（国际法学专业论文）签证法律制度研究.pdf

中文摘要 摘要 签证法律制度是一国处理外国人入境、居留、旅行、就业等行为的法律依据 之一，是一国移民管理法律规范( 又称出入境管理法) 的重要组成部分，它是行 使国家主权的一种手段，是维护本国安全利益和规范移民秩序的一项重要措施。 在国际交往中，签证和护照一样，业已发展成为一种独立的法律制度。国际 移民法属国际法学的边缘学科，对签证法律制度的研究目前尚未有成熟的理论， 本文仅就签证法律制度的一般问题，包括其性质、特征、基本原则等问题进行了 初步的探讨。 西方签证法律制度一方面注重维护人道主义和保障人权，另一方面以国家利 益为核心，吸纳对自己有利的人才和投资，排斥外来移民。其在人权保护、调整 手段、立法技术等方面有很多值得我国借鉴的地方。 我国的签证法律制度正在全面与国际接轨，但与发达国家相比仍有较大差距， 如何进一步完善签证法律制度，有效地促进人才、劳动力资源在国际间合理流动， 更好地利用签证手段维护国家安全利益和社会秩序，成为摆在我们面前的一个新 课题。 本文共分为五个部分，第一部分引言：介绍课题研究的意义、研究现状和本 文的研究重点和研究方法；第一章：签证法律制度的一般问题，包括签证法律制 度作为迁徙自由限制手段的性质，深受政治经济影响的特征和外国人的界定。第 二章：签证法律制度的基本原则和发展趋势，结合实际分析了当代西方签证制度 的特点及走向，总结了对我国的借鉴。第三章：中国现行签证法律制度研究，介 绍中国签证法律制度的形成和发展，现状和特点第四章：完善中国签证法律制 度的建议，结合前面得出的结论，针对我国签证法律制度的不足和实际国情，从 立法和管理体制两个方面提出建议。 本文的特色在于求新。一是视野求新。密切关注当前全球化、国际法、国际 人权保护以及国际移民管理实践等领域的最新动态和理论成果，作为支持论点的 基础；二是观点求新，在对于中国签证管理体制的建议上不盲从于专家观点，根 据我国国情提出了自己的观点和理由。由于本人学术水平所限，一管之见，未能 中文摘要 概全，如能为我国正在进行的出入境管理立法工作和公安外管工作实践提供一些 有价值的借鉴，即达到本文的目的所在。 关键词：签证法律制度l 中国现行签证法律制度；建议 英文摘要 a b s t r a c t r e g u l a t i o n so fv i s as e tl i m i t a t i o no na na l i e n se n t r yi n t oa n de x i tf r o mas t a t ea s w e l l 勰h i st r a v e l i n ga n dr e s i d e n c ei n t h e s t a t e t h e ya r em e a n so fe x e r c i s i n g s o v e r e i g n t yo fas t a t ea n dg u a r a n t yo fs t a t es e c u r i t ya n do r d e ro fe n t r y - e x i to fa l i e n s a sab r a n d - n e ws u b j e c ti ni n t e r n a t i o n a ll a ws y s t e m ，r e s e a r c ho nt h et h e o r yo fv i s a l a wi ss t i l lu n a v a i l a b l ef o ru s i nt h i st h e s i s ，e m p h a s i si s p u to n3p o i n t ，a ) v i s a r e g u l a t i o n sa sm e a n so fl i m i t a t i o no nt h er i g h to fm o v i n g ；b ) v i s ap o l i c yg r e a t l y i n f l u e n c e db yb o t hi n t e r n a t i o n a la n di n t e r n a lp o l i t i c a la sw e l la se c o n o m i ce n v i r o n m e n t c ) a r g u m e n to nd e f i n i t i o no fa l i e n si nf i e l do fv i s ar e g u l a t i o n s w e s t e r nv i s ap o l i c ya d h e r e st oh u m a n i t a r i a n i s ma n dp r o t e c t i o no fh u m a n r i g h t so n o n eh a n da n do nt h eo t h e rh a n da l w a y sp u t st h es t a t ei n t e r e s t si nt h ef i r s tp l a c ew h e n m a k i n gd e c i s i o nt oa d m i to rr e f u s em i g r a t e s c h i n am a i n t a i n sg r e a ti m p o r t a n c et oe f f o r t so np r o m o t i n gt h er e g u l a t i o n so fv i s a ， a i m i n ga tk e e p i n gu pw i t ht h ei n t e r n a t i o n a ls t a n d a r da sw e l la ss e r v i n gt h es t a t ei n t e r e s t s i nt h i st h e s i s ，s u g g e s t i o n sa n da d v i c ea r eo f f e r e dt op r o m o t i o no fc h i n e s ev i s as y s t e m o nb o t ht h eu p d a t i n go f l e g i s l a t i o na n dt h ei n t e g r i t yo fa d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h e r ea r e5p a r t si nt h i st h e s i s p r e l u d e ：w h yt os t u d yv i s al a wa n dr e v i e wo nt h er e s e a r c he f f o r t s c h a p t e ri ：a r g u eo ns o m eg e n e r a lq u e s t i o n so nv i s at h e o r y c h a p t e ri i ：p r i n c i p l eo fw e s t e r nv i s ap o l i c ya n di t sd e v e l o p i n gt r e n d c h a p t e ri i i ：r e s e a r c ho nc h i n e s ev i s as y s t e m c h a p t e ri v ：a d v i c et op r o m o t i o no fc h i n e s ev i s as y s t e m t h et h e s i si sc h a r a c t e r i z e da sm a k i n gi n n o v a t i o n s o no n eh a n d ，c o n c e r n sa r e f o c u s e d0 1 1t h ei s s u e sa n du p d a t i n gt h e o r yi nt h ef i e l do fg l o b a l i z a t i o n ，h u m a nr i g h t s p r o t e c t i o n ，i m m i g r a t i o nl a w a n di n t e r n a t i o n a ll a w o nt h eo t h e rh a n d ，t h et h e s i sb r i n g sa n e w p o i n to fv i e wo np r o m o t i o no fc h i n e s ev i s aa d m i n i s t r a t i v es y s t e md i f f e r e n tf r o m o t h e re x p e r t so nt h eb a s i so ft h ep r e s e n tc o n d i t i o no fc h i n a a sp r e l i m i n a r yr e s e a r c h ， t h el a c ko fe f f o r t si nd e p t ha n dr a n g ed u et ot h ea u t h o r sa c a d e m i cl i m i t a t i o nc a n tb e a v o i d e d h o p e f u l l y ，t h ee f f o r t sc a nm a k es o m ec o n t r i b u t i o n st ot h el e g i s l a t i o no f 英文摘要 e n t r y - e x i tl a wa n dh e l pe n f o r c i n gt h ea d m i n i s t r a t i o no fa l i e n si np r a c t i c ef o rc h i n a t h a t sw h a tt h ea u t h o ri sa i m i n ga t k e yw o r d s v i s ar e g u l a t i o n sl c h i n e s ev i s as y s t e m ；a d v i c e 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果 撰写成硕士学位论文：签适鎏徨剑廑班究= = 。除论文中已经注明引用的内容外， 对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文 中不包含任何未加明确注萌的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成 果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 韭垒整 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅，本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论 文全文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式 出版发行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于： 保密口在年解密后适用本授权书。 不保密( 请在以上方框内打“ ) 做储徘韩导师躲霄喀 日期；钞7 年、f 月台目 签证法律制度研究 己l吉 丁1日 一、研究的意义 所谓签证，是主权国家主管机关发给外国人的允许其入境、出境或过境的许 可证明，是附于申请人所持护照或其他国际旅行证件上的文字签注，是对持证人 身份和旅行目的的一种文字确认。1 签证是行使国家主权的一种手段，是维护本国安全利益和规范外国人出入境 秩序的一项重要措施。本文所讨论的签证法律制度包括狭义上和广义上两个层次。 从狭义上上说，签证法律制度仅指一国管理外国人入境、居留、就业等行为的专 门的行政法、程序法，是一国外国人管理法律规范( 又称移民法2 ) 的重要组成部 分。从广义上说，签证法律制度则涵盖了一国所有涉外国人管理的法律制度，包 括护照、外国人出入境、边防检查等专门法律法规，也包括宪法、刑法、行政法 等法律法规涉外国人权利、义务和入出境管理的内容。 签证法律制度是适应全球化3 时代国际社会交往的需要而产生和发展的。在全 球化的背景下，市场经济向全球扩张，人员流动的规模前所未有地扩大，速度前 所未有地加快。在全球人员流动中，经济是主要驱动因素。人才和劳动力由贫穷 地区向富裕地区，由发展中国家向发达国家的单向流动由来已久，西方发达国家 无可置疑地占有着绝对优势，成为全球化的最大受益者。发达国家的签证法律制 度是在吸收和管理外来移民的过程中逐步完善起来的，其制度本身又为其国家利 益服务，推动和促进了资金和智力资源向发达国家流动。我国的签证制度是在改 革开放的实践中逐步与国际接轨的，在发展过程中经历了多次改进和变革，在吸 引人才和投资，打击和防范非法移民等方面发挥了重要作用，但与发达国家相比 公安部边防局出境入境边防检查) ( 内部发行) 2 外国人管理法与移民法的内涵和外延并不完全相同，国内学者一般两种名称同时使用，我国外管法及规范性 法律文件上统称出入境管理，而未采用移民法一词。参见刘国福移民法的最新发展：兼论中国出入境管理法 的改造和重塑移民法理论与实践北京：法律出版社，2 0 0 9 5 第9 6 - - 1 2 4 页 3 全球化的含义有多种角度。武汉大学杨泽伟教授认为：“全球化在今天至少包含以下几种不同的现象：第 一，它表明，一系列的政治、经济和社会活动正在向世界范围转化；第二，它表明，在国家与社会内部矛盾 以及国家与社会之间相互作用联系的水平和层次已经大大提高；第三，全球化是一个过程而非终点，我们目 前还生活在一种正在加速全球化而非全球化已经完成的状况下；第四，全球化是一个涉及经济、政治、技术、 军事、法律、文化和环境等不同活动和相互作用的范围的多维现象见国际法析论北京：中国人民大学 出版社，2 0 0 7 年7 月第2 版，第2 3 8 页 引言 仍有较大差距。2 0 0 4 年，我国出入境管理法立法工作启动。在这种背景下，加强 签证法律制度研究具有迫切的现实意义。 ( 一) 加强签证法律制度研究，是我国积极参与全球化，实践加入w t o 承诺 的必然要求。加入w t o 既是我们面临的严峻挑战，也是难得的发展机遇。世界贸 易组织规则明确规定：“每一成员国应当保证其法律、规则和行政程序，与所附 各协议中的义务相一致。”。全球化经济的发展必然要求国际人力资源的有序流 动和合理配置，必然要求法律保障劳动力的自由流动。签证制度涉及服务贸易领 域的自然人流动4 ，因此如何与w t o 规则接轨，便利人员往来，加速劳动力的自 由流动是我们面对的重要课题。 ( 二) 加强签证法律制度研究，是我国履行国家义务，实现人权保障的必要 手段。截止2 0 0 8 年底，中国批准或加入了2 3 项国际人权保护条约5 。“条约必须 自然人流动是( g a t s ) 下的四种国际服务贸易方式之一，g a t s 将其界定为“一成员方的服务提供者在任何 其他成员方境内以自然人存在的方式提供服务”见李先波李琴后w t o 时代中国自然人的流动中国法 学2 0 0 5 年第6 期第1 7 7 页 5 来源：中国人权网2 0 0 9 9 2 7 目前除公民权利和政治权利国际公约外我国均已批准2 3 项人权公约包括： 1 )残疾人权利公约 2 )经济、社会及文化权利国际公约 3 )世界人权宣言 4 )1 9 4 9 年8 月1 2 日日内瓦四公约关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书( 第二议定书) 5 )1 9 4 9 年8 月1 2 日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书( 第一议定书) 6 )1 9 4 9 年8 月1 2 日关于战时保护平民之日内瓦公约 7 )1 9 4 9 年8 月1 2 日关于战俘待遇之日内瓦公约 8 )1 9 4 9 年8 月1 2 日改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之日内瓦公约 9 )1 9 4 9 年8 月1 2 日改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约 lo ) 联合国人员和有关人权安全公约 1 1 ) 联合国打击跨国有组织犯罪公约 1 2 ) 联合国反腐败公约 13 ) 制止恐怖主义爆炸事件的国际公约 1 4 )儿童权利公约 关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书 1 5 ) 儿童权利公约 1 6 ) 关于难民地位的公约 1 7 ) 关于难民地位的议定书 1 8 ) 消除对妇女一切形式歧视公约 1 9 ) 消除一切形式种族歧视国际公约 2 0 ) 禁止并惩治种族隔离罪行国际公约 2 1 ) 防止及惩治灭绝种族罪公约 2 2 ) 男女工人同工同酬公约 2 3 ) 禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约 2 - 签证法律制度研究 遵守 是国际法的原则6 。中国政府坚定不移地推进中国的人权事业，并响应联合 国关于制定国家人权行动计划的倡议，在认真总结经验、客观分析当前实际情况 的基础上，制定了国家人权行动计划( 2 0 0 9 - - 2 0 1 0 年) ( 以下简称行动计 划) ，明确未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施。 确定了“根据中国宪法的基本原则，遵循世界人权宣言和国际人权条约的基 本精神，完善保障人权的各项法律法规，依法推进中国人权事业的发展。”的基 本原则。我国现行的外国人管理法律规范形成于上世纪8 0 年代，对人权的保障条 款还不够完善，亟待解决。 ( 三) 加强签证法律制度研究，是我国应对当前许多全球性问题的途径之一。 当今世界诸如非法移民7 、恐怖主义活动等已成为全球性的问题，而任何国家都不 可能闭关锁国，拒绝国家之间的往来，因此主权国家强化签证手段，控制和限制 外国人入境显得越来越重要。 ( 四) 加强签证法律制度研究，是中国特色社会主义法律体系完善和发展的 要求。中国特色社会主义法律体系已基本形成，签证法律制度作为其中行政法律 部门的法律制度之一，已经滞后于我国法制建设的整体步伐，亟需迎头赶上。 ( 五) 最后，签证法律制度是移民法这一新兴国际法边缘学科的重要内容之 一，值得深入研究。 二、研究现状及评述 签证制度研究是随着我国移民法研究的兴起而进入研究者的视野的。由于国 情决定，我国移民法学8 的研究起步较晚。上世纪9 0 年代初，浙江省社科规划办和 国家教委留学生司分别启动了“国际移民法研究”和“美国新移民法的国际影响” 研究项目，在两个项目的支持下，2 0 0 1 年法律出版社出版了浙江大学翁里副教授 6 俞正山国际法西安西安出版社1 9 9 6 第1 9 8 页 7 根据国际移民组织的定义，非法移民是指：“在错误的时间和地点进入一个国家的外国人，他们躲避官方的检 查、通过欺诈来获取入境许可或通过虚假结婚而规避移民法这也包含在其它的类型中，即没有合法签证而 企图秘密进入一个国家的人，使用伪造证件的人以及持有合法签证入境而超过停留期限而滞留的人或侵犯 了入境相关法律没有取得获准而滞留的人” 。根据翁里的定义，国际移民法学是专门研究国际移民活动中涉及的法律问题及其调整规范的一门应用性新 学科。这门学科的研究对象只能是国际社会制定或认可的一切与国际移民活动相关的法律现象及规律见翁 里眉际移民法理论与实务北京法律出版社2 0 0 1 1 ，第2 4 页 引言 的国际移民法理论与实践一书，是我国首部国际移民法领域的专著。该书导 论部分介绍了移民法的历史、特点、基本概念、宗旨与原则以及国际移民法学的 研究对象与理论体系。分论部分介绍了护照制度、签证制度、中国出入境管理法 律制度及美国、加拿大、澳大利亚、日本等国的移民法律制度。在此后至今天的9 年时间里，我国的移民法研究开始引起政府有关部门和学术界的重视。这一阶段 取得的研究成果有：一是翻译介绍了一些国外移民法的文献，如翁里、徐公社译 荷 兰 r i c h a r dp l e n d e r 著国际移民法，汕头大学刘国福选编翻译的移民法国际 文件与案例选编；二是理论研究有了进展。如刘国福移民法：出入境权研究、 梁淑英难民法、外国人在华待遇等，出现了许多研究出入境管理、护照、 签证、边防检查等方面的论文，从多角度研讨了移民法；三是移民法学学术团体 活跃。2 0 0 8 年9 月汕头大学主办召开了中国首次出入境( 移民) 管理研讨会，2 0 0 9 年5 月，北京国际法学会国际移民法专业委员会成立，北京国际法学会常务副会 长梁淑英和汕头大学法学院副院长刘国福分别担任委员会主任和常务副主任，这 是中国首个从事国际移民法研究的专业学术团体9 。我国移民法研究的发展得力于 两个方面因素的推动，一是我国出入境法立法的启动，2 0 0 4 年1 2 月公安部成立了 “中华人民共和国出入境管理法”起草工作领导小组，开始了代拟“出入境管理 法”的调研论证；二是国际移民组织( i o m ) 1 0 与我国政府及学术团体的合作。2 0 0 7 年3 月1 9 日国际移民组织设立驻华联络处，标志着中国政府与国际移民组织的合 9 来源：中国新闻网2 0 0 9 年0 5 月2 5 日0 8 ：1 1 1 0 在比利时和美国的倡议下，1 9 5 1 年1 2 月5 日在布鲁塞尔召开了“国际移民会议”并决定成立“欧洲移民 问题政府问委员会”该组织的章程1 9 5 3 年产生，1 9 5 4 年生效，1 9 5 5 年交联合国秘书处登记并编入“联合 国条约集”1 9 8 0 年，该组织改名为“移民问题政府间委员会”1 9 8 7 年5 月，该组织修改章程，新章程于 1 9 8 9 年1 1 月1 4 日生效。根据新章程，该组织改称国际移民组织( i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o nf o rm i g r a t i o n 一 i o m ) 总部设在日内瓦。国际移民组织是非政治性的人道主义组织。其宗旨是：在全世界范围内确保移民 有秩序地移居他国。为此规定了五大职能，即t 一安排由于现有设施服务不足或没有特别协助不能移民者 有组织地迁移至那些提供有秩序移民机会的国家l 二，参与对难民、流离失所者和其他需要国际移民服务的 个人进行有组织的迁移，对这些人可由本组织和有关国家，包括承诺接受这些人员的国家作出安排；三，应 有关国家的要求并同其达成协议，提供移民服务，如招募、选择、分类、语言培训、定向活动、医疗检查、 安置、有助子接收和融合的活动，并就移民问题提供咨询服务和符合本组织目标的其他协助；四，应各国要 求或同其他有关国际组织合作，为移民自愿返回包括自愿遣返提供类似的服务；五，为各国及国际组织和其 他组织提供论坛，交换意见和经验，促进国际移民问题上各种努力的合作和协调，包括对这些问题进行研究 以寻求切实的解决方法主要出版物：国际移民 ( 季刊，英文) ；国际移民组织拉丁美洲移民杂志 ( 英、西文) ；移民与健康 ( 季刊，英文) ；国际移民组织新闻 ( 月刊，英、法、西文) ；年度 报告) ( 英、法、西文) 4 签证法律制度研究 作进入新的阶段。2 0 0 8 年3 月，国际移民组织与中方有关政府部门启动了移民管 理能力建设合作项目。 目前我国移民法学研究呈现出这样的特点： 1 注重理论和实践相结合。表现为一是研究的对象直接指向我国出入境法的 立法、管理体制改革、迂回偷渡等现实中亟待解决的问题：二是研究的参与者不 仅有法学界的学者，也有工作在出入境管理、边防等部门的工作人员。 2 注重对国外研究成果的吸收、借鉴。 3 注重与经济、政治、社会等多学科衔接。 4 从管理体制、人权保护、人才与就业等多角度研究移民法学。 但是，我国移民法包括签证制度的研究无论是法学人才的数量、质量还是研 究成果的水准都还与我国法制建设的需要不相称，仍不能适应我国出入境管理的 实际需要。具体而言，主要存在以下几个方面的问题： 1 研究方法略显单一 2 对移民法基本理论缺乏全面、系统、深入的研究。 3 对移民法学的理论与实践未能很好地加以总结。 作为硕士论文，本文在理论上主要讨论了签证法律制度的一般性问题，包括 其与迁徙自由、政治经济的关系，签证管理中外国人的界定问题，以及签证法律 制度的基本原则和发展趋势。在研究方法上主要注重以下几点，l 、注重对现实生 活中涉及签证制度的现象进行研究，运用归纳总结法进行层层论证，试图从错综 复杂的国际签证法律现象中得出一些具有普适性的经验与结论。2 、注重理论联系 实际，结合国际移民法理论和各国签证法律制度的内在规律，提出适合我国国情 的指导思想和具体建议。 第1 章签证法律制度的一般问题 第1 章签证法律制度的一般问题 1 1 体现迁徙自由限度的签证法律制度 作为国家规范外国人入出境行为的法律制度，外国人享有哪些入出境权利， 权利受到哪些限制，签证法律制度与国家主权、与迁徙自由的关系如何，是本节 要讨论的问题。 1 1 1 按照国际法原则外国人享有的迂徙自由 迁徙自由是人权的基本权利之一，也是国际签证制度的一个基本价值标准。 世界人权宣言( 以下简称宣言) 第1 3 条规定：( 1 ) 人人在各国境内有权自 由迁徙和居住。( 2 ) 人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国 家。公民权利和政治权利国际公约( 以下简称公约) 第三部分第1 2 条规 定：( 1 ) 合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所 的自由。( 2 ) 人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。( 3 ) 上述权利，除法律所 规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必 需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。( 4 ) 任何 人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。 宣言和公约是关于迁徙自由权的国际法基本文件，国际社会还有很 多世界公约和地区公约对迁徙自由作了解释和补充。例如联合国大会通过的( 1 9 8 5 年非居住国公民个人人权宣言，1 9 8 6 年斯特拉斯堡出入境权专家会议的( 1 9 8 6 年斯特拉斯堡出入境权宣言，1 9 6 3 年欧洲人权公约：第四议定书，由于国 际上对迁徙自由权没有统一的标准，联合国难民署在1 9 9 8 年迁徙权国际和地区 人权标准n 规定了迁徙自由的三要素：1 ) 在一国境内自由迁徙权；2 ) 离开任何 国家的权利；3 ) 进入其本国的权利。综上所述，就外国人而言，迁徙自由权归纳 起来包括： 1 离开任何国家的权利； 1 1 以上文件参见刘国福移民法一国际文件与案例选编北京：中国经济出版社2 0 0 9 1 签证法律制度研究 2 合法在一国境内的外国人应当享有行动自由和在该国境内选择居所的权 利； 3 合法在一国境内的外国人其配偶和未成年或受养子女应获容许随同入境 或与之团聚和共同生活； 4 非依法判决不受驱逐的权利及申诉的权利： 5 永久居民再入境其居住国不受限制的权利。 特别需要说明的是，对“进入其本国的权利”，国际法上有了新的解释。一 国公民或国民进入其本国的权利是不受限制的，这一权利是否应延伸到其他如一 国境内长期居留的外国人，本国是否应不仅限于其国籍国，成为争议的焦点。支 持者的观点认为：长期居住于一国境内的外国人，由于财产、职业、生意、家庭 的建立而与居住国建立了一种“联系 ，并因此减弱了与其原来认定的“本国 的联系。因此“进入其本国的权利 应该赋予长期居住于某国的外国人，只要他 与该国建立了必要的“联系 。1 2 在实践中很多国家接受了这一观点，例如持有美 国绿卡的外国人进入美国无需办理签证。我国在外国人在中国永久居留审批管 理办法规定，持有外国人永久居留证的人无需申办签证自由出入境。 1 1 2 国家对跨国迁徙自由限制的依据 国家主权的存在，是签证制度的合法依据。对于这一点我们需要从三个方面 理解： 其一，国家依据国家主权对外国人进入本国的迁徙自由进行限制是国际法认 可的原则。根据宣言和公约之规定，我们可以看出，一国境内的迁徙自 由是不受限制的，但国际间迁徙则要受到国家主权的限制，国家主权是国际法的 基本原则，依据国家主权原则，一个主权国家没有必须准许外国人入境居留的义 务，外国人也没有要求任何主权国家准许其入境居留的权利。1 9 8 6 年联合国人 权事务委员会第1 5 号一般性意见：i c c p r 公约”规定的外侨地位指出； “本公 n 英文原文详见刘国福移民法一国际文件与案例选编北京：中国经济出版社2 0 0 9 ，1 第3 2 1 页 ni n t e r n a t i o n a lc o v e n a n t o nc i v i la n dp o l i t i c a lr i g h t s ，即公民权利和政治权利国际公约 第l 章签证法律制度的一般问题 约不承认外国人有权进入某一缔约国的领土或在其境内居住。原则上，该国有权 决定谁可以入境。”1 4 其二，在跨国迁徙自由问题上，主权高于人权。保障迁徙自由和维护国家主 权的冲突实际上是人权和主权问题的冲突。虽然主权与人权谁高谁低的问题一直 是国际人权界争论不休的问题，但是在对外国人进出本国国境的问题上，几乎所 有的国家都主张主权高于人权，对危害国家主权、安全和利益的外国人都会拒之 门外。世界各国由于自身利益的需要，都对外国公民进出国境的条件和资格作出 了明确的规定，要求符合自己国家利益的人员才能进出本国国境。这种规定表明 人们在实现自己的迁徙自由权的时候，是受到了自己国家或其他国家的法律约束 的，这背后的原因就是维护国家主权和利益的需要。 其三，签证法律制度是国家主权的重要体现。国家主权的主要内容之一是领 土管辖权，又称为属地管辖权，亦即是对领土的主权。领土主权决定了一国政府 不容许任何国家或个人不经许可而进入其国土。同时对于领土内的一切人和物亦 享有排他的管辖权。在国际交往中，签证是外国人进入一国国境的许可证明，如 果一个外国人未持有签证而私自进入一国国境，无论是在理论上，还是在事实上， 都构成了对该国领土主权的侵害，同时也是对国家主权、国家尊严的蔑视。基于 属地管辖权的理论，一国政府对申请入境的外国人签发签证，则体现了国家主权。 反之，外国人依照法律程序，取得签证进入一国国境，则是体现了对该国主权的 尊重。一国政府通常禁止未取得外国签证的本国公民离开国境，正是基于对另一 国主权的尊重。基于国家主权，一国政府有权对某些外国人拒发签证，不准其入 境。或对已签发的签证宣布吊销，取消其入境资格。为了维护国家尊严，各国都 在法律中规定，凡是伪造、涂改、冒用转让签证的，均依法给予惩处，重则处以 刑罚并驱逐出境。 1 1 3 签证法律制度对迁徙自由限制的具体体现 签证法律制度对外国人迁徙自由的限制主要体现在对外国人进入本国的入境 权限制和入境后在本国居留权的限制。 刘国福移民法一国际文件与案例选编北京：中国经济出版社2 0 0 9 1 第2 7 4 页 签证法律制度研究 其一，从各国法律规定看，签证是入出一国国境的许可证明。各国出于维护 国家安全、利益和公共秩序的考虑，通过签证这一法律程序对申请入境的外国人 进行政治性、经济性、卫生防疫性及道德行为性审查，禁止若干种类的人员入境， 对于其他排除在禁止范围以内的人员，才发给签证，准许其入境。没有签证而私 自入境或过境的，即属于非法行为。 其二，从各国出入境管理实践看，签证是外国人在一国境内合法居留的证明。 按照各国法律规定，合法入境的外国人，持有何种签证就相应地具有何种居留资 格，可以在境内短期、长期或无限期居留。允许居留时间的长短，允许从事何种 活动，主要取决于签证种类，不经批准，不能延长居留时间，也不能改变居留资 格。例如，留学生资格不能随意变为移民资格。私自超越签证有效期限或进行与 签证资格不相符的活动，就属于非法居留。 需要说明的是，各国公民享有的跨国迁徙自由并不平等，发达国家或友好国 家之间的签证政策较为宽松，发达国家对发展中国家的签证限制则较为严格。 综上所述，国际间的迁徙自由是一种受国家主权限制的法律权利。签证法律 制度从根本上说，是国家主权对迁徙自由的限制手段。 1 2 深受政治经济影响和制约的签证法律制度 签证法律制度深受政治经济影响和制约。无论是从签证制度产生的现实基础 来看，还是从影响其调整的因素来看，签证制度是为适应政治经济的需要而产生 的，从它产生的- n 起，就时刻为政治经济需要服务。政策性是签证法律制度的 显著特征。 1 2 1 签证制度是经济发展和国际交往的产物 其一，跨国人口流动是签证制度产生的前提。 最初的人口流动是无序的，自由的，由于生产力的发展，各个国家在经济、 政治、文化上不平衡导致了人口的跨国流动，为规范人口的无序流动，国家制定 了护照制度和签证制度。 其二，各国间的平等共处是签证制度产生的基础。 第1 章签证法律制度的一般问题 “互相尊重国家主权和领土完整，互不侵犯，互不干涉内政，平等互利，和 平共处”五项原则已成为现代国际社会交往的基本准则，各国之间平等友好往来 的基础是各主权国家之间的平等。签证制度属一国国内法，但各国之间对外国人 的管理没有一个国际上统一的规则，所在实践中各国只能在互利互惠的基础上， 通过双边或多边协商的方式达成协议书，形成共同行为规范以便遵守。 其三，国家间的交往产生了建立国际移民秩序的内在需要。 奥地利著名国际法学家阿尔弗雷德菲德罗斯( a l f r e dv e r d r o s s ) 曾经指出： “哪里有往来，哪里就有法”1 5 。签证制度的产生是世界各国人员交往不断扩大的 产物。第一世界大战后，伴随国际交往的发展和入出境人员的增加，在各国护照 制度普遍建立的基础上，接收国为了达到有效管理和控制入境外国人的目的，开 始要求外国人入境除持有有效护照外，还必须事先得到前往国家的同意1 6 ，于是在 护照的基础上产生了签证，即由接收国事先在申请人的护照上签署、盖章，以表 明对持照人身份的进一步认可和对其入出境要求的批准。1 8 世纪后期领事机构的 普及，为各国签证制度的建立提供了合适的职能机构，为国际签证制度的形成开 辟了道路。二次世界大战以后，社会主义和资本主义两大阵营的政治对垒以及战 争造成了民族对立、贫富悬殊，各国出于对政治、经济及人口的考虑，对外国人 的入出境活动限制十分严格，相继制定专门的法律规定，设立专职机构主管签证 工作，围绕签证的签发、复核、查验，形成一种出入境管理的网络，从而使签证 制度得以进一步发展完善，并成为一种国际性的法律制度。 1 2 2 签证制度随各国政治经济利益的需要而调整 从影响各国签证制度调整的因素看，各国签证门槛忽高忽低，对外来移民的 态度忽冷忽热的背后，有其深刻的政治经济原因。 其一，国内经济环境决定对移民的态度。经济环境的改变也是职业榜和移民 分数线调整的依据，同时也是移民接纳人数多少的依据。当移民接纳国经济繁荣， 就业指数上升时，各行各业都缺乏劳动力时，接纳移民的人数会较多，签证门槛 5 【奥】菲德罗斯等著李浩培译国际法北京：商务印书馆1 9 8 1 第1 6 页 协美国1 9 2 4 年种族法案首次规定任何外国人要进入美国必须首先向美国境外的领馆申请签证。无签证进 人美国将在任何时候被递解出境 签证法律制度研究 也较低。相反，当经济环境向不利方向发展时，这些指数就会向相反的方向变化。 例如澳大利亚劳工部每月都会公布每种职业在劳工市场需求的变化，就业人数的 增加或减少，是全国性的还是地区性的，是长期性的还是临时性的。如属全国性 和长期性缺乏人材职业，则会列为紧缺人才榜( m o d l ) ，相应的，也会增加一 些劳动力市场缺乏人才的职业。 其二，国内政治气候的变化影响签证制度波动。西方国家的政治体制和政府 结构，对移民法律的变化是起着息息相关作用的。例如，常常在大选之年，无论 任何政党执政，为了吸引选民，都不愿对移民政策作重大修改，以免触怒一部分 选民而丢失选票( 与难民相关的法律，法规和政策除外) 。政治利益团体机构的 游说作用亦不可忽视。他们在政府制订移民政策和改变相关法律时起着举足轻重 的作用。如医生，工程师职业，要求一定的英语测试标准和考试，这就是相关利 益团体通过游说、努力而实行的行业保护。通常这些行业会通过游说国会或移民 部来影响相关移民法律、政策的改变和调整。 其三，签证制度是一国外交政策的反映。例如，日本与包括欧盟1 5 国在内的 3 2 个欧洲国家签有互免签证协议，囊括了欧洲版图的绝大多数国家。究其原因， 这是日本外交战略调整的产物。日本要成为政治大国，争取联合国安理会常任理 事国资格，摆脱在国际事务中受制于美国的局面，必须赢得欧洲的支持。为此， 2 0 0 1 年1 2 月8 日，日本与欧盟r 7 在布鲁塞尔举行首脑会议，通过了题为构筑我 们共同未来的日欧合作行动计划，表明双方加强合作的目标及具体领域。2 0 0 2 年7 月8 日，双方再次在东京举行首脑会议，重申日欧必须加强合作。国家之间 根据外交对等原则实施制裁也是签证制度调整的原因。据报道，2 0 0 2 年英国、欧 盟、美国、新西兰和澳大利亚等国以津巴布韦总统大选不公正为由，在对其进行 经济制裁的同时先后对津巴布韦政府的高级官员及执政党，滓巴布韦非洲民族联 盟( 爱国阵线) 的官员实行旅游制裁。相应地津巴布韦把英国护照由a 级降级为 b 级，凡持有英国护照到津巴布韦旅游的人也都需要办理签证，另外还禁止包括英 1 7 欧洲联盟( 简称欧盟，e u r o p e a nu n i o n e u ) 是由欧洲共同体( e u r o p e a ne o m m u n i t i e s ) 发展而来的，是一个 集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织。1 9 9 1 年1 2 月，欧洲共同体马斯 特里赫特首脑会议通过欧洲联盟条约，通称 正式生效，欧盟正式诞生总部设在比利时首都布鲁塞尔来源：新华网 第1 章签证法律制度的一般问题 国首相布莱尔和副首相普雷斯科特在内的2 3 名英国内阁成员以及7 0 名政府部门 高级官员到津巴布韦旅游。 此外，签证制度的调整还受到其他因素的影响，如法院对某个案件的判决而 迫使国会或移民部修改法律等。 综上所述，签证法律制度不是一种孤立的存在，它深受国际国内政治经济的 影响和制约，在实践中表现为，各国对待签证法律制度更多地是首先从国家利益、 国家安全来考虑，而不是首先从法律上的是非进行判断。签证法律制度的这一显 著特征我们将在下一章“签证法律制度的基本原则和发展趋势 中通过更多的事 实得到证明。 1 3 关于外国人的界定 签证法律制度是主权国家对外国人的管理制度，因此我们首先要确定签证法 律制度调整的外国人的范围。 根据国际法理论，外国人，般是指在一国境内居住但不具有居住国国籍， 而具有其他国籍或无国籍的人。碍 按照外国人的法律地位的不同，可以分为两类：一类是享有外交特权与豁免 的外国人，例如国家元首、政府首脑、外国政府代表团官员，外交和领事官员、 联合国官员等。这类外国人依据国际公约和居住国法律的规定享有刑事、民事和 行政管辖豁免权。另一类是不享有外交特权与豁免的一般外国人，例如，外国专 家、记者、商人、旅游者、留学生、侨民等。各国移民法或外国人法中所指外国 人主要是不享有外交特权与豁免的外国人。比如中华人民共和国外国人入境出 境管理法第3 4 条规定：“外国驻中华人民共和国外交代表机关、领事机关成员 以及享有特权与豁免的其他外国人入境后的管理，按国务院及其主管机关的有关 规定办理。”在国际实践中，各国给予无国籍人一般外国人的待遇。1 9 5 4 年关 于无国籍人地位的公约第7 条规定：除本公约有更有利的规定外，缔约国应给 予无国籍人以一般外国人所获得的待遇。 1 。黄伟峰主编国际法学) ，厦门大学出版社，2 0 0 7 年，第1 5 2 页 签证法律制度研究 由于对享有外交特权与豁免的外国人的管理主要通过国家间外交渠道，因此 一国签证法律制度调整的对象主要是不享有上述特权的一般外国人。本文签证法 律制度所讨论的外国人主要指一般外国人。 第2 章签证法律制度的基本原则和发展趋势 第2 章签证法律制度的基本原则和发展趋势 当代各国签证法律制度因国情不同，各有侧重，但其基本原则是一致的，即 维护人道主义和保障人权，坚持以国家利益为核心。 2 1 签证法律制度的基本原则 2 1 1 维护人道主义和保障人权 首先让我们从“中国老太太修改美国移民法1 9 ”这一案例说起。2 0 0 2 年8 月 1 4 日，因女儿病逝而面临遣返的中国老太太葛贞福在旧金山获得美国绿卡。她也 因此而使美国移民法作出了修改。2 0 0 1 年4 月，就在7 4 岁的葛贞福仅差几天就可 得到绿卡之际，她的移民申请表上的担保人她的女儿因患癌症而突然死亡。 根据美国当时的移民法案，移民申请者在其担保人去世之后，必须返回原居地， 重新提出申请。这就意味着葛贞福必须回到原居地上海，不能留在美国照顾只有4 岁大的外孙女。在得知葛贞福老人的不幸遭遇后，美国联邦参议员范士丹和众议 员伍尔西向参众两院提出新法案，要求允许葛贞福的女婿做她的绿卡申请担保人， 并允许葛贞福继续留在美国申请移民。美国国会于通过了这一新法案。8 月1 4 日 早上，在旧金山移民局举行的听证会上，美国移民官例行公事地向葛贞福老人询 问了是否有过犯罪记录等问题后，在老人的中国护照上加盖了临时绿卡的公章。 美国国会的决定体现了人道主义原则。人道主义是西方法治中的一个重要的 思想，在西方的法治中“人”始终是其关注的终极目标，人是目的而不是手段的 观念占据着法治发展的上风。西方国家的签证制度非常注重体现人道主义精神。 其主要表现为对家庭团聚的移民的优先之条款规定。如美国将美国公民的直系亲 属规定为无限额移民2 0 ，包括