（宪法学与行政法学专业论文）论我国的行政收费制度.pdf

摘要 随着法治建设进程的不断深入，政府的行政职能、行政方式也必须随之加以转变。 改革开放以后，由于政府管理职能增强，除管理各种行政事务和社会福利事务外，推进 经济和各项事业发展成为政府的重要责任。作为政府职能之一的行政收费，也逐步出现 项目膨胀、收费行为不规范、收费资金缺乏严格管理等现象。法治理念在行政法领域体 现为依法行政，即要求行政机关在法定范围内行使权力。与时代背景相适应的，行政实 践中存在的行政收费，自然也必须严格依法进行，不得侵害公民的合法权益。针对现实 中行政收费制度所存在的问题，本文遂以我国的行政收费制度作为论题，对行政收费制 度进行了较为系统的、整体性的研究，从行政收费的基本理论出发，并对国外的行政收 费状况做了考察，继而分析了我国行政收费实践的现状，最后提出完善我国行政收费制 度的立法构想。 本文主要采用比较研究的方法、系统分析的方法和分析归纳的方法等对行政收费制 度存在的问题和存在原因进行分析，进而通过立法完善和健全行政收费制度。本文在结 构上分为正文与结论两个个部分。正文分为五个部分：第一部分，绪论内容为对我国现 行行政收费制度及其存在问题的概括，并结合实践中行政收费主体执行收费权力不规范 的现状，强调规制行政收费的必要性，提出构建科学合理的行政收费制度是规制行政收 费权力与保护相对人合法财产权利的重要途径。第二部分是对行政收费的基本理论的叙 述。本部分将主要包括对行政收费的概念的界定、行政收费的特征与分类。还将叙述行 政收费的主体与客体以及行政收费的制度功能。为下文具体分析涉及现行行政收费制度 存在问题、如何对其进行完善部分提供理论依据。第三部分从行政收费制度的宪法学和 行政法学实质来探究行政收费的理论基础。本部分将从宪法学和行政法学的角度来叙述 行政收费的理论基础，以期从不同的角度来探讨行政收费制度。第四部分包括我国现行 行政收费制度而后通过对行政收费制度的考察与检讨，发现我国现行行政收费制度所存 在的问题，并分析导致问题和矛盾的原因。第五部分是本文的重点，针对我国现行行政 收费制度存在的问题与矛盾，从四个方面提出完善我国行政收费制度的建议与设想。最 后是结论，主要对本次研究的成果加以总结，并说明了本次研究在理论与实践方面所具 有的意义。 总之，应当加强对行政收费制度的理论研究，加快行政收费的立法，进一步健全完 善行政收费及其救济制度，同时对现有的收费项目进行科学、合理的清理整顿，使我国 行政收费制度走上规范化道路。 关键词：行政收费；制度；问题；完善 i i a b s t r a c t w i t ht h er u l eo fl a wi nt h ep r o c e s so ft h ed e e p e n i n go ft h ee x e c u t i v ef u n c t i o n so f g o v e r n m e n tm u s ta l s ob ef o l l o w e db ya d m i n i s t r a t i v em e a n st os h i f t a f t e rr e f o r ma n do p e n i n g u p ，勰ar e s u l to ft h eg o v e r n m e n tt os t r e n g t h e nm a n a g e m e n tf u n c t i o n s ，i na d d i t i o nt ot h e m a n a g e m e n to fav a r i e t yo fa d m i n i s t r a t i v ea n ds o c i a lw e l f a r ea f f a i r s ，p r o m o t i n ge c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n da ni m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t o n eo ft h ef u n c t i o n s2 l st h e a d m i n i s t r a t i v ef e e s ，b u ta l s ot h eg r a d u a le m e r g e n c eo ft h ep r o j e c te x p a n s i o n ，n o n s t a n d a r d f e e s ，c h a r g e sa n do t h e rf u n d si st h el a c ko fs t r i c tm a n a g e m e n t t h ec o n c e p to ft h er u l eo fl a w e m b o d i e di nt h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a wf o rt h ea d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w a n d a d a p t e dt ot h eb a c k g r o u n do ft h et i m e s ，t h ee x i s t e n c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e s ，n a t u r a l l yt h e r eh a st ob ec a r r i e do u ts t r i c t l yi na c c o r d a n c ew i t ht h el a w ， n o ti n f r i n g eu p o nt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sa g a i n s t t h er e a l i t yo ft h ep r o b l e m si nt h es y s t e m ，t h ep a p e ro u rs y s t e m 嬲t h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i v e f e e s ， a d m i n i s t r a t i v ef e e ss y s t e mf o ram o r es y s t e m a t i ca n dc o m p r e h e n s i v er e s e a r c h , a d m i n i s t r a t i v ef e e sf r o mt h eb a s i ct h e o r y , a n da d m i n i s t r a t i v ef e e so nt h es i t u a t i o na b r o a dh a s d o n eas t u d y , a n dt h e na n a l y z e st h es t a t u so ft h ep r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v ef e e s ，a n df i n a l l y p u tf o r w a r das o u n ds y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e so fo u rl e g i s l a t i v ec o n c e p t i nt h i sp a p e r ，c o m p a r a t i v es t u d yo fm e t h o d su s e d ，a n a l y s i sm e t h o d sa n da n a l y s i sm e t h o d s o fi n d u c t i v ec h a r g i n gs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep r o b l e m sa n dt h ee x i s t e n c eo ft h ec a u s e a n a l y s i s ，t h e np a s sl e g i s l a t i o nt oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e s i nt h i s p a p e r , t h es t r u c t u r eo ft h eb o d yi sd i v i d e di n t ot w op a r t sw i t ht h ec o n c l u s i o n s t h eb o d yi s d i v i d e di n t of i v ep a r t s ：p a r ti ，i n t r o d u c t i o nt oc h i n as a y st h ec u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e f e e sa n dt h es u m m a r yo ft h ep r o b l e m s ，c o m b i n e dw i t ht h ep r a c t i c eo fc h a r g i n ga d m i n i s t r a t i v e f e e st oi m p l e m e n tt h ep o w e ro ft h em a i nn o n s t a n d a r ds t a t u s ，s t r e s s e dt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v e f e e sa n dc h a r g e sr e g u l a t i o nt h en e e dt ob u i l das c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ea d m i n i s t r a t i v ef e e s s y s t e mi st h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ef e e sr e g u l a t i o n sa n dt h ep r o t e c t i o no fl e g i t i m a t e p r o p e r t yr i g h t sr e l a t i v eo fa l li m p o r t a n tw a y t h es e c o n dp a r ti sf o ra d m i n i s t r a t i v ef e e sa n d c h a r g e sd e s c r i b e di nt h eb a s i ct h e o r y t h i ss e c t i o nw i l li n c l u d et h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v e i i i f e e so nt h ed e f i n i t i o no ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fa d m i n i s t r a t i v ef e e sa n dc l a s s i f i c a t i o n i tw i l lb e d e s c r i b e di nt h em a i nb o d yo fa d m i n i s t r a t i v ef e e sa n da d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sw i t ht h eo b j e c t f u n c t i o no ft h es y s t e m b e l o was p e c i f i ca n a l y s i sf o ra d m i n i s t r a t i v ef e e sr e l a t e dt ot h ec u r r e n t s y s t e mt h e r ea r ep r o b l e m s ，h o wt oi m p r o v et h ep o r t i o no f i t st h e o r e t i c a lb a s i s t h et h i r dp a r t f r o mt h em u l t i d i m e n s i o n a l p e r s p e c t i v e i st o e x p l o r e t h et h e o r e t i c a lb a s i sf o r t h e a d m i n i s t r a t i v ef e e s p a r ti v ，i n c l u d i n gc h i n a sc u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e sa n dt h e n c h a r g et h r o u g ht h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o na n dr e v i e wf o u n dt h a t c h i n a s c u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e st h ep r o b l e m sa n dl e a d i n gt ot h ec a u s e so fp r o b l e m sa n d c o n t r a d i c t i o n s t h ef i f t hp a r ti st h ef o c u so ft h i sp a p e r ，i nv i e wo fc h i n a sc u r r e n ts y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ef e e st h ep r o b l e m sa n dc o n t r a d i c t i o n s ，f r o mt h ef o u ra s p e c t so fp e r f e c t i n gt h e s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e sw i t ht h ei d e a f i n a l l y , t h ec o n c l u s i o n ，m a i n l yo nt h er e s u l t so f t h i ss t u d yt ob es u m m a r i z e d ，a sw e l la ss t u d yt h et h e o r ya n dp r a c t i c ei nr e g a r dt ot h e s i g n i f i c a n c e i ns h o r t ，s h o u l ds t r e n g t h e nt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ef e e sf o rt h et h e o r e t i c a ls t u d y , t h e l e g i s l a t i v ec o u n c i lt os p e e du pt h ea d m i n i s t r a t i v ef e e s ，a n df u r t h e rp e r f e c tt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ef e e sa n dr e l i e f , w h i l et h ef e e so nt h ee x i s t i n gs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l et ot h e s c r e e n i n ga n dr e o r g a n i z a t i o n ，s ot h a t c h i n a sa d m i n i s t r a t i v es t a n d a r d i z e dr o a dc h a r g i n g s y s t e m k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ef e e ss y s t e m i s s u ec o n s u m m a t e 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特j 咖j ；b w 以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：乒p 辛 日期：炒7 年6 月7 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 日期：抄弘 日期： 厂l 笏 d 每 名 筻正 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 指 一、绪论 ( 一) 选题理由 论我国的行政收费制度 一、绪论 自上世纪8 0 年代以来，人们谈“费”色变，没有多少人能数得清行政收费的名目， 认识到它的用途。乱收费现象越来越普遍，虽历经治理整顿，却走不出治理、反弹、再 治理、再反弹的怪圈。追其根，溯其源，行政收费没有纳入法治轨道是其根本原因。选 题的目的在于为行政收费法制化提供理论依据。通过对已有科研成果的吸收、借鉴，文 章应从行政收费的基本概念入手，探究其存在的基础以及存在的问题，从而提出相应的 解决机制。2 0 0 3 年行政收费法被列入十届全国人大五年立法规划，并且确定为立法 重点之一，行政收费立法之日可待，选题紧跟时代步伐、对社会热点问题进行探讨，希 望所作文章能对如何健全法制治理乱收费、规范政府收费行为，促进政府职能转变，提 高行政效率的研究有所帮助。加强对行政收费制度的研究，对推进经济体制改革和经济 社会发展、加强廉政建设、保持社会稳定有着重要意义。 ( 二) 国内外研究述评 第一，关于行政收费的概念的研究主要有：从公共财政学研究公共部门收费的角度 来界定。例如应松年在其著作行政法学新论中认为，行政收费是行政机关或依法履 行行政职能的其他组织，为满足特别支出，向与特别支出存在特定关系的行政相对人收 取货币的行为。从经济学的角度来界定。例如伍世安在其著作中国收费研究中认为， 收费是受社会公共机构限制的无形产品的比例价，同时又是国家财力的继补税，即收费 是个独立的经济范畴，既与价格联系又与价格和税收相区别的经济范畴。从行政行为的 角度来界定。例如王克稳在其著作经济行政法基本论中认为，行政收费是指行政主 体直接行使行政征收权向特定公民、法人或者其他组织强制收取一定数额的费用的行 为。 第二，关于行政收费的分类的研究主要有：国内有学者认为行政收费可分为特许权 收费和服务性收费。特许权收费又包括资源性收费和证照管理性收费。而服务性收费是 指各种公共产品服务收费。其中肖子策在其论文论行政收费中认为，证照管理性收 费和资源性收费是行政管理部门凭借特殊管理权在对特许行业提供行政管理服务时收 湖北大学硕十学位论文 取的费用，因此可以视为特许权收费，而各类服务性收费只能以非盈利、非市场方式向 私人提供，其收费标准应遵循成本性原则。这种分类可以使我们明白行政收费在性质上 的不同。李铠、肖子策在其论文论费税关系及行政收费法治化一文中对行政收费作 了另外一种分类，是为拥挤性收费、负担性收费和界定性收费。拥挤性收费又称准入性 收费，在行政收费实践中，拥挤性收费运用的范围包括容易引起资源稀缺的服务，如公 共运输、公共娱乐和邮电、医疗等。负担性收费又称补偿性收费，这种收费的依据在于 “谁受益谁负担。而界定性收费是由于我国必须对公共资源如土地、草原、矿产进行合 理配置，是一种对使用产权的界定，建立国有资源的有偿使用机制。这种分类是从行政 收费的对象上来做区分，使得行政收费有了明确的范围界定。 第三，关于行政收费存在基础的研究主要有：我国除了宪法有规定公民有履行一定 的公义务之外，公民在行政法上同样负有公义务。翁岳生在其著作行政法种指出公 义务是公民依行政法之相关规定，须服从行政机关所行使的公权力，其中包括人民必须 因此有所作为、不作为或容忍此种对行政机关以提供劳务、金钱和实物的方式，为达成 行政目的所为的给付。此种观点认为公义务即是政府对私人财产权利设定的义务，这种 义务具有合法性，故而乃是行政收费存在的宪法学基础。行政收费同样存在其行政法学 基础。我国学者通说认为，征收是政府出于公益，强制无偿地取得相对人的财物所有权 的权力行为。王学辉在其主编的行政法学论点要览中指出征收的基本结构是强制性、 无偿性，征收的课题只针对财物的所有权，主要内容为税收和收费。这种观点把行政收 费归于行政征收的理论之下，这样归纳是否合理还有待商榷。马怀德在其主编的行政 法与行政诉讼法中认为行政征收是行政主体为了公共利益目的，以国家强制力作为后 盾，从行政相对人处有偿或无偿获取一定财物或劳务的单方行为。即是通过“有偿”来 支持行政收费作为行政征收种类之一存在的合理性。行政法学意义上的收费是一种行政 行为。李铠、肖子策在其论税费关系及行政收费法治化中认为，“费作为行政主 体对市场经济的一种行政干预，虽然也是行政权的行使，但不具有无偿性，而是体现为 行政主体与交费人之间的一种双务性法律关系，因此费的合理性不是直接来源于宪法， 而是来源于民主宪政体制下行政主体与特定交费人之间就特定事务所签订的一份个别 契约，体现为宪法之外的一般立法文件，体现为费的对待给付内容。照此观点，行政收 费应当是一种行政私法行为。这样一种界定是否合理也是值得商榷的。我们认为行政收 费兼有公法和私法的特征。但是行政收费是针对一定行政行为的对等给付，这就让其具 有与“强制性、无偿性为特征的行政行为相区别，更多的偏向于私法的精神。德国平 2 一、绪论 特纳所著德国普通行政法中说到：“规费所反映出行政活动商业化的趋势，对社会 弱者尤为艰辛。但他也导致了这样的后果，仅在必需而不是随心所欲的情况下，方可请 求官方的措施和其他行政给付，以使人们明白行政活动的价值，不使公众承担只应由相 关利害关系人承担的特别行政部门开支。”行政收费的实质就是借助私法的手段完成行 政法上的目的和任务。 第四，有关行政收费制度存在问题的研究主要有：从大的方面来说，行政收费在取 得过程、管理过程和监督过程中存在着不少的缺陷。收费所得资金的使用随意性大。李 志友在其政府非税收入管理中指出，虽然对行政收费中的事业性收费管理实行了专 户储存制度，但是由于制度本身的强制力度不够，约束软化，以及对资金使用监督机制 不健全等因素，导致预算外资金进入专户的比例不高，即使进入了专户的资金，使用时 也只是报财经部门认可。从中可以看出，事业性资金的使用随意，监管不严。根据谁给 付谁使用的原则，对于收费资金的分配，高培勇在其中国税费改革问题研究中指出， 在成熟市场经济国家的中央政府中，税收收入占有绝对优势，可以提高税收征管的效率， 形成规模效应；地方政府收入中行政收费的比重相对较高，可以使地方政府按照收益原 则，更好地提供区域性的公共物品或服务。而我国由于地方政府没有税收立法权，因此 在地方财政中，费还是占到了相当大的比例。许建国在其关于使用费的若干基本问题 中指出：由于缺乏相应的财政制度的约束，地方政府部门的支出总量和结构又急剧膨胀， 而其中的许多支出项目难以通过规范性收入得以满足，非规范性收入也就应运而生，导 致地方公共收入机制运行病态化一一规范性收入供给不足，非规范性收入膨胀。其实也 就是地方政府财政在当前还是要一定比例的依赖行政收费。我国现有的监督机制也不能 完全适应加强行政收费管理的需要。对于这个问题，李志友在其政府非税收入管理 中指出，通过深化行政管理体制改革，严格管理，加强经常性检查，使行政收费监督程 序化、规范化并在此基础上对不同时期的经济热点或普遍性问题辅之以必要的专项或集 中性的监督检查。要做到监督检查与管理过程同步。 第五，有关完善行政收费制度的研究主要有：对于收费的权力的设定首先应该遵循 的是合法性原则。对于这个问题，胡建淼在其关于中国行政法上的合法性原则的探讨 上指出，行政主体的行政职权由法律设定与依法授予，行政主体实施行政行为必须依照 和遵守行政法律规范，行政主体的违法的行政行为无效，违法包括实体上的违法和程序 上的违法，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，行政主体的一切行政 行为( 法律另有规定的除外) 必须接受人民代表大会监督、行政监督和司法监督。王名 3 湖北大学硕+ 学位论文 扬所著英国行政法中指出，英国行政法治原则是指政府的一切活动必须遵守法律， 法治原则不局限于合法性原则，还要求法律符合一定标准，法治原则表示法律的保护平 等。姜明安所著外国行政法教程中指出，德国行政法的合法性原则包括“法律至上 和法律要件。法律至上是指一切行政行为都必须服从法律，否则无效。法律要件是指一 切行政行为都必须符合法律的授权，越权无效。可以看出各国法治观点共通之处在于， 当公权力介入到私人财产权时，必须以宪法和法律作为依据。因此，熊伟、王桦宇所著 的论税与费的法律界限一文中指出，当法治国的观念被引入财政领域后，公平正义 思想也渗透到财政过程的每一环节。国家无论时选择税还是费作为财政收入的主要方 ) 式，均应体现对公权力的制约以及对私权利的保护。规制行政收费首先是收费权法定， 这是由于历次的收费治理基本上是中央政府的推动，而少了立法者的参与。王克稳所著 的经济行政法基本论中指出：“废除几个收费文件，砍掉几个收费项目，根本无足 轻重，旧的收费文件被废止了还可以再发布新的收费规定，l e t 的收费项目被砍掉了还可 以再寻找新的收费名目。”很形象的说明了行政收费改革中遇到的问题。 在完善行政收费制度时除了注重实体法的意义之外还应当把法律程序作为限制的 方式，即是所谓的正当程序原则。现代正当法律程序原则中最主要的宗旨是强调行政行 为的公开性以及相对人的参与性。美国的欧内斯特所著的行政法和行政程序概要中 说到：“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利 便都可能毫无价值。 强调了公开性和参与性。而体现公开性和参与性的最好的方式就 是立法听证，王克稳在其所著的经济行政法基本论中指出，立法听证既充分尊重和 保护了公民的财产权，又降低了行政收费实际运作的阻力和成本。 ( 三) 研究范围和方法 行政收费以上世纪8 0 年代改革开放为分割点，在此之前只有少量的行政收费，改 革开放后，随着国家经济和社会发展、经济体制改革和政府管理服务职能的扩展，为弥 补建设资金、行政经费的不足，行政收费项目不断增加，规模不断扩大，渗透到社会生 活的方方面面。行政收费已经成为我国社会经济生活中备受关注的焦点问题之一。现实 状况是，一些行政机关违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准。少数行政机 关或个人向企业乱收费、乱罚款和各种摊派，严重干扰了企业j 下常的生产经营，加重了 企业和群众的负担，助长了不正之风。乱收费现象越来越普遍，虽历经治理整顿，却走 不出治理、反弹、再治理、再反弹的怪圈。追其根，溯其源，行政收费没有纳入法治轨 4 一、绪论 道是其根本原因。本文的目的在于为行政收费法制化提供理论依据。通过对已有科研成 果的吸收、借鉴，本文从行政收费的基本概念入手，探究其存在的基础以及存在的问题， 从而提出相应的解决机制。处理好这一问题有利于推进政府职能转变、加快公共财政框 架的构建。同时，行政收费事关国计民生、政策性强、涉及面广，需要理论界和实务界 的共同努力。 2 0 0 3 年行政收费法被列入十届全国人大五年立法规划，并且确定为立法重点之 一，行政收费立法指日可待。从目前国内的研究成果看，大多数的论文或专著，都还侧 重于从行政管理学的角度分析税费制度的改革，从行政法学的角度规范行政收费行为的 研究也主要针对行政收费的某一个环节，而站在我国的行政收费制度这一高度对行政收 费进行系统地、完整地深入研究的文章不多。针对这一现状，本文紧跟时代步伐、对社 会热点问题进行探讨，本论文从行政法学、公共财政学分析行政收费的概念和特征，论 述了我国行政收费现状和存在的问题，借鉴了西方发达国家行政收费的思路，提出了完 善我国行政收费制度的对策。希望所作文章能对如何健全法制治理乱收费、规范政府收 费行为，促进政府职能转变，提高行政效率的研究有所帮助。加强对行政收费制度的研 究，对推进经济体制改革和经济社会发展、加强廉政建设、保持社会稳定有着重要意义。 5 湖北大学硕十学位论文 ( 一) 行政收费概述 行政收费的基本理论 行政收费的概念界定 对于行政收费的概念我国理论界没有定论，大致有以下三种观点：第一种观点是从 公共财政学研究公共部门收费的角度来界定。应松年在其著作行政法学新论中认为， 行政收费是行政机关或依法履行行政职能的其他组织，为满足特别支出，向与特别支出 存在特定关系的行政相对人收取货币的行为。f 1 】胡建淼在其著作行政法学中认为， 行政收费是一定行政机关凭借国家行政权确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服 务或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。【2 】第二种观点是从经济学的角度来界 定。伍世安在其著作中国收费研究中认为，收费是受社会公共机构限制的无形产品 的比例价，同时又是国家财力的继补税，即收费是个独立的经济范畴，既与价格联系又 与价格和税收相区别的经济范畴。【3 】第三种观点是从行政行为的角度来界定。王克稳在 其著作经济行政法基本论中认为，行政收费是指行政主体直接行使行政征收权向特 定公民、法人或者其他组织强制收取一定数额的费用的行为。【4 】熊文钊在其著作现代 行政法原理中认为，行政收费是为了公共利益，行政主体按照法律规定向义务人收取 一定数额金钱的单方行为。【5 】 以上几种观点在一定范围、一定程度上揭示了行政收费的内涵，界定了其外延，但 都不够全面、清晰、准确。第一种观点以特别支出补偿理论作为行政收费的理论基础， 并以此来界定行政收费的外延，一定程度上揭示了行政收费的本质，但实践中行政收费 现象包罗甚广，远非特别支出补偿所能概括。若采用这一概念，则实际上只能解释行政 主体为特定相对人受益支出特别性行政成本而收取费用的现象，无法说明某行政主体不 支出成本但也收费的现象。第二种观点的不足与第一种类似尽管提出了国家财力继补 税的概念作为行政收费的基础之一，但仍不能全而概括所有的行政收费。而且国家财力 的继补税能否作为行政收费的当然理由在理论上是存在争议的，在实践中也会造成危 害。第一类观点认为在收费主体上，除了行政机关外，还包括法律、法规授权的其他组 织。这一类概念的弊病在于“公共性服务 的含义与范围难于把握，且行政收费是否必 须以提供相应的公益服务为前提尚值得商榷；而授予国家资源使用权的收费是否属于行 政收费在理论上存在争议。而以“公共利益”这一抽象而又模糊的法律概念作为对行 6 二、行政收费的基本理论 政收费目的的限定，并以此作为界定行政收费范围的依据。必然会使行政收费的范围失 之过宽，并容易被滥用。第三种观点中王克稳将行政收费严格地界定为一种直接行使征 收权的行为，揭示了行政收费作为行政行为的法律特征。固然有其准确、规范的一面， 但问题是概念的内涵愈明确，其外延必愈狭窄，这就人为地将诸多需要研究的收费现象 排除在行政收费范围之外；而且该定义没有说明为什么要进行行政收费。即没有揭示行 政收费的目的或者存在的基础。 个人认为，这一概念至少包含着以下几个要点：( 1 ) 行政收费行为是基于一定的目 的作出的。该目的可能是为了准公共物品的有效供给，也可能是为了矫正负外部效应， 还可以是为了特别支出的补偿。保护自然和社会公共资源免遭破坏或提高其使用效率。 ( 2 ) 缴费义务人是特定的，即接受行政管理或者服务的特定的行政相对人：若为普遍性 的社会一般公众，则应采用税收的方式，而不是收费。( 3 ) 行政收费是一种单方性的外 部具体行政行为。它首先必须符合行政行为成立的一般要件。此外，它是一种具体行政 行为，而不是抽象行政行为。这就意味着相对人若认为该行政收费行为侵犯了其合法权 益。既可以向有关的行政机关申请复议，也可以向人民法院提起诉讼来寻求救济：它是 一种单方性的行政行为，而不是双方行政行为。这就意味着该收费行为的作出无须与相 对人协商，更不必征得相对人的同意：它是一种外部行政行为，是主体向行政系统外的 相对人作出的。对外发生法律效力。( 4 ) 行政收费行为的作出必须有严格的法律依据。 首先，有权实施行政收费的主体资格是法定的：其次，行政收费主体的收费权限是法定 的；再次，行政收费主体实施行政收费行为的程序也是法定的。这里所指的“法”应严 格限定为法律、行政法规、地方性法规和规章，其他规范性法律文件均不可作为行政收 费的法律依据。( 5 ) 行政收费征收的客体以货币为限。在收费实践中可能出现相对人拒 不交费而导致收费主体对其财物进行强制执行的情况但该财物只是强制执行的客 体而非行政收费的客体。因此，我将行政收费定义是为：国家行政机关和法律法规授 权的其他组织在行使法律法规规定的行政权时，基于特定的目的，按照法定权限、标准 和程序向特定的行政相对人收取一定数额货币的一种外部具体行政行为。 2 行政收费的特征 从理论和实践上看，行政收费是以国家行使职能为前提展开的，具有以下特征：( 1 ) 具有非营利性。行政收费的主体必须是依法享有行政收费职权的行政机关和法律、法规 授权的组织。此为国家管理部门地位及管理服务的性质所决定。收费目的限定在补偿特 7 湖北人学硕士学位论文 定管理和服务的成本消耗或是管理服务所带来的权益相对称的补偿。( 2 ) 具有强制性。 行政收费是一种具有突出羁束性与强制性的具体行政行为。其强制性主要体现在：一是 国家管理部门提供的那些需要收费的准公共产品具有独家垄断性，而不像私人产品那样 在多个供应者之间具有竞争性。二是国家行政管理部门提供的准公共产品要求消费者消 费具有强制性，如企业要获得合法经营资格就得领取工商营业执照。三是国家管理部门 提供的准公共产品的定价具有供方强制性，而无平等主体之间协商博弈的现象。( 3 ) 具 有有偿性。行政收费的内容是收费向负有缴费义务的相对人收取一定数额的费用。国家 管理部门为特定对象实施特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担，应向 特定的管理和服务对象收取一定的费用作为补偿。同时，行政收费与税收不同，要为交 费者提供特定的管理和服务以及由此所带来的某种权益。 行政收费还有收费依据规定性和收费资金的公共性两个性质。所谓收费依据的规定 性，是指国家管理部门履行特定的管理和服务职能必须符合国家法律法规规定，从法律 视角看必须有合法的依据和规定。所谓收费资金的公共性，其含义为，收费资金是国家 管理部门利用国家权力所取得收入，是履行国家赋予的某种管理和服务职能，代表国家 取得的。从国家财政、财政支配方面，收费资金应是国家公共收入的组成部分。 3 行政收费的分类 根据行政收费的定义及现行状况，结合多年从事收费管理工作实际，可以从以下6 个不同的角度对行政收费进行科学分类： ( 1 ) 按收费部门分类。按照收费部门的不同，可以分为农业、交通、土地、建设、环 保、工商行政管理、卫生、民政、文化、银行、公安、司法、劳动、人事、财政和物价 等部门收费。 ( 2 ) 按收费行为内容分类。按照收费行为的不同，可以分为证照费、单薄费、手续 费、管理费、惩罚收费5 大类。证照费又包括许可证费和签证费两个二级科目，手续费 又下设手续费和登记费两个二级科目，管理费又下设行业管理费和资源管理费两个二 级科目。 ( 3 ) 按收费性质不同分类。依照收费目的性质不同，可以分为管理型收费和财政型 收费两大类。管理型收费根据管理目标的不同，又可分为证照性收费、规范性收费、惯 例性收费、调节性收费、界定性收费、惩罚性收费6 个小类t 财政型收费又可分为补偿 性收费和集资性收费两个小类。 8 二、行政收费的基本理论 ( 4 ) 按收费对象分类。按收费对象的不同，可以分为以企业( 含个体工商户) 、行 政事业单位和城乡居民为对象的收费。 ( 5 ) 按收费标准的计算依据分类。依照收费标准的计算依据不同，可以分为定额收 费和定率收费两种基本形式。定额收费又可以分为固定金额收费和浮动金额收费两种形 式：定率收费又可以分为固定比率收费和浮动比率收费两种形式。定额收费和定率收费 还可以结合起来运用。 ( 6 ) 按管理权限分类。由于管理权限的不同，可以分为以下4 个管理层面的收费：一是 由国务院及其收费管理部门依据法律和行政法规，负责审批立项和制定收费标准的项 目；二是由国务院及其收费管理部门依据法律和行政法规，负责审批立项，制定收费原 则和标准幅度，由省级政府( 国务院部门) 具体制定收费标准的项目：三是由省级政府 及其收费管理部门依据地方法规审批立项和制定收费标准，并报中央批准或备案的项 目：四是由省级政府及其收费管理部门依据地方法规审批立项和制定收费标准的项目。 ( 二) 行政收费的主体与客体 1 行政收费的主体 在法律上，主体通常是指作出一定的具有法律评价意义的行为个人或者组织，反 映在法律关系上就是一定的权利与义务的承担者。行政收费作为一种法律行为，必须由 一定的主体来作出，这个作出行政收费行为的主体，称之为行政收费的实施主体。明确 行政收费的实施主体，是判断一个收费行为是否为行政收费的首要标志，也是区分行政 收费与乱收费的首要标准；由于行政收费本质上是对处于相对人地位的公民、法人和其 他组织财产权利的一种剥夺，属于典型的负担行政行为，因而必须对其进行严格的法律 控制，否则就会产生乱收费等问题。这种控制不仅表现在行政收费实施过程中和事后， 而且在行政收费行为作出以前就应该加以控制，主要是立法机关的立法限制，即由立法 机关通过制定法律的形式，明确规定哪些国家机关或者社会组织可以实施行政收费行 为，其收费的项目、标准、范围如何。在实践中，由于各种主客观条件的限制，这些问 题不可能一一都由法律来规定，法律的规定也不可能面面俱到，完备无缺，很多情况 下都是以行政法规、规章，甚至是规章以下的规范性文件规定的。这类主体称之为行政 收费的设定主体。 ( 1 ) 行政收费的设定主体。在现代法治社会里，私人权利和公共权力的运行遵循 9 湖北大学硕+ 学位论文 着不同的规则：对于私人权利来说，法不禁止即自由：对于公共权力来说，法不授权 即禁止。在真正的法治社会里，公共权力的直接来源是法律。法律授予的权力，才是正 当的公共权力：在法律授予之外，公共权力便没有存在和行使的正当理由。就行政权而 言，必须遵循职权法定原则，即任何行政职权的来源与作用都必须有明确的法律依据， 否则越权无效，要受到法律追究，要承担法律责任。但实践中，要求所有行政权力事项 都由法律规定，是不可能也是不现实的，一是立法机关的精力和能力有限：二是法律 趋向稳定，而现实社会却复杂多变。所以，立法机关往往不得不将其部分立法权授予行 政机关，由行政机关对某些事项进行规定，但特别重要的事项只能由法律作出规定， 或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定，也即法律保留。根据 我国立法法第8 条的规定，“对非国有财产的征收 属于“只能制定法律”的事项。 行政收费权作为一种剥夺公民财产权的公权力，要获得其正当性和合法性，理应由法 律设定。 我国的现实情况却并不是如此。目前我国行政收费的设定大致有四种情况：第一种 情况是法律作了原则规定，授权国务院或其他行政机关作出具体规定。目前我国几乎没 有法律对行政收费直接作出具体规定，有的法律规定了某类收费，但具体收费办法授 权国务院或其他行政机关规定。第二种情况是行政法规和地方性法规对行政收费有具体 规定，但法规直接规定行政收费的仍属少数。第三种情况是法律法规没有任何规定，由 中央政府各部门和地方政府规章设定收费。第四种情况是法律、法规、规章都没有规定 行政收费，没有法规、规章制定权的地方权力机关或地方政府制定规范性文件设定行政 收费。显然，这样的状况与职权法定和法律保留原则相去甚远。 按照职权法定和法律保留的原则，结合我国的实际情况，从规范我国行政收费设 定权着眼，行政收费设定主体的确定应注意以下几个问题：首先，要适当提高行政收费 设定主体的级别和设定行政收费的规范性文件的效力等级。原则上，行政收费的创设必 须由立法机关通过法律法规进行。具体说来，法律、地方性法规均可以创设行政收费， 因为其制定主体是人民代表大会或其常委会：行政法规在我国法律体系中的地位决定 行政法规也可以创设行政收费：规章包括部门规章和地方规章只有“规定 而无“创设 行政收费的权力，至于规章以下的规范性文件则既不能“创设 ，也不宜“规定”行政 收费。其次，应注意区分行政收费的“创设”主体和“规定 主体。“创设 主体是指 部门或组织在上位法没有行政收费规定的情况下，部门或组织以其自己制定的规范性 文件设置收费的主体：“规定”主体是指以前或上位法已有行政收费规定，部门或组织 1 0 二、行政收费的基本理论 在其规定的范围内细化有关规定( 非设置新的权利义务关系) 而产生的收费主体。“规 定”主体超出上位法规定的行政收费标准、条件、数额而规定行政收