（宪法学与行政法学专业论文）论行政规划变更的法律规制.pdf

原创性声明 m 1 111 11ilii iii r i l l i i l l l l l u1 1 1 11111 、t17 910 3 6 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 拯遛 曰 期： 迎l 啦马1 。园 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：二墟导师签名：鳓日 期：玉坳| - o 抄日 山东大学硕士学位论文 目录 中文摘要1 a b s t r a c t o oo eoo 000 ”“2 弓i 言”“l 一、行政规划基本理论中的争议焦点2 ( 一) 行政规划的概念解读2 1 、行政规划的内涵2 2 、行政规划与相关概念的辨析7 ( 二) 行政规划的性质争辩8 1 、相关观点的介绍及评价9 2 、本文对性质的界定1 l 二、行政规划变更的法律规制的必要性1 4 ( 一) 行政规划变更的产生1 4 ( 二) 行政规划变更的法律规制的理论根基1 5 1 、行政规划的变更与法治主义1 5 2 、行政规划的变更与利益衡量1 7 3 、行政规划的变更与信赖保护1 8 ( 三) 行政规划变更的法律规制的具体缘由2 0 l 、对行政规划的变更进行法律规制，是防止行政权的异化的有力手段2 0 2 、对行政规划变更的法律规制，是保障人权的迫切需要2 l 3 、对行政规划的变更进行法律规制，是改善我国现实状况的必然要求2 3 三、行政规划变更的立法规制2 5 ( 一) 国内外关于行政规划变更的立法状况2 5 1 、德、日及我国台湾地区行政规划变更制度的概况2 5 2 、我国大陆地区有关行政规划变更的立法状况2 7 ( 二) 行政规划变更的实体规制3 0 1 、行政规划变更权要合法3 0 山东大学硕士学位论文 2 、行政规划的变更要符合一定的条件和目的3 2 ( 三) 行政规划变更的程序规制3 3 1 、抽象行政行为性质的行政规划的变更程序3 3 2 、具体行政行为性质的行政规划的变更程序3 4 四、行政规划变更的司法规制3 9 ( 一) 行政规划变更的可诉性0 01000 00 3 9 ( 二) 行政规划变更的司法审查的强度4 2 l 、对行政规划变更中的明显违法的审查4 3 2 、对行政规划变更中的裁量瑕疵的审查4 3 3 、对行政规划变更中的利益衡量瑕疵的审查4 4 ( 三) 行政规划变更中的行政相关人的权利4 5 1 、规划存续请求权4 6 2 、过渡措施和补救措施请求权4 7 3 、补偿请求权4 7 结 吾“一一”“”4 9 参考文献5 0 致谢”“”一”一”“”5 3 攻读学位期间发表的学术论文目录0 0 0q0 00 0oo 08 5 4 山东大学硕十学位论文 c o n t e n t s c h i n e s ea b s t r a c t 1 e n g l i s ha b s t r a c t 2 i n t r o d u c t i o n 1 p a r ti ：a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gb a s i ct h e o r y sf o c a lp o i n tq u e s t i o n 2 1 c o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g 2 1 ) c o n n o t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ? ；2 2 ) d i f f e r e n c eb e t w e e na d m i n i s t r a t i o np l a n n i n ga n dt h ec l o s ec o n c e p t i o n 7 2 n a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g 8 1 ) i n t r o d u c t i o na n da p p r a i s a lo fs e v e r a lt h e 嘶e s 9 2 ) n a t u r ed e f i n i t i o n 1 1 p a r t ：n e c e s s i t yo fl e g a lr e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n 1 4 1 a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o f f se m e r g e 1 4 2 t h e o r yf o u n d a t i o no f l e g a lr e g u l a t i o n 1 5 1 ) a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o na n dr u l eo fl a w 1 5 2 ) a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o na n db e n e f i tw e i g h t 1 7 3 ) a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o na n df a i t hp r o t e c t i o n 1 8 3 c o n c r e t er e a s o no fl e g a lc o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n 2 0 1 ) l e g a lc o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o ni sa ne f f e c t i v em e a n s t o p r e v e n tt h ea l i e n a t i o no fe x e c u t i v ep o w e r ：1 0 2 ) l e g a lc o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o ni st h eu r g e n t n e e dt o p r o t e c th u m a nr i g h t s 2 1 3 ) l e g a lc o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o ni s t h ei n e v i t a b l e r e q u i r e m e n tt oi m p r o v et h er e a l i t y 2 3 p a r th i ：l e g i s l a t i v er e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o np l a n n i n gm o d i f i c a t i o n 2 5 1 d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ll e g i s l a t i o ns t a t u s 2 5 1 ) g e r m a n y , j a p a na n dc h i n a st a i w a nr e g i o ns y s t e m 2 5 山东大学硕士学位论文 2 ) l e g i s l a t i v es t a t u so f c h i n e s em a i n l a n d 2 7 2 s u b s t a n t i v er e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n 3 0 1 ) p o w e ro f a d m i n i s t r a t i o np l a n n i n gm o d i f i c a t i o ns h o u l db el e g 甜3 0 2 ) a d m i n i s t r a t i o np l a n n i n gm o d i f i c a t i o ns h o u l dc o m p l yw i t hc e r t a i nc o n d i t i o n a n dp u r p o s e 3 2 3 p r o c e d u r er e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n 3 3 1 ) m o d i f i c a t i o np r o c e d u r eo fa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g 3 3 2 ) m o d i f i c a t i o np r o c e d u r eo fs p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g 3 4 p a r ti v ：j u d i c i a lr e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i o np l a n n i n gm o d i f i c a t i o n - - 3 9 1 p o s s i b i l i t yo fj u d i c i a lr e v i e w 3 9 2 i n t e n s i t yo fj u d i c i a lr e v i e w 4 2 1 ) j u d i c i a lr e v i e wo f o b v i o u si l l e g a l i t y 4 3 2 lj u d i c i a lr e v i e wo f d i s c r e t i o nd e f e c t 4 3 3 ) j u d i c i a lr e v i e wo fb e n e f i tw e i g h td e f e c t 4 4 3 r i g h to fc o r r e l a t i v ep e r s o n 4 5 1 ) r i g h tt or e q u e s ts u r v i v a lp l a n n i n g 4 6 2 ) m 出t or e q u e s tt r a n s i t i o n a la n dr e m e d i a lm e a s u r e 4 7 3 ) r i g h tt or e q u e s tc o m p e n s a t i o n 4 7 c o n c l u s i o n 4 9 b i b l i o g r a p h y 5 0 a c k n o w l e d g e m e n t s 5 3 p u b l i s h e dt h e s i si nt h ep e r i o do fs t u d y i n gf o rm a s t e r sd e g r e e 5 4 山东大学硕士学位论文 中文摘要 行政规划是国家进行行政管理的一种有效手段，也是行政法学领域的一个基本理 论问题。随着政府职能的不断演变，现代行政日益向服务行政转变，行政规划在社会 经济生活中的作用日益凸显，因此，它也越来越受到人们的关注。但是，如何对行政 规划进行有效规范，将其纳入法治的轨道却是法学理论界与实务界面临的一项难题。 本文选取行政规划的变更为切入点，重点探讨行政规划变更的法律规制。目前，行政 规划变更中存在诸多问题，行政规划的变更具有极大的随意性，法治化程度较低，很 多行政规划的变更甚至是领导“拍脑袋”的结果，这与行政法治的要求是不相符的， 也会影响行政规划应有功能的发挥，我们需要对行政规划的变更进行全面的法律规 制。 本文在借鉴国内外有关行政规划变更的研究成果的基础上，尝试从四部分对行政 规划变更的法律规制进行系统阐述： 第一部分将从行政规划基本理论中的争议焦点出发，就行政规划的概念和性质进 行探讨。首先，从行政规划的构成要素来分析行政规划的内涵，然后通过比较行政规 划与相近概念的差异来界定行政规划的外延。在理清概念的基础上，对行政规划的性 质作出界定，介绍及评述有关行政规划的性质的几种观点，并提出自己的观点。 第二部分主要探讨了对行政规划的变更进行法律规制的必要性。该部分从行政规 划变更的产生入手，随后阐述了行政规划变更的法律规制的理论根基，分析了行政规 划的变更与法治主义、利益衡量、信赖保护之间的关系。最后，指明了对行政规划变 更进行法律规制的具体缘由。 第三部分主要研究行政规划变更的立法规制问题。本文首先介绍了国内外关于行 政规划变更的立法状况，然后，提出应从实体和程序两方面对行政规划的变更进行控 制。实体规制包括规范行政规划的变更权，限定行政规划变更的条件和目的。程序规 制分别阐述了两种不同性质的行政规划的变更程序。 第四部分主要讨论了行政规划变更的司法规制。首先，文章分析了行政规划变更 的可诉性，说明了行政规划变更的司法规制的必要性与可行性。然后，对行政规划变 更的司法审查的强度进行了相关阐述。最后，就在行政规划的变更应该保护行政相关 人的哪些权利进行了探索。 关键词：行政规划变更；实体规制；程序规制；司法审查 诛够 撇蝈1 0 日 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a sa ne f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v em e a s u r e ，a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gi so n eo fe l e m e n t a r y i s s u e so fa d m i n i s t r a t i v el a wt h e o r y a l o n g 、 7 i t ht h ee v o l u t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ， m o d e r na d m i n i s t r a t i o nt r a n s f o r m st os e r v i c ea d m i n i s t r a t i o nd a yb yd a y , a d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n gh i g h l i g h t si t sf u n c t i o ni nt h ea r e ao fs o c i a la n de c o n o m y t h e r e f o r e ，i ta t t r a c t s m o r ea n dm o r ep e o p l e sa t t e n t i o n h o w e v e r , g e n e r a l l ys p e a k i n g ，h o wt oc a r r yo nl a w c o n t r o lt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep l a ni sr e a l l yad i f f i c u l tp r o b l e m ，w h i c ht h el e g a lt h e o r i s t sa n d t h ep r a c t i c a lc i r c l e sf a c e t h i sa r t i c l es e l e c t sa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o na sa b r e a k t h r o u g hp o i i l t ，w i t l la ne m p h a s i sd i s c u s s i o no nt h el e g a lr e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p l a n n i n gm o d i f i c a t i o n a tp r e s e n t , a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g sa l t e r a t i o nh a sm a n yp r o b l e m s ， i th a st h ec a p r i c i o u s n e s sa n dl o wl e g a ld e g r e e i td o c s n tm e e tt h er e q u i r e m e n to fl a w a d m i n i s t r a t i o na n da l s oa f f e c t st h ef u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g s ow en e e dt oc a r r y o i lt h ec o m p r e h e n s i v el e g a lr e g u l a t i o nt ot h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n o nt h ef o u n d a t i o no ft h eo u t s t a n d i n gd o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c ha c l l i e v e m e n t r e l a t i n g 、析t i la d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n ，t h i sa r t i c l ew i l le l a b o r a t es y s t e m a t i c a l l y t h el e g a lc o n t r o lo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g sa l t e r a t i o nf r o mf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r tw i l lm a i n l yd i s c u s st h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gt h e o r y sf o c a lp o i n t q u e s t i o n ，i n c l u d i n gt h ec o n c e p ta n dt h en a t u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g f i r s t l y , t h e p a p e ra n a l y z e st h ec o n n o t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gf r o mi t sc o m p o n e n te l e m e n t s t h e nt h r o u g hc o m p a r i n gt h ed i f f e r e n c eb e t w e e na d m i n i s t r a t i o np l a na n dt h ec l o s e c o n c e p t i o n , t h ep a p e rl i m i t st h ee x t e n s i o no fa d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g w h a t sm o r e ，t h i s a r t i c l ed i s c u s s e st h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g ，o nt h eb a s i so fi n t r o d u c t i o na n d a p p r a i s a ls e v e r a lt h e o r i e sa b o u ta d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g sn a t u r e ，t h ea u t h o rw i l lp r o p o s e m yv i e w p o i n t t h es e c o n dp a r t m a i n l ya n a l y s e s t h e n e c e s s i t y o ft h el e g a lc o n t r o lo ft h e a d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n t h i sp a r tb e g i n sf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g m o d i f i c a t i o n se m e r g e ，t h e nt h ep a p e re l a b o r a t e st h et h e o r yf o u n d a t i o no fl e g a lr e g u l a t i o n , 2 山东大学硕士学位论文 f r o mt h ea n g l eo f t h er e l a t i o n sb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v ep l a nc h a n g ea n dt h eg o v e r n m e n t b yl a wp r i n c i p l e ，t h eb e n e f i tw e i g h t ，t h ef a i t hp r o t e c t i o n m o r e o v e r , t h ep a p e ri n d i c a t e st h e c o n c r e t er e a s o no ft h el e g a lc o n t r o lo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n gm o d i f i c a t i o n w h a tt h en l i r dp a r ts t u d i e si sh o wt o r e g u l a t ea d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g sa l t e r a t i o n l e g i s l a t i v e l y o nt h eb a s i so ft h es t a t u so ft h el e g a ls y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep l a n n i n g m o d i f i c a t i o n , a sw e l la st h ec u r r e n ts i t u a t i o ni no u rc o u n t r y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h e t h o u g h t so ft h ec o n t r o lo fs u b s t a n t i v el a wa n dp r o c e d u r a ll a w i no r d e rt oc 珊 r yo n s u b s t a n t i v ec o n t r o l ，w es h o u l dl i m i tt h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g sa l t e r a t i o n , a n d s e tu pt h ec o n d i t i o no fa d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g sa l t e r a t i o n t h ep r o c e d u r er e g u l a t i o n s e p a r a t e l ye l a b o r a t e st w o k i n d so fd i f f e r e n tp r o c e d u r e s ，a c c o r d i n gt od i f f e r e n tn a t u r e s t h ef o u r t hp a r tm a i n l yr e s e a r c h e sj u d i c i a lr e g u l a t i o n sa b o u ta d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g m o d i f i c a t i o n i nt h e b e g i n n i n g ，t h e a r t i c l e e x p l a i n s t h a ta d m i n i s t r a t i o n p l a n n i n g m o d i f i c a t i o nc a nb ep u ti n t oj u d i c i a lr e v i e w a f t e rd i s c u s s i n gt h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t y , t h ep a p e ra n a l y z e st h ei n t e n s i t yo fj u d i c i a lr e v i e w a tt h ee n d ，t h ea r t i c l es u g g e s t st h a t w h e nw em o d i f yt h ea d m i n i s t r a t i o np l a n n i n g ，w es h o u l dg u a r a n t e et h er i g h t so fc o r r e l a t i v e p e r s o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o n p l a n n i n gm o d i f i c a t i o n ；s u b s t a n t i v er e g u l a t i o n ； p r o c e d u r a lr e g u l a t i o n ；j u d i c i a lr e v i e w 跟弼 b 茸乡ri d 日 3 山东大学硕上学位论文 引言 古人言“凡事预则立，不预则废”，对于未来的事务，我们只有提前设计和安排， 才能增加成功的概率。将此理论用于行政法学领域，则要求我们重视行政规划的作用。 的确，现代行政是以给付行政、服务行政为特征的，要求国家能更多地满足公民的积 极性需求。但与此同时，国家也面临着社会资源和资金的短缺以及多元社会中不同主 体之间利益分化的难题。行政规划作为一种对未来蓝图的设计，有助于理顺各利益方 之间的关系，缓和彼此的矛盾，使行政事务得到有效的处理。因而，行政规划已成为 行政法领域的一个重要课题。 行政法治是当代法治国家普遍奉行的理念。任何行政活动均要受法治原则的约束。 同其他行政行为一样，行政规划也应纳入到法治的轨道上来，需要用法律的手段对行 政规划进行规制。行政规划的变更作为行政规划的一个部分，当然也不例外。行政规 划变更的非规范性是进行行政规划的活动时所面临的一个突出问题。现实生活中，随 意变更行政规划的例子屡次发生，严重侵害了行政相对人的合法权益。这种现象的出 现与行政规划变更的法律规制的现状是相关的。就国内外的立法状况而言，有关行政 规划变更的理论研究还比较薄弱，即使有相关的法律规定，也是较为笼统，操作性还 有待加强，亟待我们对行政规划变更的法律规制进行更深层面的探讨。当然，行政规 划变更的弱法治化也与行政规划的自身性质和特点有关，行政规划的内容多重性、强 自由裁量性、变动性等特征增加了行政规划的复杂性。即便如此，对行政规划的变更 进行法律规制也是一种必然，需要我们不断提供积极性建议，完善行政规划变更的相 关制度，减少其随意性。 本文主要就行政规划变更的法律规制作了一些探讨。在讨论行政规划基本理论中 焦点问题的基础上，尝试从立法和司法两个层面对对行政规划变更进行法律规制。从 法律的制定到法律的实施再到法律的监督，行政规划的变更均须处于法律的控制之 中，只有这样，才能促使其民主化、法制化和科学化。 山东大学颂i ：学位论文 一、行政规划基本理论中的争议焦点 ( 一) 行政规划的概念解读 “概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念， 我们便不能清楚与理性地思考法律问题，无法将我们对法律的思考转变成语言。也无 法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人。如果我们试图完全否弃概念，那么整 个法学大厦将会化为灰烬。可见，概念是研究法律问题的起点，是分析法律问题的 基石。只有将概念明确界定出来，才能对相关问题展开进一步的探讨。研究行政规划 变更的法律规制也是这样，我们首先需要对行政规划的概念进行深刻的解读。就概念 而言，其包含两方面的内容：一是内涵；二是外延。一个明确的概念在这两方面都应 该比较明晰。我们在分析行政规划的概念时，首先将界定其内涵，然后对行政规划与 相关概念进行辨析，从而厘定出行政规划的外延。 1 、行政规划的内涵 在日常用语中，规划与计划是近义词。规划，“亦作规画，谋划；筹划。 指较全面或长远的计划，如科研规划、十年发展计划。 计划，是指“人们为了 达到一定目的，对未来时期的活动所作的部署和安排，可分为各种类型，如经济计划、 军事计划、各部门计划、地方计划和企业计划等。 可见，按照字典的字面解释，我 们看不出二者有明显的差别。目前，大多数学者一般采用折衷的观点，认为行政规划 可以等同于行政计划，主张“在立法上使用计划和规划，并无一定之规，可 将行政计划与行政规划视为一种概念的两种不同表达。 笔者也赞同这种观点，认为 对这一组概念，并没有具体区别论证的必要。 就国内外对“行政规划 与“行政计划 的运用状况来说，在德国、日本、台 湾等地区，一般喜欢使用“行政计划这一词语，而在我国大陆地区，通常采用“行 。【美】埃德加博登海默： 法理学、法哲学与法律方法。邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第8 6 4 页。 国辞海 ：海辞书出版社1 9 8 9 年版第4 0 9 6 页。 谤辞海 ：海辞书出版社1 9 8 9 年版，第1 0 8 9 页。 窜郑毅： 经济行政规划法律制度初探载广两政法管理干部学院学报2 0 0 8 年第2 期。 2 山东大学硕士学位论文 政规划 这一概念。分析其缘由，一方面与我国很长一段时间内采用计划经济体制有 关。若用“行政计划”来表达，不免让人联想到计划经济体制中的“计划 ，易对行 政规划产生歧义，降低对于行政规划的认同度。另一方面，用“行政规划”来表述， 也符合用语习惯。从我国现有的法律文件来看，绝大多数也都是用“规划 一词来表 示作为一种行政活动的行政规划。比如：土地管理法、城乡规划法、环境保护 法等均可以看到“规划 的字眼。一些专家学者草拟的行政程序法也是用“行 政规划 来做专门的章节名称。本文也遵从这一现实，用“行政规划 来表述概念。 与传统行政法学的一些领域相比，比如：行政许可、行政强制、行政命令等，理 论界对于行政规划的研究起步较晚，在广度和深度上还有所欠缺。再加上行政规划自 身所具有的表现形式多元化、变动性比较强，固定程度不够等特性，使理论界尚未对 行政规划作出统一的概念表述，不同学者持有不同的见解。综合目前国内外的状况， 对于行政规划的内涵的界定主要存在以下几种观点： ( 1 ) 过程说。该种学说更多地是把行政规划作为一种活动的过程来看待，认为它 是一系列行为的过程的集合。其认为“计划与计划行为是行政法上的一个重要概念， 是指行政机关实施的计划性行为活动，主要是在基础设施、未来照顾和创造性执行任 务等方面，形式多种多样“计划行为是指为了以最好的方式实现根据现有条件确 定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种 不同的，甚至相互冲突的利益的过程” ( 2 ) 目的及活动说。该种学说从活动的目的出发，将行政目标作为行政规划的出 发点，在目标确定的前提下，才进行一系列的活动。其认为“行政规划是为了一定公 共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动 或“行政计划，是指行 政厅在实施公共事业及其他活动之前，首先要综合地提示有关行政目标，事先制定出 规划蓝图作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各种政策 性大纲的活动 ( 3 ) 动静态结合说。该学说主张从动态和静态两个层面上来看待行政规划这一概 回【德】汉斯j 沃尔夫，奥托巴霍夫，罗尔夫施托贝尔： 第1 7 9 页。 圆【德1 汉斯j 沃尔夫，奥托巴霍夫，罗尔夫施托贝尔： 第1 8 0 页。 行政法第二卷，高家伟译，商务出版社2 0 0 2 年版， 行政法第二卷，高家伟译，商务出版社2 0 0 2 年版， 固【日】盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1 9 9 9 年版。第1 5 2 一1 5 3 页。 回杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1 9 9 8 年版，第5 6 2 页。 3 山东大学硕士学位论文 念。其认为“从静态上讲，行政计划指行政机关按照法律规定，在其职权范围内，为 了在一定期限内实现其行政目标而设定的规划及其为达到该目标的实施程序和方法。 从动态上讲，是一种行政管理手段，属于非强制行政行为，具有调整必要手段的作用。 ( 4 ) 体系论。该学说主张应当综合地认识行政规划，把它看作是集目标、行为、 过程的一种结合体。其认为“行政计划是指行政主体为保证行政权力的有序行使，而 对将来一定期限内所要完成的行政工作及完成该项工作所必须的方法、步骤和措施等 进行的设计与规划的指标体系和行为体系的总称。 从以上的各种学说中，我们可以看出尽管各个国家的不同学者对于行政规划的相 关表述存在差异，但是并不存在实质上的分歧。对于内涵表述的不同主要是由各个国 家的语境及言语表达习惯所造成的，并不影响人们对于这一概念的理解。但我们可以 看到，以上的几种界定基本上都是从行政规划的行为特征上来把握概念的，或强调行 为的目的性，或强调行为的过程性，或强调行为的综合性，这样分析行政规划的概念， 并不能使我们明确看出行政规划的独特内在性，将它与其他的行为明确界分出来。同 时，“计划的多样性，表现在计划制定机关、相对人、内容、执行方式、持续时间长 短、效果和约束力等方面，要想给计划下一个全面、统一的概念是不可能的。 这无疑为行政规划的内涵的界定增加了难度。因此，我们可以换一种角度，从行为的 层面上来看待行政规划，将行政规划作为一种行为，通过对这一行为的构成要素的分 析来明确行政规划的内涵。下面我们将从行政规划的主体、目的、依据、法律效果等 方面来分析： ( 1 ) 行政规划的主体 行政规划在主体方面的要求是行政机关或法律、法规授权的组织。这一类主体需 要具有行政权，能以自己的名义对外行使职权，并由其本身对外承担相应职权行为的 法律责任。从这一点上可以很容易地将行政规划与一般的日常规划、计划区分开来， 一般的日常规划在主体上并没有什么要求，个人或企业均可以制定相应的计划。行政 规划的主体具有多样性和多层次化的特点。比如，在行政规划的确定程序中，参与行 政规划的主体就可能有好多个，包括拟定机关、听证机关、裁决机关等。 随着服务行政与互动行政的兴起，厘定行政规划的概念时，不应仅仅局限于行政 崔卓兰主编：行政法学，吉林大学出版社1 9 9 8 年版，第3 3 7 页。 圆杨林宏：关于行政计划的法律思考，载云南大学学报( 法学版) 2 0 0 4 年第4 期。 【德】哈特穆特毛雷尔； 行政法学总论，高家伟译，法律出版社2 0 0 0 版，第4 0 8 页。 4 山东大学硕士学位论文 机关一方，行政相对人的地位也应该有所突显。行政主体在行政规划法律关系中的主 体地位应该是平等的，而非简单的命令一服从关系，应赋予行政相对人一定的参与权， 在互动与协商中将民主的理念贯彻到行政规划的制定过程中