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论我国行政信访的正当程序 ( 硕士论文摘要) 专业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 宪法学与行政法学 行政法学 华敏洁 沈福俊教授朱应平副教授 行政信访是具有中国特色的一项重要制度，是人民行使民主权利，维护合法 权益的方式，使政府倾听人民的意见、建议和要求，接受人民监督的渠道。近年 来行政信访率不断提高，行政信访的权利救济功能不断扩张，因此必须对行政机 关的信访权力进行合理的监督和控制。通过健全行政信访自身的程序，可能是一 种比较有效的法律控制方法。因为程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切 布置是为了限制恣意与专断。但就更深层次而言，程序本身还必须是正当的。失 去了正当程序的理念支持，行政信访程序也可以被设计成为行政机关作恶提供合 法保障。因此以构建行政信访的正当程序为切入点研究行政信访，对于最终实现 行政法治、法律正义具有重要的理论意义和现实意义。 本文试图以行政法学界现有的研究成果为基础，综合运用文献分析、比较分 析与逻辑分析等方法，力图从多个视角对行政信访的正当程序进行研究。研究以 行政信访构建正当程序的必要性切入，对我国行政信访程序的现行规定和实施进 行分析，找出其不符合正当要求的情况，提出按照正当程序的标准进行完善的具 体对策。试图通过在行政信访中构建正当程序，对行政信访进行整体的透视和诊 治，保证行政信访的健康发展，实现行政信访制度应有的功能。除导言外，正文 共分三大部分，结构如下： 第一章是行政信访正当程序概述。首先对“正当程序”的理论进行梳理，找 出正当程序的共性，进而对行政信访正当程序的概念予以界定。随后，从法学角 度论证了行政信访构建正当程序的必要性，揭示构建行政信访正当程序的理论基 础与现实需求。最后对正当程序“正当”判断标准进行研究。在对现有研究成果 予以梳理和归纳的基础上，提出现代行政救济正当程序的最低限度：合理正当的 审查层级制度、公正作为义务、当事人的受告知权、听证权、说明理由的义务， 并以此作为分析行政信访的程序正当性的立论基础。 第二章是我国行政信访j 下当程序的规范情况及评析。运用上一章得出的判断 标准来诊断我国的行政信访程序。通过对规范性文件的梳理和解读，探询我国行 政信访正当程序具体制度构建中存在的问题与不足，为后文正当程序制度的完善 奠定基础。 第三章是完善我国行政信访正当程序制度的具体措施。针对上文我国行政信 访j 下当程序具体制度构建中存在的问题与不足，笔者认为可从三个途径入手：首 先在宪法中确立“正当程序”原则，对构建行政信访j 下当程序起“源流”性指导 功效；其次，修改现有的信访条例或出台信访法，对行政信访中正当程 序的具体制度进行完善；最后，完善相关救济制度，对行政信访正当程序予以保 障。 【关键词】行政信访正当程序行政救济制度重构 2 o nd u ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v el e t t e r sa n dv i s i t s i nc h i n a ( a b s t r a c t ) m a j o r ：c o n s t i t u t i o n a la n da d m i n i s t r a t i v el a w s p e c i f i c a t i o n ：a d m i n i s t r a t i v el a w a u t h o r ：h u am i n j i e t u t o r ：p r o f e s s o rs h e nf u j u na s s o c i a t ep r o f e s s o rz h uy i n g p i n g a d m i n i s t r a t i v el e t t e r sa n dv i s i t s ( a l v ) i sa ni m p o r t a n ts y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s ，w h i mi saw a yf o rt h ep e o p l et oe x e r c i s et h e i rd e m o c r a t i cr i g h t sa n d p r o t e c tt h e i r l a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t s ，a n da l s oac h a n n e lf o rt h eg o v e m m e n tt oh e e d p e o p l e sc o m m e n t s ，s u g g e s t i o n sa n dc o m p l a i n t sa n da c c e p tt h e i rs u p e r v i s i o n t h er a t e o fa l vi si n c r e a s i n gy e a rb yy e a ra n dt h ef u n c t i o no fr e l i e fr i g h t so fa l vi s c o n t i n u a l l ye x p a n d i n g , s ot h ep o w e ro fa l v o fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sm u s tb e r e a s o n a b l ys u p e r v i s e da n dc o n t r o l l e d 。e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h ep r o c e d u r e so f a l vm a yb eam o r ee f f e c t i v e l e g a l c o n t r o lm e t h o d b e c a u s et h ee s s e n c eo f p r o c e d u r e si sn o n - h u m a n sm a n a g e m e n ta n dd e c i s i o n s ，a n da l ll a y o u ti si no r d e rt o l i m i tw i l l f u la n da r b i t r a r y b u to nad e e p e rl e v e l ，t h ep r o c e d u r e si t s e l fm u s tb ed u e p r o c e s s l o s so fs u p p o r tf o rt h ec o n c e p to fd u eg o c e s s ，t h ep r o c e d u r e so fa l vc a n a l s ob ed e s i g n e dt op r o v i d el e g a lp r o t e c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s d o i n ge v i l t h e r e f o r e ，c o n s t r u c t i n gd u ep r o c e s si na l vi sg r e a tt h r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo fu l t i m a t e l yr e a l i z i n gt h er u l eo fl a w t h i sp a p e ri sd o i n gr e s e a r c ho nt h eb a s i so ft h es t u d i e si nb e i n g t h er e s e a r c h m e t h o d si n c l u d ed o c u m e n t a r ya n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dl o # ca n a l y s i s m e t h o d s t h er e s e a r c hb e 百a sw i t ht h ei m p o r t a n c eo fc o n s t r u c t i n gd u e p r o c e s si na l v , t h e na n a l y z e st h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v ea n dl o c a lr e g u l a t i o n so fa l vt of i n do u tt h e s i t u a t i o nt h a td o e sn o tm e e tt h ed e m a n d so fd u e p r o c e s s ，a n dp u t sf o r w a r dt h es p e c i f i c l i m p r o v i n gm e a s u r e si na c c o r d a n c ew i t ht h es t a n d a r d so fd u ep r o c e s s t h ep u r p o s ei s t oh a v ea no v e r a l lp e r s p e c t i v e ，d i a g n o s i sa n dt r e a t m e n to fa l v , e n s u r et h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to fa l va n di m p l e m e n tt h ef u n c t i o no fa l v b e s i d e st h ep r e f a c e ，t h e a r t i c l ec a nb ed i v i d e di n t ot h r e ep a r t sa sf o l l o w s ： c h a p t e ro n e ：a no v e r v i e wo fd u ep r o c e s so fa l v f i r s t l y , a n a l y z et h et h e o r i e so f d u ep r o c e s st of i n dc o m m o n ，t h e nd e f i n et h ec o n c e p to fd u ep r o c e s so fa l v s e c o n d l y , d e m o n s t r a t et h en e e df o rc o n s t r u c t i n gd u ep r o c e s si na l vf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl a w t or e v e a lt h ep r a c t i c a ln e e d sa n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n s l a s t l y , o nt h eb a s i so ft h e s t u d i e si nb e i n g , p u tf o r w a r dt h em i n i m u md u ep r o c e s s ：ar e a s o n a b l el e v e lo fr e v i e w s y s t e m ，j u s t i c ea so b l i g a t i o n s ，i n f o r m i n g , h e a r i n g ，g i v i n gr e a s o n s a n dp r o v i d e r a t i o n a l et oa n a l y z ed u ep r o c e s si na l v c h a p t e rt w o ：l e g i s l a t i v es t a t u sa n da n a l y s i so fd u ep r o c e s so fa l v b ya n a l y z i n g n o r m a t i v ed o c u m e n t s ，f i n do u tt h ep r o b l e m so fd u ep r o c e s si na l vi no r d e rt ol a yt h e f o u n d a t i o nf o ri m p r o v i n gt h es y s t e mo fd u ep r o c e s s c h a p t e rt h r e e ：c o n c r e t em e a s u r e st oi m p r o v ed u ep r o c e s so fa l v i na u t h o r s o p i n i o n ，t h e r eh a v et h r e ec h a n n e l s ：f i r s t l y , e s t a b l i s ht h ep r i n c i p l eo fd u ep r o c e s si nt h e c o n s t i t u t i o nt og u i d et h ec o n s t r u c t i o no fd u ep r o c e s si na l v ；s e c o n d l y , a m e n dt h e e x i s t i n g o ri n t r o d u c e t oi m p r o v e c o n c r e t em e a s u r e so fd u ep r o c e s so fa l v ；l a s t l y , i m p r o v et h er e l e v a n tr e m e d ys y s t e m t op r o t e c td u ep r o c e s so f a l v i k e yw o r d s 】 a d m i n i s t r a t i v el e t t e r sa n dv i s i t sd u ep r o c e s s a d m i n i s t r a t i v er e m e d yr e c o n s t r u c t i o no fs y s t e m 2 华敏洁 论文独创性声明 的学位做竺监图雌蚴，、 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以 标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。 其他研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示 了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 本人完全了解华东政法大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密后遵守此规定。 作者签名：咎导师签名：( 燃 日期：矽孚巧 论我国行政信访的正当程序 一、问题的提出 垦言 寸口 行政信访是我国社会主义民主政治制度特有的形式之一，是党和政府联系人 民群众的桥梁与纽带，也是民意表达的重要渠道和窗口；同时，它亦是我国行政 救济体系的重要组成部分。行政信访问题是一个充满了困惑与矛盾的问题，但同 时，这个问题又犹如深海底的矿藏，蕴含着重大而丰富的理论意义和现实价值。 在现代法治社会中，司法救济是解决纠纷首选的、最重要的救济途径。在我 国，由于各种因素的影响，司法权尚难以全面发挥其在解决纠纷尤其是解决政府 与民众之间纠纷的作用，许多应当纳入司法解决的矛盾被分流到行政信访渠道中 来，许多已经通过j 下规渠道得到处理的问题也进入到行政信访渠道中来。据国家 信访局透漏，2 0 0 4 年该局受理的群众来信比2 0 0 3 年上升1 1 7 ，接待群众来访 批次、人次，分别比2 0 0 3 年上升5 8 4 和5 2 9 。1 在此背景下，行政领导对行 政信访问题权力的干预有了合理性和必要性，而领导者的可亲近又在某种程度上 大大增加了上访者的信心和期待。在这种相互博弈的过程中，行政信访日益成为 了弥补甚至是替代司法的纠纷解决方式，尤其是在社会贫弱者那里更是如此，行 政信访成了“最后一棵救命稻草 。 一方面，行政信访的权利救济功能不断扩张2 ；而另一方面，对行政信访机 关权力的控制机制却相对滞后。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不 易的一条经验。 3 宁波市政府未能及时答复信访被市民告上法庭4 、重庆市民赴京 上访登机被拒5 、拆迁信访学习班6 、程柏林上访遭劫7 等一系列“信访现象 无不 1 晓雨：警惕社会转型中的畸形博弈人陆五学者访谈，载凤凰周刊2 0 0 5 年第3 5 期。 2 有研究者在广州市某区委、区政府信访办的调查显示，2 0 0 2 年到2 0 0 4 年，该信访办接受的反映意见和提 i i 建议类也就足信息传达、政治参与性质的信访总计9 2 件，仅占总信访量的6 2 。参见叶葳：信 访办：存抑或废，中山大学硕十论文，2 0 0 5 年第2 8 页。 3 法 孟德斯鸠：论法的精神，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 1 因多次信访宁波市政府，却一直没有得到回音，余姚市民徐某、项某以及应某联合把宁波市政府告了， 理由是三人多次信访，宁波市政府没有在规定时间内做f 】；足否受理的决定以及对信访事项作出处理答复。 海曙区人民法院受理了此案。参见蒋惠玲：宁波市政府未能及时答复信访被市民告上法庭，延津县效能 监察联动网，h t t p ：嗍y j x n g o v c n s h o w n e w s a s p x ? i d ：2 8 7 6 1 c i d = 5 6 ，( 访问l j 期：2 0 0 7 年1 2 月3 日) 。 5 2 0 0 6 年1 0 月，重庆市两市民最近在重庆江北国际机场持机票乘机时，被机场安检人员拦截，因而未能按 时登机，机票作废。事后，两位市民多次找机场讨要说法，竟然丫解到：机场公安人员仅凭有关部门的几 个电话，就在没有任何公函和手续的情况下阻止他们登机。参加郭立：重庆市民赴京上访登机被拒，机场 说明行政信访机关的行政权力在迅速扩张的同时正面临着被滥用的可能，最终将 导致行政专横与恣意。因此，必须对行政信访机关的行政权力进行合理的监督和 控制。 立法控制、行政控制、司法控制都是约束行政信访机关行政权合法、合理行 使的有效机制，但是通过健全行政信访自身的程序，可能是一种比较有效的法律 控制方法。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、 专断和( 任意) 裁量。”8 但j 下如法律有善恶之分一样，程序也有合理与不合理之 分，法定程序不等于正当程序，就更深层次而言，法律所规定的程序本身还必须 是正当的。失去了正当程序的理念支撑，行政信访程序也可以被设计成为行政机 关作“恶 提供合法的保障。9 因此以构建行政信访的正当程序为切入点研究行 政信访对于最终实现行政法治、法律正义具有重要的理论意义和现实意义。 二、研究意义 理论意义：在行政信访中构建j 下当程序的理论意义主要在于从相对抽象的正 当程序的角度研究行政信访，从正当程序的内在要求出发，反思我国行政信访的 不足并给予行政信访实践以指导，丰富了行政法领域行政正当程序理论的内容， 深化了行政救济体制的具体内涵。 实践意义：行政信访是具有中国特色的一项制度，是人民行使民主权利，维 护合法权益的重要方式，是国家机关听取人民意见、建议和要求，接受人民监督 的重要渠道。在行政信访中构建正当程序有助于完善现行行政信访立法，保障行 政信访机关依法信访，保障信访人合法行使自己的信访权；有助于树立司法的最 高和最终权威，推进民主法治化进程；有利于保持社会稳定、促进社会和谐。 称接到警方电话，华商网，h t t p ：n e w s h s w c n 2 0 0 6 - 1 0 2 2 c o n t e n t 一5 8 2 6 9 8 1 h t m ，( 访问日期：2 0 0 7 年9 月5 同) 。 6 此事发生在江苏苏州，因不满过低的拆迁补偿而代表村民向政府讨说法的村民代表被强行“请”进别墅， 参加信访专题学习班。“学习”期间，被数人看守，不允许走出房间。参加学习者只有在写下保证书，保证 不一 ：访、不告状并签署相关协议后，才能回家。在村民眼中，信访学习班被视为当地政府迫使村民屈服的 一种手段。来源：神秘的开发区项目，苏州惊现“拆迁信访学习班”，商都法律网， h t t p ：l a w s h a n g d u c o m n e w s b g t 2 0 0 7 4 1 8 c s f 9 j 6 0 h 5 9 a i f 3 h t m l ，( 访问口期：2 0 0 7 年1 0 月1 3 日) 。 7 不服仁寿县公安局决定的程伯林卜访到四川省人大，引起有关领导重视。省人大信访办随后通知仁寿县 有关工作部门负责人到省人大会议室座谈。但仁寿警方在未经省人大相关部门允许的情况下，强行冲击数 道警卫岗亭，对省人大信访办通知前来参加座谈会的程伯林实施捉拿。参见刘武俊：善待信访就必须遏制 “劫访”，载乡音2 0 0 6 年第9 期。 。季卫东：法律程序的意义，载中国社会科学1 9 9 3 年第1 期。 9 参见章剑生：行政程序法基本理论，法律出版社2 0 0 3 年版，第5 页 2 三、研究现状 近年来，理论界才开始关注信访问题加，尤其是2 0 0 5 年国务院信访条例 实施以后，信访理论研究也逐渐增多。但是，专门针对行政信访的研究不是很多。 目前，我国学者对于行政信访制度的研究主要集中在以下几个方面： 1 从法学角度研究行政信访。这方面的研究成果主要有：刘武俊：信访的 法治内涵，法律出版社1 9 9 7 年版；林莉红：中国行政救济理论与实务，武汉 大学出版社2 0 0 1 版；应星：作为特殊行政救济的信访救济，载法学研究 2 0 0 4 年；朱应平：行政信访若干问题研究，上海人民出版社2 0 0 7 年版。 2 从行政绩效管理角度研究行政信访。这方面的研究成果主要有：毛寿龙： 有效开展政府绩效评估，载人大研究2 0 0 5 年第2 期；张慧：信访工作 余干部监督管理工作结合的尝试，载人民信访2 0 0 5 年第6 期。 3 从信访工作实际出发研究行政信访。这方面的研究成果主要有：任礼光： 行政信访制度研究，苏州大学硕士论文，2 0 0 3 年；曹康泰、王学军主编：信 访条例辅导读本，中国法制出版社2 0 0 5 年版；汪永清主编：信访条例释义， 中国法制出版社2 0 0 5 年版；杨寅：信访与行政复议衔接疑难问题解析，载法 学2 0 0 7 年第6 期；金国华、汤啸天主编：信访制度改革研究，法制出版社 2 0 0 7 年版。 4 从信访程序出发研究行政信访。这方面的研究成果主要有：史崇高：信 访听证制度评析与设计，载中国行政管理2 0 0 6 年第4 期；1 5 、余小鹰：对 信访三级终结工作的思考，载江南论坛2 0 0 6 年第1 0 期；黄建华：关于规 范信访事项办理三级终结制度的思考，载信访工作2 0 0 6 年第5 期。 所以，以正当程序的视角研究行政信访具有一定的前沿性，是一个值得研究 的新课题。 四、研究方法和论文框架 本论文主要采用的研究方法有：文献资料法、比较研究法、逻辑分析法。采 用文献资料法时，主要是收集、研究分析与本论文有关的论文、著作、法规规章 ”大约在2 0 0 3 年以前，信访问题在学术界尤其是法学界并没有引起太多的关注。诚如有学者指出：“信访 无论是在纠纷解决机制的研究还是在行政救济机制的研究中，都处于非常边缘的位置，甚至根本不被承认。” 参见应星：作为特殊行政救济的信访救济，载法学研究2 0 0 4 年第3 期。 3 ( 主要是信访条例和地方规范性文件) ；运用比较研究法对j 下当程序的最低 限度判断标准进行比较研究，在充分论证的基础上得出结论；运用逻辑分析法对 与论文相关资料进行分析、综合、归纳和整理，总结、探讨出我国行政信访正当 程序该如何具体构建。除导言外，正文共分三大部分，结构如下： 第一章是行政信访正当程序概述。首先对“正当程序”的理论进行梳理，找 出正当程序的共性，进而对行政信访正当程序的概念予以界定。随后，从法学角 度论证了行政信访构建正当程序的必要性，揭示构建行政信访正当程序的理论基 础与现实需求。最后对正当程序“正当”判断标准进行研究。在对现有研究成果 予以梳理和归纳的基础上，提出现代行政救济正当程序的最低限度：合理正当的 审查层级制度、公j 下作为义务、当事人的受告知权、听证权、说明理由的义务， 并以此作为分析行政信访的程序正当性的立论基础。 第二章是我国行政信访j 下当程序的规范情况及评析。运用上一章得出的判断 标准来诊断我国的行政信访程序。通过对规范性文件的梳理和解读，探询我国行 政信访正当程序具体制度构建中存在的问题与不足，为后文正当程序制度的完善 奠定基础。 第三章是完善我国行政信访正当程序制度的具体措施。针对上文我国行政信 访正当程序具体制度构建中存在的问题与不足，笔者认为可从三个途径入手：首 先在宪法中确立“正当程序”原则，对构建行政信访正当程序起“源流”性指导； 其次，修改现有的信访条例或出台信访法，对行政信访中正当程序的具 体制度进行完善；最后，完善相关救济制度，对行政信访正当程序予以保障。 本文主要是针对我国行政信访程序的现行规定和实施进行分析，找出其不符 合正当要求的情况，提出按照正当程序的标准进行完善的具体对策，试图通过在 行政信访中构建正当程序，对行政信访进行整体的透视和诊治，保证行政信访的 健康发展，实现行政信访制度应有的功能。希望藉由本文能为研究行政信访提供 一个新的视角，为我国行政信访制度改革提供理论支持与路径参考；同时亦希望 本文的- - ? l 之见能够起到抛砖引玉的作用，引起行政法学界前辈对行政法正当程 序的关注。 4 第一章行政信访正当程序概述 第一节“正当程序”阐释 一、“正当程序”的源流 正当程序( d u ep r o c e s s ) 通常又被称为正当法律程序( d u ep r o c e s so fl a w ) ， 本文为了表述的方便使用正当程序的概念，其意义与j 下当法律程序相同。 “正当程序”的理念起源于英国法中的“自然正义 原则，在美国法中得到 继承和发展。“正当程序”概念的具体表述，最早是在英国大宪章) ( m a g n ac a r t e ) 的第3 9 条中：“凡自由民除经贵族的合法裁判或根据国家的法律以外，不受逮捕、 监察、剥夺、放逐或用任何别的方式加以摧残。”1 1 以后英国法令中凡提及“贵族 的合法裁判”和“国家的法律”时，实际上被看作是正当程序的同义语。而“正 当法律程序”一词则是在1 3 5 4 年爱德华三世时才出现，自由令第三章规定“不 论一个人的财产或身份地位如何，非经正当法律程序，皆不得剥夺其财产，或加 以逮捕、监禁，亦不得剥夺其继承权及生命。”1 2 英国普通法上的正当程序观念在美国得到继承和发展。1 7 8 7 年汉密尔顿在 纽约州批准宪法会议上提出“正当程序”一词，该会议予以采纳并在人权法案 中规定：除非依照“正当的法律程序”，否则，任何人都应得到保证，不被剥夺 特定的权利。这是最早用“正当的法律程序”取代最初来自英国大宪章“国 家的法律”措词的美国法规，“它构成了( 美国宪法) 第5 条修正案和后来的第1 4 条修正案的正当程序条款的起源 旧。尔后，美国联邦宪法第5 条和第1 4 条修正 案均规定“任何人未经正当程序，不得被剥夺生命、自由和财产 ，标志着正当 程序观念在美国以宪法原则的形式得到确认和保障。“正当程序”具有普遍性， 并非英美法系国家和人们所专有，当今世界任何一个追求文明与进步的民族，都 应该有他们自己的正当程序制度，尽管他们也许并不使用“正当程序”这个称谓， 但这是当今世界的任何一种制度须臾不可缺的东西。1 4 “ 大不列颠百科全书( 国际中文版) ( e n c y c l o p e d i ab r i t a n n i c ai n t e r n a t i o n a lc h i n e s ee d i t i o n ) 第 五卷，中国大百科伞书j i j 版社1 9 9 9 年版，第4 3 0 4 3 1 页，d u ep r o c e s s 条款。 ”人美百科全书( e n c y c l o p e d i aa m e r i c a n ) 第九卷，中国台湾光复书局企业股份有限公司1 9 9 0 年版， 第2 0 2 2 0 3 页，d u ep r o c e s so fl a w 正当法律程序词条。 ” 美 伯纳德施瓦茨：美国法律史，王军等译，中国政法大学出版社1 9 9 0 年版，第3 6 页。 “参见杨一平：司法正义论，法制出版社1 9 9 9 年版，第1 4 9 1 5 0 页。 5 二、正当程序的内涵 对于正当程序的内涵，英国当代著名的法官丹宁勋爵在其法律的正当程序 一书中指出，“我所说的经法律的正当程序，系指法律为了保持同常司法工作 的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公j 下地进行，逮捕和搜查适当地采 用，法律援助顺利地取得，以及消除不必要的延误等等。”1 5 著名法学家王名扬教 授认为：“j 下当程序分为程序性j 下当程序和实质性正当程序。程序性正当程序是 指要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意 见，当事人具有要求听证的权利。实质性正当程序是指要求国会所制定的法律， 必须符合公平与正义，如果国会所制定的法律剥夺了个人的生命、自由或财产， 不符合公平与j 下义的标准时，法院即宣告这个法律无效。 1 6 日本学者谷口安平认 为，“原来这一词语只是指刑事诉讼必须采取正式的起诉方式并保障被告接受陪 审裁判的权利，后来扩大了其适用范围，意味着在广义上剥夺某种个人利益时必 须保障他享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权利，从而成为英美法中人权 保障的根本原则。换言之，在英美法里，满足正当程序要件的程序才是合乎 程序j 下义的程序，反过来说合乎程序正义的程序就是正当程序。”1 7 以上各位大师在对正当程序的定义性的经典论述中，虽然存在对正当程序实 质内容理解上的差异，但是可以明显看出，他们都使用了“公正 、“公平 、“正 义”等一组近义词。也就是说，正当程序的基本要求是符合公平正义的标准。他 们的不同之处在于：第一，对正当程序的外延认识不同，分为狭义与广义。狭义 的正当程序仅指程序性正当程序，丹宁勋爵描述的就是狭义的正当程序。广义的 正当程序包括程序性正当程序和实质性正当程序两方面，这是在美国最高法院的 司法实践中发展出来的1 8 。王名扬教授描述的就是广义的正当程序。但是除了美 国之外，世界上其他国家均只是采纳了程序性正当程序的理念和制度。1 9 本文所 研究的正当程序亦是指程序性正当程序。第二，对正当程序的具体内涵描述不同。 丹宁勋爵描述的较为概括，“为保持纯洁性而认可的各种方法 。王名扬教授和谷 1 5 英 丹宁：法律的正当程序，李克强、杨百揆、刘庸安译，法律出版社1 9 9 9 年版，前沿第1 页 “王名扬：美国行政法( 1 ：) ，中国法制 版社1 9 9 5 年版，第3 8 3 页。 ” u 谷口安平：程序的正义与诉讼( 增补版) ，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2 0 0 2 年版， 第4 页 ”“实质性正当程序”这一短语为联邦最高法院法官1 9 4 8 年首次使用。参见韦恩麦克洛玛克：经济上 的实体正当程序与生存权，载肯塔基法律杂志第8 2 卷1 9 9 3 年，第3 9 7 页 ”参见汪进元：论宪法的正当程序，载法学研究2 0 0 1 年第2 期。 6 口安平学者描述的较为具体。王名扬教授认为当事人应具有陈述意见、要求听证 的权利。谷口安平学者认为当事人应享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权 利。笔者认为正当程序的具体内涵至少应包括以下三方面的内容：第一，当事人 有权知道被指控的事由；第二，当事人有权向不偏听偏信的法庭陈述案情；第三， 当事人有权对控告进行辩解。 三、行政信访正当程序的含义 由上述可知，正当程序并不是一个僵化和固定的概念，它是随着社会的发 展而不断发展的。笔者将从发展的角度对行政信访正当程序下一个简单的定义： 行政信访正当程序是指由国家法律法规所规定的，旨在防止行政信访机关滥用权 力，有效保障信访人合法权利，促使行政信访程序公平、公开、公正、文明、及 时地展开，以达到公正、慎重地处理行政信访事项的一整套方法、措施和步骤。 合理的告知，获得公正审判的机会以及提出主张与合理抗辩等都包含在行政信访 正当程序之中。通过程序的控制和检验，实现对信访人权利的保障、行政信访机 关权力的限制，应是行政信访正当程序题中应有之义。 第二节构建行政信访正当程序的必要性 对构建行政信访正当程序作研究，必须先对正当程序在现有行政信访制度下 存在的必要性作回答。可以说，构建正当程序在我国现行行政信访制度框架体系 内是必不可少的，是我国法治发展的必然要求，具有合理性和必要性。 一、弥补行政信访程序不足 程序既是解决纠纷过程中的基本依凭，又是处理结果的合法性依据。以法制 的严格程序来反观行政信访制度，则不能不被其随意性和自由度所惊讶。“与按 照程序来运作的司法救济相比，信访救济的另一个显著特征就是它的非程序性。” 2 0 2 0 0 5 年国务院修订了信访条例，对行政信访程序作了较为具体和完善的规 定，对行政信访的受理、办理和督办都作了一系列的规定，并在3 0 条规定了回 2 0 应星：作为特殊行政救济的信访救济) ，载法学研究： 2 0 0 4 年第3 期。 7 避制度，“行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回 避。在3 1 条新增了听证制度，“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听 证。”我国的行政信访制度从非程序性走向了程序性。 然而，程序只是一个中性的概念，它并不含有任何价值取向，程序制定者的 价值观可能导致程序价值的偏离。正如法律有善恶之分，程序也有合理与不合理， 一个善的实体行为在不正当的程序之下，可能会取得相反的效果。行政信访程序 亦是如此，它的规定并非完美无缺，某些程序的设计甚至欠缺起码的正当性。例 如，根据信访条例第3 4 条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不 服的，可以自收到书面答复之日复查”，第3 5 条“信访人对复查意见不服的， 可以自收到书面答复之日复核”的规定，行政机关作出的“不予受理”的信 访决定不属于复查、复核的范围，因为根据第2 1 条的规定，对“不予受理”的 信访决定没有要求其必须以书面形式作出。这样的规定，无疑使信访人无法获得 复查、复核的救济，实际上只能享有一级审查救济；这样的程序明显缺乏正当性。 由上例可见：有程序不等于有正当程序，并非一切程序都是正当的。行政信 访正当程序和行政信访程序是两个不同的概念，就更深层次而言，法律所规定的 程序本身还必须是正当的。只有正当行政程序才具有“实质性的内容”，才能体 现程序正义；只有正当程序，才具有诸多论者所主张的价值，才是信访机关在信 访活动中所必须遵循的准则，才是为保障公民权益而由法律规范规定的公正而民 主的程序。只有正当程序才能有效弥补现行行政信访程序的不足，这是因为正当 程序具有自己独特的优势：第一，在制度设计上，正当程序首先关注合法性、合 理性和人道性。第二，在执行过程中，由于正当程序具有合法合理的特性，充分 顾虑到了程序运行的双方，所以程序只要沿着正确的轨道良性运行，当事人都会 接受在此程序下产生的结果，不论这种结果是有利还是不利。第三，从实际效果 而言，对经正当程序产生的结果会当事人会更愿意接受，这不仅有助于停止纷争， 同时也减少了成本和执行的阻力。如果失去了正当程序的理念支撑，行政信访程 序也可以被设计成为行政机关作恶的借口，甚至成为行政机关作恶的“保护伞。 由此可见，我们所追求的并非一般的程序，而应是正当程序，只有正当程序 才能成为行政信访行为的判断标准。我们必须在理念与制度上区分行政信访程序 和行政信访正当程序，进而全面构建正当程序，推进行政信访法治建设。 8 二、“法治”信访的内在要求 “依法治国，建设社会主义法治国家”是我国的基本治国方略。现行的信访 制度在一定程度上与法治是相背离的，它充满了浓重的人治色彩。基于此种原因， 不少学者尤其是法学界的学者对信访始终持怀疑态度，认为信访是司法权威的极 大破坏者，主张取消信访制度。2 1 但是，对于信访这一具有数千年文化传统的制 度说废就废是不可能的。 ( 一) 行政信访制度是行政制度的重要组成部分 从功能主义角度来看，行政信访制度在下列两个方面与其他行政制度具有共 性，或存在密切关系。 首先，行政信访制度是行政救济体系的重要组成部分。有权利必有救济，无 救济即无权利，权利依赖救济。在任何国家，行政救济都不可能靠一两个机构、 一两种渠道就全部解决，而须建立多种途径、专业化、整体上和谐的行政救济体 系。行政信访制度是行政救济的重要渠道之一。从实践的效果看，我国行政信访 制度承担了大量公民权利救济工作，信访总量持续上升。2 0 0 4 年，国家信访局 受理的信访总量上升1 9 5 ；省一级信访部门受理的信访总量上升1 7 ；市一级 上升1 3 9 ；县一级上升1 1 。2 2 其次，行政信访制度有助于公民参与国家行政管理。根据信访条例第 1 4 条2 3 规定，我国信访人行使权利的范围不仅包括对自身权利的救济，还可以信 访方式对损害他人利益、社会公共利益的行为反映情况，提出建议、意见，参与 国家行政管理。行政信访制度是公民实现政治参与权的重要途径。 ( 二) 构建正当程序是实现“法治信访的有效途径 行政信访制度是我国行政救济制度的重要组成部分，不能割舍。然而，构建 法治社会是社会主义民主政治的基本要求，是中国特色社会主义社会发展的必然 ”此种观点可参见：赵凌：中国信访制度实行5 0 多年走到制度变迁关口，载南方周末2 0 0 4 年1 1 月 4 同b 0 5 版；胡奎、姜抒：( 2 0 0 3 年中固遭遇信访洪峰，新领导人面l 临非常考验，载晾望东方周刊2 0 0 3 年1 2 月8u ；许志永、郭玉闪等人著：宪政视野中的信访治理，阳光宪政网站，h t t p ：删o c i o r g c n ， ( 访问日期：2 0 0 5 年2 月2 5h ) 。 2 曹康泰、乇学军主编：信访条例辅导读本，中国法制出版社2 0 0 5 年版，第1 5 页。 。信访条例第1 4 条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服 下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：( 一) 行政机关及其工作人员：( 二) 法 律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其_ t 作人员：( 三) 提供公共服务的企业、事业单位及其工 作人员：( 四) 社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派 的人员；( 五) 村民委员会、 居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依 照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。 9 趋势，所以行政信访制度必须纳入国家法治体系，从而避免其影响和破坏行政权 与立法权、司法权之间的互相制约和平衡的关系。因此，如何将行政信访制度纳 入法治的轨道，是我们当前应当和必须考虑的问题。笔者认为在行政信访中构建 f 当程序是实现行政信访法治化的最有效的途径。 第一，正当程序是法治的内在要求，是实现法治的必要条件。 法治是要求政府依法办事，其根本特征就在于确立宪法法律对权力的至上 性，行政权更是如此。法治的前提是有法可依，而法治之法应具有两个基本特征： 一是形式特征，“获得普遍的服从”；二是实质特征，“制定良好的法律”。2 4 也即， 法治的核心问题是制定良好的法律。良好的法应包括两方面：实体公正和程序正 义。抽象层面上，实体法是基础，处于首要地位，程序是执行，处于次要地位。 但从实际层面来说，程序法的重要性超过实体法，法律的生命在于执行，一个健 全的法律，如果使用武断的专横的程序来执行，不能发生良好的效果。2 5 从某种 意义上讲，实体公正的实现受制于正当程序，或者说以j 下当程序为前提。无程序 即无法律，更无法治，正当程序决定了法治的制度运作过程和结果的有效性和稳 定性，缺乏正当程序的法治是失却理性选择自由的法治，是难以协调运作的法治。 第二，正当程序对我国实现行政信访法治化具有特殊价值。 首先，有助于摆脱“重实体轻程序的传统观念。在我国法律发展史中历来 贯穿着“重实体轻程序”观念，对于有着数千年文化传统的信访制度而言，更是 如此。国务院在1 9 9 5 年制定了信访条例，这是第一部严格意义上的信访行政 法规，使信访活动从任意转向了规范。信访条例第4 条确立了“及时、就地、 依法解决问题”的原则，标志着行政信访制度开始走入法治化道路。2 0 0 5 年新 修订的信访条例中，更是把“及时、就地、依法解决问题”改为“依法、及 时、就地解决问题 ，把“依法 放在了首位，强调了行政信访法治化的重要地 位。截止到2 0 0 8 年1 月，全国共有2 3 个省、直辖市、自治区出台了地方性的 信访法规，占全国省份的6 7 6 5 。但是，从信访条例规定的内容来看，大 部分