（环境科学专业论文）环境政策评估的理论与方法研究.pdf

兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 a b s t r a c t f o rs u f f i c i n gt h ee n v i r o n m e n t a ld e m a n do fp u b l i c ，o u rg o v e r n m e n th a se n a c t e da s e n s eo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c i e s ，w h i c hp e r t a i nt od i f f e r e n th i e r a r c h ya n dr e f e rt o d i f f e r e n te n v i r o n m e n t a le l e m e n t s f o rt h em o m e n t ，p u b l i cp o l i c yh a se v o l v e dt ob ea l l a c a d e m i c d i s c i p l i n e t h ep u b l i cp o l i c yp r o c e s s c o n s i s t so fp o l i c y m a k i n g , i m p l e m e n t a t i o n ，e v a l u a t i o n ，m o n i t o r i n g ，a n dt e r m i n a t i o n s o ，p r o b l e m s i n e n v i r o n m e n t a lp o l i c yc a nb ef o u n da n do p t i m i z e ds y s t e m a t i c a l l yf r o mt h ea n g l eo f p o l i c yp r o c e s s t h er e a l i s t i c i n d i c a t e st h a tt h ei n t e n s i t yo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c y m a k i n ga n di m p l e m e n t a t i o n i nc h i n ap r e s e n t st ob eo nt o pi nt h ew o r l d , a n d m o n i t o r i n g o rt e r m i n a t i o no fe n v i r o n m e n t a l p o l i c y i sn o t e s p e c i a l w i t ht h e u n i v e r s a l i t yo fp u b l i cp o l i c y , t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt op r o m o t eo b j e c t i v e so f e n v i r o n m e n t a lp o l i c yt ob ec a r r i e do u tw i t hav i e wt oe n v i r o n m e n t a l p o l i c y e v a l u a t i o n f i r s to fa l l ，t h e o r ys t u d i e s ，a p p l i c a t i o ns t u d ya n dp r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a l p o l i c ye v a l u a t i o ni nc h i n aa r ec o m b e d ；w h e r e a f t e r , t h ea u t h o rr e v i e w st h eo r i g i na n d d e v e l o p m e n to fp u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o n ，a n da n a l y z e s t h e p a r t i c u l a r i t i e s o f e n v i r o n m e n t a lp o l i c ye v a l u a t i o nw h i c ha r ed i f f e rf r o me l s ep u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o n a n dd e p e n do nt h ep a r t i c u l a r i t i e so fe n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sw h i c he n v i r o n m e n t a l p o l i c i e st r yt os o l v e ，o rd e p e n do nt h ei n d e t e r m i n a c yo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c ye f f e c t a n di m p a c ti nt h r e e - d i m e n s i o n a lf a c e t s ，i n c l u d i n gt i m e ，s p a c ea n ds o c i e t a ld o m a i n t h ep a r t i c u l a r i t i e so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c ye v a l u a t i o ni n c l u d et w oa s p e c t s ，s u c ha s c o m p r e h e n s i v ep u b l i cp a r t i c i p a t o r y , c o m p l e x i t yo fe n v i r o n m e n t a lp o l i c ye f f e c ta n d i m p a c t s e c o n d l y , t h ea u t h o rs e t su pe n v i r o n m e n t a lp o l i c ye v a l u a t i o ns y s t e m ，p r o b e s i n t oi t ss u b j e c t ，o b j e c t ，c r i t e r i o na n dm e t h o d ，m o r e o v e r , p u t sm e t h o d si n t oa p p l i c a t i o n i nc a s es t u d i e s f i n a l l y , i na l l u s i o nt op r o b l e m so fe n v i r o n m e n t a lp o l i c ye v a l u a t i o ni nc h i n a , t h e a u t h o rp o i n t so u tt h a t l e g a l i z a t i o no ne v a l u a t i o no b j e c to rp r o c e d u r e ，a n dp o l i c y c o n d i t i o no fi n f o r m a le v a l u a t i o nw h i c hi sc i r c u m n u c l e a rw i t hp u b l i c ，i sa na p p r o a c h t op r o m o t ee n v i r o n m e n t a lp o l i c ye v a l u a t i o nt od e v e l o pa n de n v i r o n m e n t a lp o l i c y o b j e c tt oc o m et r u e k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c ye v a l u a t i o n ；e n v i r o n m e n t a lp o l i c y ；e n v i r o n m e n t a lp o l i c y e v a l u a t i o n 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下 独立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或 未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经 注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：日期： - 7 o o 黾6 v 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定， 同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版， 允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和 汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相 关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 导师躲玉整日期：一 雹，6 y 第一章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 选题意义 要讨论环境政策评估需要从环境政策入手。环境政策是公共政策的一部分， 目前，公共政策已经发展成为一门较为成熟的学科，是一个包括政策制定、执行、 评估、监控和终结的过程，从这个角度系统地审视环境政策中存在的问题能够促 进环境政策作用的发挥。 环境政策是结合经济、社会环境保护事业的实际情况为保护和改善环境而 确定实施的工作方针路线原则及其他各种对策的总称，是中国环境保护活动的实 际行为准则1 1 1 ；是以保护环境为最终目的，包括国家颁布的法律、条例，中央政 府各部门发布的办法、解释、通知等和地方政府颁布的条例、办法等的总称【2 l 。 这是广义的环境政策。同时，环境政策也包括宏观和微观两个层次，其中，宏观 的环境政策一般具有指导意义，如环境保护方面的战略、方针、路线等；微观的 环境政策具有操作意义，包括环境保护方面的法律、法规、文件等。 我国的当代环境保护事业从2 0 世纪7 0 年代起步，随着国家在8 0 年代实行 改革开放政策并把环境保护确定为一项基本国策而日益受到重视1 3 1 。自1 9 8 2 年 我国成立国家城乡建设环境保护部，内设环境保护局至2 0 0 8 年1 月1 日我国政 府先后颁布实施了一系列不同层次、涉及环境各方面的环境政策，包括中华人 民共和国环境保护法等1 1 部法律和：中华人民共和国森林法等1 6 部资源 法律；修改后的中华人民共和国刑法增加了“破坏环境与资源保护罪 的规 定；国务院发布了自然保护区条例等3 3 件行政法规，国家环保局制定了9 3 8 项环境标准；各省、市、区还颁布了1 6 0 0 余件地方性环境法规 4 , 5 , 6 1 。包括了综 合性环境政策、环境经济政策、环境管理政策、环境贸易政策、环境技术政策、 环境产业政策、环境国际合作政策、环境保护规划和行业发展规划8 类共计1 0 2 0 疆, 项环境政策嘲( 见表1 - 1 和表1 2 ) 。 函该数据不包括地方性环境政簧 兰州大学硕士论文 环境政策评估的理论与方法研究 2 兰州大学硕：t 论文 环境政策评估的理论与方法研究 表1 - 22 0 0 5 年4 月 2 0 0 8 年1 月中国颁布实施的环境政策统计 环境政策类别 数量 综合性环境政策 环境经济政策 环境管理政策 环境技术政策 环境产业政策 环境贸易政策 环境国际合作政策 环境保护规划和行业发展规划 兮矛 资车； 来源：根据中国环保网资料整理 表1 3 是1 9 8 9 年2 0 0 6 年官方公布的中国环境状况公报中对中国环境状况 的整体评价，似乎可以环境状况正逐渐好转，然而在2 0 0 7 年1 2 月时任国家环保 总局局长的周生贤出版了机遇与抉择松花江事件的深度思考一书，其中 学擎母9 擎誉爷爷守审 图1 1 中国环境政策总量增长情况 3 坩打趼8=。o掩册 枷俩咖锄伽抛。心妒 兰州大学硕士论文 环境政策评估的理论与方法研究 ， 资源浪费、环境污染和生态破坏相当严重；与上年相比，以城市为中心的环境污 染仍在发展，并向农村蔓延；生态破坏的范围仍在扩大 1 9 9 6以城市为中心的环境污染仍在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大 1 9 9 7部分地区环境质量有所改善；部分地区生态环境继续恶化 1 9 9 8中国面临的环境形势依然严峻：生态环境相当脆弱 1 9 9 9 全国环境污染恶化趋势总体上开始得到基本控制：但环境形势仍然相当严峻 1 n n n 全国环境污染恶化的趋势得到基本控制，部分城市和地区环境质量有所改善， 九五环境保护目标基本实现 2 0 0 1 全国环境质量总体变化不大，基本维持在2 0 0 0 年度水平 2 0 0 2 全国环境质量基本维持在上年水平 2 0 0 3 全国环境质量较上年变化不大 2 0 0 4 全国环境质量基本稳定 2 0 0 5全国环境质量基本稳定 2 0 0 6 全国环境质量状况总体保持稳定 员科来源：1 9 8 9 2 0 0 6 年中国环境状况公报 对我国目前环境形势的论断：“生态恶化态势依然突出，危及生态安全：林地流 失依然严峻，生态功能脆弱；环境形势依然十分严峻，老的问题还未解决，新的 问题又接踵而至【8 】”。因此我国单位年份发布的环境政策数量的增加及在改善环 境状况方面的政策性资源投入的增长( 见图1 1 图1 2 ) 在扭转我国环境恶化趋 势方面并未产生预期的效果。这种现象的产生是因为目前我国单方面注重环境政 策的制定和执行，缺少对环境政策效果、效率、效益的准确把握，而这种准确把 握正是环境政策评估的功能。 3 0 0 0 2 5 襁 2 0 0 0 辎 嘲， 船1 号1 5 0 0 蓁量。咖 酶 爨 5 0 0 0 墨幽豳环境污染治理投资额亿元+ 一占o q p ( ；d p 的百分比 1 9 8 l 图1 21 9 8 1 2 0 0 6 年中国环境投资情况2 0 0 6 量井泰曩：原固家环抱葛局一站；王童南建立市场经济下的中田环保产王覆夤体 l e 8 0 u j h n p 黼柚山簟n _ 畸- 0 肺l 们l 拍8 舶岫i 4 1 6 1 4 1 2 怪 o 1 譬 0 8 岙 衄 0 6 斑 o - 4 蒙 酶 o 2 0 连 丑 求 兰州大学硕：l 论文环境政策评估的理论与方法研究 但我国的环境政策评估远不能适应环境形势的要求，重制定、执行，轻评 估的观念占据主导地位。如2 0 0 5 年4 月1 1 日国家环境保护总局局务会议审议通 过的环境保护法规制定程序办法已于2 0 0 5 年6 月1 日开始施行，该办法是 在立法法、行政法规制定程序条例、部门规章制定程序条例、法规部门 规章备案条例和全面推进依法行政实施纲要规定的框架下对我国的环境保 护法律、行政法规的立项、起草、审查、送审，环境保护部门规章的立项、起草、 审查、决定、公布、备案和解释，及其他国家机关或者部门发送总局征求意见的 有关法律、法规和部门规章的征求意见稿的办理程序f 9 】加以规范，这表明我国的 环境政策在制定方面已实现法制化、程序化，走在世界前列。 而从环境政策运行的系统过程来看，在环境政策制定规范化的情况下，数 量众多的环境政策对环境状况的改善效果不理想的原因只能是环境环境政策运 行中的评估环节没有得到应有的重视，没有发挥应有的作用。即便是环境政策执 行中存在的问题，也需要评估来发现并纠正，因此对我国环境政策评估进行研究 是一个很好的课题。 1 1 2 研究现状和实践现状 国际上已经开始关注环境政策评估，并建立环境绩效指数( e n v i r o n m e n t a l p e r f o r m a n c ei n d e x ，简称e p i ) 衡量各国的环境绩效水平【1 0 l 。本研究从环境政策 评估的理论研究、应用研究和实践三个方面来了解我国环境政策评估的现状。 1 我国环境政策评估理论研究现状 我国的环境政策评估源于公共政策评估，但是“公共政策评估作为- f - j 独 立的研究领域在我国也仅开始于2 0 世纪8 0 年代【1 1 l ，4 9 ”。虽然公共政策评估的理 论体系已日趋完善，有2 4 本公共政策专著中对政策评估的定义、目的、意义、 内涵、范畴、思路及标准、模式、方法进行阐述【1 2 】，这构成了公共政策评估基 础理论领域的2 2 篇学术论文和学位论文的理论基础，但是对环境政策评估的理 论研究才刚刚起步，自1 9 8 8 年武汉大学教授蔡守秋在其专著中国环境政策概 论的后记中首次提出我国需要开展环境政策学的研究至今，仅李康以已有公共 政策评估的理论为基础在其专著环境政策学中对环境政策评估的对象和内容、 作用、标准、方法、步骤进行了系统的理论探索，但没有采用公共政策评估理论 中通常涉及的模式问题，同时给出的环境政策评估研究领域仍然局限于环境政策 5 兰州大学硕 j 论文环境政策评估的理论与方法研究 的公共政策属性，如“政策目标的不确定性、政策资源投入及政策行为的交叉重 叠、政策评估的外部干扰、评估结果的价值体现 等，并未突出政策评估在“环 境 定语语境下的特殊性，这一点在介绍评估方法时尤为明显。 随着1 9 9 1 年国家启动第一期太湖治理工程至今，投资逾百亿进行太湖污染 治理的失效和各级政府一系列水域治污“零点行动”的反弹，环境政策评估的重 要意义逐渐引起了环境研究者和媒体的关注，环境政策评估这一名词越来越多的 出现环境研究者的言论中，对环境政策评估的理论研究也以论文的形式出现在学 术期刊和报刊杂志里，但这种成果为数甚少，这能够侧面反映我国环境政策评估 理论研究的现状。如2 0 0 3 年1 2 月宋国君等在环境保护上发表了环境政策 评估及对中国环境保护的意义一文，对环境政策评估的定义、内容、标准、过 程和步骤、方法进行了系统的简单论述，并分析了环境政策评估面临的障碍，同 时给出了完善的对策；2 0 0 7 年6 月2 2 日中国环境报刊登了中国环境规划院总工 程师王金南研究员的题为环境政策评估推动战略环评实施的文章，其中简要 介绍了环境政策评估的定义、作用和意义，及环境政策评估与战略环境评价( 战 略环评既包含了政策环评、规划环评与项目环评环境政策评价) 的关系，随后中 国环境报于2 0 0 7 年1 1 月1 4 日再次刊登王金南研究员的为什么要对环境政策 进行评估关于环境政策评估九大问题解答一文，对环境政策评估的基础理 论的要点加以介绍，但仅给出评估方法选择的要点，并未详细说明； 宋、王二者对环境政策评估的理论探索也仅限于此，并不能系统分析讨论环 境政策评估的方方面面，这或许是受文章篇幅的限制。 另外，环境政策评估应用研究中也有对环境政策评估理论某些要素的简单总 结，但均不全面，数量也极少。( 见表1 4 ) 表1 - 4我国环境政策评估应用研究中的理论研究统计 2 我国环境政策评估应用研究现状 我国环境政策评估的应用研究是与理论研究同步的，也处在初级阶段。目前 6 兰州大学硕二七论文环境政策评估的理论与方法研究 主要包括对生态建设与保护政策、污染防治政策、环境经济政策的效果、效益、 成本、公平性的评估，也有对环境政策方案的评估，此外，还有对环境政策的总 体评述，指出了环境政策存在的问题，但数量仍非常有限( 见表1 5 ) ，有期刊论 文、学位论文、报告和专著等四种形式。 在中国环境规划院中国环境政策专题研究报告第1 7 期( 2 0 0 1 ) 中，王 金南发表了环境政策后评估案例：中国关闭小造纸政策评估，是“在对环境 政策、环境政策评估概念的研究基础上，提出了一套完整的环境政策评估方法和 程序，并运用于我国“关停小造纸企业 政策的评估中1 1 3 j 。 宋国君等在中国淮河流域水环境保护政策评估( 2 0 0 7 ) 中对淮河流域的 水污染控制和防治政策进行了评估，“以水环境保护的最终目标为评估的起点， 根据污染物产生、排放、扩散到最终影响水质保护目标的逻辑主线向上反推，通 过水质评估、排放评估、污染控制行动评估分析环境政策和环境管理存在的问题； 评估中国水环境保护政策和管理的效果，分析影响政策效果的因素【1 4 j ”。 表1 5我国环境政策评估应用研究统计 7 兰州大学硕士论文 环境政策评估的理论与方法研究 3 我国环境政策评估实践 我国环境政策评估始于2 0 世纪8 0 年代，发展至今，表现为以下三种形式。 ( 1 ) 政府主导的环境政策评估。环境监测是目前我国政府进行环境政策评估 的主要手段，这些评估的结果以质量报告和监测报告的形式对外公布( 见表1 5 ) 。 表1 5 我国政府环境政策评估 发布单位 评估结果 全国人大常委会 环境部 ( 原国家环保总局) 环境执法检查报告 中国环境状况公报 全国环境统计公报 全国环境质量概况 中国环境统计年报、半年报、快报、公报 城市声环境质量报告 城市空气质量日报 长江三峡工程生态与环境监测公报 中国近岸海域监测公报 三峡库区二期蓄水期间水质日报 全国地表水水质月报 国家海洋局中国海洋环境质量公报 国七资源部中国地质环境公报 资料来露：田家环境郝同站 ( 2 ) 高校、政府的政策研究机构或以理论研究、应用研究、政策咨询为目的 的环境政策评估。部分评估的结果往往以论文、专著的形式公开发表，这在环境 政策评估的应用研究中已有论述。此外，对环境状况、环境政策效果及影响的评 述也出现在各类年度“皮书一中( 见表1 6 ) 。 o “皮书”最早源于政府部门对某个专门问题的特定报告，通常这种报告在印刷时不作任何装饰各国政府或议会正式发表的重 要文件或报告，依其习惯使用不同颜色的封皮。白色的叫白皮书蓝色的叫蓝皮书( 如英国政府) ，还有红皮书( 如西班牙政府) 、 黄皮书( 如法国政府) 、绿皮书( 如意大利政府) 等使用f 1 皮转和蓝皮书的国家最多，特别是自皮书已经成为国际上公认的正 式官方文书白皮书可能是一本书，也可能是一篇文童白皮书作为种官方文件，代表政府立场。讲究事实清楚、立场明确、 行文规范、文字简练。没有文学色彩白皮书既可以是系列的，也可能是在某个特定环境下专门发表的此外。有些具有官方 性质的年度报告、资料或情况汇总，乐来不作为白皮书发表，后为显示冀权威性扩大影响，也改称白皮书。在我国。不少地 区、部门和行业相继发袭了许多蓝皮书，主要反映其情况、分析、成就等，有的还有政策建议一般的。绿皮书。是关于乐观 8 兰州大学硕：上论文环境政策评估的理论与方法研究 表1 5 我国包含环境政策评述的皮书统计 编著者 皮书名称 国务院新闻办公室 自然之友 中国社会科学院城市发展 与环境研究中心 中国社会科学院环境发展与研究中心 中国科学院可持续发展战略研究组 国土资源部 中国资源信息编撰委员会 王泠一等 李小云等 中国的环境保护 环境绿皮书 中国环境的危机与转机 中国的环境危局与突围 中国城市发展报告 中国环境与发展评论 中国可持续发展战略报告 中国国土资源报告 中国资源信息 上海资源环境发展报告 中国农村情况报告 蚤科来漂：根据兰州大学图书馆与中田皮书同图书信息整理 ( 3 ) 媒体对环境政策的评论。媒体对环境问题的关注和敏感随着环境恶化造 成的社会影响的加剧而提高。由于我国环境信息的不对称和环境诉讼制度的不健 全，公众常常被迫承担环境破坏甚至环境政策不当的严重后果，产生社会矛盾和 不良影响，媒体对此予以披露，此时，媒体就充当着环境政策评估者的角色。尤 其近年，引起全社会广泛关注的环境事件中，媒体在揭发环境政策制定、执行不 足及推动环境政策完善方面起到了重要作用( 见表1 5 ) 。 表1 5近年媒体助推的影响较大的典型环境政策事件 环境事件 相关环境政策 圆明园防渗膜事件 无极剧组破坏环境事件 狩猎权拍卖事件 虐猫事件 厦f - jp x 事件 环境影响评价制度；公众参与制度 生态保护政策 野生动物保护政策 动物福利政策 环境影响评价制度；公众参与制度 前景的研究报告；董皮书是由第三方完成的综合研究报告资料源自因特网 9 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论弓方法研究 1 2 研究内容 论文在对公共政策评估理论的基础上，对以下内容进行研究。 在纵向上，回顾了公共政策的发展历程，及目前公共政策评估领域的主要观 点，分析环境政策评估相对于公共政策评估的特性，并试图在环境政策评估的意 义和作用、评估标准、评估主体的多元化、评估对象的有效性选择、评估方法的 选择与应用等方面进行理论探索及案例应用。另外，还对我国实施环境政策评估 存在的问题进行分析，并在构建环境政策评估体系的基础上提出完善的建议。 1 3 研究方法 ( 1 ) 理论基础。论文以公共政策学、公共政策评估、环境政策学、环境社会 学、环境经济学、环境伦理学、管理学、数学等相关学科的理论和方法为基础。 ( 2 ) 研究方法。论文应用社会科学和自然科学的方法，定性研究与定量研究 相结合，包括文献分析、二手资料的检索和应用、以参与式快速农村评估为主的 典型调查、实例应用、数学工具的应用和政策分析等。 1 0 兰州人学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 第二章公共政策评估概述 2 1 公共政策评估的发展历程 公共政策评估是公共政策的一个次级学科，是以系统解决公共政策检验和评 价问题为主要任务的一门综合性、应用性学科，带有明显的跨学科性和应用性特 硎1 1 】1 8 。因此，它的发展是建立在政策科学发展的基础之上的。 1 9 0 4 年，美国国家评估学会( t h en a t i o n a le v a l u a t i o na s s o c i a t i o n ) 的成立是 “评估 作为一项有目的、有组织的活动开始的标志，虽然其目的是“致力于儿 童智力和学习状况的测试研究f 1 5 l ，2 4 ；而“在工业管理领域旨在评估非正式组织 对生产效率的影响的霍桑实验常常被认为是评估实践的开端；自1 9 世纪末起，政 策研究者开始将现代科学技术方法应用于公共计划的评估中1 1 1 m ；但是2 0 世纪 3 0 年代社会学家史蒂芬( a 1s 1 s t e p h a n ) 用实验设计方法对美国罗斯福总统的 “新政计划进行的评估，才使得政策评估有了被纳入系统的社会科学范畴的 可能性，至今，政策评估的研究和实践发展大致经历了以下三个阶段，见图2 1 。 第一阶段：2 0 世纪3 0 6 0 年代是政策评估的起始阶段，这个时期，受早期评 估理念，即行为主义的影响，政策评估也表现出强烈的测量取向，即测量 ( m e a s u r e m e n t ) 取向模式阶段。 1 9 5 1 年在美国斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术 讨论会 发表的论文集中，斯坦福大学政治学教授哈罗德d 拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 与丹勒纳( d a n i e ll e r n e r ) 合编了政策科学：在范畴与方法上的近期 发展一书，奠定了他们在公共政策学研究领域中的创始人地位，书中将政策评 估作为政策过程的七个环节之一( 信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止 七个环节【1 6 】) ，后来拉斯韦尔在决策过程：功能分析的七种类别一文中将“评 估捧定义为：“就公共政策的因果关系做事实上的陈述 ，对政策制定、执行及其 效果与政策的因果对应关系做出分析。受行为主义的影响，他主张政策评价应 较多的采用自然科学的方法，尽可能的将政策各要素进行量化处理，没有考虑伦 理价值的判断。这个时期，政策评估在西方国家尤其是美国已经是政策制定过程 的一个必要的环节，主要是对政策的效率、效益和效果的评估。 。彳亍为主义：加世纪初期起源于美营的心理学流派，捧斥意识或心理活动。研究客观存在的行为，阐释其规律原文参见：l 美1 约翰布鲁德斯华生行为主义= h | “d f i s mi m i 李维译杭州：浙江教育出版社，1 9 9 8 ：6 ( 序) 1 1 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 图2 1 政策评估的发展历程 注：。+ 代表。增加”；。，- 代表。或者 第二阶段：2 0 世纪6 0 - - 8 0 年代是政策评估的快速发展阶段，价值中立的实证 主义在政策评估中加以应用，描述( d e s c r i p t i o n ) 和判断( j u d g m e n t ) 成为政策评 估的主要特征，行为主义的影响在这个阶段表现得淋漓尽致，给政策评估招徕了 广泛的批评。 有代表性的是1 9 7 5 年美国公共政策问题专家詹姆斯安德森出版了公共决 策一书，他认为政策评价应该确定评价主体，分析政策对政策问题产生的影响 及效率，决定政策是变更还是终止。类似的，1 9 7 7 年美国威斯康星大学麦迪逊分 校政治学教授查尔斯琼斯( c h a r l e so j o n e s ) 在其专著公共政策研究导论中 指出政策评价是政策实施后政府对政策执行情况加以说明、检验，以确认政策是 否正确，找出利弊，为政策改进提供参考。琼斯仅将政府作为政策评价的主体， 将政策执行作为评估的对象，有一定的局限性。 兰州大学硕：仁论文环境政策评估的理论与方法研究 在同一时期，政策评估还存在另外一种观点。1 9 7 0 年，美国的u r b a ni n s t i t u t e 在提交给政府的评价报告中将政策评价定义为衡量政策目标的实现程度，修正执 行方案。这种观点认为评估主体可以是政府以外的第三方，评估的范围也扩展到 政策执行过程，注重政策绩效，但其核心内容与安德森和琼斯的一致。美国于1 9 7 2 年对1 9 4 8 年制定的水污染控制法进行了修订，规定水法每4 年重新审定一次， 到目前已修改了3 0 多次旧，形成了“立法一执法一回顾评价一修正 这样一个不断 循环过程，使水法日益完善。这标志着美国环境政策评估不论在理论研究上还是 在政策实践中都找到了准确的定位。因此，该阶段也被称为目标取向 ( o b j e c t i v e s b a s e d ) 模式，这源于2 0 世纪4 0 年代“评估之父泰勒在研究教育评估 时提出的目标模式。但这种模式“在评估标准和评估方法中过于重视模型和数据 解释，缺乏对社会行动和社会价值之间根深蒂固的联系的恰当的理解1 1 8 】，1 3 ，1 4 。 第三阶段：2 0 世纪7 0 年代以后，政策科学的研究重心由政策制定转向政策执 行和政策评估。至2 0 世纪8 0 年代，形成了个有关政策评估的研究高潮。受后行 为主义的影响，学者们认识到“主观目的和价值观与社会行动之间联系【1 8 j ，1 4 的 重要性，开始关注政策的价值和伦理问题，出现了“绩效论一和“价值论弦，以 及要求“政策评估的首要任务是要评判公共政策的公正性，在这个前提下去衡量 效率和效能【1 9 1 ，开始研究政策评估的社会意义，但这并不妨碍政策评估在某 些方面应用定量方法开展精确评估。至2 0 世纪末，形成了“执行评估一调整一 执行 的循环理论，即回应性建构主义评估，由e t 2 c u b a 和y s l i n c o l n 共同提出 1 1 5 1 , 4 a 。这个阶段也被称为回应性评估阶段，在评估主体、价值取向和研究方法上 逐渐多元化【1 1 】鹌，将政策评估当作是完善政策的手段。而这将是进行环境政策评 估的理论研究及实践的核心思想。 2 2 公共政策评估的主要观点 虽然政策评估在政策科学的研究中占据一席之地已过半个世纪，随着政策 科学的研究的发展，尤其是政策过程理论( 也称政策运行周期理论) 的提出， o 后行为主义：是行为主义在美国社会历史条件下于2 0 世纪3 0 年代发展的结果，其主要特征是；不排除意识经验，承认有 机体内部活动的作用重视对动机和认识机制的研究：主张整体行为观。更多地使用块状概念分析多种动作的构成：重视 撰作分析的客观方法，力图用科学操作使心理学术语客观化，摆脱那些不能进行客观观察和科学论证的闷题原文参见：车文博 西方心理学史i m i 杭州浙江教育出版杜。1 9 9 8 ：3 7 8 。政策过程理论：某一政策被提议、检验执行及最后被终止的程序代表性的是由拉斯韦尔的学生g a r r yd b r e w e r 于加世纪 为年代提出被很多科学家在实践中采甩，包括政镱创始( i n i t i a t i o n ) 、预评( e s t i m a t i o n ) 、选择( s e l e c t i o n ) 、执行( i m p l e m e n t a t i o n ) 、 终止( t c t m i a z i a a ) 五个环节原文参见：i 美l 保罗a 萨巴蒂尔编政策过程理论【m 1 彭宗超，钟开斌等译北京：生活读书新 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 政策评估也趋向于规范化和更具有可操作性，但对于如何定义政策评估，政策评 估开展的时间究竟是在政策过程的哪一个阶段，以及政策评估对象究竟是什么的 问题，至今仍没有一个权威的答案，而这也是政策评估研究者们争论的核心。其 中，代表性的观点有以下三种。 ( 1 ) 政策评估与方案选择 在这类观点中，政策评估的核心在于预测，其作用更倾向于政策方案选择， 因此政策评估是在政策制定阶段。如那格尔( n a g e l ，s s ) 认为政策评价“主要关 心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关系 是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动【刎；王春福认 为“政策评估是对政策方案所做的分析【2 1 】一；此外，张金马也认为政策评估包括 政策方案选择，但不局限于政策方案选择，他认为“政策评估是指采用现代社会 科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟订之中的政策 方案或者已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进 行的客观、系统化的考察和评价阎，类似的还有台湾学者林水波、张世贤等。 ( 2 ) 政策评估与政策效果 这类观点中，政策评估的对象是政策效果，以判断功能为主，在政策执行完 毕后开展。如詹姆斯安德森认为，“如果把政策过程看作某种有序的活动，那么 它的最后一个阶段便是政策评价，1 8 3 ；兰秉洁、陈振明认为“政策评估主要侧 重于政策效果的评估1 2 4 , 2 5 1 ；严强等人认为，“可以将政策评估看成是依据一定的 标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此 决定政策变迁的活动【冽 ；宁骚认为“公共政策评估须以政策结果为核心概念 【2 7 1 一，这里的政策结果是指政策效果和政策影响；台湾学者汤绚章认为“政策评 估包括政策执行或效果的判断和鉴定【丛p 。这些学者阐释的政策理论是以政策过 程理论为基础的，因此这种观点也是基于政策评估所处在政策过程中所处的角色 和时段划分而得出的。 ( 3 ) 政策评估与政策全过程 这类观点中，政策评估不仅包括对政策制定阶段的方案选择和执行完毕后的 政策效果，还包括对执行阶段的评估，即所谓的全过程评估。如政策科学的创立 知三联书店, 2 0 0 4 ：2 4 1 4 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 者哈罗德d 拉斯韦尔认为“政策评估是对政策制定、执行及其效果与政策的因 果对应关系做出分析【2 9 l ；弗兰克费希尔也认为政策评估“可以侧重于政策预 期效果的评估，或者侧重于对其运用之后的实际效果的评估，事实上，可以从决 策过程的各个阶段进行评估1 1 8 】加；但是其他持有这种观点的学者除了张金马在 表述政策评估观点之初就认为是对政策运行全过程的评估外，其他曾明确表明政 策评估观点的学者如詹姆斯安德森、兰秉洁、陈振明、严强，竟然同时也支持 对政策全过程的评估，这点很令人费解。如詹姆斯安德森：“如果把政策过程看 作是某种有序的活动的话，那么它的最后一个阶段便是政策评价，作为某种功能 活动时，能够而且确实发生在整个政策过程中，而不能简单的将其作为最后的的 阶段i 冽，1 8 3 ；而兰秉洁、陈振明、严强则是在区别政策评估分类时，按照“政策 评估在政策过程所处的阶段 ，政策评估又可分为事前评估( 也称预评估) 、执行 评估和事后评估( 也称后评估) ；汤绚章认为：“政策评估，就其功能而言，不仅 只出现在政策制订阶段，实涉及整个政策规划与实施过程【2 8 1 ”。但是，这些学者 在阐述公共政策时其逻辑框架无一例外的是将政策评估置于“某种有序的活动打 之中，即政策评估是政策执行之后的活动。 论文认为这种现象是源于公共政策评估的理论研究与实际操作两个层面的 差异。在理论层面，政策评估具有分析和判断功能，研究者们认为对政策过程的 每个细节进行判断和评价都是必要的，这有助于发现政策运行过程中存在的所有 问题，并加以弥补和修正；但在操作层面这样做是不可取的，因为需要认识这样 一种观点，即“在实践中，无论评估和执行的重叠性有多大，维持二者在概念上 的区分是十分重要的，因为他们能避免将分析融入行动，从而对两者都构成损害 刚 ，因此同样的，在实践中，无论政策评估与政策制定中的方案选择、政策的 监督和控制有多大的重叠性，维持它们在概念上的区分是十分必要的，以便避免 对彼此都构成损害。因此，论文倾向于将政策评估作为一种判断政策效果，分析 政策影响的活动，见图2 2 。 另外，政策评估按照不同的划分原则可划分为不同的类型。按照评估对评估 者、评估形式、评估内容的要求，政策评估包括正式评估和非正式评估；按照评 估者与所评估的政策系统的关系，政策评估包括内部评估和外部评估；见图2 3 。 兰州大学硕：l = 论文 环境政策评估的理论与方法研究 政策过程的有序活动 政策制定政策执行政策评估政策监控政策终结 r 一 政策终结 方案选择政策突 t i l i ，政策制定l7 l 政策执行 时间顺序 政策评估 的功能 图2 2 政策评估的主要观点 磷| i ：i ；ii l ；l ! ij；i ；j!i iii! ：；i ，；：； !fi ； 内部 ：l ；： 慧箨鬟鞠髫 ；l!f!i ；i ； ii !；ili 辩辫 龋- * 料薯 评估 f；i；i!ii ； i iji；!li ；f；ii ! 并一h _ * 陪 t：l： ij!i；：! i；i；l!il ；ii ； i ；i ；jl!；i iilii；i ；!l!ji ； ! il ；il ；l l ：i ： ： 非正式：外部：j = ；= j ： 评估：诤猪：；= ；= i ： ：；= ! = ；：! = ! = j ： 图2 3 政策评估分类 1 6 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 第三章环境政策评估 这里的环境政策是指狭义的环境政策，即环境法律以外的、具有法律效力的 行政法规。这里的环境政策评估是指环境政策有序活动中紧随环境政策执行的一 个环节。 3 1 环境政策评估的特性 公共政策研究中，评估是“就公共政策的因果关系的陈述p ，分析政策 对政策问题产生的影响及效率，决定政策是变更还是终止，或政策实施后政府对 政策执行情况加以说明、检验，以确认政策是否正确，旨在衡量政策目标的实现 程度，并修正执行方案，为改进政策提供参考；因此，政策评估是完善政策的手 段，是“有系统的应用各种社会研究程序，搜集有关的咨讯【3 l 】 ，“按照一定的 标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值过程进行判断的一种政治行为 2 4 1 , 3 0 9 ，是“政治主体为实现一定的政治目的而从事的政治活动1 3 2 1 。因此，政 策评估的主体是政府，但“公众是政策结果的消费者( t h ec o n s u m e ro fp o l i c y o u t p u t ) 3 3 j ，随着公众参与“全球化 的到来，国家政策系统之外的第三方评 估在诸多政策评估中发挥的作用越来越大。但是，这必须建立在国家政策允许的 前提下，即以政治权力为载体，但并不以国家政权的运作为中心，其评估结果采 纳与否仍由政策决策者最终决定。因此，现阶段政策评估已突破了政治行为范畴， 可以进行独立的外部评估。 但是环境政策评估除了具有上述公共政策评估的一般共性外，还有不同于 其他公共政策的特性。 ( 1 ) 公众参与的广泛性 由于环境问题是以人类的生存发展为前提的，因而环境政策所涉及的利益相 关者在诸多公共政策中最为广泛。首先，无论是“环境一还是“环境问题，其 概念都是以人类的存在为基础的。我国中华人民共和国环境保护法将“环境 定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体， 包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹，人文遗 迹、风景名胜区、自然保护区、城市和乡村等 ；环境问题是指由人类活动或自 然原因引起的环境破坏和环境质量恶化，以及由此给人类的生存和发展带来的不 1 7 兰州大学硕士论文环境政策评估的理论与方法研究 利影响【川，这种不利影响虽然有一定的区域范围，但在特定区域内，它不因人 的性别、年龄、职业、种族甚至社会地位的不同而有所差异。 而“环境政策是可持续发展战略和环境保护战略的延伸和具体化，是诱导、 约束、协调环境政策调控对象的观念和行为的准则，是实现可持续发展战略目标 的定向管理手段【3 5 1 州 ；因此，致力于解决环境问题的环境政策也是以“人 的 存在为前提的，其