（民商法学专业论文）土地出让收益分配问题研究.pdf

内容摘要 作为土地管理法修改的一大重点，如何进行土地出让收益分配改 革，在经济学上已经有众多学者进行了有益的研究并形成了一系列观点， 然而很少有从法学角度加以说明的研究。笔者认为，未来立法只有平衡了 各方利益才能是合理的法律制度，因此在土地出让收益分配问题上必须兼 顾被征地农民和各级政府的利益，尤其要注重对被征地农民利益的保护 本文除引言和结语外，正文共分为三章： 第一章是对土地出让收益概念的界定及其分配问题的说明笔者首先 对土地出让收益进行了界定，指出其与相关概念的区别。其次对土地出让 收益分配现状进行了分析，结合土地管理法修改草案征求意见稿的规 定，指出土地出让收益分配所存在的问题。 第二章是介绍目前所提出的几种土地出让收益分配改革观点，指出各 种观点所依据的理论基础，并对这些观点进行了简要的评析，同时介绍了 国外和我国台湾地区的经验。 第三章提出土地出让收益分配应采用公平分享的方法。笔者通过以下 几个部分进行阐述：一是说明农民集体经济组织参与土地出让收益分配合 理性基础，包括借鉴遗传资源惠益共享制度、对公平正义的说明、对生存 权保障的需要和以国家政策为导向；二是通过对政府在建设用地使用权出 让合同中法律地位的界定，说明其参与土地出让收益同样是有合理依据； 三是结合厦门地区的实践说明了公平分享的可行性。 关键词：出让收益；公平 a b s t r a c t h o wt or e f o r mt h ep r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e ri so n eo ft h e p r i o r i t i e sf o rr e v i s i n gt h e l a n dm a n a g e m e n tl a w 一，n u m b e r so fs t u d i e sh a v e b e e nd o n ea n ds o m es u g g e s t i o n sh a v eb e e np u tf o r w a r di nt h ef i e l do f e c o n o m i c s ，b u tr a r e l ye l a b o r a t e df r o mt h el e g a la n g l e t h ep a p e rb e l i e v e st h a ta r e a s o n a b l el e g a ls y s t e ms h o u l db a l a n c et h ei n t e r e s t so fa l lp a r t i e si n v o l v e d ，s o l e g i s l a t i o n i nt h ef u t u r es h o u l dc o n s i d e rt h ei n t e r e s t so ft h e p e a s a n t sa n d g o v e r n m e n t so nt h ei s s u eo fp r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e r ，e s p e c i a l l yp a y a t t e n t i o nt ot h ep r o t e c t i o no ft h ep e a s a n t s i n t e r e s t s t h et e x tc o n s i s t so ft h r e ec h a p t e r sb e s i d e si n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ： t h ef i r s tc h a p t e ri sa b o u tt h ed e f i n i t i o no ft h ep r o c e e d so fl a n dt r a n s f e ra n d i t sa l l o c a t i o n t h ep a s s a g ed e f i n e st h ed e f i n i t i o no ft h ep r o c e e d so fl a n dt r a n s f e r f i r s t l y ，a n dc o m p a r e si tw i t hr e l e v a n tc o n c e p t s ，a n dt h e nd e s c r i b e st h ep r e s e n t s i t u a t i o no ft h ep r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e r ，i n d i c a t i n gt h ep r o b l e m s e x i s t e di nt h ep r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e r ，w i t ht h ec o m b i n a t i o no ft h e r e g u l a t i o n sp r o v i d e di nt h ed r a f ta m e n d m e n t st ot h el a n dm a n a g e m e n tl a w t h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e ss o m ek i n d so ft h e o r i e sc o n c e r n i n gt h e p r o c e e d sa l l o c a t i o nm o d eo fl a n dt r a n s f e r , a n de x p l a i n st h e i rf o u n d a t i o n i ta l s o i n t r o d u c e st h ee x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e sa n dt a i w a n t h et h i r dc h a p t e rp r o p o s e st h a tt h ew a yo fe q u i t a b l es h a r i n gs h o u l db e a d o p t e di na l l o c a t i n gt h ep r o c e e d so fl a n dt r a n s f e r i ti n c l u d e st h ef o l l o w i n g s e c t i o n s ：t h ep a s s a g es t a t e st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ( i n c l u d i n gr e f e r e n c et h e s y s t e mo fs h a r i n gb e n e f i t so fg e n e t i cr e s o u r c e s ，e l a b o r a t i o no ff a i r n e s sa n d j u s t i c e ，e n s u r et h er i g h t t os u r v i v a la n dn a t i o n a l p o l i c y - o r i e n t e d ) f o rt h e p e a s a n t s c o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n ss h a r i n gt h ep r o c e e d sa tf i r s t ，a n d t h e nc l a r i f i e st h el e g a ls t a t u so ft h eg o v e r n m e n ti nt h eg r a n tc o n t r a c to fl a n du s e r i g h t ，p r o v i n gt h a tt h eg o v e r n m e n ts h a r i n gt h ep r o c e e d si sr e a s o n a b l et h e r e b y ； i l l u s t r a t e st h ef e a s i b i l i t yo fe q u i t a b l es h a r i n gb a s e d0 1 1t h ep r a c t i c eo fx i a m e na t l a s t k e yw o r d s ：p r o c e e d so fl a n dt r a n s f e r ；e q u i t a b l e c o n t e n t s p r e f a c e 1 c h a p t e r1 p r o b ei n t ot h ec o n c e p to fp r o c e e d so fl a n dt r a n s f e ra n d i t s a j 咀o c a t i o n 3 s u b c h a p t e r1 t h ed e r m i t i o no fp r o c e e d so fl a n dt r a n s f e ra n dd i s c r i m i n a t e s i tf r o mo t h e rr e l e v a n tc o n c e p t s3 s e c t i o nl i 。h ed e f i n i t i o no f p r o c e e d so f l a n dt r a n s f e r 3 s e c t i o n 2t h ec o m p a r i s o n sb e t w e e np r o c e e d so fl a n dt r a n s f e ra n dr e l e v a n t c o n c e p t s 5 s u b c h a p t e r2 t h es i t u a t i o no fp r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e r 。8 s e c t i o n1 e x i s t i n gr e g u l a t i o n sp r o v i d e di nm a i n l a n da r e ao f c h i n a 8 s e c t i o n2t h es i t u a t i o no fp r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e ri nc l ：l j n a 8 s e c t i o n3 r e g u l a t i o n sp r o v i d e di nt h e d r a f ta m e n d m e n t st ot h el a n d m a n a g e m e n tl a w 1 2 s u b c h a p t e r3 p r o b l e m se 】| 【i s t e di nt h ep r o c e e d sa l l o c a t i o no fl a n dt r a n s f e r s e c t i o n1p r o c e e d so fl a n dt r a n s f e rw a sa l l o c a t e di nt h ew r o n gd i r e c t i o n 13 s e c t i o n2d i f f i c u l tt o a c c u r a t e l yq u a n t i f yt h ep r o c e e d so f l a n dt r a n s f e r 1 5 s e c t i o n3p o l i c i e st h a tb e n e f i tt h ep e o p l eh a v ev a g u ei n f l u e n c e 15 c h a p t e r 2 s t u d y o np r o c e e d sa l l o c a t i o np a t t e r n so fl a n dt r a n s f e r 1 6 s u b c h a p t e r1 t h e o r e t i c a le x p l o r a t i o n1 6 s e c t i o n1t h et h e o r yo f t h er i s eb d o n g st ot h ep u b l i c 1 6 s e c t i o n2t h et h e o r yo f t h er i s eb e l o n g st ot h ep r i v a t e 17 s e c t i o n3t h et h e o r yo ft h er i s es h o u l db es h a r e db e t w e e nt h ep u b l i ca n dt h e p f i v a t e 19 s u b c h a p t e r2e x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ( r e g i o n s ) s e c t i o n1t h ep f i n d p a lo ff u l lc o m p e n s a t i o ni nr u s s i a 2 0 s e c t i o n2 p l a n n i n g - g a i ns u p p l e m e n ti ne n g l a n d 21 s e c t i o n3i n c r e m e n tt a xo l il a n dv i l l l 1 i nt a i w a n 2 2 c h a p t e r 3 e q u i t a b l es h a r i n 乎- t h em e t h o df o ra l l o c a t i n g p r o c e e d so fl a n dt r a n s f e r ：! ：i s u b c h a p t e r1 t h er a t i o n a lb a s i sf o re q u i t a b l es h a r i n g s e c t i o n11 1 把t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nf o rt h ep e a s a n t s c o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n ss h a d n gt h ep r o c e e d s 2 3 s e c t i o n2t h ef o u n d a t i o nf o rt h eg o v e r n m e n ts h a r i n gt h ep r o c e e d s 3 2 s u b c h a p t e r2s t u d yo nt h ef e a s i b i l i t yo ft h em e t h o do fe q u i t a b l es h a r i n g 3 6 s e c t i o n1t h eo u t l i n eo f s i l v e rw r a p p e di ng o l d ”3 7 s e c t i o n2t h ei d e ao fs h a r i n gp r o c e e d so fl a n dt r a n s f e rt h a tr e f l e c t e di n ”s i l v e rw r a p p e di ng o l d 3 8 s e c t i o n 3t h ee f f e c t sg e n e r a t e df r o m s i l v e rw r a p p e di ng o l d 3 8 c o n c l u s i o n 4 0 b i b f i o g r a p h y 4 3 引言 引言 在经济发展的今天，“三农 问题依旧是关系国家发展的大问题，而 “三农一问题的核心在于农地问题，具有生产和保障双重功能的农村土地 长久以来一直是农民的命根子，是农民最重要的财产。千百年来，农民和 土地的关系是唇齿相依、须臾不可分割的 法治蓝皮书：中国法治发展报告n o 7 ( 2 0 0 9 ) 称，2 0 0 8 年发生的 群体性事件规模之大、影响之广“前所未有 ，并指出“地方政府与民夺 利被认为是罪魁祸首”；强调处理群体性事件“需要新思维一蓝皮书还 指出，一些地方政府片面强调经济发展，忽略了应有的服务职能在公共 事业范围内大肆侵犯民众权益，其中尤为突出的是征地过程中侵犯农民的 土地权益另据中国社科院农村所调研发现，农村土地纠纷已取代税费争 议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展 的首要问题。国 土地征收冲突似乎愈演愈烈：2 0 1 0 年3 月2 8 日江苏东海市黄川镇的父 子自焚事件；2 0 1 0 年4 月2 3 日峨眉山市因征地问题发生农户自焚事件在网 络媒体上传播。虽然具体的情节不同，但纠纷之所以发生，最根本的原因 还是价格问题：政府和农民之间对征地补偿费用的数额产生分歧，大量土 地增值收益被政府获得，而又不能通过征收补偿等直接方式和社会保障等 间接手段反哺和惠及失地农民，在生存和发展受到威胁的情况下，失地农 民才起而抗争，从而形成一种社会问题。 洛克指出，人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目 的，是保护他们的财产，是为了人民的和平、安全和公众福利。 倘若一项 法律制度导致政府与民争利，那么，该项法律制度就失去了存在的价值。 李林，主编法治蓝皮书中国法治发展报告n 0 7 ( 2 0 0 9 ) m 北京：社科文献出版社，2 0 0 9 2 0 8 洪海林关于征地制度改革若干问题的思考一对十七届三中全会关于改革征地制度精神的解读【a 】刘云 生中国不动产法研究( 4 ) 【c 】北京：法律出版社, 2 0 0 9 6 1 固【英】洛克政府论d 垤】刘晓根译，北京：北京出版社, 2 0 0 7 1 1 4 1 1 6 土地出让收益分配问题研究 可以说，我国现行的土地征收制度在为社会经济发展( 特别是城市化进程) 提供了不可或缺的制度保障的同时，也逐步显现出其不适应社会发展需要 的一面，在某些方面甚至给社会和谐带来一定的负面影响。基于此，党的 十七届三中全会明确提出要对征地制度进行改革。 综合十七届三中全会的完整陈述，全会对如何正确调整土地征收过程 中各利益关系表现出极大的关注，重点是有效的解决失地农民的生活及就 业问题，保证他们能够在失去农地后生活水平不降低，并且真正融入城市 非农业劳动体系以获取生活来源，避免政府与民争利o 自2 0 0 6 年国土资源部将土地出让收益分配制度改革作为修订 要求改革征地制度，严格界定公益性和经营性 建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额 给农村集体经济组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的 城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发 经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地， 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有 平等权益 o 洪海林关于征地制度改革若干问题的思考对十七届三中全会关于改革征地制度精神的解读【a 】刘云 生中国不动产法研究( 4 ) 【c 】北京：法律出版社，2 0 0 9 6 1 毒。土地财政。还能走多远? - _ 两会代表委员热议土地出让收益分配制度改革 e b o l h t t p ：l l w w w 巧鲥g o v c n p u b l i s h p o r t a l o t a b 31 8 5 i 0 6 4 7 9 9 h u n , 2 0 l1 - 0 3 - 2 0 2 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 第一节土地出让收益的概念界定和辨析 一、土地出让收益的概念 关于土地出让收益的定义，理论上尚无明确的界定，而在实际应用中 存在一定的误用，因此本文将对此做一定的解析。 2 0 0 6 年1 2 月1 7 日国务院办公厅发布的国务院办公厅关于规范国有 土地使用权出让收支管理的通知首次使用了土地出让收益一词，根据该 通知第1 项的规定：“国有土地使用权出让收入( 以下简称土地出让收入) 是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让 人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等一， 依此规定，土地出让收益是指土地出让收入扣除征地和拆迁补偿费用、土 地前期开发费用。而根据2 0 0 7 年1 月1 日实施的国有土地使用权出让收 支管理办法规定，土地前期开发费用是指因出让土地涉及的需要进行的 相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施 建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等。 实际上，早在2 0 0 3 年辽宁省国有土地使用权有偿使用收益管理办法 就有了类似于国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通 知中关于土地出让收益的规定，该办法第2 2 条规定：“净收益为土地有 偿收益总额扣除供地成本支出额后的余额。无供地成本的，土地有偿收益 全部为净收益，而依该办法第3 条规定：“本办法所称国土使用权有偿 使用收益包括：( 一) 国有土地使用权出让金；( 二) 国有土地使用权租赁中的 租金：( 三) 国有土地使用权作价出资( 入股) 或者授权经营所获得的全部土地 收益；( 四) 转让、租赁国有土地地上建筑物及其他附属物所包含的全部土地 。笔者在百度搜索“土地出让收益”一词时，其将土地出让收益定义为土地出让金和土地收益金，土地出 让收益与后两者的区别将在下文进行论述；而在中华人民共和国财政部网站上一篇名为中央财政加强土 地出让收益监管的政策研究 则将土地出让收益界定为土地出让总价款。 3 土地出让收益分配问题研究 收益一，同时该办法第2 0 条规定：“供地成本按照下列范围核定：( 一) 补 偿性支出。指因征用或者收购、收回土地而发生的各种费用。具体包括土 地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、拆迁补偿费。( 二) 开发性支出。指征 用或者收购、收回土地以后，进行国有土地使用权出让、租赁等有偿使用 的国有土地所在小区范围内发生的道路、供水、供电、供气、排水等基础 设施开发费用以及土地平整费用。( 三) 为征用和开发进行国有土地使用权出 让、租赁等有偿使用的国有土地而支付的银行贷款利息。( 四) 其他按照有关 规定可以列为供地成本的费用 。 而在2 0 0 6 年6 月9 日颁布实施的天津市经营性土地出让成本及政府 净收益管理办法则称土地出让收益为政府净收益，具体规定在该办法第4 条。土地使用权出让金由三部分组成，即本办法第二章所列土地出让全部 成本、市政基础设施配套费和政府净收益及第6 条“土地使用权出让金 扣除本办法第二章所列土地出让全部成本、市政基础设施配套费后，其余 全部作为政府净收益 之中。该办法规定的出让成本包括：( 一) 土地收购费 用，如征地拆迁、补偿、安置费用及土地收购过程中发生的管网拆改费用： ( 二) 相关税费，包括收购国有土地的拆迁管理费、耕地开垦费、耕地占用税、 新增建设用地土地有偿使用费、被征地农民社会保障费用等；( 三) 土地整理 费用，主要是土地平整配套费用；( 四) 土地储备和出让前的费用，如按照国 有土地收购补偿费用0 8 提取的业务费以及为出让土地进行的相关法律咨 询所产生的费用；( 五) 其他费用，包括城市环境改善费用；政府回收垫付的 市政公用基础设施建设项目资金等。 纵观上述各规定，对土地出让收益的概念都遵循着收入成本角度 对土地出让收益进行了界定，而在征地成本范围上规定略有区别。根据立 法法的相关规定，行政法规具有高于地方政府规章的效力，因此国务院办 公厅于2 0 0 6 年颁布的上述通知具有高于辽宁省和天津市相应办法的法律效 力，故本文认为，所谓土地出让收益，即是指政府以出让等方式配置国有 土地使用权所取得的全部土地出让收入扣除供地成本的余额部分，而作为 本文研究对象的土地出让收益，以集体所有土地被征收后政府通过出让该 地块的建设用地使用权所获得的土地出让收益为研究重点。 4 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 二、土地出让收益与相关概念的辨析 ( 一) 土地出让收益与土地使用权出让金的区别 在我国相关立法和部门规章中，早在城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例第8 条、第1 4 条、第1 6 条等条文及城市房地产管理办法 第7 条、第1 2 条、第1 5 条等条文中，就都使用了“土地使用权出让金 ( 以下简称土地出让金) 的概念，但是对于土地出让金具体包括了哪些费 用则不明确，致使在相关规定中对土地出让金概念的使用混乱，如根据1 9 9 6 年财政部发布的国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办 法的规定，土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给 土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款( 指土地出让的 交易总额) ，同时根据其相关条文的规定，土地出让金包括了土地补偿费、 安置补助费、青苗补偿费、基础设施建设费等土地开发费用和土地出让业 务费用在内；而在2 0 0 4 年财政部、国家税务总局关于国有土地使用权出 让等有关契税问题的通知规定“以协议方式出让的，其契税计税价格为 成交价格。成交价格包括土地出让金、土地补偿费、安置补助费、地上附 着物和青苗补偿费、拆迁补偿费、市政建设配套费等承受者应支付的货币、 实物、无形资产及其他经济利益 ，该通知中土地出让金明显与前述办法 中的土地出让金具有不同的界定。而这种不同的界定在地方立法中也有所 体现，如 第7 一1 0 条及第1 6 条的规定 土地出让收益分配问题研究 现，狭义上的土地出让金即为本文所称的土地出让收益 随着物权法的颁布实施，土地使用权概念被建设用地使用权所取 代，该法中规定了建设用地使用权出让合同的一般条款，其中包括了出让 金条款，而在国有建设用地使用权出让合同示范文本( g f 2 0 0 8 2 6 0 1 ) 中，与物权法规定的出让金条款相对应的是该文本中“出让土地的交付和 出让价款的缴纳 这一章的规定，因此可以认为出让金即为出让价款，而 该示范文本规定受让人只有在支付全部出让价款后才能申请出让国有土地 使用权登记因此结合物权法和国有建设用地使用权出让合同示范文本的 相关规定，笔者认为土地出让金应理解为土地出让的全部价款，与土地出 让收入同义而不同于土地出让收益。 ( 二) 土地出让收益与土地收益金的区别 在一些地区，土地管理部门征收国有土地租赁租金过程中，时常与房 管部门征收的出租门面房土地收益金“撞车一，造成此现象的原因之一就 在于管理部门对“土地收益金 和“土地出让收益一二者概念的混淆。 什么是“土地收益金”呢? 按照1 9 9 2 年9 月2 1 日财政部 第2 l 条规定，国家开征土地增值税以后，土地收益金的概念实际上已为土地增值税所取代，这一理解在原 国有土地管理局在1 9 9 6 年对浙江省土地管理局的关于划拨土地使用权管理有关问题的批复中得到证实， 而根据上述条例及实施细则的规定土地收益金理论上应停止征收，但现实中仍存在征收土地收益金的现 象 6 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 于地租性质；而土地收益金是与土地增值税相同的具有土地增值费性质的 费用。 2 、在计征对象上，如上文所述，土地出让收益是土地出让收入扣除供 地成本的余额部分，因此其计征对象为国有土地使用权，而土地收益金的 计征对象既包括土地使用权，还包括地面建筑物。另外土地收益金的征收 范围一般为划拨土地转让，根据1 9 9 2 年4 月2 7 日实施的国家物价局、 建设部关于解决在房地产交易中国有土地收益流失问题的通知规定：。凡 未实行土地使用权有偿出让和转让的，经房地产交易市场由当事人协议出 售、出租的城镇国有土地上的各类房屋( 不包括房地产开发公司新建的商 品房) 均应向出售、出租人收取一定的土地收益金 ，在个别城市也规定 自用自营性用地在转让时同样需要缴纳土地收益金，例如 关于厦门市土 地收益金和房屋转租收益金征收政策的调整意见( 厦府办( 2 0 0 6 ) 1 0 3 号) 规定单位或个人将以有偿使用方式取得的自用自营性用地出租，或将该地 上的房屋( 含商品房项目中的自用自营性用房) 出租，或将该土地、房屋 与他人合资、合作、联营( 含内部承包经营) 的自用自营性用地、房屋， 土地收益金按划拨用地、划拨用房征收标准的6 0 计收，而土地出让收益 作为土地出让金的余额部分，其来源构成既可以来自于转让划拨国有土地 使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款，还包 括以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价 款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、 经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的 土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有 土地使用权出让或变更有关的收入等。 3 、在征收部门上，土地出让收益应由土地管理部门负责征收管理；在 中华人民共和国土地增值税暂行条例实施之前，土地收益金由房产管 理部门负责收取，在该条例实施之后改由税务部门征收，部分城市规定可 委托国土、房地产管理部门代为征收。 如1 9 9 5 年广东省土地增值税征收管理办法) 第3 条的规定及2 0 0 3 年四川省建设厅发布的川建房发 2 0 0 3 1 2 3 6 号批复。 7 土地出让收益分配问题研究 第二节土地出让收益分配状况 一、我国大陆地区现行规定 根据l ：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 第3 条规定土地出让收入应用于以下用途：( 一) 征地和拆迁补偿支出 包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。 ( 二) 土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与 前期土地开发相关的费用等。( 三) 支农支出包括计提农业土地开发资 金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支 出以及农村基础设施建设支出。( 四) 城市建设支出。包括完善国有土地 使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。( 五) 其他支 出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有 土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安 置费支出等。 国有土地使用权出让收支管理办法也做了同样的规定，该办法第 1 3 条规定“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支 出、支农支出、城市建设支出以及其他支出一，每项支出又具体规定在该 办法的第1 4 至第1 8 条。由以上规定可以得知，土地出让收益目前可以用 于三部分：即支农支出、城市建设支出和其他支出而在分配比例上，财 政部、国土资源部于2 0 0 4 年关于印发用于农业土地开发的土地出让金使 用管理办法的通知规定了土地出让平均纯收益的1 5 以上用于农业土地 开发。而财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部日前联合出台的 征求意见稿的规定 该征求意见稿对土地出让收益分配的调整主要集中在地方政府和中央 政府之间的分成上，对于更为重要的农民集体如何参与分配的问题，规定 了建立被征地农民的社会保障基金的原则性条款，其标准则由各省、自治 区、直辖市另行规定。除此之外对现有土地出让收益分配有所调整的是该 征求意见稿第6 9 条第l 款的规定“征收农民集体所有的土地，应当按照同 地同价、公平合理、及时足额的原则给予补偿，维护农民的合法权益黟， 对该规定的同地同价原则作何理解对土地出让收益的分配有着至关重要的 作用。对同地同价原则理论上有两种理解：一是认为同地同价原则是指被 征用的农民集体所有土地与同一区位的国有建设用地具有同等的价值，被 征地的农民集体所获得的土地征用补偿应当等同于同一区位国有建设用地 的市场价格； 二是认为同地同价原则是指在同一区片内，不同宗地的征地 补偿标准相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差异，即仅指补偿水 平的相同。第二种理解在2 0 1 0 年6 月2 6 日国土资源部关于进一步做好 征地管理工作的通知中得到了体现。 假设对同地同价原则做第一种解释，那么目前土地征收一一出让过程 所形成的土地收益将全部作为征地补偿费用补偿给农民集体，对于解决被 。该征求意见稿并未对外公布，笔者是通过中国国土资源论坛获取的该草案的文档 o 如该征求意见稿第“条第3 款规定：新增建设用地土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之 七十留给有关地方政府，都专项用于土地整治和耕地保护 刘明明解读土地新政下的”同地同价”原则基于权利的视角阴山东科技大学学报，2 0 0 9 , ( 1 ) ：1 6 该通知第一项规定“建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平应基本保持一致， 做到征地补偿同地同价” 1 2 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 征地农民生活问题无疑是有利的，然而结合该征求意见稿第6 9 条第2 款的 规定“征地补偿费标准由市、县人民政府根据当地土地资源条件、土地产 值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定，经省、 自治区、直辖市人民政府批准后公布，报国务院土地行政主管部门备案， 作为实施土地征收补偿的依据 ，笔者认为，征求意见稿中的征地补偿标 准并不是所谓的市场标准，而是根据各项因素再行确定，因此同地同价也 仅能做第二种解释。这样的规定改变了目前规定中的按农业产值计算补偿 费用的方法，在一定程度上可能会增加被征地农民的平均收益，缩减政府 所能获得的土地出让收益数额，但是从目前一些城市已有实践看这种缩减 程度是有限的。可以说 土地管理法修改草案征求意见稿在土地出让收 益的分配问题上做了一定有益的尝试，但是仅通过建立被征地农民社会保 障基金是无法解决政府与民争利的现状，对土地出让收益分配问题进行更 深入的研究势在必行 第三节我国土地出让收益分配存在的问题 通过对土地出让收益分配在我国现行制度中的具体规定和分配现状的 说明，以及对未来土地立法内容的研究，可以看出我国在土地出让收益分 配上存在着一些问题。 一、土地出让收益分配方向存在偏差 “效率优先、兼顾公平一是我国分配制度的一个基本原则，然而在土 地出让收益的分配和使用的问题上，不仅公平没有得到体现，效率也没有 能够发挥。如前所述，在征地过程中，农民所直接享有的利益仅是相关的 补偿费用，对于土地出让收益的分享只能通过相关的支农支出间接获得利 益，而在实践中这种利益的分配尤其依靠于地方政府的单方面决定，有相 当一部分的地方政府过于重视城市建设而忽视了对农村建设的投入，致使 农民间接享有这部分利益无法确实得到保障。从上文分配现状分析上可以 看出，各地方政府通过相应立法都规定了极大比例的土地出让收益用于城 市建设，另据调查，全国近7 0 0 个市每年从土地财政收入中提取的市政建 土地出让收益分配问题研究 设维护费总数大约是8 0 0 多亿元，除此之外，土地出让金纯收益近3 0 也 用于城市基础设施建设，政府将出让金大多用于城市的公共基础设施，而 农村地区的公共设施却由农民自筹资金建设，国家仅给予数量有限的补贴， 同时由于被征地农民一般被安置于远离城市中心的地区，无法切实享受到 城市公共基础设施建设的成果，导致城市化目标无法真正实现，是“取之 于农，用之于城 历史的延续。 不仅如此，集体经济组织成员在收益分配中的弱势地位甚至使其利益 严重受损，生存状况受到威胁土地是农民的命根子，承担着为农民提供 生产、生活资料及社会保障的双重职能。在当前整个社会就业压力增大、 社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了 基本生存保障，更谈不上发展如前文所述，根据现有相关规定，失地农 民在土地征收出让过程中，仅能直接获得相应的补偿费用，在目前的 补偿标准下，失地农民仅依靠这些补偿费用来维持生计是有困难的据相 关调查研究结果显示，东、中、西部失地农民年人均支出增加额与收入增 加额之差分别为2 3 9 1 6 元、9 0 9 2 元和7 1 2 8 元，而且家庭年人均支出上升 比例与收入上升比例之差分别为8 4 5 、2 9 9 5 和1 5 0 5 特别是经济发 达的天津市失地农民年人均消费支出额与收入之差达到4 3 1 元。换句话说， 失地农民在收入没有明显增加的情况下还要承受更多现金支出的压力，要 更多地从市场上购买生活用品。 而对于土地出让收益，失地农民只能根据 政府在土地出让收益使用过程中的支农支出间接享有利益，而支农支出的 主要用途是基础设施的建设，尽管土地管理法修改草案征求意见稿提出了 建立失地农民社会保障基金的建议，但是这一措施对于失地农民的生活保 障也仅能保障失地农民的基本生活权利。失地农民生存发展持续在原地踏 步，而城市区域发展屡创神话，两者的发展速度差距越来越大，在此背景 下，失地农民被边缘化，无法切实享受改革发展成果，部分失地农民生存 问题没有得到解决，导致失地农民问题越来越突出，群众信访、申请行政 仲裁等事件大幅增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一，这 d 安徽省财政厅课题组基于产权经济学视角的土地出让金研究川经济研究参考，2 0 0 6 ，( 9 4 ) ：l1 蒋礼文，文晓波东、中、西部失地农民生存状况的对比分析研究一以1 6 省、市、自治区农调队公布的 调查报告为例【j 】特区经济，2 0 0 7 ，( 4 ) ：1 3 9 1 4 第一章土地出让收益概念及其分配问题探析 些问题的存在进一步影响到城乡社会稳定和农村经济发展、阻碍了城市化 建设的进程。 二、土地出让收益难以准确量化 现阶段国有建设用地使用权出让成本构成包括土地收购费用、相关税 费、土地整理费用、土地储备和出让前期费用以及其他费用等，这些出让 成本的核算并没有一个规范的标准，政策的宏观协调不够，导致出让金收 取标准极不统一与规范，有的采取熟地价收取，有的采用毛地价收取，有 的采用固定价格标准等出让合同中出让金规定及出让金收取比例随意性 大，存在着人为操作空间，各地政府根据自己的利益自行规定，甚至可以 通过谈判确定，没有政策的严肃性和规定性，再加上部分地方政府在招商 引资过程中以低价出让的做法，使得国有土地出让净收益无法实现最大化， 并导致地方政府对土地出让收益无法进行准确的核算。 三、国家惠民政策法定性不强 从上文关于土地出让收益分配现状的叙述中，不难发现中央相关部门 已经在保障失地农民生存问题上做出了一些积极的探索和回应，然而这些 行政法规和部门规章在地方政府部门规定中无法得到体现，导致这些惠民 政策目的落空，问题无法得到解决。发生这种现象的原因是这些规定不具 有较强的约束力，并未要求地方政府严格遵守其规定，因此对于中央部门 的这些规定，地方政府仅作为其制定地方性法规或规章的指导意见，由此 导致许多地方部门在制定相应措施时，没有严格按照已有的政策导向，而 是以部门利益为出发点，最终导致失地农民利益受损。 如何解决征地过程中失地农民的生存保障问题、如何纠正地方政府“土 地财政 和“以农建城的观念，其关键在于如何更好的协调各利益主体 之间的利益关系，而这正是土地管理法改革的重点所在 土地出让收益分配问题研究 第二章土地出让收益分配模式的探索 第一节理论探索 对于如何对土地出让收益进行合理有效