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北京交通大学硕士学位论空 y 8 7 8 2 2 0 城市环境管理能力评价研究 摘要 在城市环境日益受到关注的今天，城市的环境管理也相应得到重视。城市 环境的改善依赖于有效的环境管理，而仅仅对环境管理能力进行定性描述已经 不能满足发展的环境管理措施和过程的要求。因此有必要建立指标体系，对环 境管理能力进行定量评价，用量化的数据来评价环境管理能力。 本论文确定城市社会环境管理能力的指标体系，引入城市社会环境管理能 力模型，并验证其可靠性，使其可对城市环境管理能力进行定量评估。 首先，介绍了服务质量的概念、差距模型和城市治理的理念。这些是城市 社会环境管理能力的概念来源和理论基础。社会环境管理中的角色分为政府、 市民和企业三种。 其次，总结了社会环境管理能力的模型的动态评价模型和基于d p s i r 理 论的评价模型，分析两种模型的优缺点。本文修改了基于d p s i r 理论的评价 模型，使之适合评价城市环境管理能力，并建立指标体系。 第三、以北京市为例，通过问卷调查获得数据，采用结构方程模型进行计 算和参数拟合、分析计算结果、确定基于d p s l r 理论的城市环境管理能力评 价模型的有效性。 关键词； 评价模型；管理能力；d p s i r 理论：结构方程模型 ! ! 塞奎婆奎兰塑主竺垡笙塞 塑堕! 墨笪里堕塑堡竺! ! 生 a b s t r a c t u r b a ne n v i r o n m e n t a iq u e s t i o nb e c o m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n t r e c e n t iv _ u r b a ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti sa l s 0t h o u g h tm u c ht h a ne v e l t h ej m p r o v i n go fu r b a ne n v i r o n m e n td e p e n d s o nt h ee 仟e d i v ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t t h ep r o g r e s s i n g0 fe n 、，l n ) n m e n t a lm a n a g e m e n tn e e d sb e t t e r m e t h o dt om e a s u r ec a p a c i t yo fm a n a g e m e n t i t sn e c e s s a r yt os e tu pi n d e x s y s t e m ，m o d e ia n da n a l y z ec a p a c 哼 t h e ya r es e tu pi nt h et h e s l st h a ta ni n d e xs y s 连e ma ft h eu r b a ns o c i a i e n v r o n m e n t a im a n a g e m e n tc a p a c 时a n dt h ee v a l u a t em o d e if o ri tb a s e do n t h ed p s i rf r a m e w o r kd e v e l o p e db yo e c d t h ee v a i u a t em o d e li sv a d a t e d i t sr e l i a b i l i 够l tc a ne s t i m a t et h ec a p a c 岭w t hq u a n t i z e dd a 像 f i r s t i y ，t h ep r e s e n t a t i o ni sm a d ea b o u tt h ec o n c e p t sa n dt h e o 吖o f s e r v i c eq u a l i t y ，g a pm o d e la n du m a ng o v e r n a n c e s o c i de n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n tc o n d u d e dt h r e ea d o r s g d v e m m e n t ，f j r m sa n d c i v i l s e c o n d f y t l l f om o d e l sa r es u m m a r 也塘d o n ei st h ed y n a m i ce v a i u a t e m o d e i t h e0 t h e rj st h ee v a l u a t em o d e ib a s e do nd p s i rf r a m e w o r k t h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h e s em o d e l sa r ea n a l y z e d t h ei a t t e r o n ei s - m p r o v e do nt 0a d a p tt oe s t i m a t ec a p a c 耐a n di se g t a b i i s h e dt h e i n d e s y g t e m t h i r d i y jt h er e s e a r c hf o c u s e do nt h es i t u a “o no fb e i j j n gt h r o u g hd a t a s u n ，e y t h ea c c u m u i a t e dd a t af o r mq u e s t i o n a r ys u r v e yi s c a l c u l a t e db y 北京交通大学硕十学位论文城市环境管理能力评价研究 l f s r e ls o f l w a r e ，竹t t e di n t op a r a m e t e la n a f y z e dr e s u i t s a n df i n a i i y t h e e v a i u a t em o d e ib a s e do nd p s i rf r a m e w o r kj sc o r l f j m l e dt od e s c r j b ea n d e v a i u a t et h eu r b a ns o c i a ie n v i r o n m e n t a im a n a g e m e n tc a p a c 吼 k e y 啪r d s ： e v a i u a t e m o d e i ，m a n a g e m e n tc a p a c 吼 d p s l rt h e o r y ， s t r u c t ur a ie a u a t i o nm o d e i 北京交姬大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 1 绪论 1 1 研究背景 1 9 4 8 年，美国洛杉矶发生了世界卜第一次光化学烟雾事件，环境问题由 此浮现在人类面前。1 9 7 2 年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行， 通过人类环境宣言，达成“只有一个地球”、“人类与环境不可分割”的共 识。从2 0 世纪4 0 年代至今，环境问题已经逐步演变成全球性问题，无论是发 达国家还是发展中国家，各国在环境保护方面都面临着很多问题。中国作为现 今世界上最大的发展中国家，与许多发展中国家相同，在环境保护和平衡经济 发展方面也面临着挑战。 环境问题现已成为五大世界性问题( 人口、粮食、资源、能源和环境) 之一。 为了遏制人类生活环境的进一步恶化，人类环境宣言指出：为当代和子孙 后代保护好环境已经成为人类迫切的目标，该目标同和平、经济和社会的发展 目标完全一致。为达到环境保护的目标，要求每个公民、团体、机关、企业都 负起责任，共同创造未来的世界环境。各国中央和地方政府对大规模的环境政 策和行动负有特别重大的责任。对于区域性和全球性的环境问题，在共同利益 的前提下，由各国进行广泛合作，由国际组织采取行动【”。 环境管理是环境保护过程中一个重要的方面，其过程包括：对环境问题的 认识、公共认识与行政责任的出现、环境问题的表述、法律法规的政策预想和 政策的实施。为避免在环境保护问题上采取补救的方法，政府需要制订完善的 环境管理政策和法律法规。例如，减轻环境压力，环境问题的根源和研究改善 现在环境状况的更有效方法i 2 1 。由于环境问题具有很大的复杂性，所以环境管 理也是一个复杂的过程，大部分的问题是相互联系的，环境管理不是单纯的降 1 北京交通大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 低某种类型的污染，也不是简单地将污染物从一个地方转移到另一个地方。因 为在降低一种类型污染的同时可能会导致其它的污染，而污染物地点的改变也 不能真正消除污染本身，而且运输过程可能会导致新的污染的产生。因此，环 境管理需要通过一系列的方法和措旌以获得环境质量的改善，面环境管理能力 概念的产生，则是衡量环境管理质量的需要。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 在城市环境日益受到关注的今天，城市的环境管理也逐步得到重视。城市 环境的改善依赖于有效的环境管理，而仅仅对环境管理能力作定义性表述和文 字性描述已经不能满足发展的环境管理措施和过程的要求。因此有必要建立指 标体系，对环境管理能力进行指标性评价，用量化的数据来评价环境管理能力。 本论文的研究目的在于确定城市环境管理能力的指标体系，并验证其可靠性， 使其可对环境质量进行定量评估，从而为城市环境管理部门和相关政府部门制 订环境政策，进行环境管理奠定基础。 1 2 2 研究意义 城市生态系统是城市存在和发展的基础，它的优劣将直接影响整个城市系 统的运转质量和市民的生活质量。环境污染的控制与认识环境污染的社会能力 密切相关，并且需要采取必要的步骤进行环境管理。环境管理的社会能力被定 义为社会对环境问题的定义与解决的能力。联合国环境与发展大会1 9 9 2 年通 过的二十一世纪议程指出：一个国家发展的可持续性依靠其公民与国家机 构理解发展中的复杂环境问题的能力，从而使他们能做出正确的发展选择。 2 北京交通大学硕十学位论文 城市环境管理能力评价研究 城市作为一种人口高度集中、物质和能量高度密集的生态系统，她的发展 一方面极大地推动了人类经济和社会的发展，同时也对城市及其周围的生态环 境产生不利的影响，甚至破坏了整个人类生存环境的结构和功能。因此，研究 城市环境管理能力的质量对改善城市生存环境，实现经济和社会的可持续发 展，具有非常重要的现实意义。城市环境管理能力是衡量城市生态系统质量的 重要指标，能够找出城市生态环境现状的不足和需要改进之处，为政府制订环 境管理政策和法律提供建议和意见。因此建立城市环境管理能力指标体系，确 定指标，建立模型。量化环境管理能力无论是从环境科学和其他相关学科角度 还是从环境管理的实践角度来说都是非常必要的。另外，对城市的健康和可持 续性发展也具有积极作用。 1 3 国内外环境管理能力概述 关于社会能力发展的研究开始于2 0 世纪5 0 年代，能力评价作为增强公共 部门中的个单独系统或组织的方法，该方法被扩展为包括当地政府与非政府 部门。此后，这样的能力发展方法被几个国际组织所采用，例如，世界环境与 经济委员会( w c e d ) ，该组织1 9 8 7 年出版的报告提倡可持续发展。联合国 作为能力扩展的主要实体也先后建立了政府间的海洋学委员会( i o c ) ，联合 国法律事务厅海洋事务和海洋法司( u n d o a l o s ) 、联合国粮食及农业组织 ( f a o ) 、联合国环境署( u n d p ) 、国际海事组织( 1 m o ) 、海洋污染科学问 题联合专家组( g e s a m p ) 以及世界银行与全球环境基金( g e p ) 等组织。 2 0 世纪8 0 年代后，经济学家a m a n y as e n 提出了管理能力理论【5 】_ 【”。 管理能力理论最早是描述在经济管理当中的能力问题，后来，该理论逐步被广 泛应用到各个学科之中。 自从环境问题被提出来以后，如何进行环境保护成为世界各国面临的重要 1 ，地京交通大学颈上学位论文城市环境管理能力评价研究 问题之一，如何进行环境管理由此成为必须解决的难题，各国的科学家都在探 索有效环境管理的方法。联合国经济合作发展组织( o e c d ) 在1 9 9 5 年提出 了环境管理能力发展理论。日本广岛大学国际协力研究院的学者们在该院承担 的t h e 2 1 “c e m u r v c o e 项目一“环境管理能力的发展和国际合作”中，把 能力理论应用在环境管理当中提出并发展了环境管理能力的概念。并对环境管 理能力的方法论和指标体系的发展进行系统的研究。研究中，总结了不同等级 区域( 国际级、地区级、城市级) 的社会环境指标体系，在此基础上推理出在 其它区域级蹦可以应用的环境管理的概念和理论。 4 北京交通大学硕十学位论文 城市环境管理能力评价研究 2 城市环境管理能力理论 2 1 城市环境管理能力的概念 m a t s u o k a 等在2 0 0 4 年将环境管理能力( s o c i a ic a p a c 时o f e n v i r o n m e n t a im a n a g e m e n t ，s c e m ) 定义为在社会系统中管理环境问题的 能力，该社会系统包括三个不同的社会角色：政府，企业与市民，以及他们的 相互关系1 3 j 。其中，每个角色的能力都依赖于以下三个基本原理：1 ) 政策和 措施；2 ) 人和组织资源；3 ) 知识、技术和信息。并且指出环境管理能力是与 相关的政策制度相联系的，在能力发展和制度变化的过程中，环境管理能力也 应该是动态的，所以应该为环境管理能力定义不同的阶段，这会影响社会角色 之间的关系。 其后，广岛大学张峻屹副教授基于对m a t s u o k a 环境管理能力定义的研究 与分析，将s c e m 定义为：环境管理能力是指在由三个社会参与角色( 政府， 企业与市民，以及他们之间的相互影响) 构成的社会系统在持续变化状态下环 境问题的“相对的”、“动态的”管理能力【4 1 。 在该定义中，“相对的”是指评估社会能力的重要参考点或基准；“动态的” 一词则指出建立可获得能力指标的动态决策模型的必要性；“持续变化的状态” 是指与评估社会能力相联系的政策目标；这“三个社会参与角色”包括了进行 环境管理的所有相关的人；“社会系统”表示建立能力指标，需要应用系统的 方法对各种影响因素进行综合考虑，包括内部参与者的相互影响。该定义与 m a t s u o k a 原来的定义有所区别，新的定义不仅对社会能力进行了系统的定义， 而且描述了如何评估社会能力。 5 北京交通大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 环境管理能力的理论是基于以下两个理论建立的，一个是服务质量的理 论，另一个是城市治理的理论，城市环境管理能力的评估也应该建立在这两个 理论之上。 2 2 服务质量的概念 环境管理能力的概念可以根据服务质量的概念来理解，人们对环境管理能 力高低的评价可看作是消费者对所提供的服务质量的评价。服务质量差距模型 也可以在环境管理能力中应用，其中，服务质量中的消费者即为环境管理的所 有受益者( 通过环境管理侵入类所处环境的质量得到改善，从广义上说，整个 人类都是环境管理的受益者，在地区性范围内，狭义上讲为生活在该地区的居 民、企业和政府都是受益者。) ：服务质量中的提供服务者为环境管理中行使环 境管理职责的部门，企业或个人( 政府部门，企业和个人为环境管理的主要参 与者) 。 服务质量是消费者对服务的期望( 即期望服务质量) 与其实际感知的服务 ( 即体验的服务质量) 的对比【5 】o 当感知超出期望时，服务被认为具有特别质量， 否则服务就被认为是不符合消费者的质量要求。服务的无形性、差异性和不可 分离等特性，使服务质量的概念与有形产品的质量在内涵上有很大的不同【6 】 网。 图2 一l 概括了服务质量定义的必要条件。服务质量取决于期望与现实的差 距，期望受态度和经验的影响，现实主要受经验的影响。此外，期望经验与意 见相互作用也反映了需求关系的影响，而这些因素都将影响人们的生活质量。 由于管理能力的特性与服务质量的概念具有相同的内涵，所以服务质量的内涵 己经被广泛用于评估各种社会管理能力，环境管理能力的评估也是基于服务质 量的概念。所以服务质量的概念是城市环境管理能力理论的基础之一。 6 j e 京变通 学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 圈21 服务质最模型 f j g u 帕2 1e s s e 州a le l e m e n 妊| nt h ed e f j n i t i o n0 fs e l c eq u a 啉 2 3 差距模型 差距模型的提出是为j ，评估服务质量。不同的企业会推出不同的产品和服 务，不同的产品交付过程和服务过程会存在不同的服务质量差距。具体来说， 服务质量的差距主要表现在五个方面，五个差距的关系如图2 2 所示。 差距1 ：消费者的期望与对消费者期望的感知之间的差距( 该差距的一部 分是消费者差距，即消费者期望的产品服务与感知的产品服务之间的差距) 。 差距2 ：对消费者期望的感知与提供服务者的服务质量规范之间的差距 ( 一般来说，服务提供者在分析了消费者的产品朋务期望之后，就会设计出 高出这一期望的产品) 。 差距3 ：提供服务者的服务质量规范与真实服务水平之问的差距( 产品， 服务设计出来，但是从设计到成形的过程中还会存在些差距) 。 7 北采交通大学酾上学位论文城市环境管理能力评价研究 圈2 - 2 服务质量差距模型陶 f i g u r e2 2c o n c e p t u a id e 8 c r i p t i o n0 fg 叩m d d e i 差距4 ：真实服务水平与消费者的外部沟通之间的差距( 产品，月务已经 完全成形，但是通过与消费者沟通将其交付给消费者，依然会存在一些差距， 不同的销售人员，差距出现的大小可能就不一致) 。 差距5 ：期望的服务与接受的服务之间的差距( 一般来说，消费者认为自 己所受到的服务与自己所期望有差距，提供服务者会根据反馈信息提高产品 服务的质量) 。 2 。4 城市治理的概念 在城市管理过程当中，治理( g a v e m a n c e ) 的概念被提出来，城市环境 管理是城市治理的一部分，既要遵循城市治理的原贝日和理论，又要具有环境管 8 北京交通入学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 理的特点。联合国开发计划署将治理的概念定义为在管理所有等级的国家事件 上的政治、经济、行政的权力。治理包括治理机构，治理行为和治理制度三项 内容。市民和组织或团体可以通过各种机构、过程和制度明晰自身利益，保障 自身合法权力，履行应尽义务，调停各方纠纷等。 在早期的发达国家，由于战后城区发展程度不均衡，加上日益增长的更新 基础设旌的需求，限制了当地政府管理能力的发展。随着城市的加速发展，城 市区域逐渐超过原有的城市边界，且使当地政府责任不断扩大，并对城市发展 具有重要作用。w i i i i a m s ( 1 9 9 9 ) 提出了城市治理的基本原理f 9 】o 对于城市治 理的重要性，地方政府在提高城市间合作和相互适应过程中所扮演的角色等问 题进行了讨论。另外，对于城市作为一个地区形式所具有的功能和对中央政府 的依赖等问题也作了阐述。 城市治理( c 时g o v e r n a n c e ) 不同于一般管理( m a 怕g e m e n t ) 的概念， 它是由城市中的不同成员行使其权力，影响并制订与城市社会发展、城市经济 和公共生活有关的铷度和决策，城市治理可由政府与企业，市民共同实施。城 市治理本身是一个过程，通过治理可使社会中的各种不同因素发挥作用，例如， 发挥指挥作用，制订有关公共生活及社会经济发展的政策和制度。城市治理主 要由政府负责，其他企业和市民可以参与治理。 在考虑对城市进行治理，并期望达到良好效果时，应注意以下内容： 1 、治理的概念比管理更加宽泛。治理的权力既存在于正式机构内部也存 在于政府机构外部，即中央和地方政府，非政府组织，社团组织，和个人都 有权力参与治理。 2 、管理过程的重点在于政府的执行和管理，而治理除了上述内容之外， 还包括其他内容。治理不仅指的是当地政府的管理功能，而且也与制订管理 决策和决策的实施环境有关。 q 北京交通大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 3 、治理强调的是过程。决策的制订是基于具有不同优先级别的参与者之 间的复杂关系。 4 、治理是一个中性的概念。其中的参与者，机制，过程和制度等因素都 对治理结果产生积极或者消极的影响。 2 5t u g i 框架理论 评估城市治理的经典指标框架理论i l o 】由联合国开发计划署在城市管理计 划f r u g l ) 中提出，如图2 3 所示。联合国城市管理计划是由联合国发展计划署 开发、资助的，其目的在于帮助地方政府改善城市生活质量，推行良好管理机 制，提高管理和决策水平的项目。主要内容包括，扶持城市能力工程，开展市 级合作活动，为各级政府的城市化、全球化和城市管理的各项活动提供支持和 协调。 竺垒h 苎璺整篓i ：h 塑塑 一叫成果卜h 影响i 一一一当琏政靳的砖箍 卜_叫藏务质量h 一 资源购酊赦镌用 卜一 一一 。一 j政黎的功绶 i 注：输入：制造成品所篙瓷濠或是骧务所需瓷涌 处理谴程：当地政靳管理用瘩制造成品或提供暇务的资潍的商式。 辘h j ：在地致府的管理之下成品藏辍务制逢宛硪 战粜；服务所达到辨求甲， 影响：辑提供服务对入睡生活质詹、缀薪和繇境状况的影响。 图2 3 城市治理指标框架图 f j g u 怕2 - 3i n d i 龃1 0 rf r a m e w o 小0 ft h eu r b a ng o v e m a n c eln i t i 枷v e 输入、处理、输出、成果和影响五种指标可以用来评估政府治理的执行情 况。 1 0 北京交通大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 f 1 ) 输入指标是用来评估生产输出和组织管理下的制度等环境状况。包括 预算分配、人力资源、生产输出所需要的时间和制度的限制。 ( 2 ) 处理指标是指为达到预定目标所采取的行动。包括：行政管理质量、 处理进程、政策和计划。 ( 3 ) 输出指标表示经过输入与处理过程之后输出的可见结果。包括满足市 民需要的产品和服务，例如，水管安装，信息计数器，许可程序等。 ( 4 ) 成果指标是评估经过处理所得到的长期目标或收益，通常以满足行为 和变化的需要为形式。 ( 5 ) 影响指标是评估服务质量对生活质量、经济和环境条件的影响。 t u g i 框架理论的核心特性是参与性，法律法规，透明度，反应能力，舆 论导向，公平性，效率效益，责任和战略眼光。理论框架详细内容如表2 1 l 姗 所示。 表2 1t u g i 框架中的旃行良好治理的特征与规范 t a b i e2 1c h a r a m e s t i c sa n dn o r m so fg o o dg 0 v e m a n c ei nt u g lf r a m e w o r k 项目特征与规范 ( 1 ) 参与性 i ) 在当前政策和研究规划之下，鼓励市民参与的政策制度。 2 ) 政策制订发展过程中公共机构与政策制订者的关系。 3 ) 发展过程中决策者预定的目标程度。 4 ) 发展过程中公共机构成员对市民参与重要性的认知程度。 5 ) 参与过程中的性别差异。 6 ) 不考虑年龄、性别、语言、经济条件与宗教等冈素鼓励参与的政 策制度。 7 ) 公共机构总体上关于参与重要性以及一定的性别观方面的敏感 性。 1 ) 存在和适当的联系决策者与参与者的相芙法规。 法律法规 雪箸羹茗蓑霉萎簇篱蔫裟，公平与不公平性。 4 ) 对于违反法律法规的组织所采取的措施。 北京变通大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 ( 3 ) 透明度 1 ) 在资金分配以及手续方面的透明程度。 2 ) 参与发展决策过程中所获取信息的程度。 3 ) 在参与机制下选择政策制订者的透明度。 4 ) 在履行合约以及分配工作的透明度。 1 ) 确保不同政策参与者的能力和能够参与政策制订。 2 ) 政策制订者参与决策制订的难易程度。 ( 4 ) 反应能力3 ) 政策制订者在发展过程中得以参与的机会。 4 ) 各种不同类别的政策参与单位和参与者。 5 ) 对政策制订者参与的性别限制。 1 ) 是否达到政策制订者在主题、重要性和战略决策等方面的一致意 见。 c s ，舆论导向 骞羹耄警篙裂差翥霎嚣掣。 4 ) 决策过程是否有主要政策制订者参加。 5 ) 共同意见的实行。 ( 6 ) 公平性 1 ) 资源分配的优先权可以激励政策制订者，并与之协作。 2 ) 政策制订者自由_ 作的机会。 3 ) 不同地位、自g 力的政策制订者需要互相尊重、共同合作。 4 ) 动员政策制订者共同开展工作的性别限制。 5 ) 如何协调不同政策制订者的制度。 1 ) 动员政策制订者的范围。 2 ) 政府机构与政策制订者合作的情况。 ( 7 ) 效率、效益3 ) 政策制订者间的联系合作。 4 ) 政策制订者的资源调动程度。 5 ) 政策制订者制订政策的效率。 ( 8 ) 责任 1 ) 政府部门认识到胞职责范围。 2 ) 政策制订者认识到的职责范围。 3 ) 各部门和机构的意见和建议。 4 ) 对管理失误的补救建议。 5 ) 政府部门证明其责任的事例。 ( 缈战略性 1 ) 政策制订者制订的长期或中期计划、政策的实用性。 2 ) 年度发展计划与预算在政策制订者制订政策时的反映。 3 ) 统计信息或政策制订者数据的实用性。 4 ) 定期的更新信息。 5 ) 对政策制订工作的评估。 上述t u g i 理论框架在评估治理质量方面有广泛的应用。如它被用于评估 北京交通大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 国际腐败程度，在调查的基础上评估了5 0 多个国家的腐败程度；还被用于评 估各个国家的竞争力、评估商业投资风险等项目。虽然目前大部分的研究仍着 眼于评估国家水平的管理能力，但是此理论适合不同等级的能力评估。 2 6 环境管理中的不同角色 政府、企业和市民是城市环境管理中的三个角色，将在环境管理当中发挥 不同的作用。在环境管理中具有不同利益的社会角色为了有效制订和执行城市 环境管理政策和计划会采取不同的措旌，这些角色所发挥的积极作用是环境管 理能否成功的决定性因素。 2 6 1 政府的能力 政府部门是公认的能够在复杂的政策制订方面承担责任的部门，并且能够 有效的协调社会各界一起行动。政府通过建立和维护法律铝4 度、规划社会经济 政策、发展社会和医疗结构创造了一个有益的行政和法律环境，籍此来保证社 会和公民安全。政府可以提供大量有价值的支持：土地使用权，为刺激行业发 展而提供优惠的税收政策，可以获得进入国际商业系统的途径，可以拥有社会 声誉、威信和合作的可能性。 当代最重要的问题之一就是城市的发展，城市的发展对政府管理来说是巨 大的挑战。政府应对这些挑战的成效在于它理解发展问题的能力，还在于它发 展和贯彻合适的管理方法【i l l 。政府管理能力包括以下三个主要因素：制定政 策能力，执行政策能力和执行政策效率。制定政策能力指的是构筑制订政策的 程序、政府内部的统筹和对政策进行分析的能力；执行政策能力指的是在管理 部门本身和社会上执行决策能力和加强执行政策的力度( 确保能够提供服务， 如确保职工完成他们的工作，资会不会非法流失) 。执行政策的效率指的是管 1 3 北京交通太学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 理部门对政策的执行情况与公众服务质量的成本效益。执行政策效率是管理部 门管理能力的一个关键问题，该问题需要在指标体系中反应出来。政府管理能 力的指标应该是对中央管理部门或中央政府管辖下的中央民事管理部门管理 能力的一般评估。 2 6 2 企业的作用 社会中有道德感的企业认为商业行为有两个标准：促进环境的可持续发展 和提高社会公信力。第一个标准是企业投资所获得的长期效益要合理的最大 化，第二个标准是企业不能只对投资者负责，而是要对整个社会负责。具有道 德感的企业会找到新的生存途径，或改变生意结构以迎合股东的利益和要求。 企业的经营管理者正面临着来自环境管理者、消费者对环境措施实施的日益增 长的需求。企业可以通过对自身的改造以适合环境保护和环境管理的需要，也 可以通过各种方式支持政府的环境管理。 环境管理能力是动态的能力。与静态的能力不同，动态能力能够处理来自 环境的威胁与挑战。随着企业外部环境变化的加快，动态的管理能力也日益重 要。动态环境管理能力包括一系列特定的过程。企业的环境管理能力可以分成 八个不同的部分：可信赖的上级，可信任的部下，拥护者，中级管理，创新性 文化，责任性文化，系统通讯与系统思考。企业也可以通过调查问卷来有效地 测量这些组成部分。 2 6 ，3 社会的作用 个人可以通过组织教育团体，动员机构提供团结和监察功能，孕育环境保 护文化等措施使得社会行为和行政措施相互作用。“社会的”概念包括市民、 团体、科学家、媒体、社会团体和社会组织等社会成员和除去政府和企业之外 1 4 北京交通人学硕上学位论文 城市环境管理能力评价研究 的其他社会组成部分。 在个人的作用当中市民在管理和制定政府政策当中的作用引起很多争论， 市民参与行政管理的行为也会在管理一被管理的链条中有所体现，并且是很重 要的一环。另一方面，市民的参与会占用很多的时间，费用也比较高，而且市 民的参与还会降低技术专家专业的评断能力。因此，关于市民的合理建议需要 在政策允许范围之内对其参与的方式有明确的界定。通过对市民参与和影响不 同政府级别的管理政策的调查表明市民参与环境管理的必要性受到市民的认 同。其他组织和成员的行为和理念也对环境管理有很大的影响。 北京交通大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 3 环境管理能力评价模型 环境管理能力的评价是进行环境管理、保证环境可持续发展的必要前提， 评价环境管理能力需要建立能力评价模型与指标体系。评价模型和指标体系对 城市环境管理能力的评估具有重要作用，在进行环境管理的决策方面提供了数 据支持和重要依据。在环境管理的发展过程中，主要产生了两种模型来评价 s c e m 能力：一种是环境管理能力动态模型( d v n a m i cp r o c e s s m o d e i _ s c e m ) ，另一种是基于d p s i r 框架理论的模型。 3 1 环境管理能力发展阶段 环境管理能力的发展包括三个阶段：系统建设阶段、系统运行阶段和自我 管理阶段。三个角色( 政府，企业，市民) 在以上三个阶段都相同，但在每个阶 段不同角色的行为发生结构性的变化从而使三者问的相互关系变得更加紧密。 第一阶段，当环境管理系统的相关机构开始建立时，s c e m 系统处在开始发 展阶段。此阶段是公众对环境问题关注增加的结果，管理者是政府部门；第二 阶段，第一阶段所组建的s c e m 系统在发生变化的环境中达到新的平衡状态。 由于新的环境管理机构与组织的建立，市民和企业在这一阶段中对环保有更高 的积极性，因此角色间的关系变得更加紧密；第三阶段，s c e m 系统在自我 管理阶段由于各个角色之间的相互作用达到一个新的局部平衡。在该阶段，将 面临新的环境问题并通过协同合作产生相应的结果，并在新的环境制度下环境 角色间建立起通畅的信息通道。 1 6 北京交通大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 3 1 1 系统建设阶段 系统建设阶段的綦本原则是为环境管理建立制度化、规范化的框架。制 度包括正式的( 基本法律、法令、所有权和合同等) 与非正式的( 规范、风 俗习惯等) 行为帝0 度。事实证明，一些国家的环境管理制度与体制不够完整 规范，有很多是零散而不完善的。不成熟的制度可以在系统运行阶段通过市 民和企业与政府间的协同合作得到改善，使系统能正常工作。系统建设阶段 有命令与控制的特点，这特点必须根据后面的发展阶段转变成面向市场的 政策。 3 1 2 系统运行阶段 系统的运行阶段是以制定环境政策与在决策过程中让其它角色参与的决 策过程。此外，在该阶段，零散或不完善的环保政策会被逐步完善，分散的环 保部门会被整合成完整的机构，这些机构能增强环境保护的力度与范围。环境 污染是影响经济发展的重要因素，经济和环境之间存在着密切的联系，二者之 问的这种关系通常用环境库兹涅茨曲线( t h ee n v i r o n m e n t a ik u z n e t sc u e ) 来描述。环境保护与经济发展的统一，即可持续发展，是确保未来环境与发展 的惟一合理途径。协调环境与发展关系，使环境政策与经济社会发展政策充分 融合，相互促进，这就是环境与发展综合决策机制。环境库兹涅茨曲线的变化 可以向决策当局传递不同的信号，引导决策部门调整或制定有关政策。科学的 综合决策有利于降低环境库兹涅茨瞎线的弧度，使环境质量改善的转折点尽早 到来，从而实现经济发展与环境改善的双赢。 1 7 北京变通大学硕七学位论文 城市环境管理能力评价研究 埘- 蟪 追 忆 程 度 蔫阶段 经济水平 图3 1 环境库兹涅茨曲线 f i g u 陀3 一lt h ee n v i r o n m e n t a ik u z n e 协c u r v e e k c 曲线的主要假设是某类污染物质( 工业污染主要指二氧化硫) 的排 放首先随着工业生产的发展而增加，但是随着经济的发展达到界限值时排放量 将会下降1 2 9 】。这一界限值会随着生产化的提高，降低污染物技术的提高，或 者生产过程技术的改进而变化。污染程度的峰值大约位于中等收入水平阶段， 比较公认的e k c 的转折点是人均g n p 在40 0 0 50 0 0 美元左右。 在经济发展的较低阶段，经济活动水平低，环境污染的水平较低。在经济 起飞、制造业大发展阶段，资源的耗费超过资源的再生，加之工业技术落后， 造成环境污染的加剧。在经济发展的更高阶段，随着经济结构的改变，污染产 业停止生产或被转移，以科技进步为标志的产业发展对经济的贡献作用越来越 突出，经济发展带来的积累使环境治理投入力度加大，且人们控制环境污染的 意识也逐渐增强，因此污染物排放逐步趋缓，环境状况开始改善。这样就形成 一个倒u 形曲线。发达国家和新兴工业化的实践证明，经济增长与环境质量 之间基本符合e k c 倒u 形关系。 e k c 在不同的国家或地区具有不同的表现形式、不同的转折点以及达到 转折点的时间跨度。在某个阶段，环境保护与经济发展的关系可能是倒u 形 1 8 北京交通大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 的，也可能是水平状的，甚至是弯曲的。影响环境质量的因素，除了收入水平 外，还有社会、自然等其他因素，特别是国家或地区的环境政策、经济活动的 水平和规模、经济结构、技术水平、环境投资及效果以及公众的环境意识等。 中科院可持续发展战略研究组对我国近2 0 种废气排放指数、固体废弃物排放 指数与g d p 增长指数的关系进行了分析，结果表明，中国目前的环境质量仍 处于“局部改善，整体恶化”状态，从图像上看仍处于倒u 形曲线的左侧， 尚未达到转折点，更末处于环境质量从整体上逐渐变优的右侧部分。经济发展 与环境综合决策对e k c 具有重要影响。 经济发展模式合理与否对环境保护至关重要。如果将“经济增长速度”和 “环境污染程度”都用“高”和“低”两个水平来衡量，可能出现以下发展模 式砌： 1 高经济增长，高污染模式。这是一种传统的、粗放式的经济增长方式， 它要求整个社会来承担外部成本。其特点是高资源、能源投入，高经济产出， 同时环境质量不断退化。当环境退化到生态不可逆闽值水平附近，即图3 2 中 的b 点附近，人们才开始在发展经济的同时采取措施保护环境，改善环境质量。 这种“先污染，后治理”的方式是欧美等发达国家在2 0 世纪4 0 年代至6 0 年代 的发展道路，这时e k c 的形状为图3 2 中曲线a m d n f ，呈典型的倒u 形。 2 低经济增长，高污染模式。这种模式下的经济与环境已经进入恶性循环， 环境质量严重恶化，环境不能为经济发展提供支撑，已成为经济发展的制约因 素。这种模式的根源是经济发展停滞不前，工业化程度低，而人口又不断增加， 从而导致对环境的压力越来越大。当环境退化超过生态不可逆阈值水平时，人 们仍然没有采取环保措施，结果造成了环境急剧恶化、经济发展电恢复至零点 的恶果。撒哈拉沙漠地区是这种发展模式的典型代表。这时e k c 的形状为图 3 2 中的曲线a b c ，是种极端的情形，应摒弃这种模式。 1 9 北京交通大学硕十学位论文 城市环境管理能力评价研究 3 低经济增长，低污染模式。工业革命以前的世界经济基本上是这种发展 模式。这种模式中，由于经济低速增长，经济对环境的压力小，经济增长对环 境质量的影响小，经济与环境处于一种低水平的循环。这种模式经济增长速度 缓慢难以满足人类日益增长的物质需要，不能满足现代社会经济发展的需要。 4 高经济增长，低污染模式。这是一种可持续发展的模式。该模式的特点 是经济高速发展，环境质量并没有随之恶化，即环境与经济实现了良性循环。 我国的环保模范城市和生态示范区基本属于这种发展模式。这种模式兼顾了经 济发展与环境保护两方面的需要，实现了经济、环境的协调可持续发展，是循 环经济或生态经济的体现，符合科学发展观的要求，应是我国追求的目标。这 时e k c 的形状为图3 2 中的曲线a m e n f 或a m n f 。 环 境 邋 化 程 度 a 经济水平 图3 2 经济发展与环境质量变化示意图 f i g u r e3 2e c o n o m yd e v e i o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a is i a t e 3 1 3 自我管理阶段 日本早在2 0 世纪8 0 年代初期，环境保护部门就发布了正式的污染防治办 北京交洒大学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 法，但是却面临了公众与当地政府部门的强烈反对，因此该办法被迫重新定位 并修改其环境保护措施。这一典型事件说明政策功能与社会义务的相背离性。 在自我管理阶段所有角色对其他角色的功能都产生影响。参与制度允许市民和 企业对政府提出自己的环保建议，企业也找到方法即通过在环境管理中采用晌 应环保行动来影响市民，政府也可以采取鼓励的环保政策来激励企业。 i s 0 1 4 0 0 0 标准体系，i s 0 9 0 0 0 标准和e m a s ( 欧盟生态管理审核规划) 等一 系列的环境标准都鼓励企业达到环境管理的要求，这些标准都可以为企业所采 用。政府还可以通过环保标识和广告宣传来吸引广大消费者购买高价高质的环 保产品。 3 2 环境管理能力动态评价模型 环境管理能力动态模型( d p m - s c e m ) 是根据s c e m 发展的三阶段理论 来定义的。环境管理能力发展的系统建设、系统运行和自我管理三个阶段，从 一个阶段到另一个阶段的转变并不清晰。因此通过一定的转化条件将这三个阶 段联系起来表示成环境管理能力的动态模型，该模型是一般的过程模型，其中 所需的转化条件与发展和福利的理论有关。在该过程模型中，政府促进一个阶 段到另一个阶段的转变，政府处于各种关系的中心位置。这是因为各项环境管 理制度的建立需要政府机制来完成，例如立法，管理以及与其它角色间的相互 关系。尽管如此，注意这是环境管理的必要条件，而不是充分条件，因此除了 政府部门之外还需要其他角色的参与。政府处于这些关系的中心并通过与其它 角色的相互作用使得制度的改革顺利进行l 鲫。 在动态过程模型中，假设一系列的反应是由于政府的干扰而产生的；对于 这种干扰的反应，即在系统建设阶段建立相关的制度，而制度的效果需要在系 统运行阶段进行观察。新的环境管理制度，可以维护市民的利益，市民为了保 2 1 北京变通人学硕士学位论文 城市环境管理能力评价研究 证其利益不被损害，就可向企业施加压力，要求企业遵守相关环境管理制度， 因此企业需要平衡这些压力。此外，企业同时还承受来自政府提高环境质量的 压力，这些因素都会影响企业的环境保护行为。从系统建设到自我管理的转变 是由政府促进推动的。在自我管理阶段，所有的角色都积极地影响其他角色， 而且系统以两种联系方式运行。 图3 3 动态过程模型 f j g u r e3 3d y n a m i cp r o c sm o d e j 通过使用相关可获取的数据，动态过程模型可通过使用含有潜在变量的结 构方程模型进行评估。 d p m s c e m 已经使用来自不同国际组织的数据进行了评估；尽管模型结 果令人满意，但部分参数也产生了非预期的结果。这主要是由于观察变量的简 单相关性，因此模型需要更加精练的观察变量。 此外，这一模型需要在几个方面进行进一步研究。一是模型系统的干扰需 要作为内在的模型元素，但是模型系统的干扰会增加模型表达的复杂度。另一 方面，当前模型的缺点是缺少不同国家间不同的分析与控制，特别发达国家与 发展中国家，这在干扰阶段会产生较大的影响。d p m s c e m 对城市层次的问 题需要进一步的研究。这样的研究通过s c e m 框架理论结合应用于不同城市 的政策能够分析得出重要的结果，特别是交通环境与空气污染问题。 2 2 北京交通大学硕士学位论文城市环境管理能力评价研究 鉴于动态评价模型的以上缺点，本研究主要采用基于d p s i r 理论的环境 管理能力模型来评价城市环境管理能力。 北京交通大学碗士学位论文 城市环境管理能力评价研究 4d p s 限框架模型和指标体系 4 1 基于环境可持续发展的框架体系 目前，可持续发展指标体系框架模式可以归为5 剃一，它们是压儿一响应 模式( s i r e s s - r e s p o n s e - m o d e | ) 、 基于经济的模式( e c o n o m i c s - b 黔e d m o d e l ) 、社会一经济一环境i