丝竺 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：墨塾= 导师签 山东大学硕士学位论文 刖吾 现代行政法的实质，可以界定为控制和规范行政权的法，正如英国行政法权威威 廉韦德所言：“行政法是关于控制政府权力的法。”。行政法主要从三个方面对行政 权进行控制和规范：其一，行政权力的设定。通过行政组织法，控制行政权的权力来 源。行政机关只能在组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效；其二，行政 行为的运行。通过行政程序法规范行政权行使的方式，使行政权的运行遵守公开、公 正、公平的程序规则，减少任意行为：其三，行政责任的落实。通过行政法制监督 法、行政责任法、行政救济法，对行政权的行使实行事后监督和制约，监督其是否遵 守法定权限和程序，追究相关人员的法律责任，为受到侵犯的行政相对人提供法律救 济。由此，我们可以这样评价行政法律责任在行政法中的重要地位：它不仅是行政法 的三个基本内容之一，同时也是行政法功能得以实现的最后手段。基于行政法律责任 在行政法中的重要地位，有学者认为，现代行政法是以责任行政为基础的，由于缺少 行政责任这一特定的制度要素，古代只有“关于行政的法”而无行政法。 我国对行政法律责任的研究，开始于上世纪8 0 年代中期，晚于对行政主体、行政 行为等内容的研究。较早发表的论文有胡建淼的试论行政责任( 1 9 8 4 年) 9 和李前 斌的应追究国家工作人员的不作为责任( 1 9 8 6 年) 。至1 9 9 0 年，关于行政法律 责任理论的论文不过2 0 余篇。专著仅有任志宽著的行政法律责任概论。9 这些研 究取得了初步成果，主要表现在：确认了行政法律责任的特殊性，使之与民事责 任、刑事责任及纪律责任区别开来；责任形式逐步确定；加快了行政法律责任的 立法规范化进程，促使很多立法部门重视对责任条款的规定，使法律的执行获得有力 保证。总体而言，研究刚刚起步。但是对于行政法律责任的追究途径行政诉讼和 行政复议的研究卓有成效，直接促成了我国行政诉讼法 ( 1 9 8 9 年) 和行政 复议条例( 1 9 9 0 年) 的出台。 2 0 世纪9 0 年代之后，我国学者对行政法律责任进行了迸一步研究，有的是从行政 法律责任与行政违法行为的对应关系来研究，有的从具体行政行为类型与行政法律责 。( 英】威廉韦德：行政法中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第7 ：j ：f 。 。孙笑侠：法律对行政的控制现代行政法的法理解释- 山东人民比版社1 9 9 9 年版1 5 5 页t 。胡建淼；试论行政责任，载1 9 8 4 年浙江法学( 创刊号) 。李前斌： 应追究国家工作人员的不作为责任，载法学1 9 8 6 年第9 期 、m 张尚请主编： 走出低谷的中国行政法学，中国政法大学出版杜1 9 9 1 年版，第7 4 9 页 。任志宽：t 行政法律责任概论，人民出版社1 9 9 0 年版 。杨解君：行政违法论纲东南大学出版社2 0 0 0 年版 l 出拳天学硕士学位论文 任的关系入筝，。有的探讨了糖象行政行为的行政法律资侄，扩大了承襁杼玻法律责强 涎 亍黢行为静溅阉，国鸯靛麸矮熟辑敬赛任囱悫帮奏曝转化斡楚菠，及逡熬行竣法律黉 任承担的基本原则来研究。研究的深度和广度都谢了较大的进步，但数擞仍然十分 奏袋。专著奔娥锐敏、荔浞兰藩魏违法行敬爱冀法簿爨整磷究。8 冀麓籍律魏轻瓣 君著懿嚣欢遗法论霸，张赞磷藩的论酸治赛经蓖主理论静一个钱角氇藤 行政法律责任谢所涉及。这时麓行敬法律责任研究瓣熬点润越是蓄家赔倦资任。这魏 研究对我国的立法产挺很大影响，酋先是嗣寡赔偿法得以颁布，使行政法律责任 的重骤内容行政赔偿有了可以遵循的臻确法律依据、程缪；其次，立法注重了对 嚣豉主蒋黠及冀公务夫受嚣致法樽黉荏翡褒藏，搜赛 鼍逡究毒法毒谈。魏嚣致楚弱 法娥定了处弱桃关及其工僚入爱造法处罚胼应承撼的具体蠹任。嚣务院关于特大 安全豢羧行致黉强追究豹麓定剩鼹专门趣寇领导爨袋魏法蠼。溪零公务员誓季亍袋 例明确了对公务员进行处分的前提和程序。第三，监督立法得到完善。行政监察 条爨主勇为行政菠察法，双藏人大蓥豢行势麓煎瞽洼挺交垒滏人大章委会 审议。篷愚，获论文鞠专著懿鼗豢w 越看蠢，久 f l 对行政法簿责任爨然没鸯给予是够 的重巍，理埝研究不够深入。遮裳骚表现在辩行政法律责任的磷究翻入患魄较散乱， 没有形成百家挚鸣的讨论；对一般懋论如概念、责谯构成、归责原则、责任的承担方 式及其实现等阍题的硪究，仍然停辩在原来战水平。没旁深纯和细化。 本文掇对嚣敬法薄蠹强熬穰念秘毽论薹酸终一浅嚣搽讨，虢瀑诧天弱对嚣鼗法德委 任重瑟意义和律用的理解；从不丽类型的行政法律爨程入手，区别不同行政法律责僚 豹构成要转、黉筵主俸、责经零摁方式，追究橇美，敬交过去疆宠中鼹艘理论不豫 类型区分的体例，以求内容上有所细化，体现不同类型责任的个性。研究方法上，主 要采藤实话努糖浆臻鞍磅究鹣方法，尽萄戆舞台我霆袅律洼簿条文鬻案铡，或遴遘弱 史毙较、不同鬣窳法德露l 度魄较柬谈阀题。 。杨建颓t 规黼杼躐匈行政赛任。载 中嚣法学1 9 9 6 率第2 辩。 。刘松山；违法行政规范性文件之责任追究，栽法学研究2 0 0 2 举第4 期。 。黄金鬻：论粒敬法律责任豹转纯，虢野致与法2 0 0 2 年簿8 期；关绦英：投蚤对麟戆嚣敷法 控制研究。载酸治与法律2 0 0 2 年第1 期。 9 姚锐敏、易风兰违法行政及其法律责任研究，中国方正出版社2 0 0 0 年版。 。强赞镄；穗敢溃嚣粳挺圭理论靛一争裁费+ 吉搀大学毽敝较鹈苹鹱。 2 山东大学硕士学位论文 第一部分行政法律责任的概念和特征 一、责任及法律责任的基本含义 ( 一) 责任及其作用 “责任观念”、“责任意识”在人们的日常生活、政治生活中一直作为一种道德要 求而被大力提倡，责任从一定意义上讲乃文明、秩序社会的维系，这一观念己成为社 会共识。 何谓责任? 冯军博士在对法制日报中的7 6 个有关责任的用语进行分析以后， 认为现代汉语中责任一词在三种意义上被使用：表示义务。如“赔偿责任”、“照 管责任”、“举证责任”。表示过错、谴责。如“查清原因及有关当事人的责 任”。表示处罚、后果。大体而言，责任包括了两个方面的内容：一是积极意义上 的责任，指职责、义务，是与责任主体的社会角色相联系的份内应做之事；二是消极 意义上的责任，指一个人因没有履行或没有完全履行自己的职责或义务，所要承担的 不利后果或强制性义务。消极责任是因为社会成员没有履行积极责任引起的，积极责 任是消极责任的基础。 良好的社会秩序的建立和发展，有赖于社会成员的积极参与，归根结底取决于社会 成员责任感的强烈程度。一个人只有当他真正认识到自己的职责，才能自觉、主动地 尽力履行；也只有基于这一认识，当他没有履行应尽的职责时，他才能心悦诚服地接 受社会所给予的处置。可见，一个社会，只有各个成员行事不逾规矩做到各尽其 职、各负其责，才能达到和谐顺畅：对于逾矩之人，有一定的手段强制其承担不利后 果，恢复遭到破坏之秩序，才能使井然秩序有所保障。积极意义上责任的实现有赖于 责任主体对自己责任的认识和对自己行为的控制。消极意义上责任的实现依靠社会的 评价和采取的处置措施，是社会对责任主体偏离社会规范的惩罚和制裁。前一种方式 是实现责任的理想方式，而后一种方式则是建立秩序所必要的。从这个意义上讲，责 任是组织社会生活，维系良好社会秩序的一项重要制度。前苏联学者兀c 雅维茨 曾明确指出：“从社会学上看，责任反映个人同其他人和社会的联系。没有责任，自 由就会成为无政府状态，而人的权利就会成为无限制的任性。”。 。冯军：刑事责任论，法律出版杜1 9 9 6 年第l 版1 2 - - 1 3 页 一转引自王晨：刑事责任的一般理论武汉大学出版社1 9 9 8 年版第3 4 页。 3 山东大学硕士学位论文 ( 二) 法律责任及其作用 基于对主体行为的社会评价标准和处置方式的不同，责任可以分为政治责任、道德 责任、法律责任等。它们处于不同的层次，有不同的效力。 在法理学上和立法、司法实践中，一般从消极意义上使用责任一词，是“以破坏法 律上的义务关系为前提而产生的法律上的不利后果”。法律责任通常被表述为人们对 自己的违法行为所应承担的带有强制性的法律上的后果。 法律责任是一种特殊的社会责任，处于社会责任的最高的层次。在法治社会中，它 与道德责任、政治责任相比，具有下列明显的特点：第一，法律责任在法律上有明确 规定，追究法律责任的标准只能是法律。法律责任必须有法律的明文规定，是现代法 治的基本要求。美国法学家福勒指出：“法治的实质必定是：在对公民发生作用时 ( 如将他投入监狱或宣布他据以主张财产权的证件无效) ，政府应忠实地运用预先宣 布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则，如果法治不是指这个意思，它就毫无 意义。”圆而政治责任和道德责任就不能以法律为标准。由于社会事务的复杂性和多变 性，需要决策者及时制定不同的政策，原则抽象的法律很难衡量公共政策合理与否， 政治主体的政治责任很难完全精确地由法律来明文规定。又由于道德属于社会意识形 态范畴，与社会个体的内心信念相联系，法律亦不能对道德责任规定统一的标准；第 二，除某些民事责任的认定可由当事人双方协商外，其他法律责任的认定一般只能由 国家专门机关或授权的机关进行。对于政治责任而言，由于对公共政策是否合理是以 多数人的意志为衡量标准，因此任何团体、组织、政党均可以表达意志的方式提出和 推动对政治责任的追究。道德责任的追究则依靠社会舆论来实现；第三，法律责任具 有强制性，其实现以国家强制力为后盾。而政治责任是通过不具有权力强制性的社会 公众压力来实现，道德责任的实现则全凭个人良知。 正是由于法律责任的明确性和国家强制力保证其实施的特性，使法律责任较政治责 任更具普遍性，比道德责任更具形式化，在社会生活中发挥更大的作用，处于更加重 要的地位。 二、行政法律责任含义 以违法行为的性质作为分类标准，法律责任体系可分为民事责任、刑事责任、行政 责任和违宪责任。 u 张文显：应当重视和加强法律行为研究，戴中外法学1 9 9 3 年第1 期。 4 张文显主编：t 政治与法治，吉林大学出版社1 9 9 4 年版，第2 4 2 页 4 山东大学烦十学位论文 单纯将行政法律责任看做是行政相对人的行政违法行为所引起的法律责任的观点， 已被绝大多数法学家抛弃。能够为大家接受的行政法律责任的含义有广义和狭义之 分，可以从责任主体和责任性质两方面来考察。从责任主体上考察，广义的观点认 为，行政法律责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范的规定，所应承担的 一种强制性行政法律后果，既包括行政主体的责任，也包括相对人的责任：“狭义的观 点认为，行政法律责任指行政主体因违反行政法律规范应承担的法律后果。9 从责任性 质来考察，同样有广义和狭义之分。从广义上讲，行政法律责任指因违反行政法律规 范而依法应承担的法律后果；。从狭义上讲，行政法律责任指因违反行政法律规范而应 承担的行政法律后果。 本文意在反省实践中将行政法视为“管理法”，单纯强调行政法律责任是行政相对 人的责任这一不合理现象的基础上，在行政法领域确立与行政权力相应的责任体制， 细化行政法对行政权力的控制，落实责任行政原则，使行政主体行使其权，承担其 责。因此，本文行政法律责任的概念在主体方面采狭义说，仅定义为行政主体及其公 务人员的责任。就责任性质而言，广义说仅设定了违法标准，刘未明确违法程度，没 有明确责任性质。因为违反行政法律规范承担的法律后果可能是行政性的法律责任， 亦可能在违反行政法律规范的同时违反刑事法律规范，需同时承担行政性法律责任和 刑事责任。例如，行政机关工作人员违反保守国家秘密法律的规定，情节轻微的，承 担相应的行政性责任，情节严重的，则还会被追究刑事责任。显然，广义说不能很好 界定行政责任与刑事责任的界线，从而使行政法律责任难以成为独立的责任形式，超 出了行政法研究的范围。所以，在责任性质方面，本文亦采狭义说。 基于以上理由，本文将行政法律责任定义为：行政主体及其公务人员因违反行政法 律规范而应承担的行政法律上的不利后果。 之所以选择这样的定义，是因为：首先，行政法的实质是控制和规范行政权的法。 行政法固然是关于行政管理的法，但对于行政管理中行政相对人的何种行为有利于公 。参见应松年主编：行政法与行政诉讼法词典中国政法大学出版社1 9 9 2 年版第2 0 9 页：罗豪才主编：行 政法学中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第3 2 0 页；胡建淼主编、朱新力副主编： 行政违法问题探究法律 出版杜2 0 0 0 年版第5 4 7 页。 。参见王连昌主编：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第3 2 5 页；刘瀚等： 依法行政论，社会科 学文献出版社1 9 9 3 年版，第3 0 1 页。 。参见罗豪才主编：行政法学中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第3 2 0 页；壬连昌主编：行政法学，中国 政法大学出版社1 9 9 4 年版，第3 2 5 页。 。参见应松年主编：行政法与行政诉讼法词典，中国政法大学出版社1 9 9 2 年版，第2 0 9 页：马怀德土编： 中 国行政法中国政法大学出版社1 9 9 7 年版。第2 0 0 页；方世荣主编： 行政法与行政诉讼法，中国政法大学 出版社1 9 9 9 年版，第1 3 9 页。 5 山东大学硕士学位论土 共秩序和公共利益，何种行为有害于公共秩序和公共利益，何种行为应设定为合法行 为，何种行为应设定为违法行为，对违法者应追究何种责任，主要是行政管理学应考 虑的问题，而不是行政法应考虑的事情。正如e 博登海默所作的评论，那些把行政法 定义为传达国家意志的法律的观点，“未能把公共行政与行政法区别开来。行政法所 主要关注的并不是传达任何形式的国家意志。就行政法最基本的表现形式来看，它所 关注的乃是对行使这种意志所作的限制。”。其次，我国国情的要求。“着眼于我国行 政法制的传统、现状以及行政法更重视控权这一特殊矛盾的角度来看，把对权力运行 起主导作用的权力主体作为行政责任的唯一主体似更为恰当。”4 几千年的封建统治历 史，使“官本位”思想在我国源远流长，与西方国家相比权力责任观念淡薄，从这个 基本国情出发，要实现我国确立的建设社会主义法治国家的目标，更需要强调权力责 任：第三，政府角色转变的社会现实需要。我国正处于计划经济向市场经济的转型 期，政府角色从经济的直接参与者转变为市场的管理者，工作重点由直接经营转移到 规范市场行为，其经济职能弱化而管理职能增强，这决定了相当长的时间内，本就具 有扩张特性的行政权，在我国必然会以超常的速度扩张。而这种权力的扩张无疑大 大增加了侵害相对人权益的可能性。社会现实也需要强调权力主体的责任来应对行政 权的扩张。 需要说明的是，正是由于特定的研究目的，虽然公务人员违反行政法律规范包括与 职务有关以及与职务无关两种情形，本文谈及的公务人员违反行政法律舰范仅限定在 与职务有关的情形。 三、行政法律责任的特征 行政法律责任是一种法律责任，而非道义责任、政治责任，除具有法律责任的一般 特征外，还具有下列特征： ( 一) 行政法律责任是一种独立的法律责任。 行政法律责任因违背法律规范所规定的行政职责而引起，其内容和承担方式也以法 律规范的规定为依据，并通过一定的法律途径，如复议、诉讼等来实现。行政法律责 任是一种独立的、不能由其他法律责任形式替代的责任形式。作为一种独立的法律责 任，它与违宪责任、民事责任、刑事责任相并列。 。【美】e 博登海默：法理学法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 6 7 页。 。黄金富：论行政法律责任的转化，载行政与法2 0 0 2 年第8 期。 6 山东大学硕士学位论文 ( 二) 行政法律责任是一种在国家行政管理过程中，基于行政法律关系而发生的责 任。 在行政管理过程中，行政主体及其公务人员享有行政权，同时负有行政职责。行政 法律责任应当是与行政职权和行政职责相联系的法律责任。没有国家行政权，行政法 律责任就无从谈起。行政主体及其公务人员以民事主体的身份参与民事活动，在民事 法律关系中所承担的法律责任，或在行政管理过程中触犯刑事法律规范，在刑事法律 关系中承担的法律责任，都不是行政法律责任。 ( 三) 行政法律责任是国家、行政主体及其公务人员承担的法律责任。 行政权力是国家权力，它由行政主体及其工作人员来实现，根据权责统一的原则， 凡是有权实旌某种行政行为的组织和个人都可能成为违法行政法律责任的承担者：同 时，也只有有权实施行政管理的组织和个人才应该对违法行政行为引起的法律后果承 担责任。因此，一般而言，行政法律责任必然由国家、行政主体和工作人员来承担， 非行政主体所承担的法律责任不属于行政法律责任。 ( 四) 行政法律责任是违法或不当行政行为引起的法律后果。 行政法律责任是与违法行政行为相联系的一种法律责任，它以违法行政行为( 或不 当) 为前提条件，没有违法行政行为就不存在行政法律责任。 四、行政法律责任制度的意义 ( 一) 完善的行政法律责任制度，有利于加强对行政权力的控制，可以防止行政权 滥用，保障公民、法人和其他组织的合法权益。 行政权力不受控制，必然会被滥用，这是早已被人类历史证明了的公理。滥用的行 政权力不但远离了人们设定行政权力保护人们权益的目的，还可能有害于人们已有的 合法权益。人们可以用政治上、舆论上的方法控制行政权力。但最有效的控制手段是 法律。当行政权力被滥用时，由国家强制力保证其应负责任的实现，恢复被损害的合 法权益，无疑是防止行政权力滥用的最后屏障。 ( - - ) 完善的行政法律责任制度，有利于树立行政公务人员的责任意识，可以有效 地防止和减少违法行政的发生。 一种制度的功能如何取决于操作者的素质，杜绝违法行政行为的发生，决定因素在 于行政公务人员的责任意识。只有当他们具有较强的法律责任意识时，才可能谨慎地 行使手中的权力，严格地履行职责，从而避免违法行政行为的发生。而法律责任意识 的强弱，与法律责任制度完善程度有着直接的关系，“在良好的制度下，人人会从 山东大学硕士学位论文 善，而在低劣的制度下，人人会作恶。”。完善的行政法律责任制度，可以打消行政公 务人员违法而不承担责任的侥幸心理，自觉依法行事。 ( 三) 完善的行政法律责任制度，有利于法律责任的合理设置，可以更好地发挥 法律责任在依法行政中的促进作用。 与民事法律责任制度、刑事法律责任制度相比较，行政法律责任制度是我国法律责 任制度中最不完善的。不完善的行政法律责任制度，使得在许多行政管理领域存在法 律责任的空白和漏洞，影响了法律责任在法治建设中的作用发挥。再者，我国刑法对 公务人员在行政管理中的失职和渎职行为设定了刑事法律责任，但对某种违法行为是 否应承担刑事法律责任，及责任大小的判断，需要以该类违法行为的行政法律责任为 参照，行政法律责任制度的不完善，造成了两种法律责任衔接上的困难。完善行政法 律责任制度，有利于不同法律责任的合理设置和协调，更好地发挥法律责任制度的作 用。 。、孙笑侠：法律对行政的控制现代彳亍政法的法理解释，山东人民出版社1 9 9 9 年版第3 0 0 页。 8 山东大学硕士学位论文 第二部分行政法律责任的基础 一、行政法律责任的逻辑基础人民主权理论 当公民个人侵害他人权利时，毫无疑问应承担相应的责任，以抵消给他人造成的损 害。缘由在于公民之间处于平等的地位，权利受到同等保护，并不享有侵害他人之权 而无需承担责任的特权。而行政权力最大的特点在于它与公民法律地位的不对等性， 在行政法律关系中享有一定的特权行政优益权，并可以采取措施强制公民服从其 决定，所以行政权又被称作“高权”。那么作为“商权”、享有“特权”的行政权力 为何还要承担法律责任呢? 在人类历史上。确实存在不需承担法律责任的行政权。在专制社会，作为国家权力 代表的君权被认为来源于神，来源于人类社会以外的外在力量而不是人类社会自身。 如托马斯阿奎那宣扬：“没有权柄不出于神。”我国干脆把君主称为“天子”， “天子受命于天，天下受命于天子。”君主是依照神的意志来治理国家，服从君主就 是服从神意。至于君主对权力的行使是否符合神的意志和要求，是否应该受到谴责和 制裁，则取决于神的裁断。由于神是外在于人类社会的力量，最终除了君主自己以外 无人能够评价君主，除了君主自己以外无人能够使其承担责任。英国自中世纪以来的 “国王不能为恶”的格言，法王路易十四“朕即国家”的名言，均是该时期有权无责 状况的真实写照。这时期，国家以及作为国家之代表的皇帝或国王是行政特权和一切 特权的享有者和授予者，在法律上不承担任何责任，包括行政法律责任。这种责任观 反映在法律上，即所谓的国家无责任论。认为国家享有绝对主权，不服从外部所加使 其负担之义务，即使官员违法执行职务侵害人民权利，由该官员依民法自己负责。被 害人在法律上，没有权利以政府为被告请求损害赔偿，从而行政权在法律上无责任。 不能否认，这时期存在大量规范行政官吏义务及责任的法律，比如，我国唐代的 大唐六典对官吏执行公务中违法、失职而未达到犯罪程度的，规定了一系列行政 法上的后果：夺禄、罚俸、追田、贬降、停解职务、削阶、除免、永不齿录、追告身 等。行政官吏虽然要承担责任，受到各种制裁，但“官僚或官吏就不是对国家或人民 负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们 的命运。”这种责任制度“本质上只是站在封建君主的立场上，使君主能专处尊 i _ e 亚南：中国官僚政治研究，中国社会科学出版社1 9 8 1 年版，第2 2 页。 9 ， 山东大学硕士学位论文 位，长执重势，独擅天下之利的治官之术”。而不是现代意义上国家行政权依据法 律向普通公民负责的责任制度。 随着商品经济的发展，人们要求废除存在于上层建筑领域中的不平等，建立起与经 济相适应的政治制度，以保护平等交换劳动产品和劳动的权利和自由。资产阶级思想 家开始探讨国家和公共权力的起源问题，提出了社会契约理论，彻底否定了君权神 授。 社会契约理论认为，在没有进入政治状态之前的自然状态下，每个人都可以按照自 己的意志采取合适办法来决定他的财产与人身，而无须昕命于任何他人的意志，享有 生命、自由、财产等自然权利。人们的自然权利是天赋的，与生俱来的，不依赖于任 何外在的强制力而存在。但是，自然状态中也存在不安全、不方便因素：第一， “缺 少一种确定的、规定了的、众所周知的法律，为共同的同意接受- 和承认为是非标准和 裁判他们之f 司一切纠纷的共同尺度”；第二，“缺少一个有权依照既定的法律来裁判 一切争执的知名的和公正的裁判者”；第三，“缺少权力来支持正确的判决，使它得 到应有的执行”。为保障个人的权利，克服自然状态下的不便和缺陷，人们订立了契 约进入政治社会，建立国家和政府，这就是政府和社会的起源。判断政府价值的标准 “除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度”。9 “行 政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他 们，也可以撤销他们” 。在社会契约理论中，国家和政府之所以享有权力，源于 人民为保障自己的基本权利而做出的让与和委托，政府依人民的意志行使权力接受 人民监督，对人民承担责任乃自然之事。 马克思主义从历史唯物主义出发解释公共权力的起源，认为“国家是社会在一定发 展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调 和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突 的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上架于社会之上 的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突控制在秩序的范围以内；这种从社会中 产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”国家权力的职责 就是维护有利于统治阶级的生产关系，维护在生产关系中占统治地位的阶级的根本利 。任志宽等：行政法律责任概论，人民出版社1 9 9 0 年版，第4 页。 。 英) 洛克：政府论( - f ) ，商务印书馆1 9 6 4 年版，第7 7 7 8 页。 。”( 英) 洛克：政府论( 下) ，商务印书馆1 9 6 4 年版，第1 0 5 页a 。( 法) 卢梭：社会契约论，商务印书馆1 9 8 0 年版，第1 3 2 页。 。马克思思格斯选集第4 卷人民出版社1 9 7 2 年版，第1 6 6 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 益。社会主义是绝大多数人的统治，一切权力应该真正属于人民，这就要求国家权力 对最广泛的人民负责。 无论资产阶级理论，还是马克思主义理论，都把人民主权作为园家权力起源，由此 得出国家权力应对人民承担责任的结论。法圜于1 7 8 9 年人权宣言第3 条宣称：“主权 全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权。”并将该 原则规定于1 7 9 1 年法国宪法。其他各国宪法亦往往设有此种规定，我国亦不例外，建 国后的四部宪法都规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力 的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“国家行政机关、审判机 关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它雌督。”在法治社会，作为国 家权力重要组成部分的行政权力，依照体现人民意志的法律向人民承担责任，毫无疑 问，其逻辑基础在于人民主权。正是在人民主权思想的指引下，各国逐渐抛弃了国家 无责任论，承认行政主体违法执行职务应承担法律责任，并制定国家赔偿法、公务员 责任法、行政诉讼法等法律以保障该责任的落实。 二、行政法律责任的现实基础权力异化现象 人民是一切权力的所有者，但作为整体的人民，只是一个抽象的概念，不可能真正 行使权力，因此有必要将权力授予特定的人来行使。人民通过宪法，明确自己的国家 权力所有者的地位，同时通过各具体的部门法，将权力授予具体的机关及其工作人员 来行使，从而权力主体分化为形式主体( 任职者) 和实质主体。，或称行使主体与归属 主体。，这就使作为权力所有者的人民与权力实际上处于相对分离的状态。这种分离状 态使得权力在运行过程中受两种意志人民的意志和行使者的意志的支配，两 种意志可能是一致的，也可能是不致的。尤其在个人利益和公共利益还存在矛盾的 情况下，权力的形式主体就会利用手中所掌握的权力谋求个人利益，搞权钱交易、权 物交易、权权交易，使权力的行使背离了人民的要求。本属于人民的权力，却用来表 达行使者的个人意志，而非人民的意志。西方思想家对于人民授予的权力可能被滥用 有着深刻的认识，甚至把权力的滥用看作权力的自然本性，孟德斯鸠说：“一切有权 力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇 有界限的地方才休止。” 德国历史学家费里德里希迈内克指出，一个被授予权力的 人总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界限的诱惑，