（环境工程专业论文）城市污水处理厂pipp投融资模式应用构想.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 我国的污水处理事业，长期以来都是政府全额投资建设污水处理设施并负责建成后 的运营，是全额拨款事业单位，垄断经营，缺乏竞争，效率低、成本高，缺乏追求效率 的内在动力要求和外在环境要求。这一模式使污水处理成为沉重的财政包袱，由于政府 财政紧张，污水处理厂建设速度缓慢，建成后往往无力满负荷运营，使得城市水污染日 趋严重，从而进入恶性循环。 随着城市人口的增加和工农业生产的发展，污水排放量也日益增加，水体污染相当 严重，而且几乎遍及全国各地。同时，也使城市十分紧张的水资源短缺状况更为严重， 使可以再利用的水资源不能进入再利用的良性循环。因此，加快我国城市污水处理发展， 改善城市水环境质量，以缓解城市水资源供求矛盾，已迫在眉睫。否则，水资源很难支 持国民经济迅速发展的需求。 资金短缺，技术落后，供水紧张，废水污染环境严重，诸多困扰的背后潜藏着巨大 的机遇。水务产业收益稳定，具有区域垄断性，再加上水价上调的利好，使得越来越多 的企业把投资的目光投向水务市场。无论是加快污水处理事业发展本身的要求，还是从 应对入世后的冲击考虑，改革污水处理事业体制己迫在眉睫，势在必行。必须加快污水 处理事业走向市场。全国各地也都在纷纷探索污水处理业的出路，多是在摸索着实践， 缺乏理论指导，更缺乏全面系统的理论阐述。 随着经济和社会的发展，污水处理厂的投融资模式从原来的政府单一投资转变为多 方投资模式，如b o t ，t o t 等，这些模式适用于新建的污水处理厂和已建的运转良好 的污水处理厂，且处理后污水达到国家标准后排放，这样对我国淡水资源匮乏的地区是 种极大的浪费。 本文以水务行业中污水处理企业投融资模式为切入点，通过对污水处理设施建设的 特点、国外污水处理企业投融资的先进经验、国内污水处理企业投融资发展现状及存在 问题的分析，得出污水处理企业目前最合适的投融资模式- p 口卜公共事业一工业 企业一私营企业一伙伴关系( p u b l i c - i n d u s 仃y - p r i v a t e p a r t n e r ) 模式，并分析大连市三 家不同投融资模式的污水处理厂运行状况，通过对比得出p 口p 模式的适应性及优越性， 为全国污水处理行业投融资的发展提供参考。 关键词：城市污水处理厂；投融资模式：政府投资；b o t ；p i p p 城市污水处理厂p i p p 投融资模式应用构想 t h e a p p l i c a t i o nc o n c e i v e o fp i p pi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm o d eo r s e w a g et r e a t m e n tp l a n t a b s t r a c t i nc h i n a ，s e w a g et r e a t m e n ti n d u s t r yi si n v e s t e da nm a n a g e db yc h i n ag o v e r n m e n t 。t h i s s t a t em o n o p o l ym o d ew i t h o u tc o m p e t i t i o nl e a d st ol o we f f i c i e n c ya n dh i # c o s td u et on o i n t r i n s i cm o t i v a t i o na n do u t s i d er e q u i r e m e n t n o ws e w a g et r e a t m e n ti n d u s t r yh a sb e c o m e 也e s e r i o u sf i n a n c i a lb u r d e nf o rt h eg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tc a nn o ta f f o r dt oe s t a b l i s ha n d o p e r a t et h es e w a g et r e a t m e n tp l a n t ，t h ep r o b l e mh a sc a u s e dw a t e rp o l l u t i o n a st h ep o p u l a t i o ni n c r e a s ei nc i t ya n dt h e d e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r ea n di n d u s t r y , w a t e r p o l l u t i o ni sb e c o m i n gw o r s ed a yb yd a yb e c a u s eo ft h es e w a g ei n c r e 鹤e m e a n w h i l ew a t e r s h e r t a g eb e c o m e sm o r es e r i o u si nt h em o s tc i t i e si l lc h i n a n o wi ti se x t r e m e l yu r g e n tt o s p e e du pt h ed e p l o y m e n t i fs o 。t h ep r o b l e mw o u l db er e s o l v e d o rw a t e rs o u r c 嚣w o u l dn o t m e e tt h er e q u i r e m e n to fr a p i dd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y i t i ss a i di nt h eo u t l i n eo f 1 0 t hf i v e y e a rp l a no fn a t i o n a le c o n o m y & s 0 d a l d e v e l o p m e n t 也a ta uc i t i e sm u s tb u i l ds e w a g et r e a t m e n ti n s t a l l a t i o na n d4 5 s e w a g ew i l lb e t r e a t e di n2 0 0 5 a tt h a tt i m e t h eo v e r w h e l m i n gm a j o r i t yo fs e w a g et r e a t m e n ti n s t a l l a t i o n s w i l la d o p t2 s t e p sb i o c h e m i c a lt r e a t m e n ta n dm o r et h a n4 0 0m i l l i o nt o n ss e w a g ew i l lb e t r e a t e d a tp r e s e n tp e o p l ep a ym o r ea t t e n t i o no nh o wt oa c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to fs e w a g e 仃e a t m e n ti n d u s t r y m a n yw a y sf o rt h er e f o r m a t i o no ns e w a g et r e a t m e n ti n d u s t r ya r e e x p l o r e d ；m o s to ft h e ma r el a c ko ft h e o r e t i c a lg u i d a n c ea n dt h e o r e t i c a lg e n e r a l i z a t i o n a st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y , t h ef i n a n c i n gm o d eo fs e w a g et r e a t m e n t p l a n t sb e c o m em o r ea n dm o r ef r o mt h eo n l yw a yo fg o v e r n m e n tf i n a n c i n g ，f o re x a m p l e ， b a r ，t o ta n ds oo n , t h o s em o d e sa r es u i tf o rn e w - b u i l ds e w a g et r e a t m e n tp l a n t sa n dt h e b u i l lo n e s 。a n dt h ee f f l u e n c ea l w a y sb el e t , w h i c hw a s t eal o to fw a t e rr e s o u r c e 髓ct h e s i si sh e m 妇t h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm o d eo fs e w a g et r e a t m e n t e n t e r p r i s e s ，t h r o u g ht h ea n a l y s i s0 1 1c h a r a c t e r so fs e w a g et r e a t m e n tf a c i l i t i e s ，a d v a n c e d e x p e r i e n c eo ff o r e i g ns e w a g et r e a t m e n tp l a n t s ，p r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so fi n v e s t m e n t a n df i n a n c i n go fd o m e s t i cs w a g et r e a t m e n tp l a n t s ，ic o n c l u d et h a tt h em o s ts u i t e dm o d ef o r s e w a g et r e a t m e n tp l a n t s - - - p i p p ( p u b l i c - i n d u s t r y - p r i v a t e , - p a r t n e r ) m o d e , a n dt h r o u g ht h e a n a l y s i so nt h r e es e w a g et r e a t m e n tp l a n t so p e r a t e db yd i f f e r e n tm o d e s ，擎d nt h ea d v a n t a g eo f p 腰pm o d e a n do f f e rar e f e r e n c ef o r t h ed e v e l o p m e n to f s e w a g et r e a t m e n tp l a n t s 一i l 大趣工大学硕士学位论文 k e yw o r d s ：s e w a g et r e a t m e n tp l a n t ；t h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm o d e ；g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t ；b o t ；p i p p i i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：造逝日期：猃2 ：! 三：! 里 。大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阂。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：遗趣迤 导师签名：超鍪 且年立月且日 大连理工大学硕士学位论文 引言 随着经济发展，城市化与水资源短缺之间的矛盾越来越尖锐，城市供水和污水处理不 再是市政公用事业，而是一个有待开发、极具发展潜力的水务市场。可持续发展战略成 为全球共识，水的可持续发展在我国实施可持续发展战略中处于十分重要的地位。我国 是一个水资源贫乏的国家，目前的年用水量约为5 0 0 0 亿m 3 ，可供应水资源为5 5 0 0 亿 m 3 ，水资源供求总体平衡【1 l 。人均水资源量仅为世界平均水平的3 0 ，但由于水资源时 空分布非常不平衡，用水矛盾仍比较突出，如北京市人均水资源量不足3 0 0m 3 ，仅为全 国人均的1 8 ，世界人均的1 3 0 ，远远低于国际公认的人均1 0 0 0m 3 的缺水下限，水资 源形势日益严峻【2 l3 1 。 据预测，到2 0 3 0 年我国人口将突破1 6 亿，年需水量为7 0 0 0 亿8 0 0 0 亿m 3 ，水资 源开发利用面临更大的挑战。我国在实施可持续发展战略中，水的可持续发展己经成为 制约我国经济和社会发展的重要因素。与此同时，我国的废水、污水排放量也在不断增 加。据统计，2 0 0 0 年我国城市污水排放量己达3 3 2 亿m 3 ，并且每年以1 8 亿m 3 的速度 递增【4 。 由于我国的水污染控制水平相对落后，绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖 海，致使我国受污染的水体逐年增加，从而加剧了水资源的短缺。全国9 0 以上的城市 水域受到不同程度的污染，近5 0 的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。在我国， 水资源短缺和水污染加剧所构成的水危机己经成为2 1 世纪最严峻的问题之一。 污水资源化，是一种将污水作为水资源而重新加以利用的手段。通过污水资源化， 污水得以重新利用，既减少了对环境的污染，又增加了可以利用的水资源，这对于缓解 我国水资源紧缺的局面，解决污水排放对环境的污染都有积极的意义。城市污水处理设 施作为城市基础设施的一部分，担负着治理城市水环境治理和增加可利用水资源的双重 任务。 我国的污水处理事业，长期以来都是政府全额投资建设污水处理设施并负责建成后 的运营，是全额拨款事业单位，垄断经营，缺乏竞争，效率低、成本高，缺乏追求效率 的内在动力要求和外在环境要求。 我国已经加入w t o ，根据服务贸易总协定的定义，允许外国服务提供者仅限 于以合资企业形式从事污水处理事业环境服务，并允许外资拥有多数股权，其市场竞争 日益激烈，以我们现行的管理体制，很难适应入世后激烈竞争的要求。 城市污水处理厂p i p p 投融资模式应用构想 2 0 0 0 年初原国家计委就提出：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家 垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入”嘲。民营资本一直在寻求向水务领域 发展的方式。 无论是加快污水处理事业发展本身的要求，还是从应对入世后的冲击考虑，改革污 水处理事业体制己势在必行，必须加快污水处理事业走向市场。 大连理工大学硕士学位论文 1绪论 1 1 我国城市污水处理设施发展状况 在我国，随着城市人口的增加和工农业生产的发展，污水排放量也已日益增加，水 体污染相当严重，几乎遍及全国各地。 我国的城市污水处理始于二十世纪7 0 年代，一些城市利用郊区的坑塘洼地、废河道、 沼泽地等稍加整修或围堤筑坝，建成稳定塘，对城市污水进行处理。据调查，这个时期 在全国已建成各种类型的稳定塘有3 8 座，日处理城市污水约1 7 3 万m 3 n 射。其中生活污水 量占一半，其余包括石油、化工、造纸、印染等多种工业废水。此阶段开始重视引进国 外先进技术和设备，开展与国外的技术交流，逐步探索适合我国国情的工程技术和设计， 为今后的建设奠定了基础。 自2 0 世纪8 眸代以来，城市污水问题得到了党和国家领导人的高度重视，采取了一 系列的重大政策措施，中央和各级地方政府不断加大投入力度，加快城市污水处理设施 的建设步伐，强化运营管理，深化行业改革，使城市污水处理工作取得了重要进展，为 改善城乡水环境质量和生态环境发挥了重要作用。与此同时，城市污水处理的规划建设 目标也已经由过去的达标排放发展为包括水源保护、水环境质量控制和污水再生利用在 内的综合性目标【9 】，做好城市污水处理工作已经开始成为各地全面建设小康社会、落实 科学发展观、构建和谐社会的实际行动。 1 9 8 4 年4 月2 8 日，我国第一座大型城市污水处理厂天津市纪庄子污水处理厂竣 工投产运行，处理规模为2 6 万m 3 d 1 0 1 。在此成功经验的带动下，北京、上海、广东、陕 西、河北、江苏、浙江、湖北、湖南等省市根据各自的具体情况分别建设了不同规模的 污水处理厂几十座。 “八五”期间，随着城市环境综合治理的升华以及各流域水污染治理力度的加大，城 市污水处理设施的建设经历了一个发展高潮时期。到1 9 9 5 年，我国城市排水系统排水管 道长度约为1 1 0 0 6 2 k m ，按服务面积计算，城市排水管网普及率为6 4 8 。与1 9 9 0 年相比， 城市排水管道增力1 5 4 3 7 3 1 【, m ，平均每年增长1 0 8 7 4 1 【, m ：城市污水处理厂1 6 9 座( 其中二级 生化处理厂1 1 6 座) ，年处理污水1 7 4 9 亿m 3 ，处理率8 6 9 。与1 9 9 0 年相比，城市污水 处理厂增加8 9 座( 其中有北京高碑店、天津东郊、石家庄桥西、广州大坦沙等大中型城 市污水处理厂) ，平均每年建成污水处理厂1 7 座【1 l 2 1 。 “九五”期间，我国正式启动对“三河”( 淮河、海河和辽河) 、“三湖”( 太湖、巢湖、 滇池) 流域和“环渤海”地区的水污染治理，国家给与相应资金和技术上的支持。 城市污水处理厂p 甲投融资模式应用构想 1 9 9 6 1 9 9 9 年竣工投入运行的城市污水处理项目有2 2 个，投资5 9 5 8 亿元，日处理规模 3 7 1 7 万n 1 3 ：全国设市的6 6 3 个城市中有3 1 0 4 - 建有污水处理设施，建设污水处理厂4 2 7 座， 全年污水处理量1 1 3 6 亿, m 3 。污水处理率达3 4 2 3 【n1 4 l 。 根据建设部通报，2 0 0 4 年城市污水处理萤1 6 2 8 亿m 3 ，比2 0 0 0 年增加4 3 ，城市污 水处理率达到4 5 7 。但各地发展很不平衡，截至2 0 0 5 年6 月底，全国3 1 个省( 自治区、 直辖市) 中还有2 9 7 + 设市城市没有建成污水处理厂；其中包括人d 5 0 万以上的大城市8 个；位于重点流域、区域、“十五”规划范围内的城市5 4 个【1 3 】。 1 2 城市污水处理设施的建设需求 在国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定( 国发 2 0 0 5 1 3 9 号) 中提出， 要切实解决突出的环境问题，就要加强城市基础设施建设，到2 0 a o 年，全国环保总局下 发了关于组织编制全国城镇污水处理及再生利用建设规划的通知，规划范围包括全 国3 1 个省、直辖市、自治区的6 6 1 座建制城市和1 6 3 6 个县城。规划初步确定的目标为【1 4 】： 到2 0 1 0 年底，全国城镇污水处理率平均达到6 5 ，其中省会以上( 含计划单列) 城市平 均达到8 0 以上、地级市平均达到6 0 ，县级市平均达到5 0 ，县城平均达到3 0 ；北 方地区缺水城市再生水利用率达到污水处理量的2 0 以上，其它水资源缺乏的城市根据 实际需要确定再生水用率。 为实现此规划目标，“十一五”期间需要在继续完成在建城镇污水处理规模3 7 0 0 万 m 3 d 的基础上，增加城镇污水处理建设规模4 5 呖m 3 d ，其中1 5 0 0 万m 3 d 在2 0 1 0 年前完 成：另# b 3 0 0 0 万m 3 d 的工作进度安排为“十一五”初期进行前期工作、“十二五”初中 期形成处理能力【堋。初步估算，到2 0 1 睥中国城市供水总投资约要2 4 0 0 亿元，污水处理 的总投资约需3 0 0 0 亿元。根据奥运行动规划要求，未来几年仅北京市在污水处理项 目上就要投资1 2 0 亿元【1 6 】。这些资金的筹集除了继续加大政府投入外，还需要通过合资、 合作或独资建设的出让、转让经营权的b o t ：模式、t o i 模式，p f i 模式和a b s 模式等多 渠道筹集建设资金，盘活存量。 1 3 我国城市污水处理行业面临的主要问题 在我国，随着城市人口的增加和工农业生产的发展，污水排放量也日益增加，水体 污染相当严重。因为经费不足，许多城市的污水处理设旌不能正常运行，甚至基本不运 行。城市内河道大都已成为污水退路，有的已成为污水沟渠，城市地下水也受到不同程 度的污染。严重的水污染破坏生态环境，直接威胁人民的生活和身体健康，影响工农业 生产，已成为不亚于洪灾、早灾，甚至更为严重的灾害。同时，也使城市十分紧张的水 一4 - - 大连理工大学硕士学位论文 资源短缺状况更为严重，使可以再利用的水资源不能进入再利用的良性循环。因此，加 快我国城市污水处理发展，改善城市水环境质量，缓解城市水资源供求矛盾，已迫在眉 睫。 我国城市污水处理率接近3 0 ，二级处理率达到1 0 。根据规划目标，2 0 1 0 年城 市排水量将达到6 0 0 亿m ，全国城市的污水平均处理率不低于5 0 ，重点城市污水回 用处理率7 0 【切。这就给污水回用创造了基本条件，凡是污水处理厂都可将污水再次适 当处理后回用，回用规模潜力之大，足可以明显缓解一大批城市的供水紧缺。 按建设部规划，全国污水回用率平均达到1 0 。此比率虽然不高，但回用水量也是 很大，2 0 1 0 年回用量可达3 0 亿m 3 ，即8 0 0 万m 3 d 。正常年份全国城市缺水6 0 亿m 3 ， 日缺水量达1 6 0 0 m 3 d 。污水回用量相当于全国城市缺水量的一半，污水回用具备其它节 水措施达不到的规模效应，对缓解水资源危机将发挥重要作用，甚至可以缓上南水北调 工程1 1 引。 下面分析一下我国污水处理厂面临的主要问题： 1 3 1城市污水处理设施严重不足 8 0 年代以来，特别是“九五”期间，建设了一大批污水厂，仅2 0 0 0 年就建了4 2 7 座。污水治理虽有了一定进展，但与国外发达国家污水处理设施比差距仍较大，美国已 建有2 万余座污水厂，英、法、德均近万座，平均每万人即拥有一座污水厂，污水处理 率和污水管网的普及率都在9 0 以上( - - 级处理8 0 9 0 ) 1 9 】，而我国平均百万人才拥有 一座污水处理厂，污水处理设施仍然严重不足。 城市污水处理是一项系统工程。污水收集系统必须与污水厂同步或先行建设，才能 达到污水治理的目的。目前城市排水管网普及率低，不适应污水处理的需要。特别是许 多城市排水管网建设滞后，污水厂建成后不能发挥效益。有的城市污水厂建设规模远大 于目前需要，造成资金和资源的浪费。 1 3 2 城市污水处理运营经费得不到保证 过去城市排水运营经费由政府财政拨款解决。1 9 9 3 年有关部门颁布了“征收城市排 水设施使用费”的规定，但各城市征收的收费标准较低，一般在0 2 0 - 0 3 ：t r d m 3 的范围 内( 少数城市提高到o 6 元，m 3 左右) 。而实际城市排水处理成本要高出很多，包括折旧和 还贷一般在1 元1 3 左右 2 0 l 。由于运营经费的不足，有时不得已降低污水厂的处理负荷。 城市污水处理厂p i p p 投融资模式应用构想 1 3 3 污水和回用水的设施管理不统一 我国城市水的管理比较落后，城市供水和污水分属不同的管理部门，在城市污水处 理中，城市工业废水的监测由环保部门管理，城市污水处理由城建部门管理，特别是有 的城市排水管网和污水厂也分属不同的管理部门，加上回用水的利用涉及水资源管理、 卫生和农业等部门，给城市污水处理和回用的管理带来一定的困难。国际上发达国家均 对水资源实施统一管理，使城市污水的治理能达到预期目的，污水回用也较顺利。 1 3 4 污水收费价格比不合理 在缺水地区，利用处理后的污水是合理用水的一种途径。以北京为例，2 0 1 0 平水年 ( 7 5 ) 的需水量2 2 亿m ? ，供水量1 5 亿m 3 ，而2 0 1 0 年城市二级处理出水量可达1 2 亿 m 3 ，如6 0 污水回用，就可解决水资源矛盾。但由于利用供水和回用水的价格比例不合 理，目前大部分城市供水的水价比较低，均在1 - 1 5 元左右，而要使回用水有合理的回 报，回用水的水价也在1 元以上，国外如澳大利亚的回用水价为供水价的7 5 左右。同 时由于管理不统一，宣传不够，加上公众对污水回用的安全性认识不足以及没有配套的 政策法规，落实回用水用户比较困难。一些城市的回用水项目建成后，回用水能力不能 发挥。目前正在建设的回用水工程均未与用户签订协议书。新建回用水项目需要投资较 大，污水资源化的全面推广难度很大。一一 1 3 5 污水处理项目投资与经济建设严重脱节 一直以来，随着工作重点转移到经济建设上，城市排水投资比重逐步加大。表1 1 列出了城市排水投资占国民生产总值的变化【2 1 j 。 表1 1 城市捧水投资占国民生产总值( o n p ) 的比例 t a b 1 1 p r o p o r t i o no fd r a i n a g ei n v e s t m e n ta c c o u n t i n gf o rg n p i nc h i n a 大连理工大学硕士学位论文 到。九五”期间，国务院采取了加大基础建设投资的政策，污水处理项目利用大量 的国债资金，仅三河三湖，污水处理建设的总投资达1 5 9 7 亿元，相当于“八五”期间 国家在整个排水工程上的投资。但与发达国家相比，还有很大差距。 表1 2 发达国家排水投资占g n p 的比例阎 t a b 1 2p r o p o r t i o no fd r a i n a g ei n v e s t m e n ta c c o u n t i n gf o rg n pi nd e v e l o p e dc o u n t r y 1 3 6 资金筹措困难 根据2 0 0 0 年国务院3 6 号文，如到2 0 1 0 年城市排水管道普及率和城市污水处理率 分别达到9 0 和6 0 时，由于城市污水排放总量为4 6 4 亿吨，城市污水二级处理将增加 6 1 5 7 万m 3 d ，预计建设项目的总投资约需2 0 0 0 亿元( 现价) 。在三河三湖“十五”规划 中，将建设4 3 9 个污水处理项目，总处理能力2 2 8 8 万m 3 d ，总投资5 7 9 5 亿元。在经 过二级处理的污水中，如1 0 的污水进行回用，仅回用水投资费用就达6 1 亿元。在三 河三湖“十五”规划中，将建设8 4 个回用水项目，规模2 6 2 万m 3 d ，投资2 1 亿元田】。 根据以上预测和规划结果，城市污水和回用建设项目的投资来源和筹措问题是一个 十分突出的难题，将直接影响到城市污水治理和回用目标的实现程度。过去这方面的建 设资金来源主要是从各地的城市维护建设税收入中解决。但城市维护建设税收入有限， 分配给城市污水处理和回用项目的投资更少。城市污水处理和回用建设项目利用国外贷 款和国债资金进行建设，不是长久之计。 1 4 我国城市污水处理业改革的必要性 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部公布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见， 从三个方面对推进市场化提出了指导建议：今后将开放市政公用行业市场，外资和民营 资本获准进入；在行业运营上，要求建立市政公用行业特许经营制度；在政策监管方面， 从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责， 对社会负责。被称之为“计划经济的最后堡垒”的污水处理事业的垄断局面将在相关政 城市污水处理厂p p p 投融资模式应用构想 策的不断出台下而逐渐被打破。污水处理行业可谓堡垒中的堡垒，也是变革最激烈，民 营企业、外资企业最向往的热土，污水处理事业的改革势在必行。 1 4 1现有的体制不适应市场环境的要求 实际上我国的污水处理事业现有的体制，是国有事业单位，是一种国有体制。国有 的事业单位和国有的企业单位还有个区别，因为国有事业单位它不按企业来对待，不对 它进行各种成本收益的考核，所以国有的这样一个事业单位，缺乏追求效率的内在动力 要求和外在环境要求，效率很低。 政府体制和公营体制不能适应它的发展和经营，既限制了企业和职工盈利的积极 性，同时又没有承担经营后果的相应约束，盈利了个人并不能多得，亏损了反正有政府 补贴。有一个例予可以证实这一论断，四川邓峡县原自来水厂设备陈旧，工艺落后，管 理混乱，跑冒滴漏，生产的自来水满足不了县城居民生产和生活的需求，而政府的补贴 却不断增加，在实在背不动的情况下，不得不民营化。瑞云集团迸入以后，从欧洲引进 全套先进的技术设备进行了彻底改造，实行了全过程计算机控制和清洁化生产，用户插 卡即可取水，职工人数从原来的近百人减少到十二个人，特别是改白天生产为晚间作业， 晚上取水制水，白天供水，仅峰谷电价一项就使成本下降一半左右幽。在目前按平均水 平( 成都地区的水价) 定价的情况下，盈利颇丰。 1 4 2中国加入世贸组织对环境服务做出的承诺 根据服务贸易总协定的定义，环境服务包括排污，中国政府对环境服务做出承 诺，允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务，并允许外资拥有多数股 权。 我国已经加入w t 0 ，各行各业，当然包括公用行业中的污水处理事业，其市场竞 争日益激烈，以我们现行的管理体制，很难适应入世后激烈竞争的要求，难以经受入世 后强大的市场冲击。无论是加快污水处理事业发展本身的要求，还是从应对入世后的冲 击考虑，改革污水处理事业体制已迫在眉睫，势在必行。 1 4 3 国家产业政策导向的要求p j 建设部表示“2 0 0 3 年将告别垄断，全面开放市政公用市场”，根据国家统一规划， 今后污水处理事业将建立特许经营制度，由政府授予企业在定时间和范围内对污水处 理事业进行特许经营，公开向社会招标选择投资主体。 一8 一 大连理工大学硕士学位论文 2 0 0 0 年初原国家计委就提出：“取消民间投资禁区。除关系国家安全和必须由国家 垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”民营资本一直在寻求向水务领域发 展的方式。 2 0 0 3 年1 2 月国家工商行政管理总局局长王众孚表示：明年将在消除体制性障碍的 基础上，放宽六个领域的市场准入，积极促进个体经济和私营经济的快速发展，进入法 律法规未禁入的基础设施和污水处理事业等垄断行业。这其中就包括污水处理事业。 污水处理事业向民营化而非国家独营的转轨，不单纯是投入方式的变化，是一场市 场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。因此，政府必须建立一个稳定的法律和政 策环境，和相应的机制。 1 4 4 资金来源单一 现在的污水处理事业主要资金来源是财政支出，而财政是靠我们政府的税收来获得 的。单一资金来源，限制了我们的污水处理事业的发展。所以有些城市向国际金融机构 借钱运作。以现有的污水处理事业体制，借了的钱实际上最后还是靠我们政府的税收来 还。这样一种形式本身就约束了政府的借贷行为闭。 同时，政府也要转变其职能，政府直接参与投资和经营，难免陷于纷繁复杂的微观 经济事务之中，既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能，也不利于企业之 间的公平竞争。因此，政府要从市场经营主体回归到管理职能上来。 另外，要开放污水处理事业，这样对投资者而言，在充分竞争的条件下，微观经济 主体面临着优胜劣汰的强大压力，必须不断提高效率，投资者因此则拥有了更多的选择 机会，从而使自己的权益能够得到最大程度的保障。对政府来说，污水处理事业的民营 化意味着政府可以在财政资源之外，吸引大量的民间资金，投入到污水处理事业中来。 以既定的资源做更多的事情，从而使政府为居民提供更好生活环境，为投资者提供更好 得投资环境，同时也可获得更大的政绩。 1 5 我国环保行业投融资状况概述 自从中国提出要采用多种形式吸引外资投入中国环境治理领域以来，多种新兴融资 模式纷纷出现，如b o t 、t o t 、a b $ 、购买股权模式等等，各种融资模式各有利弊。2 0 0 0 年以后全国许多城市先后用b o 呵模式建设了许多城市污水处理和垃圾处理项目a 如深圳 垃圾发电b 0 噘目；四川地处三峡库区上游且境内河流众多，四川省环保局在几大河流 沿岸城市和省内中心城市规划了众多城市污水和垃圾处理b 0 呵项目，许多项目已建成投 运。t o t 模式的应用如深圳龙岗区的横岗污水处理厂项目。项目签订合同的转让价格为 1 2 亿元，企业特许经营权年限为2 0 年，投资回报率为9 0 8 。a b s 模式如2 0 0 6 年6 月，国 城市污水处理厂p i p p 投融资模式应用构想 内首只以市政公共基础设施收费收益权进行资产证券化的产品“南京城建污水处理 收费资产支持收益专项资产管理计划”获得中国证监会批复，正式面向合格机构投资者 发售【明。 经济和环境协调发展的要求迫使政府采取更严厉的措施来治理环境，环保行业也因 此形成了巨大的市场需求。目前b 0 馓式是中国最为常用的一种项目融资模式，城市环 保项目推动了新一轮b o t 浪潮。b 0 礁式在中国运用的时间最长、范围最广、实例最多、 经验也最丰富。政府利用b o 嗾式可以吸引大量的社会闲散资金和国外资金，减轻财政 负担；同时可在基础设施项目管理中引进先进的方法和手段，提高项目建设质量并加快 建设进度，从而以更低的服务价格使社会公众受益。但也存在一定的弊端，如在特许权 规定的期限内，政府无法获得收益，也无法考虑基础设施的公益性，导致消费者剩余减 少。 t o i 模式对于投资者来说，既消除了前期费用负担，避免了项目开发建设阶段复杂 的审批程序，如征地拆迁、城市规划等，又减少了运营期风险，因而对民间资本具有较 大的吸引力。t 0 呵模式不包括建设期间的项目风险，因而风险大大降低，加之t ( 模式 涉及环节少，相应的些附属费用也会减少，融资成本的有效降低有利于产品价格的降 低，因此，可以依据项目特点有选择地使用。a b s 模式的核心是对金融资产中的风险与 收益要素的分离与重组，使其定价和重新配置更为有效，从而参与各方均获得收益【2 叼。 a b s 融资模式可以降低投资者的投资风险、有效实现了项目经营权与所有权的分 离，也降低了融资成本。但受到中国证券发行制度、信用等级评估制度、会计制度的制 约，在中国环保融资中应当慎用。 大连理工大学硕士学位论文 2国内外污水处理行业投融资发展状况 2 1我国城市污水处理行业的特点 资金短缺，技术落后，供水紧张，废水污染环境严重，诸多困扰的背后潜藏着巨大 的机遇。水务产业收益稳定，具有区域垄断性，再加上水价上调，使得越来越多的上市 公司把投资的目光投向水务。 2 1 i 政府主导型市场 由于水价形成机制、水务投融资体制、水务管理体系等均由政府控制，因此，中国 水务市场呈现出政府主导型市场的特点。首先，由政府控制的水价这个经济杠杆是启动 整个水务市场的关键。目前，各地的水价在政府的引导下不断上升，已经开始吸引大量 社会资本进入水务市场；其次，水务市场原先一直是由政府垄断的，随着水务投融资体 制改革的深入进行，政府已经逐渐向各类资本开放水务市场；最后，现有水务管理体系 已经不适应市场化的要求。目前各地的水务企业分别由水利局、自来水公司、城市排水 处等部门管理，产权关系错综复杂，难以形成集约化的市场竞争能力。为此，目前我国 一些城市由政府协调，纷纷将原来分散、多头管理的城市供排水整合组建成大型水务集 团，与其他投资者特别是洋水务展开激烈的市场竞争。 2 1 2 投入大且回收期长 污水处理行业是资金密集型行业，而且是一开始就需要有最低限度的大量投资作为 创始资金。水务对资金的要求非常高，一个项目少则需要几千万，多则需要几十亿上百 亿，资金占用比率高，投资、回报都是长期行为，资金风险自然凸现。在这一点，连全 球水务行业的巨头也不敢涉水太深。比如，法国威望迪、被穆迪投资与标准普遍调低评 级，股票市值骤然缩水1 0 0 亿欧元，这导致不少市场人士对其在国内投资子公司的资金 链产生担忧。例如，建成一个污水处理系统，不仅需要建设污水收集系统，而且需要建 设污水处理厂，才能形成污承处理能力。否则，如果投资量过小，或工程不配套，即便 工程建成也无法产生效用，只会造成浪费。我国建设事业“十五”计划纲要明确指 出，“十五”期间，所有设市城市都必须建设污水处理设施；到2 0 0 5 年，城市污水处 理率达到4 5 ，其中西部地区城市达到4 0 ，5 0 万人口以上城市达到5 0 2 9 1 。实现这 个目标，需要巨额的污水处理资金 城市污水处理厂p 册投融资模式应用构想 2 1 3 自然垄断性质 庞大的基础建设是污水处理事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济 性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，污水处理事业生产的主 要环节高度垂直相关( 如自来水的制水、供水、排水、污水处理) ，主要产品结合紧密， 又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了污水处理事业生产经营的成本弱增性，即 由一家企业生产全部产品( 或多种产品) 比由两家以上企业生产，成本更低。城市污水 处理事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生 产成本。同时，为了提高资源配置效率，这种垄断的市场结构的形成应当是低成本的， 其运行过程中还要防止企业的垄断行为。因此，政府往往在市场结构、市场准入、产品 价格、产品质量等方面对污水处理事业进行规制、规制、监管。 2 1 4 公益性 作为现代化城市的重要基础设施，城市污水处理事业的公益性主要体现在其产品的 特殊性上。城市污水处理事业所提供的产品( 或服务) ，是一种介于公共物品和私人物品 之间的准公共物品。它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素 投入，不仅关系到其它生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也 就是说，城市污水处理事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地 联系在一起。城市污水处理事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量，较为 充足的数量向社会稳定安全地提供产品，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利 的增加。而具有一定自然垄断性质的污水处理事业本身是难以自动满足公益性目标的。 企业为获得利润最大化，往往凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量，提供 劣质的产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行 规制，以更好地满足社会公共利益的需要。 2 2 国外污水处理行业投融资管理模式 2 0 世纪7 0 年代末，美国投入了数干亿美元兴建了1 8 0 0 0 余所城市污水处理厂，英国、 法国、德国各耗费了巨额资金兴建t 7 0 0 0 至8 0 0 0 座城市污水处理厂闭。在这些国家污水 处理行业发展过程中，先后也同样地遇到了资金短缺和运行效率低下的问题。对此，各 个国家和地区根据本国实际情况采取了相应的解决方式。 大连理工大学硕士学位论文 2 2 1 英国的全面民营部门管理 在1 9 7 4 年之前，英国的供水和污水服务由1 0 0 0 多个分散的实体提供。1 9 7 4 年，供 排水服务按照自然流域来划分管理范围，合并成1 0 个地区水务署。英国水务监管1 9 8 9 年政府对地方水和废水机构实行了民营部门【3 03 2 1 。英国在1 9 8 9 年水行业法颁布之 后，将政府拥有的1 0 个区域性水务部门改制为公司，在伦敦交易所上市，集资3 6 亿英 镑，完全实现私有化，这1 0 家公司拥有2 5 年的水务特许经营权p 3 1 。水务公司办公室确 定供水价的上限，每5 年办公室根据通货膨胀率及其它因素对上限进行调整，同时综合 考虑公司的运营资金需求、资本需求和资金回报率，目的是在保障消费者的同时保证水 务公司的营运正常，保证企业有足够的资本从事自来水供应与污水处理业务【3 卅。 英国选择了全面民营部门将所有资产移交民营部门，同时出售民营部门的股 票。对于民营部门后的自然垄断产业，为保护消费者权益，英国政府并没有放弃管制， 而是建立了地方水权利机构提供水和废水服务。水行业的民营部门提高了英格兰和威尔 士在水管理上的许多问题，并且对水务市场的投融资大幅增加。 2 2 2 法国的特许经营管理 在法国，水系统的运行被认为是一种民营部门的活动，普遍流行的民营模式被称为 行为委托或委托管型强3 q ，公共权利机构，通常是市政当局，保留对水设施的所有权， 有权征收费用，而民营部门则签订长期合同提供服务。民营公司参与到水行业的最普遍 的方式是：管理合同、特许经营和租赁经营。在法国大部分的水系统是由民营公司进行 管理，仅有1 2 归民营机构所有并运行。公私间合同分配，民营公司提供水服务方面【3 ”。 2 2 3 德国水务私有化管理【卅 在德国，很多的州和市政府拥有供排水公司。近几年，由于欧盟提出了更高的环境 标准，水务行业需要大量的建设资金。在这样的背景下，德国部分城市也进行了排水基 础设施私有化的改革，特别是在首都柏林。 柏林水务公司是德国最大的供排水企业，1 9 9 4 年公司开始了私有化进程。1 9 9 8 年柏 林水务将