（民商法学专业论文）城乡统筹背景下宅基地使用权的流转.pdf

硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 the transaction of homestead right of use under the background of urban and rural areas 作 者 姓 名： 谷敏 指 导 教 师： 杨佳红 副教授 西 南 政 法 大 学 southwest university of political science and law 1 1 内 容 摘 要 城乡统筹是国家为了使得城市与乡村融合而采取的一种手段，在此时代背景下，农 村宅基地使用权制度越发凸显其局限性，不能较好地解决社会问题。我国法律严格限制 宅基地使用权流转， 而现实社会中又出现了很多宅基地使用权问题， 为了解决这一难题， 各个地方开始探索宅基地使用权制度， 这在有效解决一些社会问题的同时也产生了新的 问题。本文鉴于此，利用归纳和总结的研究方法，在基本的理论问题上作了一些系统的 澄清和梳理，从宅基地使用权的功能以及必要性上阐述了宅基地使用权流转的可行性， 同时以重庆和成都为代表介绍了一些地方宅基地使用权制度的创新性做法， 在批判的基 础上为以后的宅基地使用权立法提供了理论支持。 同时强调宅基地使用权流转制度的改 革是一个循序渐进的过程，不能操之过急。 本文除了引言以及结语外共分为四个部分： 第一部分对一些基础问题进行了阐述，首先重新定位了宅基地使用权的有关概念， 介绍了城乡统筹的具体内涵，其次介绍了宅基地使用权流转的历史沿革问题，指出各个 阶段宅基地使用权的相关制度， 最后指出了在城乡统筹背景下允许宅基地使用权流转的 必然性，着重从宅基地使用权的理论要求、统一的法律体系的需要、城乡统筹进程中的 现实需要这三个方面论证了允许宅基地使用权流转的必然性。 第二部分对宅基地使用权流转的困境及其原因进行了较为系统的介绍， 首先介绍在 城乡统筹背景下宅基地使用权流转的现实困境，即现行法律规定的不尽合理、隐形市场 的存在、宅基地闲置与两栖占地并存、城乡统筹协调发展难以进行，从而对其困境有一 个整体及详细的认识；其次，介绍了在城乡统筹背景下宅基地使用权流转困境的原因， 即主要包括：立法态度的保守和立法技术的缺失，宅基地的社会福利性质，经济利益的 驱动，传统的乡土情结。 第三部分对城乡统筹背景下宅基地使用权流转进行了较为深刻的探索， 首先从流转 主体的方面对目前宅基地使用权的流转方式作了详细的介绍， 即宅基地使用权人主导的 流转方式、农村集体经济组织主导的流转、政府主导的流转模式。然后介绍了城乡统筹 背景下宅基地使用权流转的争论焦点，主要有自由流转说、限制流转说和禁止流转说三 类，并介绍了现行法律以及城乡统筹下政府态度的转变，从而使我们对现行的宅基地使 用权从理论和现实有了较为全面的理解。 最后在此基础上介绍了城乡统筹实验区宅基地 2 使用权流转的模式，包括重庆模式和成都模式，对其进行了较为详细的介绍和剖析，为 我们未来的宅基地使用权流转制度的改革提供了较好的素材。 第四部分通过以上内容总结出在城乡统筹背景下宅基地使用权流转制度具体的完 善措施，但是该项制度的完善应当平衡各方面的利益，力求获得最好的社会效果，于是 需要坚持相应的原则，即审慎的原则、效率优先，兼顾公平与安全的原则、集约用地与 保护耕地的原则、立足现实与符合实际的原则。然后在此基础上制定相应的具体措施， 包括：规范宅基地使用权原始取得行为，规范宅基地使用权流转环节，完善我国城乡一 体化的社会保障制度，推动户籍制度改革。旨在推动整个宅基地使用权流转制度在城乡 统筹背景下平稳地实现过渡和改革。 总之，本文立足于城乡统筹背景下的现实需要，进行宅基地使用权的深刻探索，综 合考虑理论要求以及现实需要， 考察城乡统筹实验区的宅基地使用权流转制度改革的成 效，平衡各方面的利益，提出本人对城乡统筹背景下宅基地使用权流转制度改革的完善 措施，希望对未来的宅基地使用权流转制度的改革尽到一份绵薄之力。 关键词：城乡统筹；宅基地使用权；流转 1 abstract balancing urban and rural development is a kind of means to make the city and countryside integration, under this background, rural residential land use right system makes its limitations, and cannot solve social problems. our country law restricted the circulation of the right of use homestead land, and a lot of problems about the right of use homestead land appear in the social reality. in order to solve this problem, each district begins to explore the system of homestead right of use, which effectively solve some social problems when it has also brought new problems. so i systematically clarify and organize the basic theoretical problems, and express the feasibility of the circulation of right of use homestead land on the ground of its function and necessity. at the same time i use chongqing and chengdu as representatives to introduce some local land right use system and innovation practice, and provide a theoretical support for legislation of the right of use homestead on the basis of criticism. it is a gradual process to reform the right system of use homestead land, and we can not act with undue haste. this paper, except the introduction and conclusion, is divided into four parts: in the first part some basic issues are discussed. i redefine related concepts about the right of use homestead, introduces the concrete connotation of balancing urban and rural development, point out the homestead right of use system in the various stages, discuss theoretical problems of the right of use homestead, and point out that in the urban and rural background allows the necessity of land use right transfer, and emphatically from the homestead right of use theory requirements, the unified legal system needs, in the process of urban and rural areas and the practical needs of the three demonstrates the homestead right of use to allow the inevitability of circulation. in the second part land use right transfer of troubles and causes for the systematic introduction. firstly i introduce in the urban and rural homestead right of use transfer under the background of the problem. the current law is not rational, invisible market, where the presence of idle and amphibious covers an area of both rural and urban areas, it is difficult to analyze the coordinated development, so we have an overall and detailed understanding; secondly, this paper introduces the background of the urban and rural land use rights transfer the cause of the trouble, which mainly includes: legislative attitude conservative and lack of legislative technology, the task of social welfare nature, the economic interests of the drive, 2 the traditional local complex. in the third part under the background of urban and rural land use rights transfer to a more profound search. first of all from the circulation of the main body of the usufruct circulation mode has made the detailed introduction, namely homestead right of use to people leading circulation way, the rural collective economic organizations dominated flow, the government leading flow pattern. and then it introduces the background of urban and rural land use rights transfer controversy, basically have the free circulation of said, restrict and prohibit circulation flow said three categories, and introduce the current law of rural and urban areas and the government attitude change, enabled us to the homestead right of use from the theory and reality had a more comprehensive understanding. finally on the basis of the introduction of rural and urban areas experimental area homestead right of use transfer model, including chongqing mode and chengdu mode, the more detailed introduction and analysis, for our future homestead right of use to the reform of the circulation system provides a good material. in the fourth part through the above content summed up in the urban and rural land use rights transfer system under the background of the perfect measures, but in this system shall be perfectly balance the interests of all striving for the best social effect, so we need to adhere to the corresponding principle, adhere to the principle of prudence, give priority to efficiency with due consideration to fairness and safety principle, and intensive land use and protection of cultivated land in principle, based on reality and actual principle. then based on this make corresponding specific measures, including: standard homestead right of use to obtain the original behavior, regulating the homestead right of use circulation link, perfect our countrys urban and rural integration of social security system, promoting the reform of household registration system. aims to promote the circulation system of the right to use land in urban and rural areas, under the background we reform perfectly. in short, the innovation of this paper lies in rural and urban areas based on the background of the need of reality, carries on the homestead right of use to deep, explores the comprehensive consideration of the theory and practical needs, requirements on urban and rural area land circulation system of the right to use the achievements of the reform, balance the interests of all parties to put forward my urban and rural circulation system of the right to use house sites under the background of the reform of the perfect place. i hope that it works on the future of the reform of the circulation system of the homestead right of use. 3 key words: balancing urban and rural development; the right of use homestead; circulation 1 目 录 引引 言言 . 1 1 一、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的概述一、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的概述 . . 3 3 （一）城乡统筹背景下宅基地使用权流转的相关概念 . 3 （二）我国农村宅基地使用权流转的历史沿革 . 4 （三）城乡统筹背景下允许宅基地使用权流转的必要性 . 6 二、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的困境二、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的困境及原因及原因 . 1010 （一）城乡统筹背景下宅基地使用权流转的困境 . 10 （二）城乡统筹背景下宅基地使用权流转困境的原因 . 14 三、三、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的探城乡统筹背景下宅基地使用权流转的探索索 . 1818 （一）宅基地使用权流转方式的探索 . 18 （二）城乡统筹背景下宅基地使用权流转的争论焦点 . 21 （三）城乡统筹试验区宅基地流转模式的改革 . 23 四、城乡统筹背景下宅基地使用权流转制度的四、城乡统筹背景下宅基地使用权流转制度的完善完善 . 3232 （一）宅基地使用权流转制度的原则 . 32 （二）完善的具体措施 . 35 结结 语语 . 4040 参考文献参考文献 . 4141 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 1 引 言 一、问题的提出 我国立法对宅基地使用权流转制度一直采取审慎的态度， 一般是禁止宅基地使用权 的流转，只是在法律层面默认了农村集体组织内部成员之间的流转，且受到一定条件的 约束。随着我国市场经济的快速发展，该法律制度早已不能适应社会的发展，何况我国 立法在宅基地使用权制度始终没有探索出一条切实可行的道路， 所以只能采用这种回避 的态度，我国的物权法和土地管理法都对其只有极少的规定，且非常粗陋。面 对现实中的诸多关于宅基地使用权流转引发的问题以及纠纷， 国家出台了很多政策予以 解决和规制，这就造成了我国法律与国家政策不一致的局面，同时现行的法律法规的规 定远远不能适应当前的需求。况且在城乡统筹背景下，各地的宅基地使用权流转引发了 很多新问题，例如，宅基地使用权流转的隐形市场的普遍存在，宅基地的空置浪费，以 及失地农民缺乏社会保障等。为了解决这一系列问题，以及探索适应社会发展的宅基地 使用权流转的制度，我国各个地方掀起了改革的浪潮，例如重庆模式、成都模式的创立 对我国宅基地使用权流转的影响，同时这引发的很多问题导致我们进行更深层次的思 考，也增加了我们怎样去进行宅基地使用权流转改革的担忧。一方面，宅基地使用权流 转制度的改革势在必行，另一方面，宅基地使用权改革需要我们清醒的认识，怎样去平 衡宅基地使用权的效益功能与社会保障功能之间的矛盾， 怎样去成功完成宅基地使用权 流转的改革。于是，本文在原有的宅基地使用权的理论基础上，纵观各地的改革模式， 探究各地的宅基地使用权流转引发的问题， 然后在此基础上探索如何使宅基地使用权流 转制度的改革更科学更合理。 二、本文的研究范围及创新之处 宅基地使用权从理论上来看一般分为农村宅基地使用权以及城市宅基地使用权， 本 文主要是研究农村宅基地使用权的流转问题。 同时根据流转的方式我们可以分为使用权 人主导的流转、农村集体组织的流转以及政府主导的流转，本文研究的流转方式三者都 有涉猎。本文立足于城乡统筹背景下宅基地使用权的现状，借鉴试验区流转模式的有关 西南政法大学硕士学位论文 2 经验，提出未来宅基地使用权流转完善的措施。 三、本文的研究方法 本文在原有理论基础上对宅基地使用权有个大致的了解， 然后对一些地方改革的模 式进行分析比较，从而得到一些具有价值的建议和措施，同时从法律层面以及国家政策 方面入手进行探讨，希望对我国整体的制度架构有一个清醒的认识，除此之外，辅以社 会学、法学以及历史学的角度进行更进一步的研究。总之，本文通过全面收集资料，分 析、比较、总结的方法对本专题进行全面深入的探讨。 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 3 一、城乡统筹背景下宅基地使用权流转的概述 （一）城乡统筹背景下宅基地使用权流转的相关概念 1城乡统筹的概念 在 2009 年 8 月，国家发改委将成都、重庆、嘉兴和苏州正式批准为中澳的管理项 目“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹”的主题试点地区。目前成 都和重庆是我国统筹城乡综合配套改革试验区， 另外嘉兴和苏州是省一级的统筹城乡的 综合配套改革试验区。城乡统筹的字面意思为城市和乡村在一定的时代背景下，互动发 展，以来实现“城” 、 “乡”发展双赢为目的的发展格局。具体而言就是指，充分发挥城 市对农村的反哺作用，城市来带动农村的发展，进而建立以工促农、以城带乡的长效的 体制，促进城乡的协调发展。 以上对城乡统筹的解释只是停留在表面的字义上，城乡统筹的内涵远不止如此，笼 统而言，主要是包括两个方面：一方面是城乡统筹发展，另一方面则是统筹发展的同时 应该保持城乡各自的特色。具体而言则是，城乡的政治统筹、城乡的经济统筹、城乡的 社会统筹、城乡的环境统筹以及城乡的特色统筹。 2宅基地使用权的相关概念 首先应当对宅基地这一概念进行界定。 “宅基地”首次出现在 1962 年 9 月 27 日中 共八届十中全会通过的农村人民公社工作条例修正草案中，此后一直被法律文件沿 用。目前学者的通说认为，宅基地特指农村的居民取得的农村集体所有的用来建造住宅 的土地。 1但是对住宅是仅仅指居住的用房，还是也包括了其他附属的建筑物用地，再或 者还包括庭院等附属用地。 2对此问题学界通说认为， 宅基地的范围应当包括住房、 厨房、 储藏室、厕所等基本生活设施用地和庭院用地。实际上在农村“宅”一词是宅基地与地 1 王利明： 中国民法典学者建议稿及立法理由（物权编） ，北京：法律出版社，2005 年版，第 273 页。 2 对此国家土地管理局政策法规司在 1992 年 5 月 28 日 关于农村居民 “建住宅” 含义理解问题的答复 中指出： “ 中 华人民共和国土地管理法第 45 条所指的建住宅 ，应当理解为农村居民所建住房以及与住房的居住生活有关的 其他建筑物和设施。 ”该规定包括了与居住生活有关的其他建筑物和设施，但是对庭院等附属用地没有包括在内。 西南政法大学硕士学位论文 4 上房屋的复合体与总称，存在两种不同的制度，宅基地上的房屋的所有权是属于个人， 而宅基地的所有权是属于农村集体经济组织，个人只是拥有宅基地使用权。 我国的物权法在物权法一章对宅基地使用权的概念进行了较为详细的界定 3。 宅基地使用权就是指，我国农村集体组织的成员依法享有的占有、使用该集体所有的土 地，并且在该土地上建造房屋以及其他附属物的权利。宅基地使用权一般包括两种，即 农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权，两者区分的依据主要是权利主体不同，农村宅 基地使用权的权利主体是农村集体经济组织的成员， 4而城镇宅基地使用权的权利主体则 是因为历史原因形成的一些具有城镇户口的人员以及经过批准在城镇建房的居民。 但是 新中华人民共和国土地管理法中删去了对此项的规定，没有确认城镇非农业户口享 有宅基地使用权的资格，所以宅基地使用权就是指农村宅基地使用权。 宅基地使用权流转制度是宅基地使用权制度的重要组成部分。宅基地使用权流转 是指宅基地使用权人与他人之间的转移，从理论上讲主要有转让、抵押、继承、征收等 方式，其实质就是宅基地使用权主体的变更。 （二）我国农村宅基地使用权流转的历史沿革 我国的农村宅基地是我国农村土地的一部分， 对农村宅基地使用权流转进行一个深 刻探索的前提是， 将其置于农村土地的框架下， 了解农村宅基地使用权的历史演变过程， 此时主要考察我国建国后宅基地使用权流转的演变，大致可以分为三个阶段。 1宅基地所有权农民所有阶段 新中国成立后至 1962 年初， 此阶段国家对农村宅基地和房屋的态度是比较开放的， 国家承认农民对其宅基地和房屋拥有所有权，允许宅基地和农村房屋可以自由流转，但 是此时人们对宅基地是拥有的所有权，还没有宅基地使用权这一概念。1950 年 6 月 28 日颁布的 土地改革法 ， 旨在废除封建主义的土地制度， 实现农民的土地所有制 5， 1952 年土改完成，我国的农村土地实现了由封建土地所有制向农民所有制的转变。而 1956 年一届人大三次会议上通过的高级农业合作社示范章程也再次确认了农民的宅基地 3 中华人民共和国物权法第 152 条规定，宅基地使用权是指农村集体组织的成员依法享有的占有、使用集体所有 的土地，在该土地上建造房屋及其他附属物的权利。 4 中华人民共和国土地管理法第 62 条第 1 款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能不 得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 5 1950 年颁布的土地改革法第 1 条规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制。 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 5 和房屋所有权。并且在这一时期，我国制定很多法律和法规了来完善这一制度，农村宅 基地使用权制度也逐渐完善，有关法律制度明确规定宅基地的所有权人为广大农民，其 流转方式包括买卖、出租，以及继承，在处理宅基地与房屋的关系上主张两权合一，总 之宅基地受到法律的保护。而在 1958 年全国开始推行大规模的人民公社化运动，此时 农民私有的宅基地、房屋、牲畜等一律转为人民公社集体所有 6，这时农村宅基地所有权 以及房屋所有权得不到保障。中共中央为了扭转恶化的农村形势，开始着手调整农村的 政策，1961 年确立了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，这时法律和政策都确认 了宅基地与房屋都归农民私有的制度。 2农村宅基地使用权的设立以及短期稳定阶段 这一阶段主要是发生在 1962 年初至 70 年代末。 这一阶段主要是宅基地的所有权人 发生了改变和流转方式发生了改变。1962 年 9 月 28 日党的八届十中全会正式通过颁布 了农村人民公社工作条例修正草案 ，确定了宅基地是归生产队所有，1963 年颁布的 中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知 ，规定了宅基地归生产 队集体所有， 且两个文件都限制了宅基地的自由流转。 1978 年的 中华人民共和国宪法 中确认人民公社的经济体制为，三级所有、队为基础。 7在农村土地公社所有制转变为生 产队所有制，到最终形成的三级所有、队为基础的集体土地所有制的演变中，虽然并没 有涉及到宅基地，但是农村已经建立了宅基地制度。这一时期，我国的宅基地所有权是 归生产队集体所有，明确提出了宅基地使用权的概念，即规定社员的宅基地是可以由其 占有使用的，长期不变。同时也宅基地上的附着物也归其所有，出卖房屋后，宅基地使 用权随着转移给新户主，这也体现了房地一体的原则，同时也规定了新建房屋时应当进 行统一规划。我国法律制度逐步开始限制宅基地使用权的流转，即严格规定不能出租、 出卖等。这些种种变化，显示出宅基地制度方面的进步。 3农村宅基地使用权逐步调整阶段 这一阶段主要发生在 80 年代初至今。自 80 年代以来，随着我国农村经济的发展， 6 罗平汉： 农村人民公社史 ，福州：福建人民出版社，2003 年版，第 2528 页。 7 1978 年中华人民共和国宪法第 7 条规定，农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般 实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。生产大队在条件成熟的时候，可以向大队为 基本核算单位过渡。在保证人民公社集体经济占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副 业，在牧区还可以有少量的自留畜。 西南政法大学硕士学位论文 6 农村建房用地也逐渐的增加，农村宅基地的流转也愈发普遍。后来随着我国市场经济的 发展，农村宅基地使用权流转制度也逐渐暴露出其弊端，不能适应其现行的社会经济条 件，在这三十多年内，我国农村宅基地使用权制度也进行过多次的调整。大致可以分为 两个时期，第一个时期是指 80 年代初到 1996 年，此时农村宅基地使用权的主体是农村 居民和城镇居民。此时宅基地使用权这一概念出现的频率逐渐增加，宅基地所有权与使 用权也逐渐分离。我国 1982 年宪法以及 1986 年的民法通则以及 1986 年的土 地管理法 都规定了农村土地归农民集体所有。 8同时我国制定一系列的法律和法规确立 了农民以及城镇居民对农村宅基地的使用权，只是两者申请宅基地使用权的程序不一 样。对于农民使用原有的宅基地建造房屋的，可以经过乡政府审批，占用耕地、园地， 必须按照规定报县审批，而城镇非农业户口的居民使用权集体所有土地建造住宅时，一 般先经过其所在单位或居民委员会同意后，报县政府批准。 9第二个时期则是 1997 年到 现在，我国现行法律规定宅基地的所有权是属于农村集体组织所有，并且村民小组可以 代表其相应的农民集体行使所有权。而农民享有其使用权，并且申请时一定满足一定的 法律程序，且符合一户一宅的原则，且严格限制宅基地使用权的流转，即明确规定宅基 地使用权转让后再次申请的将不予批准， 同时也规定城镇居民不能成为农村宅基地使用 权的主体，其建造房屋只能申请国有土地。 （三）城乡统筹背景下允许宅基地使用权流转的必要性 在建国初期，由于特定的历史时期，我国实行了城乡二元制的发展模式，为了保 护农村居民拥有稳定的立身之所，国家实行相应的宅基地无偿分配制度。而目前随着经 济的发展以及现实的需要，农村宅基地使用权流转制度的改革也应当与时俱进。在城乡 统筹时期，农民的生存主要不再依赖于土地，农村宅基地的财产的性质超过了其社会保 障的性质，农村宅基地使用权的流转也变得越来越迫切。 8 1982 年中华人民共和国宪法第 10 条第 2 款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他 形式转让土地。1986 年的民法通则第 74 条规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产 合作社等农业集体经济组织或者农民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡 （镇）农民集体所有。1986 年土地管理法第 8 条第 2 款规定，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以 上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业经济经济组织的农民集体所有。 9 对此我国 1983 年城镇个人建造住宅管理办法 、1985 年村镇建设管理暂行规定 、1986 年土地管理法 、1991 年土地管理法实施条例都对其有相关规定。 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 7 1宅基地使用权的理论要求 首先，宅基地使用权是一种用益物权，这在中华人民共和国物权法中得到体 现。 10用益物权是指以物的使用收益为目的而设立的他物权。11虽然物权法目前承认 了其用益物权的属性，但是此时用益物权属于狭隘的解释，并不包括收益这一性能，本 人认为这是不恰当的， 但从另一层面上看这也体现出宅基地的使用权的收益效能有了进 步的空间，即宅基地使用权的物权属性使得其流转成为了应有之意，基于用益物权的物 权属性，应当允许宅基地使用权流转。 其次，宅基地的功能发生了转变。在不同的时期，农村的土地具有不同的功能， 在贫困阶段，农村土地是作为一种生存手段存在的，在温饱阶段，它具有保障功能，而 在小康阶段，城乡统筹的大背景下，其又演变成一种增值手段。 12保障功能是宅基地的 暂时性功能，而不是它自始至终的功能属性。 13宅基地增值的条件就是要提高其物权效 能，让宅基地的使用效能和交换价值得到充分的体现，而实现这两个价值的最主要的方 式就是宅基地使用权的流转。虽然宅基地存在的前提之一就是保障农村居民的居住权， 为他们提供一个安身之所，但是，目前中国的经济发展迅速，农村的社会状态也不是过 去封闭型的静态社会，农民人口的流动是现在的社会常态。在如此的经济体制下，我们 继续将农民与土地牢牢地绑在一起， 只能收获违背社会规律的苦果， 阻碍城市化的进程， 拉大城乡之间的距离，与城乡统筹的目的背道而驰。在城乡统筹下，我们不能继续依靠 土地来为农民提供保障， 应当随着工业反哺农业的建设阶段而建立一套完善的社会保障 体系，赋予宅基地使用权人一定转让宅基地使用权的权利，才能实现城乡居民之间的平 等，实现城乡统筹的目标。 2统一的法律法规体系的需要 我国的宅基地制度体系的内部存在很多漏洞、冲突，这不仅反映着立法者矛盾的 心理，同时也与国家的一些发展政策难以协调，影响法律法规的权威。 首先，现有法律的缺失影响我国法制体系的建立，同时也影响法律的适用。在城 10 中华人民共和国物权法第 152 条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，有权 依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 11 张玉敏主编： 民法 ，北京：高等教育出版社，2011 年版，第 256 页。 12 张正河等： “论农村生产要素的准城市化” ， 农村经济问题 ，2001 年第 7 期。 13 刘俊： 中国土地法理论研究 ，北京：法律出版社，2006 年版，第 329 页。 西南政法大学硕士学位论文 8 乡统筹的进程中，社会生活中出现了很多棘手的问题，虽然宅基地使用权的现行法律制 度对保护耕地、保障农民居住权和维护宅基地用益物权的秩序上发挥了一定的历史作 用，但是已经远远不能适应目前社会的现状。我国在经济发展迅速的阶段，亟需建立一 套完备的社会主义法律体系，而宅基地使用权制度正应该借此机会作出应有的进步。例 如物权法模棱两可的立法态度，将一些具体的问题又授予地方的立法机关根据当地 实际情况进行细化规定。 14而没有规定统领这些规定的原则，这使我国对宅基地使用权 流转的一些案例的裁判只能依据一些国家性或地方性规定， 使得因为一些地方规定的不 同，导致裁判结果的不同，影响法律的权威。 其次，基于与房屋一体原则相协调的需要。根据我国宪法 15、 土地管理法16、 物权法 17等法律的规定，土地的所有权人是国家或者集体，而个人只对土地享有使 用权，但是房屋的所有权是属于个人的。于是，我国的房地产的产权结构为房屋所有权 加上土地使用权的形式，为了解决在房屋转让或土地使用权转让时权属不统一的矛盾， 我国采用的是房地一体的原则， 物权法也再次确认了这一原则。 18当涉及到农村房屋 买卖问题时就不得不正视宅基地使用权流转的问题。 既然农村房屋属于农民的私有的合 法财产，则农民则对他们的房屋具有所有权。这些所有权包括：占有权，是指对房屋进 行的直接实际控制的权利；使用权，是指按照房屋的使用性质和用途加以利用的权利； 收益权，所有权人利用自己所有的财产取得经济收入的权利；处分权，即对自己的房屋 在法律许可的范围内进行处置的权利。所以，农村房屋所有权人对其房屋具有合法的处 分权。并且我国法律也默认了农村房屋的可以买卖、出租和继承的事实。 19但是法律规 14 对中华人民共和国物权法第 153 条国家有关规定的理解问题。一方面，我们可以将其解释为引用性法条，但 如前所述其引用并不规范；另一方面，我们也可以将其理解为授权性规定，但是其问题更大。作为授权性法条，其 除要表明授权的范围之外，更要表明被授权的主体和对所授之权的约束， “国家有关规定”的表述显然不具备之。 15 中华人民共和国宪法第 10 条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。 土地使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。 16 土地管理法第 8 条规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所 有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 17 物权法第 47 条规定，城市的土地属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家 所有。第 58 条规定，集体所有的不动产和动产包括： （一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒 地、滩涂； （二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施； （三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育 等设施； （四）集体所有的其他不动产和动产。 18 物权法第 146 条规定，建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及 其附属设施一并处分。第 147 条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构 筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。 19 土地管理法第 62 条第 4 款规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这条法律实际上 是在承认农村房屋买卖的合法性。我国的民法通则第 75 条第 1 款规定，房屋属于公民个人财产范畴，公民的合 城乡统筹背景下宅基地使用权的流转 9 定宅基地使用权流转受到很多限制， 此时房屋一体原则将受到挑战， 出现了冲突和矛盾， 而随着目前农村房屋交易的增多，这个问题更应该予以重视，所以，我认为应当适当放 开宅基地使用权的流转，尽管很多学者也认为宅基地使用权流转的一旦放松，将会出现 很多不安定的社会因素，但是我们可以选择一些地方作为试点，进行相应的改革，同时 辅助于相应的保障制度和监督制度， 我们的宅基地使用权流转制度会更好地适应社会的 发展。 3城乡统筹进程中现实的需要 城乡统筹背景下，国家为了促进城乡一体化的发展，出台了很多利民的政策，而 土地作为国之根本，土地改革必不可少。通过土地制度改革，国家逐渐对宅基地使用权 流转放开并合理的疏导，准许宅基地进入土地市场，建立合理的宅基地使用权流转的配 套制度，有利于打破城乡二元制的模式，促进农村的发展，减轻城市房屋供应的压力， 从而促进城乡统筹的进程。 首先，允许宅基地使用权流转是城乡统筹下经济发展的必然要求。我国的经济已 经进入到了高速发展的阶段，经济体制发生了巨大改变，而以土地权利为核心的这个不 动产的权利体系，都必须满足市场经济的需求。 20农村宅基地使用权作为土地权利的一 部分，在交易的过程中，也应当满足市场经济的需求。农村宅基地使用权流转的类型中 包括使用权人之间的流转属于主体平等的原则，即在主体方面是符合市场经济的要求， 另外，既然主体平等，其交易的方式就应当遵循当事人之间的意愿，具体的方式以及模