（民商法学专业论文）小产权房的权属问题研究.pdf

中文摘要 小产权房是近年引起社会广泛关注的现象。早在上个世纪后期随着城市面积 的迅速扩展，小产权房就已经出现了，因为当时其与正规开发的商品房的价格差 别不大，所以并没有引起太多的关注。近几年来，由于城市商品房价格节节升高， 大多数城市工薪阶层无力承担动辄几十万、上百万的房价，不少人把目光投向了 价格相对低廉的小产权房。但是，我国现行房地产法律规定，在农村集体土地上 建设的房屋不能对外销售。所以，在对待如何解决目前大量存在的小产权房的权 属问题上分歧很大。从长远来看，政府让利于民，让土地真正成为农民的财产， 将小产权房权属合法化，是一件利民又利国的事情。小产权房这一概念在不同情 况下有不同的含义。本文所讨论的“小产权房 指在农村集体土地上享有该土地 所有权的乡镇政府或村委会单独开发或联合房地产企业开发建设，并由该乡镇政 府或村委会制作权属证书的房屋。与“大产权房相比，小产权房没有政府房产 管理部门颁发的房产证，现行法律不允许其对外销售，转让时易引起权属纠纷。 小产权房的出现有其社会历史背景和经济原因。某些地方政府的土地财政导 致房价攀升是小产权房在其城郊大量出现的社会经济原因。对于地方政府而言， 自上个世纪9 0 年代以来，土地出让会和各种相关税费己成为当地财政收入的主要 来源。伴随着地方政府的土地财政行为，城市房价水涨船高。国家对房价调控失 职是造成小产权房大量出现的背后原因。这些年来，由于政府在如何处理发展经 济和改善民生的关系上存在误区，手段当成了目的，颠倒了目的和手段的关系。 在房价不断走高的情况下，价格相对低廉的小产权房给城镇居民带来了实现“居 者有其屋”的可能，农民也享受到了土地增值带来的利益。小产权房给买卖双方 带来的利益是其迅猛发展的直接诱因。 解决现有的小产权房权属问题必须寻求其合法化的途径。检讨我国当前的征 地补偿制度，让农村集体土地真正成为农民的财产。借鉴中央及地方政府解决小 产权房权属问题的做法与经验，建议通过立法将小产权房的权属合法化。重新审 1 视我国的城乡二元土地流转机制，反思现行法律限制农村建设用地流转的有关规 定，借鉴一些地方政府土地改革的实践经验，通过立法建立农村建设用地流转制 度，从根本上解决小产权房权属问题。 关键词：小产权房权属；合法化；农村建设用地流转 a b s t r a c t s m a l lp r o p e r t ) ，l l o u s ei saw i d e s p r e a dp h e n o m e n o nt 1 1 a ta t 眦欢sm u c ha t t e n t i o n a se 砌ya si nl a t el a s tc e n n 彤w 曲m er a p i de x p a l l s i o no f t l l ec i t i e s ，s m a l lr i 曲th o u s e b e g a l lt oc o m ei n t 0s i g h t a tt h a tt i m e ，b e c a u s ed i dn o th a v eab i ge d g ei np r i c eo v e r a p a r t m e n t sw l l i c h a r ec o n s t m c t e di i lr e g u l a rw a y ，协e yd i d1 1 0 ta t t r a c tt o om u c h a t t e m i o n t h e s ey e a r s ，u i l d e rt l l er o c k e t i n go ft h eh o u s ep r i c e ，c o m m o ns a l a 巧e 锄e r s c 锄o ta 舶r dt h ep r i c ew l l i c hi sa u sm u c h 嬲s e v e r a lh u n d r e dt h o u s a n do re v e nm o r e t h a no n em i l l i o ny u a n ，s o ，m a l l yp e o p l ec a s tt h e i rs i g h to ns m a l lp r o p e i r t yh o u s ew h i c h a r em u c hc h e a p e rc o m p a r a t i v e l y b u t ，a c c o r d i n gt op r e s e n tl a w s ，t h eh o u s e st l l a t c o n s t m c t e do nm r a lc o l l e c 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o n s t m c t i o n1 a n d 仃a m s a c t i o n ， l e a m i n g f r o mt i l e e x p e r i e n c e so fl a n dr e l b mb ys o m el o c a l g o v e r r m l e n t ，s u g g e s te s t a b l i s ht h et r a r l s a c t i o nm e c h a l l i s mo ft h er u r a lc o n s t m c t i o n 1 a n d k e yw o r d s ：s m a l lp r o p e i r t yh o u s e ；l e g i s l a t i o n ；t h e 仃a i l s a c t i o nm e c h a n i s mo ft h e 玎瑚lc o n s n u c t i o nl a n d 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 交中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过酌研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做卉勺任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位中请人( 学位论文作者) 签名：逖蔓茏 2 0 以年5 月尹日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学住论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 甄质文 本和电子文本) 以供公众检索、奎阏。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影即、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 氟质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解窑后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 鍪名： 2 0年 月 自 学住论文指导教师签名： 引言 小产权房是一个近几年来才被人们所关注的事物，但实际上却不是近几年才 出现的问题。事实上，在我国许多城市上世纪末迅速扩张城市半径的早期，小产 权房就已经出现了，因为当时商品房价格比较低，大部分情况下人们会购买按照 正规程序开发的房产，但自2 0 0 3 年以来，随着城市房价的迅速攀升，各地的小产 权房开始引起人们的关注。目前，在北京、成都、郑州、济南等地出现了大面积 连片建设的小产权房，这些小产权房主要集中在城乡结合部，由于价格便宜，出 现了供销两旺的局面。就全国范围来看，小产权房在城市房屋开发中，占了相当 大的比例。以北京市为例，据中大、恒基不动产市场营销中心对京城4 0 0 个在售 楼盘的调研数据显示，在2 0 0 7 年6 月北京的在售楼盘中，小产权楼盘约占1 8 ， 绝大部分分布在远郊区县，占其总量的9 5 ，其中房山区的小产权房数量最多， 占总量的2 6 3 ，其次为怀柔区、密云县和通州区，占比分别为2 0 o 、1 7 5 和 1 1 3 。这说明人们对小产权房具有很高的认同度。在近同一家网站关于“你是 否会购买小产权房”的调查中，参与投票的2 5 万多名网友中，有近7 5 的人表示 “如果价格合适，可以接受。” 小产权房的热卖，掩盖不了其非法身份的尴尬。因为根据我国现行法律、法 规规定，建设在农村集体土地上的住宅，其流转范围仅限于该农村集体经济组织 成员之问，不能向城市居民出售，也不能向本集体经济组织成员之外的人出售。 根据这样的规定，目前已经建成的小产权房的交易及其权属就成了问题：小产权 房买卖双方签订的售房合同是否有效? 小产权房交付后所有权是否已经转移到购 房者手中? 乡镇政府或村委会所办理的房产证书是否合法有效? 权属出现纠纷如 何处理? 等等。 目前小产权房已经从个案发展成为普遍性、全国性现象。小产权房的权属在 o 冯京津：京城小产权房热销引争议，载中围房地信息2 0 0 7 年第2 期。 匦潇琦：小产权房走礼钢丝l ：未来之路钔j 何方，载观察2 0 0 7 年第5 期。 l 法律上悬而未决是一个值得重视的问题，因为它牵涉面很广，处理不好很可能会 造成一系列严重的社会问题，甚至会危及到社会的稳定。所以，如何在法律上解 决小产权房的权属问题，预防和化解它可能带来的不利因素，显得尤为重要。报 纸或杂志上有关小产权房的报道大多是从经济学或社会学的角度对这一问题进行 评述的，却很少从法律的视角深入分析这一问题背后隐藏的更深层的原因以及解 决的办法。本文将重点探讨小产权房这一问题产生的原因，及其同现行土地、房 地产法律制度的紧张关系，并借鉴一些地方政府处理这一问题积累的经验，以期 为解决小产权房权属问题找到一条合理的、能够兼顾国家、集体和农民利益的法 律途径。 ( 一) 小产权房的概念 小产权房的概念和特点 房屋的产权本来不分大小，只是近年来在房地产开发和商品房买卖中，由于 购房者所得到房产证的发放主体不同或房产证的接受对象不同，社会上流行起大、 小产权房屋一些说法，但是，到底什么是“大产权房”、什么是“小产权房”，目 前有三种说法： 第一种说法认为，丌发商对所开发的房屋拥有的产权叫“大产权”，购房人拥 有的区分所有的产权叫“小产权”，这种叫法是因为购房人的产权是由开发商的一 个产权分割而来的，相对来讲，开发商的产权大，购房人的产权小。 第二种说法认为，购房人所购买的房屋在转让时不用再缴纳土地出让金的叫 做“大产权房”，转让时要补缴土地出让金的叫“小产权房”。由于历史的原因， 我国在上世纪8 0 年代进行房改时，借鉴了房改房的成本价或优惠价卖给居住者， 这是小产权，因为它不是商品房，而是带有福利的性质。后来通过货币分房和房 屋私有化之后，这个问题己基本解决了，房改房经过五年使用之后就可以上市交 易了。但是，上市时必须补交土地使用出让金。按照这种解释，普通商品房就是 2 “大产权房 ，经济适用房就是“小产权房 。 第三种说法认为，国家颁发房屋产权证的叫“大产权房 ，这种房屋由开发 商办理合法的房屋开发立项手续、办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出 让金和使用税，由国家发给开发商土地使用证和房屋预售许可证。国家不颁发产 权证的，仅由乡镇政府城乡建设委或村委会颁发产权证书的叫做“小产权房”。这 种房屋是在农民集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇政府或村委会单独丌发 或联合房地产开发企业开发建设，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书。这 种房屋权属证书没有政府房管部门盖章，仅有当地乡镇政府或村委会的盖章以证 明其权属。由于第一、二种说法的房产证最终都要办理国家正式的房产证，一般 不会出现权属争议，所以，本文所讨论的小产权房为第三种说法所指的“小产权 房。 ( 二) 小产权房的特点 与大产权房相比，小产权房具有以下特点： 1 没有政府房产管理部门颁发的房产证 按照我国目前现行房地产法律的规定，开发商的五证( 国有土地使用证、 建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设施工许可证、商品房 销售预售许可证) 是购房者最终取得房产证的先决条件，包括城中村改造在内的 房地产项目，如果没有“五证”是不能办理房产证的。小产权房是在农民集体土 地上由享有土地所有权的乡( 镇) 政府或村委会单独开发或联合房地产开发企业 联合丌发建设，并由乡( 镇) 政府或村委会制作权属证书的房屋。这种房屋权属 证书没有房管部门盖章，仅有乡( 镇) 政府或村委会的盖章以证明其权属，而没 有国家认可的房屋所有权证，因此，没有产权保障，不具有房屋的所有、转让、 “陈品晶：“小产权房”的困惑载半月选读2 0 0 7 年1 5 期。 “参见赵勇山主编：房地产法论，法律“j 版 l ：2 0 0 2 年版，第1 8 0 贝。 处分、收益等权利，不能办理房屋的产权过户手续。 2 我国现行法律不允许其对外销售 我国现行法律规定，农村宅基地属于集体所有，村民对宅基地只有使用权。 建设在农村集体土地上的住宅与城市房地产最大的不同之处在于，其流转范围仅 限于本农村集体经济组织成员之间，不能向城市居民出售，也不能向本集体经济 组织之外的农民出售。叫 根据我国现行的房地产法律，乡村土地属于集体土地，集体土地的用途大致 有两种：作为宅基地供农民居住；作为农用地进行农业生产。而在国家对集体土 地进行征收前，集体土地是不能在市场上自由流通的。中华人民共和国土地管理 法第6 3 条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非 农业建设。”而小产权房占用的是集体土地，集体土地使用权一般不可流通，只有 两种情况是例外：一是根据中华人民共和国农村土地承包法第4 6 条规定：“荒 山、荒沟、荒丘、荒滩可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营， 也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者 股份合作经营。即在承包“四荒”时，集体土地使用权可以流转；二是物权法 第1 3 8 条规定：乡镇、村企业的建设用地不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房 等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。小产权房由于不符 合以上两种情况，实际上违反了我国现行法律的规定。另据中华人民共和国房 地产管理法第3 7 条规定：“下列房地产不得转让：( 1 ) 以出让方式取得土地使 用权的，不符合本法第3 8 条规定的条件的；( 2 ) 司法机关和行政机关依法裁定、 决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；( 3 ) 依法收回土地使用权的；( 4 ) 共有房地产，未经其他共有人书面同意的；( 5 ) 权属有争议的；( 6 ) 未依法领取 权属证书的；( 7 ) 法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。”小产权房由于未依 法领取权属证书，实际上不得转让。1 9 9 9 年5 月6 同，国务院为进一步加强土地 。? 参见江甲主编：中国十地法研究，中国政法大学版社1 9 9 9 年版，第2 8 l 页。 4 转让管理，防止新的炒地热，发出国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒 卖土地的通知规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占 用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证 和房产证。”这实际上是重申了土地管理法的有关规定。2 0 0 7 年6 月1 8 日，建设 部发布关于购买新建商品房的风险提示明确表示：“城市居民不要购买在集体 土地上建设的房屋”。从审判实践来看，根据最高人民法院关于审理商品房买卖 合同纠纷案件适用法律若干问题的解释第2 条规定：“出卖人未取得商品房预售 许可证明，与买受人订立商品房预售合同，应当认定为无效，但是在起诉前取得 商品房预售合同许可证明的，可以认定有效。”而一旦认定合同无效，按照我国合 同法第5 8 条的规定，出售者因无效合同有过错的，应当赔偿购房者因此所受的损 失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 3 转让时易引起权属纠纷 由于缺乏合法产权，小产权房将来在转让时会遇到许多难以解决的法律问题。 借新农村建设、旧村改造的名义进行开发，是目前“小产权房”普遍的运作模式。 因为没有办理相关手续，这种房子价格一般都很低，有些开发商是“打一枪换一 个地方 ，一旦清盘，兑现不了承诺会马上撤离，后续引发的许多难以解决的问题 都甩给了购房者。 二、小产权房出现的背景和原因 小产权房作为一种尚不规范的房产形态，已经大量存在于我们生活的周边。 它的出现不是空穴来风，而是有着深刻的社会背景和原因。 ( 一) 土地财政导致房价攀升是小产权房出现的社会经济原因 在小产权房出现之前，城市房地产土地开发如果利用的是原农村集体土地， 须办理以下法律手续：首先该片地必须符合该市的土地利用规划，并先由国家征 收，转化为国有土地，再由国家将该片土地的使用权出让给开发商，开发商开发 建设后再出售给购房人。由于现有建设用地的审批权属于市、县人民政府，土地 收益也属于市县人民政府。中华人民共和国土地管理法第4 4 条规定：“城镇商 品房预售，应当符合下列条件：( 1 ) 己交付全部土地使用权出让金，取得土地使 用权证书；( 2 ) 持有建设工程规划许可证；( 3 ) 按提供预售的商品房计算，投入 开发建设的资金达到工程建设总投资的2 5 以上，并已经确定施工进度和竣工交 付日期；( 4 ) 向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售 许可证明。这四个条件，实际上也是房屋从开发到出售的四个阶段： 在房地产批租与开发阶段，税费包括土地出让金、土地使用税、土地开发费、 市政配套设施费、契税等；在报建阶段，税费包括建设工程许可费、建设工程备 案费、施工许可报建费；建设阶段的税费包括营业税、城市建设维护税及教育费 附加、印花税、质检费和工程管理费等；在房地产流通阶段，税费负担主要有营 业税、城市建设维护税及教育费附加、转移登记费、印花税、土地增值税、契税、 企业所得税、个人所得税等；在房地产保有阶段，税费负担主要包括城镇土地使 用税、房产税。其中，共计税1 2 种，费和基金5 0 0 余项。在税费和出让金的总额 中，税所占的比例为7 左右，9 3 是费和土地出让金。近几年来，房地产开发税 费成本经过几轮紧缩的宏观调控政策，比重不断上升。据有学者调查认为，房地 产开发过程中，税费和土地出让金的支出已经占到房价成本的5 0 左右。另据北 京大学教授平新乔所带领的一个课题组调查结果，根据受访地区数据显示，2 0 0 6 年全国土地出让收入平均地价为3 8 0 0 元平方米，这比一年前的1 8 0 0 元平方 米猛增了1 1 1 。锄 对于地方政府而言，自上世纪9 0 年代以来，土地出让金和各种相关税费己成 为财政收入的主力。根据国务院发展研究中心课题组公布的实地调研数据，在我 国东部的一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张 “刘彦、谢良兵：“小产权虏”暗战十地收益，载中国新闻剧刊，2 0 0 7 年7 月2 3 | i 。 。刘彦、谢良兵：“小产权房”暗战十地收益，载中困新闻州刊，2 0 0 7 年7 月2 3i l 。 6 带来的间接税收就占地方预算内收入的4 0 ，而出让金净收入又占政府预算外收 入的6 0 以上。国务院发展研究中心2 0 0 6 年与世界银行就土地问题所作的调查也 显示，在东部沿海省份，每个省的年平均建设用地量都高达4 0 至5 0 万亩，征用 土地占建设用地的比重高的达到9 0 以上，低的也达到了7 5 。由此可见，国家征 用农村集体土地，已成为新增建设用地的常用形式。而土地储备中心的出现，则 加速了这一进程。土地储备制度实施之后，农地转为建设用地必须由县级以上政 府统一征用后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场。另外，针对城市存 量土地、利用率低或闲置土地，以及出让后两年内未丌发的土地，县级以上政府 收回到土地储备中心，由土地储备中心统一出让。于是，县级以上土地储备中心 成了城市建设用地的唯一提供者。最终，农村集体土地成了政府土地储备中最大 的金矿，也是地方政府财政的终极支柱。伴随着地方政府在土地财政利益的驱动 下经营土地行为，城市房价就水涨船高了。 根据国务院发展研究中心课题组的调查，在目前“合法的房地产开发过程 中，土地增值部分的收益分配，只有2 0 到3 0 留在乡以下。其中，农民拿到补偿 款仅占5 到1 0 ；地方政府拿走土地增值的2 0 到3 0 ；开发商则拿走土地增值收 益的大头，占4 0 到5 0 。 土地价格和丌发成本是不少房地产商向外宣称“价格上扬的最大原因。实 际上，土地“招标、拍卖、挂牌出让”没有增加房屋成本，而“暗箱操作”成为 房地产商降低成本的主要渠道。 “招标、拍卖、挂牌出让”的项目一般分为三种情况：一种是规模较小的项 目，在招标投标过程中开发商可以通过“内部渠道”了解政府方面的土地价格“底 线”和“上限”，与有可能参与的同行形成价格同盟，由一家公司竞拍下来后，其 他公司共同建设，但楼盘价格参照周边楼盘价格抬高销售。一种是规模涉及几百 亩土地的项目，土地连片丌发就需要集体“围标”的方式来实现对土地的掌控。 开发商往往事先做好评估部门、招标投标委员会的工作，通过招标投标评估方式， 排挤一些外来的竞争者，通过打压对手，减少竞争压力来降低潜在的成本风险。 还有一种是通过打探规划部门的“风声”，在未来的黄金地段圈地的做法，如政府 搬迁、城市发展规划等出台前，地方政府决策层尤其是“一把手”对城市发展的 目标指向，成为开发商趋之若鹜的消息。 一栋楼盘开发下来，成本只占房屋价格的2 0 ，开发商能够拿到的利润占房 屋价格的4 0 ，还有4 0 是被各种“灰色开销”吞噬了。其实，只要地方政府和 相关职能部门认真履行中央政策，强化监管，完全可以把余下的4 0 的“灰色开 销 降下来，返还给购房者。这相当于开价6 0 0 0 元平方米的房子，只需要3 0 0 0 元平方米叫0 0 0 元平方米就能够买下来了。 近几年来，伴随着地方政府在土地财政利益驱动下的经营土地运动，城市房 价在节节升高。杭州市从1 9 9 7 年8 月实行土地收购储备制度以来，商品房均为 2 7 0 0 元平方米，增至2 0 0 1 年底的5 0 0 0 元平方米。2 0 0 2 年4 月3 日，招标 拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，规定自2 0 0 2 年7 月1 日起，土地出让必须 招标、拍卖、挂牌出让，这一制度成为抬高房价的又一利器。如北京通州的一块 地起拍价为1 2 4 亿元，但成交价高达4 0 8 亿元，高出起拍价2 2 9 。仍以北京市 为例，地价占房价的比例，近年来上升很快。据统计，实行招标、拍卖、挂牌出 让以来，竞买溢价占政府土地出让金收入比例的6 3 0 4 。2 0 0 4 年北京销售商品房 2 6 0 2 万平米，销售均价为6 1 7 8 元平方米；2 0 0 5 年，北京销售商品房2 2 1 7 万平 米，销售均价为7 5 4 3 元平方米；2 0 0 6 年，北京销售商品房2 2 8 8 万平方米，销 售均价为8 7 9 2 元平方米，涨幅1 6 7 。在2 0 0 7 年5 、6 月份上海又出现了连夜 排队购房的“壮景”，而且大批二、三线城市楼盘也持续火爆。据国家发改委、国 家统计局最新调查显示：2 0 0 8 年2 月份，全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比 上涨1 0 9 ，涨幅比1 月份低8 4 个百分点，环比上涨0 2 ，涨幅比1 月份低o 1 个百分点。其中新建住房销售价格同比上涨1 1 8 ，经济适用房销售价格同比上 涨4 8 。而据北京2 0 0 7 年6 月份的最新统计数据，普通住宅开盘整体均价为1 0 2 8 0 元平方米，比5 月份上涨了2 0 4 。 “何 ：伦：开发商白曝房价狄色产业链，载半月选读2 0 0 7 年第1 2 期。 。孙一妒甲：攀l 编：断裂社会的利益冲突j 和讲，科学义献版礼2 0 0 6 年版，第1 5 2 页。 8 在寸土寸金的地价和日渐高企的房价的形势下，小产权楼盘格外吸引购房者 的注意，因为这些小产权房的价格仅为市区内商品房价格的2 5 一3 0 ，这不能不 让眼看着房价一路攀升、手中货币不断缩水的消费者甘愿冒着不受法律保护的风 险而购买小产权房。 ( 二) 政府对房价调控失职是造成小产权房出现的背后原因 i 房地产政策失误是房地产市场存在问题的主要原因 造成当前中国房地产市场问题的原因很多，如开发商利益驱使、信贷体系不 完善等，但最主要的原因是政府的住房政策失误，这些失误表现在以下方面： 第一，1 9 9 8 年房改的出发点是发展经济为主，解决民生为辅。1 9 9 8 年中国的 宏观经济形势很严峻，如何保持经济的快速增长成为急需解决的问题。国务院采 取了进一步深化教育改革、医疗改革、住房改革、国企改革等措旌。2 3 号文件就 是在这样的背景下产生的，把促进经济增长放在首位。 房地产是经济问题，更是民生问题，住有所居是最基本的人权。这些年来， 无论是在理论界还是在政府的行政管理实际过程中，在处理发展经济和改善民生 的关系上存在误区，颠倒了目的和手段的关系，把手段当成了目的。 第二，2 0 0 3 年的1 8 号文件成为房地产价格迅速攀升的起点。2 0 0 3 年的房地 产市场已经出现泡沫，中国人民银行要求警惕房地产市场的金融风险。令人遗憾 的是，国务院错过了房地产调控的最佳时机，不但没有给发热的房地产市场降温， 反而火上浇油，发布了由建设部起草的关于促进房地产市场持续健康发展的通 知。这份新的指导性文件，把以发展经济适用房为主的政策改为以商品房为主的 政策。这进一步强化了房地产市场在经济发展中的地位和作用，进一步淡化了民 “1 9 9 8 年7 月困务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革的决定，简称2 3 。哆文件，核心内容足建讧 以中低收入家庭为对象，具柯礼会保障性质的经济适用房供应体系和以i 岛收入家庭为对象的商品房供应体 系。 “2 0 0 3 年8 门困务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知，又称1 8 号文件，核心内容足实行 多数家庭购买或乐租普通商品住房。 9 生问题。此后，房地产市场的泡沫越来越大。 第三，国八条和国六条都成了“空调 。2 0 0 4 年底中央政府开始意识到房 地产市场的泡沫问题。2 0 0 5 年3 月国务院发布“国八条，开始对房地产市场进 行宏观调控。但是，调控措施不仅没有稳定住房价，相反，房价在调控中暴涨。 2 飙升的房价是小产权房出现的客观原因 小产权房从潜行到浮出水面引起广泛关注有十几年时间了。在这十几年期间， 各级政府对房屋市场也不间断的进行宏观调控。对于掌管房地产调控职能的政府 部门来说，居民住宅的房价究竟涨了多少，始终是一个极为敏感的数据。因为它 的高低，不仅关系到对现有政府调控政策的优劣和行政执行力好坏的评价，而且 还可能直接引发国家出台新的房地产和住房调控政策。然而j 房价涨还是跌一直 以来都缺乏统一说法。国家统计局在2 0 0 7 年1 月下旬举行的第一次“年度经济形 势发布会”上的统计数据显示，2 0 0 6 年全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比上 涨5 5 ，涨幅比去年回落2 1 个百分点。 尽管有这样的数据支撑，但国家统计 局仍然在会上对媒体承认，“房价涨幅仍然偏高”。 一面是官方发布的“涨幅回落”的数据，而另一面，是居住在这7 0 个大中城 市的市民，仍然感觉到房价在“上窜”。官方的房价统计数据和绝大多数公众( 包 括官员自己) 的“切身感受”差别相当大。 在国家统计局的“房屋”概念中，不仅有居民住房，而且还有大量的“非住 房”。这其中既有办公用房，也有商业和营业用房，更有工业厂房用房等等。据不 完全统计，这些“非住房”占到每年房屋销售的3 0 左右。 在中国的房地产市场中，炒的最热、房价涨幅最大的，就是新建的居民商品 住房。如果把“非住房”也加权到房价的涨幅数据之中去，居民最关心的住房的 “2 0 0 5 年3 月国务院办公厅下发关于切实稳定住厉价格的通知，又称国八条，核心内容足稳定房价，避 免虏地产市场人起人落，j ：髟响经济稳定运行和利：会发展。 o2 0 0 6 年5 月围务院转发九部委关十调整停虏供j 衄结构稳定住房价格的意见，又称国六条，核心内容足 重点发腱中低价位，中小套型的普通商品住房。 。沈晓杰；中国房价的三个矛盾，载半月选读2 0 0 7 年第1 2 期。 1 0 房价涨幅就会拉下了不少。另外，在“销售的住房”中，国家统计局的数据不仅 包含了新建的商品住房，还包含二手房。现在的大多数城市中，二手房价的涨幅 一般低于新建的商品住房房价的涨幅。把二手房房价并入住房的房价涨幅中，就 进一步拉低了房价涨幅的水平。 房价每年5 5 的涨幅，在全球范围内都算得上是一个“健康”的数据，至少 不是一个病态的市场。如果说中国城市居民住房的房价涨幅真的只有5 5 ，那么， 中国的房地产市场可谓是地地道道的“健康市场”，当然就没有宏观调控的必要了。 问题的关键不是指责某个城市的房价是否与“统计 有关，而是应当警惕一 种倾向：某些城市借助统计数据在有意无意传达这样的信息：“楼市调控已经到 位”，不需要出台其他控制性政策和措施，甚至主张终止执行已经出台的措施。 在现阶段，政府面临的重大矛盾之一就是未能有效的建立住房社会保障体系。 政府在住房政策上的“第一要务应该是使人民买得起房、住得上房。近些年来， 各级政府在住房问题上，采取了一系列的措施，如建设廉租房、经济适用房、两 限房。但这些措施并没有使居民享受到切切实实的利益，相反，商品房价格在全 国范围内一路飙升，7 0 至8 0 的居民买不起房。国六条明确规定，新建商品房中 9 0 平米以下的小户型必须达到7 0 ，而实际情况是2 0 0 7 年1 到5 月份根据国家统 计局的统计，从投资上分析，小户型的开发比例仅展到总开发比例的1 7 2 。这 些新建的房地产项目都是经过政府建设部门审批的，建设部门自己并没有把好关， 自己制定的政策自己不执行。7 0 与1 7 2 相差的太远，实际上是根本没有调控住 房结构，这是政府失职的表现。如果住房结构真的调整到位了，加大了小户型的 建设，也就是把现有占地过多的大户型建设转换成大量的小户型，因为小户型利 润不大，炒房主要是炒中高档的，这样就把高房价稳定下来了。 1 参见孙讧j l ，i ：搏弈：断裂礼会的利益冲突1 j 和谐，科学文献版礼2 0 0 6 年版，第1 6 l 页。 。孙博：“小产权房”何去何从，载北京房地产2 0 0 7 年第8 期。 1 l ( 三) 买卖双方利益驱动是小产权房迅猛发展的直接诱因 1 小产权房给农民带来的利益 对农民来说，作为集体土地的主人，小产权房将使他们，而不是开发商成为 土地增值的最大受益者。实际上，这也符合宪法和国际惯例的精神。世界银行对 工程的土地移民在保障收益上就有明确的政策法规，就是土地的原来的拥有者或 居住者，必须享有土地重新开发和利用的利益。以世界范围的工业化和城市化来 看，农民收入的增加主要有三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享 地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权 利，但绝大多数农民还是很少分享到城市化带来的地租利益。像中国这样，房产 开发把农民的土地给开发商，农民土地的增值只由开发商和地方政府分享的模式， 实质上是一种“劫贫济富”的不合理分配。小产权房，还使中国面临一个最大的 问题新农村发展，有了新的经济增长点。过去，农民集体土地上经营，一般 搞的村办企业或者联营企业都是生产工业产品。不仅市场的风险很大，成功率不 高，而且还给农村带来很多污染问题。而农民像办企业一样，把小产权房作为出 租产业出租给市民，不仅基本上没有市场的风险，而且也不会有什么工业污染。 此外，小产权房的规模化发展，还使农民在家门口就可以实现“城市化”。所以， 小产权房对农民来说好处可谓是“一箭三雕”。实际上，如果农民今天不拿这些土 地经营住房、租赁业搞小产权房，明天这些土地就可能办工厂，或者被开发 商攫取。所以，搞小产权房也是农民保护自身权益，享受土地收益的一个好办法。 2 小产权房给城镇居民带来的利益 在我们国家进行房产改革后，城镇房屋的取得大都需要借助市场交易得以实 现。而近几年，特别是2 0 0 3 年以来，我国城镇房价上涨速度之快、幅度之大，远 远超出了普通市民的购买能力。据北京2 0 0 7 年6 月份统计数字，普通住宅开盘整 体均价为1 0 2 8 0 元平方米，比5 月份上涨了2 0 4 ，而去年同期，北京普通住房 均价在8 5 0 0 元平方米左右。而2 0 0 6 年北京人均年收入为2 0 0 1 1 元，月收入为 1 6 6 7 6 4 元，所以2 0 0 7 年北京每平方米房价与月平均收