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摘要 货币政策与银行监管是具有内在一致性关系的两大金融管理职能。本文从货 币政策与银行监管之间存在的客观协调性关系出发，分析了二者的相互协调作用 机制，指出保持二者协调性的重要意义。结合我国中央银行金融监管历史，本文 考察和分析了机构分设前货币政策与银行监管间存在的协调关系；重点分析和提 出了机构分设后二者在功能协调上可能出现的一系列新问题，认为要妥善处理货 币政策与银行监管间的关系，相关协调机制的建立非常重要。最后，在此基础上 提出了相应的政策建议。 关键词：机构分设货币政策银行监管协调 a b s t r a c t a g r e a tc o n s e n s u si sr e q u i r e d o nt h eu n d e r l y i n g r e l a t i o n s h i pb e t w e e n m o n e t a r yp o l i c ya n db a n k i n gr e g u l a t i o n ，w h i c ha r et w oi m p o r f a n tf u n c t i o n sf o r t h em o n e t a r ya n df i n a n c i a la u t h o r i t i e s t h i s p a p e ra n a l y s e st h em u t u a l l y c o o r d i n a t i v er o l em e c h a n i s mo fb o t hf r o mt h ee x i s t e n to b j e c t i v ec o o r d i n a t i v e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nm o n e t a r yp o l i c ya n db a n k i n gr e g u l a t i o n p o i n t i n go u tt h e s i g n i f i c a n c eo fc o o r d i n a t i n gb o t ht w of u n c t i o n s c o m b i n e dw i t ht h er e v i e wo f o u rc e n t m lb a n k sf i n a n c i a l s u p e n ，i s i o n a n d r e g u l a t i o nh i s t o r y ，t h et h e s i s i n v e s t i g a t e s a n d a n a l y s e s t h ee x i s t e n tc o o r d i n a t i v er e l a t i o nb e f o r et h e s e p a r a u o no fm o n e t a r yp o l i c ya n db a n k i n gr e g u l a t i o n ，t h e nm a i n l ya n a l y s i s a n dp u t sf o r w a r ds o m en e wp r o b l e m st h a tm a y a p p e a ra f t e rt h es e p a r a t i o n f i n a l l y ，t h ep a p e rp o i n t so u t t h a tt h ee s t a b l i s h m e n to fc o o r d i n a t i v em e c h a n i s m i sm u c hm o r e i m p o r l a n t ，a n dg i v e ss o m ep o l i c ya d v i c e s k e yw o r d s ：s e p a r a t i o n ，m o n e t a r yp o l i c y b a n k i n gr e g u l a t i o n c o o r d i n a t i o n 浙江大学硕十学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 一、选题意义与研究现状 导论 2 0 0 3 年3 月，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定成立 中国银行业监督管理委员会( 以下简称“银监会”) ，统一负责对银行、资产管理 公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构的监督管理。2 0 0 3 年4 月，银监 会正式开始履行监管职责。银监会的成立是我国金融监管体制改革的一个重要突 破，货币政策与银行监管两大职能在体制上实现了最终分离，金融分业监管体制 也得以正式确立。机构分设有助于加强银行监管，维护国家金融安全；同时也有 利于增强中央银行的独立性，避免因角色冲突而对货币政策的制定和执行带来不 利干扰。 但是，机构分设本身也使得货币政策与银行监管之间的协调问题更加突出。 成功的货币政策以稳定币值为目标，为银行监管创造了良好的货币环境，降低了 金融业的系统性风险；审慎有效的银行监管以金融体系稳定为目标，构建了健康 的微观金融基础，这是货币政策得以发挥效力的保证。货币和金融任何一方的不 稳都会危及对方，因此二者之间需要互相沟通、配合和支持。机构分设以前，中 央银行集货币政策与银行监管两大职能于一身，宏观的货币信息和微观的监管信 息是比较容易沟通和协调的；机构分设以后，信息协调的难度加大。更为严重的 是，角色冲突的局面很可能依然存在，即原来央行执行货币政策和银行监管时的 “内部角色冲突”有可能转化为央行与监管机构之间的“外部角色冲突”，这突 出表现在人民银行在发挥最后贷款人职能时将由于缺乏必要信息而导致介入不 当。这样，机构分设不仅不能有效防范金融风险，而且还会带来整体运行成本的 上升。因此，货币政策与银行监管之间的有效协调是非常重要的，研究这个问题 具有很强的理论和现实意义。 尽管过去有关中央银行的文献中有所涉及货币政策和银行监管的协调问题， 但只是近年来国际上才开始对这个问题进行比较深入地研究。一些学者研究了货 币稳定与金融稳定的关系。w h i t e ( 1 9 9 9 ) 以墨西哥金融危机和东南亚金融危机 为例，指出货币稳定与金融稳定是“一枚硬币的两面”。m i s h k i n ( 2 0 0 0 ) 提出货 浙江大学硕：t 学位论文机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 币稳定与金融稳定“决不是不相容的”，中央银行要对价格稳定和金融业稳定同 样关注。c r o c k e t t ( 2 0 0 1 ) 认为有必要区分货币与金融的稳定，他指出历史上二 者便存在着内在的一致性关系，并且取得了较好的政策框架效应。英格兰银行 ( 2 0 0 3 ) 的一份研究报告指出它们是“互相增强的两个目标”1 。 货币主义者甚至认为只是货币政策的失误才导致了金融不稳定和市场混乱。 例如，s c h w a r t z ( 1 9 8 6 ) 把那些没有伴随货币数量大幅度变化的金融波动称为 “假金融危机”【注甜。因此，货币政策和银行监管必须有效协调才能促进货币和 金融的稳定。t u y a 和z a m a l l o a ( 1 9 9 4 ) 的研究表明银行监管与货币政策及其工 具具有交叉作用的效果，货币当局很关注银行体系的安全稳定，监管当局也十分 关注货币的稳定性。二者的协调机制又是与一个有效率的银行监管体制相联系 的，因此近年来对监管体制的研究多了起来。h e l l e r ( 1 9 9 1 ) 、g o o d h a r fa n d s h o e n m a k e r ( 19 9 2 、19 9 3 、2 0 0 0 ) 、m a s c i a n d a r o ( 19 9 3 ) 、t u y aa n dz a m a l l o a ( 1 9 9 4 ) 、h a u b r i c h ( 1 9 9 6 ) 、d a v i e s ( 1 9 9 7 ) 、d in o i aa n dd ig i o r g i o ( 1 9 9 9 ) 等学者在此方面发表了一系列很有影响力的论文。他们从各种角度出发，对比研 究了货币政策与银行监管统一还是分离的各种利弊，发现影响监管体制的因素确 实相当复杂，并无定论。监管体制的选择通常要取决于一国金融体系的特质、中 央银行的独立性以及影响货币政策和银行监管的有效性等因素( h a u b r i c h ， 19 9 6 ) 。然而，随着金融中介、道德风险特别是成本核算的演进，分离的监管体 制可能是更好的方案( d in o i aa n dd ig i o r g i o ，1 9 9 9 ) 。一些学者还对当代金融 活动中货币与监管政策的协调进行了研究，其中最主要的就是中央银行发挥最后 贷款人( l l r ) 职能时，如何避免二者之间的不协调局面。s h o e n m a k e r ( 1 9 9 6 ) 认为在问题银行因失败而产生系统性冲击时，央行有必要而且也有能力扮演最后 贷款人角色。b a g e h o t 早在1 8 7 3 年就提出了央行发挥最后贷款人作用应遵循的 四条基本原则。此外，g o o d f f i e n da n dk i n g ( 1 9 8 8 ) 、b a r d o ( 1 9 9 0 ) 、s c h w a r t z ( 1 9 9 2 、1 9 9 5 ) 、g o o d h a r t ( 1 9 9 5 ) 、l a s t r a ( 1 9 9 7 ) 、f r e i x a sa n d r o c h e r ( 1 9 9 7 ) 、 g o o d h a r ta n dh u a n g ( 1 9 9 9 ) 等的研究对央行发挥最后贷款人作用、存款保险 制度以及避免道德风险等做出了贡献。在我国，中国人民银行从1 9 8 4 年才开始 阻”b a n ko fe n g l a n df i n a n c i a ls t a b i l i t yi s s u e si ne m e r g i n gm a r k e t s c c b s 2 0 0 3 42 】s o m e s hk m a t h u r p r u d e n t i a lp r a c t i c e sa n df i n a n c i a ls t a b i l i t y ：s o m ec o n c e p t u a li s s u e s c o n f e r e n c ep a p e ro ft h e5 t ha n n u a lc o n f e r e n c eo ng l o b a le c o n o m i ca n a l y s i s 2 0 0 2 浙江大学硕十学位论文 机构分设下货币政策与银行临管的协调问题研究 专门行使中央银行职能，银行监管体系至今也还是处于建立、变革和完善阶段， 因此对于货币政策与银行监管关系的研究并不多，并且大多是在原来的监管框架 以内进行探讨的。刘光第、戴根有、李健( 1 9 9 6 ) 较早指出银行监管与货币政 策存在密切的内在联系，认为银行监管应该支持并配合货币政策的实施。李义奇 ( 1 9 9 6 ) 区分了计划经济与市场经济条件下银行监管和货币政策关系的变化。 李念斋( 1 9 9 7 ) 认为中央银行的基本职能是稳定信用关系和稳定币值，二者既 对立又统一。阙方平( 2 0 0 0 ) 阐述了银行监管对货币政策的支撑与抑制作用， 认为要适当鼓励创新。王君( 2 0 0 1 ) 对银行监管机构的设置问题进行了研究， 认为我国不能用单纯的机构变更代替深层次改革。汤小青( 2 0 0 1 ) 认为我国现 阶段尚不具备将央行两项职能分离的条件。钱小安( 2 0 0 2 ) 论述了金融开放条 件下货币政策与银行监管的分工与协作问题。钟伟( 2 0 0 3 ) 指出货币政策和银 行监管分立的有效性前提在于监管理念、政策、职能和传导机制的专业化，监管 架构的调整是次要的。 二、框架结构与研究方法 文章除导论以外共分4 章。各章的内容安排是： 第一章：货币政策与银行监管的协调及意义。本章分三节，第一节分析货币 政策与银行监管的协调关系：第二节指出保持二者协调有效运行的重要意义；第 三节对建立一个协调的银行监管体制进行了论述。 第二章：机构分设前货币政策与银行监管的协调关系。本章分三节。第一节 是我国中央银行金融监管的历程回顾：第二节分析货币政策与银行监管协调中的 实际问题：第三节是本章的一个简要小结。 第三章：机构分设后货币政策与银行监管的协调问题。本章分两节。第一节 是机构分设的背景及意义；第二节是机构分设后货币政策与银行监管协调上的问 题； 第四章：增强货币政策与银行监管协调性的政策建议。 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行临管的协调问题研究 三、主要观点 本文提出如下主要观点：第一，货币政策与银行监管是具有内在一致性关系 的两大金融管理手段，具有互相支持的密切相关性和良好配合性，客观上需要二 者之问保持协调性，协调意义十分重大；第二，有效的银行监管体制有利于促进 货币政策与银行监管的协调，并通过回顾分析我国中央银行金融监管历史，认为 我国当前正处于金融监管体制改革阶段：第三，机构分设前，货币与金融环境不 稳健，货币政策与银行监管基础薄弱，并且二者之间缺乏应有的协调配合，从而 导致一系列的矛盾和冲突产生；第四，机构分设从本质上来说只解决了货币政策 与银行监管的形式独立问题，但并不意味着达到了二者之间的较好协调性，有些 问题在机构分设以后可能会更加严重，一些新问题也会随之产生。第五，根据对 机构分设后货币政策与银行监管协调中可能存在问题的分析，提出了增强二者协 调性的政策建议。 本文在思想观点上的主要创新处为：( 1 ) 以机构分设前后为主要背景，通过 回顾我国中央银行金融监管历程，提出当前我国正处于金融监管体制改革阶段， 并且还要继续推动监管体制变革；( 2 ) 在金融体系不稳健的情况下，商业银行的 超额准备金比率频繁变动，这是我国货币乘数很不稳定的一个重要原因：( 3 ) 现 行银行监管手段对货币政策产生一定威胁，央行最后贷款人与货币政策职能具有 角色冲突；( 4 ) 长期以来过于宽松的货币政策是当前我国银行体系巨额不良资产 形成的一个重要原因；( 5 ) 货币政策与银行监管缺乏协调性，主要表现在四个方 面：政策不协调、对象不一致、职能混淆、角色冲突；( 6 ) 机构分设后，中央银 行与银行监管当局需要进一步明确分工，但更重要的是建立协调机制：( 7 ) 机构 分设后，人民银行与银监会区域错位设置分支机构可能会带来新矛盾；( 8 ) 开放 经济下，货币政策与银行监管协调难度增大，要重视和加强对外资银行的监管。 4 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币畦策与银行监管的协调问题研究 1 货币政策与银行监管的协调及意义 1 1 货币政策与银行监管的协调关系 1 1 1 货币政策与银行监管的关系 货币政策和银行监管是一国金融当局调控和管理金融活动的两大手段。二者 在根本目标一致的基础上既相互区别，又紧密联系。 首先，二者的最终目标是一致的，都是为一国的经济和社会发展营造良好的 货币金融环境。货币政策以物价稳定为直接目标，银行监管以金融稳定为直接目 标，而这两个目标是一枚硬币的两面( w h i t e ，1 9 9 9 ) ，二者具有内在一致性。 一国的经济发展需要有良好的货币金融环境，这既包括货币稳定，又包括金融稳 定。因此，在一国金融市场化运作与发展的过程中，实施银行监管与制定执行货 币政策具有同等重要的地位与作用。 其次，它们之间又存在着明显的差异性和不可替代性。一是具体目标不同。 货币政策着眼于价格稳定，侧重于对货币、信用总量的宏观调控，目的在于稳定 币值并以此促进经济增长：银行监管则着眼于金融稳定，侧重于对金融机构的微 观管理，其目的是维护信用、支付体系的稳定，保障金融安全，维护存款人的利 益。二是所采取的方法、措施不同。货币政策主要运用各种货币政策工具，通过 利益导向实现对经济主体的间接调控，进而调节社会信用总量；银行监管主要运 用法律、行政和经济手段，通过确定审慎监管指标、限定金融机构经营行为等， 直接对金融业实施监督管理。三是作用机制不同。货币政策一般通过金融机构或 金融市场等中间环节的传导，最终影响到实体经济的运行，其作用时滞较长，传 导效率受制于金融机构或金融市场；银行监管则仅仅作用于金融机构或金融市 场，对金融机构的影响无须中间环节传导。四是对金融机构的影响程度不同。货 币政策对金融机构的影响程度取决于政策工具力度大小和金融机构对利益变化 的敏感性；银行监管则是通过运用包括行政、法律手段要求金融机构必须“为或 不为”，对金融机构的约束力较强。五是总体特征不同。货币政策具有政策性、 调节性和相对灵活性的特征，银行监管则带有鲜明的法制性、系统性和规范性特 浙江大学硕士学位论文机构分设下货币政策与银行黼管的协调问题研究 征。 再次，二者之间存在着互相支持的密切相关性和良好配合性。c r o c k e t t ( 2 0 0 1 ) 指出，不能把货币稳定与金融稳定这两个目标割裂开来而去分别追求 它们，货币政策与银行监管协调一致有助于取得更好的政策效果。一方面，成功 的货币政策保持了币值和物价稳定，可以为银行监管创造良好的货币环境，减轻 了金融业的系统性风险，因为如果货币不稳，金融业是难以保持其稳健与安全的； 另一方面，银行监管是货币政策顺利实施的重要基础和保证，货币政策的操作、 传导与效果需要强有力的银行监管予以配合和支持，过于宽松或过度监管都不利 于货币政策的制定和实施。因此，货币政策与银行监管既对立又统一，具有在终 极目标一致性基础上的密切相关性和良好配合性，完全可以而且应该互相配合、 互为支持。正是基于这一点，很多国家的中央银行同时承担了这两大职能。 1 1 2 货币政策与银行监管的相互作用机制 ( - - ) 银行监管通过督促商业银行实施严格的资产负债比例管理和风险管 理，规范它们的行为，维护良好的金融秩序，从而为货币政策的操作奠定必要的 基础和前提条件。金融机构的规范运作和稳健经营是货币政策传导有效的必要前 提，银行监管通过强有力的法律约束和行政督导促使商业银行自觉符合货币政策 操作的基本要求，建立起自求平衡、自我约束的内在经营机制和风险防范机制， 从而保证货币政策传导顺利进行。例如，通过监管商业银行存款准备金的计提和 缴存状况，保证存款准备金率的调整效应；通过对现金比率、存款准备金比率、 资产流动性比率的监管来配合中央银行的公开市场操作和对货币乘数的调控；通 过清偿力监管来支持再贴现政策；通过定期与不定期的现场或非现场检查与考 核，规范金融机构行为，保证货币政策传导顺利。 ( 二) 银行监管通过切实防范金融风险、保护存款人利益、维护金融体系的 安全与稳定，可以保证货币政策目标的实现不受意外干扰。银行监管通过对清偿 力的管制，促使银行在资金来源和运用的总量与期限结构上达到自我平衡，可以 防止货币政策目标受到不利冲击，减轻中央银行通过再贷款或再贴现向金融机构 提供日常流动性援助的压力，扩大货币政策工具的运用空间并增强其效力。在金 融危机期间以及中央银行发挥最后贷款人作用的时候，这种作用尤其重要。 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行临管的协调问题研究 ( 三) 货币政策对银行监管也具有重要影响。美联储主席阿兰格林斯潘 ( 1 9 9 7 ) 指出，中央银行在大额或者银行同业支付体系中起着关键作用，控制 支付体系的风险的标准是中央银行定的，中央银行还提供支付的终极性与确定 性，并在适当情况下提供流动性以支持支付体系。运行良好的最后贷款人制度有 利于保证支付系统的正常运转，防止系统性金融危机的发生；通货膨胀、利率和 汇率的稳定有助于金融机构的资产价格稳定，保持健康的资产负债表；货币政策 工具的运用，如存款准备金、公开市场业务等在一定程度上也会促进银行监管目 标的实现；市场化的金融工具( 如国债) 以及资本市场的发展会便利金融机构进 行流动性管理，增强抗风险能力；等等。可以看出，银行监管与货币政策之间客 观上具有交叉作用的机制效果，制定和执行货币政策必须考虑到对银行蠊管的影 响，银行监管得力与否对货币政策也会产生有利或不利影响。 1 2 保持货币政策与银行监管协调的意义 1 2 1 银行不稳健对货币政策产生消极影响 过于宽松或严厉的银行监管对货币政策都有不利影响。银行监管过于宽松会 导致金融风险增大，过于严厉则会产生紧缩效应，二者都容易导致金融体系的不 稳健。不稳健的金融体系会改变货币政策操作目标、中间目标和最终目标等变量 间的关系，这会使货币政策的制定复杂化，并且可能造成决策失误。货币乘数这 种最基本的关系首先会发生改变。林捷瑞恩( 1 9 9 7 ) 调查发现，很多国家例如阿 根廷、智利、加纳、菲律宾、乌拉圭和爱沙尼亚在发生银行危机前，货币乘数都 有增大的现象。其次，银行不稳健或者经营不规则会影响到金融中介的活动，广 义货币供应量作为中间目标变量也会随之受到影响，例如存款人将资金投向更高 质量的地方。再次，支付体系的不确定性上升以及信贷市场状况恶化会带来资产 组合的变化，利率对货币和存款的需求弹性也会发生变化，这在阿根廷、智利、 菲律宾、西班牙和乌拉圭的银行危机前后都出现过( s u n d a r a r a j a n 1 9 9 1 ) 。最后， 在不稳健的金融体系下，用来制定量化的货币政策数据也可能不准确，例如将不 良贷款错误分类、准备金计提不充分、利息资本化等，这使得央行很难把握国内 信贷的真实水平和变化率。 浙江大学硕士学位论文 机构分殴下货币政策与银行临管的协调问题研究 不稳健的金融体系下，货币政策工具和传导机制的效率都会降低。由于金融 机构不能根据货币政策调整储备或贷款，利率敏感性和预见性降低，因此通过货 币供应量和利率来传导货币政策会受到银行流动性或清偿能力不足的制约。不稳 健的银行不能对提高准备金比率做出反应，准备金计提不足，从而无法进行信贷 扩张，中央银行将不得不融通准备金的不足，因此它对货币和信贷供应的控制将 受到损害。货币市场也不会拆借给不稳健的银行以弥补准备金的不足，由此带来 的市场分割会进一步阻碍对整个体系的货币管理，最终扰乱金融市场的运行，而 货币政策正是通过金融市场传导的。通过公开市场操作来进行流动性管理的努力 也会受挫。高风险借款人对利率具有非弹性需求，公开市场操作售出所形成的信 贷扩张的影响因此会减弱。通过公开市场操作、再贴现等来注入流动性也会失去 作用，因为不稳健的银行缺乏足够的市场工具来参与市场操作。当银行极为脆弱 时，执行货币政策工具会变得不对称，货币政策的放松比紧缩要容易。在某些情 况下，由于担心会造成银行危机，中央银行将不能采取或坚持恰当的货币政策行 动。 1 2 2 货币政策不恰当会加大银行监管难度 不当的货币政策也会加大防范和化解金融风险的压力，增加银行监管的难 度。宽松的货币政策短期内可以提高银行的盈利，但是当货币政策实施紧缩时， 银行可能会很难调整经营策略。因为不稳健的银行没有足够的灵活性资产来调整 流动性状况，这会引发流动性危机。如果货币政策过分照顾金融监管，其潜在的 危险可能更大。经验表明，放松的货币政策可能会在短期内给银行带来好处，但 是长久会造成通货膨胀和资产价格泡沫，扰乱银行的经营，侵蚀银行资本的真实 价值，导致银行出现有问题贷款，形成金融风险。 此外，货币政策工具也会对银行体系产生不利影响。央行随意或者不能及时 提供最后贷款人便利会扰乱整个支付体系的正常运转；通过抛售资产增强流动性 会使流动性不足的银行变得资不抵债；信贷或利率管制会迫使银行过多地持有不 产生利润的准备金；限制银行经营活动的流动性管理会导致银行中介功能的丧 失，降低银行的客户基础和盈利水平；法定存款准备金不能按市场利率获取利息， 实际上是对银行体系征收的一种税。 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 1 2 3 保持货币政策与银行监管协调的重要意义 由于货币政策与银行监管之间具有内在的密切联系和协调要求的客观基础， 因此在实践中应该把二者很好的结合起来，发挥其协同效应。从世界范围内来看， 自从金本位制崩溃以来。稳定货币与稳定金融之间的协调就一直是一个难点，伴 随着各国经济发展的一方面是通货膨胀或通货紧缩，另一方面是不断爆发的金融 危机。根据国际货币基金组织的一份报告，在1 9 8 0 年至1 9 9 5 年期间，i m f l 8 1 个成员国中1 3 3 个都经历过“金融领域的严重冲突”，其中3 6 个国家爆发了4 1 次金融危机，另外发生了1 0 8 次的“严重”问题“”。特别是近年来，全球范围内 爆发了几次较大规模的金融危机，各国经济又普遍遭遇通货紧缩，因此对于货币 政策和银行监管如何进行有效协调，更加成为一个研究热点。从我国的情况来看， 经济金融体制正处于转轨的特殊时期，长期以来银行监管是为货币政策服务的， 甚至把银行监管当作货币政策工具来使用。亚洲金融危机给我国金融业敲响了警 钟，由于多年来对银行监管的不重视，金融业微观基础薄弱，金融机构和金融市 场风险过高，这在很大程度上导致了国家货币政策的失灵。另外，在处理有问题 金融机构和防范金融风险的过程中，银行监管与货币政策之间也出现了一些不协 调的局面。 因此，这个问题具有重要的理论和现实意义。我们既要给予银行监管、货币 政策同样的重视，又要十分注意二者的功能协调。一方面，要加强银行监管，加 大金融风险的防范和化解力度，为货币政策的实旌创造良好的外部环境；另一方 面，在制定和执行货币政策的过程中，要充分考虑金融风险所带来的约束，充分 运用各种货币政策工具，支持经济发展，在发展中防范和化解金融风险。 1 3 有效的银行监管体制与货币政策协调 有效率的银行监管体制在保障货币政策和银行监管的功能发挥方面具有重 要作用，这主要是因为监管体制的选择和设计直接影响到货币政策与银行监管的 关系，良好的银行监管体制从制度上为二者的协调运行提供了有力保证。 畔加卡尔一约翰林捷瑞恩银行稳健经营0 宏观经济政策第一版北京：中舀金融出版社，1 9 9 7 ，第2 0 页 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策。i 银行监管的协调问题研究 在建立有效的银行监管体制方面，核心和基本的问题是：为了货币政策和银 行监管的有效性，负责货币政策与银行监管的机构应该各自独立，还是处于同一 管理机构之下甚至就是同一机构呢? 现在，人们普遍认为“中央银行的基本职能 是保持币值稳定”( f i s c h e r ，1 9 9 7 ) 。但事实上，从中央银行历史发展的逻辑起 点分析，最早出现的职能是提供一个有效的支付体系和保证银行体系的稳定。前 美联储主席沃尔克指出，一些中央银行如美国和意大利的央行，“在他们建立的 初衷中，对银行稳定的关心多于货币政策”i t s 4 。因此，银行监管在传统上被视为 中央银行的职能之一。但近年来，在部分发达国家中却出现了将银行监管职能从 中央银行分离的趋势，例如英国、欧盟和美国等，并且越来越多的国家加入到这 一潮流中去。根据i m f 的一份研究报告，截至2 0 0 1 年9 月，在1 5 9 个国家和 地区中，中央银行不负责银行监管的国家共有4 2 个，占总数的2 6 ；而2 9 个 o e c d 国家中，中央银行参与银行监管的国家1 6 个，占总数的5 5 【洼5 1 。 将货币政策与银行监管分离的主要好处是避免相互问的利益冲突。在宏观的 货币稳定性与微观的金融中介稳定性之间取得平衡是很难把握好的，处理不当可 能导致严重的政策不连续问题，例如货币当局可能倾向于使用高利率政策以维持 钉住汇率制、抑制通货膨胀，而这对银行体系会带来不利效应。如果货币政策过 多地考虑了监管需要，例如滥用最后贷款人职能，为银行系统注入过多的流动性 资金，这时潜在的危险更大，长期中会使问题恶化到不可挽回的地步。宏观的货 币政策具有逆周期效应，而微观监管政策却具有顺周期效应。二是有利于提高中 央银行的独立性和声望。对于央行和监管部门来说，其工作范围愈专一效率便愈 高，央行同时兼顾难免会顾此失彼，特别是在金融危机期问。监管工作的性质同 货币政策截然不同，监管工作基本上是少有回报，但一有闪失，便会有损监管者 的声望，即“出力不讨好”，在由央行负责监管时这将有损央行声望，不利于货 币政策的制定和执行。原因是监管工作在平时不大会引起公众太多注意，但一出 问题却会立即成为公众指责的焦点。因此，如果一个独立的央行欲提升信誉、增 加可信度和公众认同感，他们本身可能并不愿意负有银行监管的职能。三是市场 约束的作用需要监管当局具有独立性。为了确保监管当局所采取的任何行动不至 1 查理士恩诺克银行业的稳健与货币政策北京：中国金融出版社，1 9 9 9 ，第3 4 3 页 悼5 孙涛国际银行监管的新进展世界经济2 0 0 2 ：4 ：5 5 0 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行临管的坼调问题母 究 于破坏市场约束，监管部门必须是独立的，这有利于消除道德风险。独立的监管 者不能作为最后贷款人创造流动性去满足处于困境的银行的资金需求，也无法操 纵利率去帮助银行。 中央银行负责银行监管的好处：一是在信息沟通上存在优势。微观监管信息 对央行宏观决策至关重要，这主要表现在危机管理、货币政策的制定和实施以及 支付系统的运作三个方面。由于负责银行监管，央行就能够全面洞察有价值的经 济状况，做出正确决策。而若银行监管隶属于其他独立的监管机构，信息交流上 可能会出现摩擦。二是央行对金融稳定性同样关注，这突出表现在最后贷款人作 用方面。央行的干预有两个理由：一个是流动性危机与偿债能力危机的区别短期 内难以识别，央行需要迅速反映以稳定存款人的信心，避免单个银行问题扩展到 整个银行体系；另一个是道德风险问题使得最后贷款人较其他方式更加有效，不 仅能迅速稳定存款人的信心，而且央行可以通过制造一种不确定的氛围去实现其 “建设性的模棱两可”信条。 根据一些经验性的研究，中央银行负责银行监管的国家有着较高的通货膨胀 率、货币增长率和财政赤字g d p 比率( m a s c i a n d a r o ，1 9 9 3 ) 。由于独立的中 央银行能够更好地达到货币政策目标，因此大多数央行倾向于不负责金融监管 ( h e l l e r ，1 9 9 1 ) 。微观方面，央行负责监管的国家中银行失败的明显较少 ( g o o d h a r ta n ds h o e m a k e r ，1 9 9 2a n d1 9 9 5 ) ，银行业的利润较多，但是人事 费用高出5 0 ( d in o i aa n dd ig i o r g i o ，1 9 9 9 ) 。 两种监管体制各有利弊，没有一个对经济理论或者制度安排的分析可以客观 地说明，某一种模式严格优于其他模式。现存的各种不同体系反映了不同历史和 每个国家的特定环境。银行监管体制的选择通常要取决于一国的具体情况，例如 金融体系的特质、中央银行的独立性以及影响货币政策和银行监管的有效性等因 素( h a u b r i c h ，1 9 9 6 ) 。但是，也有学者指出，随着金融中介、道德风险特别是 成本核算的演进，分离的监管体制可能是更好的方案( d in o i aa n dd ig i o r g i o ， 1 9 9 9 ) 。 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 2 机构分设前货币政策与银行监管的协调关系 2 1 我国中央银行金融监管历史回顾 2 1 1 以货币政策代替金融监管阶段( 1 9 8 4 年初- 1 9 9 3 年底) 1 9 8 4 年以前，我国实行的是中央计划经济体制下的单一银行制度，没有金 融风险，也没有金融监管。改革开放以来，随着金融体制的改革，金融机构和金 融业务都多元化起来，因此客观上需要对金融业实现监督管理。1 9 8 4 年我国实 行中央银行制度，中国人民银行成为金融主管部门，成为我国现代意义上金融监 管的起点。这个阶段的主要特点是：金融监管处于起步阶段，主要使用以信贷管 理为主的货币政策来达到监管的目的。1 9 8 6 年颁布的中华人民共和国银行管 理暂行条例是我国金融监管向法制化方向迈出的第一步，该条例确定了金融监 管的目标：中央银行、专业银行和其他金融机构，都应当认真执行国家的金融方 针政策；其金融业务活动都应当以发展经济、稳定货币和提高经济效益为目标。 显然，这一监管目标的核心就是金融监管要为经济发展和稳定货币服务。可以看 出，这一目标有悖于以维护金融体系稳定和保护存款人利益为目标的现代金融监 管理论，但与货币政策的最终目标却很相近。在实践中，中央银行也是以货币政 策取代了金融监管的作用，主要依靠对信贷资金的管理来调节货币供应量从而达 到监管目的。这十年中，为了适应经济增长的需要，货币政策可谓不遗余力，发 挥了积极作用。但是，由于单纯依靠对货币信贷的直接管理，经济生活中存在的 问题也越来越严重。通货膨胀的压力越来越大，1 9 8 4 、1 9 8 8 和1 9 9 2 年发生了 三次比较严重的通货膨胀。银行超负荷运转问题严重，信贷资金周转缓慢，呆滞 积压损失占压资金越来越多，银行和企业效益差的状况越来越明显。到了1 9 9 3 年，金融风险明显增大，信贷投放失控，乱集资、乱拆借问题严重，许多金融机 构违规经营，金融秩序出现了比较混乱的局面。同时，对于金融业中存在的问题 的管理，中央银行采取的也多是计划性和行政性的手段，例如直接压缩信贷规模、 限期完成任务等，这些措施虽然效果直接，但是难以改变金融业的微观经营基础 和体制惯性，“一放就乱，一管就死”的状况仍然得不到改变。这些都说明，中 2 浙江火学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 央银行单纯依靠调节银根很难达到监管的目的，很难实现金融稳定的目标，没有 良好的金融秩序，再好的金融政策也是无效的。正如中国人民银行货币政策司司 长戴根有总结到的：“回顾十多年来的实践，每当我们金融监管工作有所松懈 的时期，往往正是金融秩序比较混乱的时期。例如1 9 9 2 、1 9 9 3 年的舌l 拆借，1 9 9 4 年的假证券回购，等等。金融秩序混乱，很容易导致货币失控，结果对国民经济 造成损害。把执行货币政策与加强金融监管的职能很好的结合起来，中央银行才 能做到既保证货币稳定，又保证金融稳定。川州 2 1 2 重视加强金融监管阶段( 1 9 9 4 年初一1 9 9 7 年底) 1 9 9 3 年下半年中央提出治理整顿金融秩序，把发挥中央银行的监管作用提 到了更高的阶段。1 9 9 3 年1 2 月2 5 日，国务院发布了关于金融体制改革的决 定，明确了中国人民银行制定执行货币政策和实施金融监管的两大职能，并就 如何强化金融监管提出了四条要求。1 9 9 4 年人民银行在转换职能、强化金融监 管方面取得了重要进展，金融监管开始朝着法制化、规范化、市场化的方向发展。 首先，金融监管的重要地位得到了确认，1 9 9 4 年初在全国分行行长会议上明确 要求各级人民银行尽快转换职能，切实加强对金融机构的监管；同年6 月首次召 开了全国金融监管机构的监管工作会议，研究部署了加强监管的主要任务和具体 措施。其次，根据转换职能的需要，中国人民银行总行在1 9 9 4 年进行了机构改 革，增强了监管力量并明确了内部分工，各级分支机构也随之作了相应的调整。 篼三，制定和发布了一系列法律、法规。例如中华人民共和国外资金融机构管 理条例、中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法、 金融机构管理规定、城市合作银行管理条例等都在这一期间相继出台，标 志着我国的金融监管开始向法制化、规范化迈进。第四，全面展开了市场化监管 工作，包括开始对各类金融机构实施以风险管理为核心的资产负债比例管理；加 强了对金融机构业务活动的稽核检查；逐步建立各项具体的监管制度；清理查处 了一些违法乱纪事件，等等。1 9 9 6 年，中国加入国际清算银行并参加巴塞尔委 员会的工作，在规范现场检查、境外稽核、加强对商业银行的内部控制指导和推 行以风险为基础的贷款分类管理制度方面实现了突破。到了1 9 9 7 年，亚洲金融 “s 1 刘光第、戴根有中国经济体制转轨时期的货币政策研究北京：中国金融出版社，1 9 9 7 ，第2 1 9 页 浙江大学硕士学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 危机爆发前期，我国对金融监管的重视达到了前所未有的程度，货币政策的主要 注意力也转移到防范和化解金融风险上来，“花了将近一年时间准备文件，召开 了全国金融工作会议，确定了深化金融改革，整顿盒融秩序，防范金融风险的一 系列基本政策。”“n 纵观这一阶段，其主要特点是：配合“适度从紧”的货币政 策，重视和强调加强金融监管，金融监管的地位上升。但是，这一时期国内对于 市场化金融监管的认识还不是很清楚，普遍认为货币政策更重要，金融监管只是 应该支持并配合货币政策实施，甚至把金融监管当作货币政策工具来使用；监管 重点主要是放在市场准入和合规性监管方面，没有完成向以风险监管为主的监管 过渡；另外，在制度上也存在着一定问题，例如地方政府的过多干预、监管机构 的独立性较弱、监管工作不够专业化，等等。 2 1 3 金硅监管体制改革阶段( 1 9 9 8 年初至今) 为了更好地进行金融监管，我国迫切需要确立适合国情的、现代化的金融监 管体制。从19 9 8 年开始，我国进入了金融监管体制改革阶段。贯穿于这个阶段 的有两条主线，横线是金融监管与证券、保险业监管的关系，即分业监管还是合 业监管；纵线是中央银行内部的监管体制方面，主要指人民银行总行以及分支行 的机构设置上。先来看前者。1 9 9 8 年以前，中国人民银行实际上是集银行、保 险、证券业监管于一身的综合监管当局；即便是在1 9 9 2 年我国成立了中国证券 监督管理委员会( 简称证监会) 和国务院证券委员会( 简称证券委) ，但是他们 对证券业也只有一部分监管权力。1 9 9 8 年中共中央1 9 号文件，针对当时金融形 势比较严峻、金融秩序混乱的局面，要求坚持分业经营、分业监管体制。1 9 9 8 年6 月，人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会；同年1 1 月， 中国保险监督管理委员会成立；2 0 0 3 年4 月，中国银行业监督管理委员会( 简 称银监会) 正式挂牌成立，这标志着金融分业监管体制的正式确立。再来看后者。 力图通过改变机构设置来提高金融监管方面，我国傲了不少努力，其中较大的机 构变动有三次。第一次努力是在1 9 9 8 年1 1 月，为了摆脱地方政府对央行监管 的过度干预，中国人民银行取消了省级分行，取而代之的是9 个跨省的大区分行 和两个营业管理部，以及2 1 个监管办。这次改革增强了中央银行的独立性，但 叩】戴根有关于我国货币政策的理论与实践问题金融研究2 0 0 0 ；9 ：5 4 浙江大学硕i 二学位论文 机构分设下货币政策与银行监管的协调问题研究 是没有解决好机构定位和职能划分的问题。第二次努力是在2 0 0 1 年9 月，央行 内部进行了一次被称为“管监分离”的机构改革，在原银行监管一司及二司之外， 成立新的银行管理司，负责所有与市场准入、退出、监管政策研究等属于“管制 类”的业务，而监管一司和二司只负责微观的日常和现场监管。这次改革本是中 央银行一次良性的自我调整，但由于种种原因，出现了一些矛盾和冲突，新成立 的银行监管司发挥作用有限。第三次努力即2 0 0 3 年4 月的这次机构改革，中国 人民银行将金融监管的职能分离出去，专门负责制定和执行货币政策，而由新成 立的银监会负责监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。 这次机构改革实现了货币政策与金融监管职能的完全分离，有利于加强金融监 管，避免中央银行的角色冲突。金融监管体制改革反映了我国在金融监管认识上 的进步和深化，为进一步加强监管提供了制度上的保障。可以预料，随着国际国 内金融监管技术的不断发展，我国的监管体制改革仍将继续下去。 2 1 4 中央银行金融监管的经验总结 可以说，我国中央银行的监管历史就是货币政策与金融监管关系发展、变革 的历史。从以货币政策代替金融监管、把金融监管当作政策工具来使用，到通过 机构改革来避免职能冲突，这反映了我国金融监管正在不断加强；在二者关系上， 我国已经认识到金融监管与货币政策具有同等重要的地位，决不能厚此薄彼，更 不能靠牺牲金融稳定去换取经济增长。稳定的金融微观基础是保障货币政策顺利 实施的重要条件，商业银行和非金融机构良好的资产负债结构和稳健的经营策 略，是货币政策充分发挥效应的重要基础。仅仅依靠货币政策、宏观调控难以实 现金融稳定，金融不稳定会对宏观经济产生不利影响，最终导致货币政策失效。 而从长期来看，不当的货币政策可能对金融稳定产生干扰，动摇金融业的微观基 础，其对经济的危害可能更大。因此，要十分注意货币政策与金融监管之间的协 调，尽可能地避免职能冲突，减少给对方带来的不利影响，实现良性循环；同时 要增强中央银行和监管机构的独立性，提高专业化水平；在总结历史教训、借鉴 国际经验、巩固监管成果的基础上，建立现代化金融监管体制。 浙江大学硕士学位论文 帆构分设下货币政簧与银行监管的协调问题研究 2 2 货币政策与银行监管协调中的实际问题 2 2 1 货币政策与银行监管目标不协调 一般来说，货币政策以维持币值稳定为目标，侧重于宏观经济整体；银行监 管以维护金融稳定、保护存款人利益为目标，侧重于微观金融机构和金融市场。 二者的目标定位不同，本身似乎就是有冲突的。但事实上并非如此，因为我们不 能够把这两个目标割裂开来分别去追求它们“。前面已经指出，二者实际上具有 潜在的一致性。纵观世界各国，凡是金融业稳健发展的国家，其货币政策效果就 更加显著；反之亦然。 而我国货币政策与银行监管目标上不一致的矛盾却是实实在在的。1 9 9 5 年 通过的中国人民银行法明确规定，货币政策e t 标是“保持货币币值的稳定， 并以此促进经济增长”；但实际上，对于向市场经济过渡时期财政能力下降的中 国来说，货币政策在很大程度上不得不为经济增长服务；此外，货币政策还被赋 予了很多特定的内涵，诸如防范化解金融风险、支持农产品收购等一系列问题。 货币政策为短期经济增长服务的可能结果是，偏