公共部门人力资源管理绩效评估和激励机制存在的问题及政策建议.doc

公共部门人力资源管理绩效评估和激励机制存在的问题及政策建议摘要：现行公共部门人力资源管理绩效评估存在评估目标没有与组织任务目标有机结合，重视事后的检讨评估，忽视事中的持续注意和改善，事后的结果回馈和偏差修正，忽略了员工潜能的评价和开发及职业规划的指导。考核主体的单一和绩效考核指标体系的不科学，导致考核结果与工作业绩的相关度不高，考核结果运用的有限性，导致绩效考核与奖惩激励的关联性不强。公共部门的激励机制较为规范化、制度化和严格化，激励机制设计上的缺陷导致激励实施的灵活性不够、激励效果不明显，主要表现为绩效薪酬的低效用和平均化、固定化减弱了薪酬的激励作用，晋升通道的不畅与晋升程序的非透明弱化了晋升激励作用，精神激励的缺乏和领导者管理艺术的忽视，成为公务员士气低落的另一重要因素。完善公共部门人力资源绩效考核，实现从绩效考核到绩效管理的理念转变，增加考核主体的多样性，建立考核责任制度，设计定量与定性相结合的绩效考核指标体系，将绩效结果与奖惩激励紧密相连形成奖优惩劣的公平机制。完善公共部门人力资源激励机制，增加绩效薪酬的额度，改善绩效薪酬的分配制度，打破终身制和永业化的保险箱，构建能上能下、能进能出、优胜劣汰的干部选拔制度和公务员进出制度，加快公务员分类管理的步伐，将技术职称引入公务员的职级管理，扩大公务员的晋升渠道，注重人才的精神激励因素，提高公共部门领导者的管理水平和管理艺术。主题词：公共部门 绩效评估 激励机制2005年中国人才网登出了一篇信息，通过对全国40种职业的抽样调查显示公务员的敬业精神最低。2005年7人事部部长张柏林月在中国改革高层论坛上表示 “凡进必考”已通过公务员法成为一项基本制度。中央机关和省以下机关每年都要组织统一考试录用，对报考人员进行笔试、面试，因为报考的人员众多，近几年的录取比率为1：100，每年通过考试录用的公务员有万多人。看到这两个信息，我们不禁要提出这样的疑问，每年经过百里挑一胜出的这10万人应是素质好、年纪轻、学历高的优秀人才，为什么优秀的人才到了行政机关后却出现了敬业精神低的状况，在我们的公共部门人力资源的绩效考核和激励机制方面出现了什么问题非常值得我们深思和探讨。一、现行公共部门人力资源绩效管理存在的问题和原因分析激励机制的发挥是以绩效考核和管理为重要依据。长期以来公共部门固定的年终考核是对公务员过去一年的工作、学习、生活情况，分德、能、勤、绩、廉五个定性指标进行的事后评价和监督管理。这种传统的绩效评估涵盖范围过于局限，仅着重事后的检讨评估，忽视了过程中管理者的责任、员工的充分参与、改善绩效的努力、员工的潜能评估和挖掘，考核主体和信息渠道过于单一，指标体系的建立不够科学。绩效考核理念的偏差和功能的弱化，导致工作实绩与考核结果的相关度不高、考核结果与奖惩制度的关联性不强。目前，私人企业与欧美国家已摆脱单纯绩效考核员工的制度，发展成为绩效管理的制度。表1： 传统绩效评估制度与绩效管理制度的比较项目传统考绩制度绩效管理制度考核目的作为薪资和晋升管理的参考管理工具时间及次数每年评估一次回馈频繁考评主体由主管评估部属多方面的信息取得评量标准整个组织采取同一套标准根据职责弹性化衡量评估重点评估过去的表现着重未来的发展评估程序以考核为主重视规划、指导与考核与绩效管理制度相比，现行公务员年度绩效考核制度主要存在的问题如下：（一）考核目的与组织目标没有有机结合，难以实现个人与组织的共赢。 目前公共部门只是将绩效考核作为一项常规工作来执行，没有将绩效考核目的与组织任务目标有机结合，将其作为通过改善公务员努力的结果，提升组织绩效，达成组织目标，实现组织、管理者、员工之间共赢的系统性管理过程。（二）舍本求末，重视行为结果，忽视行为过程和未来发展。 绩效评估重视结果，注重事后的检讨评估，绩效管理重视过程和未来的发展方向，注重事中的持续注意和改善，事后的结果回馈、偏差修正和对人力资源的潜能评价和开发。绩效评估的制度缺陷表现为：1.管理者责任承担的缺失。管理者应当制定和提出明确的岗位责任和清晰的工作目标，让员工清楚地知道要做什么、怎么做和为什么要这样做，应通过与职员之间持续不断地的双向互动式交流，掌握职员的工作动态信息，及时给予正确的指导，让员工知道怎么才能做得更好。工作质量和工作效率的提高需要管理者和职员的共同努力。如果管理者缺少以上的努力，则职员绩效评估低劣的结果由职员单独承担是不合理的。2.忽略了结果反馈、绩效诊断和行为偏差的修正，失去了员工绩效改善的机会。部门负责人在员工实施行为的过程中，应对其工作的质量和效率追踪评估，并应将结果反馈给员工，与员工一起进行绩效诊断，共同找出阻碍绩效提高的原因，并提出相应的绩效改进计划，使员工拥有修正偏差和改善绩效的机会。3.忽略了职员潜能的评价和开发及职业规划的指导。绩效管理与绩效评估最大的不同就在于，绩效评估注重对过去行为的评价，绩效管理重视员工潜能的开发、未来的发展及个人职业规划的指导。管理者应在考核过程中对员工的特点、专长、类型、未来适合发展的方向进行文字描述，欧美政府部门还专门设置员工职业生涯规划指导部门，对员工职业生涯的规划进行指导、培训和开发。（三）考核主体的单一、信息渠道的有限导致考核结果的片面性。 工作绩效是多纬度的，公共部门绩效考核主体应包括上级、同级、下级和社会群众，消除个体评估差异，增加考核的透明度和群众参与程度。目前的绩效考核以部门负责人为考核主体，考核信息渠道有限，考核的客观和公正性难以实现；由于服务对象被排除在考核之外，不可能体现坚持群众公认、注重实绩的党政干部考核评价基本原则。（四）绩效考核指标体系的不科学，导致考核结果与工作业绩的相关度不高。 目前实施的德、能、勤、绩、廉考核指标体系不能有效实现对工作实绩的考核。原因是：其一，在指标的设计上缺乏定量指标的设计和对五类定性指标的要素分解，考核中的主观随意性强；其二，在指标标准设计上搞“一刀切”，缺乏分级分类管理。用同样的模式和标准管理不同级别和类型的干部，忽视职务层次的差别、岗位职责的不同和员工个性的差异，使得考核结果与工作业绩的相关度不高。在相关部门实施的问卷考察中认为绩效考核结果反映的比例仅一半左右。（五）考核结果运用有限，导致绩效考核与奖惩激励的关联性不强。现行公务员绩效考核结果的运用十分有限。新的工资改革制度规定公务员年度考核连续三年优秀，记三等功的人员不再调高一档工资。虽然近日中组部、人事部印发的公务员考核规定(试行)，规定连续3年获得优秀者，晋升职务时优先考虑。但由于晋升因素的多样性和综合性，年度考核结果并不能起到关键性的作用。有关部门的问卷调查依然显示，绩效考核对薪酬、聘用、晋升、培训等方面的影响十分有限，认为对四者都有影响的不到3%。 二、现行公共部门激励机制存在的问题和原因分析公务人员工作积极性的发挥，在很大程度上依赖组织的激励机制，激励因素主要包括：薪酬、晋升、培训等物质性激励和工作本身的意义性、丰富性、技术变化性，员工得到管理者赏识的精神成就感等精神性激励。而作为政府行政部门，公共部门的激励机制较为规范化、制度化和严格化，激励机制设计上的缺陷导致激励实施的灵活性不够、激励效果不明显。（一）绩效薪酬的低效用和平均化、固定化减弱了薪酬的激励作用。从经济学的角度出发，员工的绩效与组织支付的薪酬应紧密相关。因此除了固定的薪资自外，绩效奖金制度（pay for performance）作为激励员工的重要手段被私人组织和公共部门所采用。但是绩效奖金制度必须解决两个问题：（1）奖金额度的问题。奖金数额必须大到一定的程度，才能发挥激励员工的效果，所谓“重赏之下，必有勇夫”。（2）奖金分配问题。就是奖金要如何分配才能够让员工接受，进而发挥激励效果。（3）必须设计出一组公平的绩效评估标准，方能有效且公平地呈现各人工作绩效的实际情况与差异，进而奖优罚劣。目前，公共部门现行薪酬体制不同职务、级别之间的薪酬差距较以往有所拉大，但是作为薪酬激励主体的绩效薪酬，由于受到层层法规和预算的限制，表现为：其一，数额较少，对个人效用的影响不大，其激励作用依然发挥不大；其二，在一些地区和部门，目标管理考核奖要么平均主义，搞“大锅饭”，要么与其他薪酬项目一样与级别和职务直接挂钩并固定下来，然后根据工龄和任职时间的长短，划分各种档次，这种平均化或固定化的绩效奖金制度大大降低了薪酬的激励作用。（二）晋升通道的不畅与晋升程序的非透明弱化了晋升激励作用。与薪酬相比，晋升更为偏重组织对成员绩效和能力在政治上的认可，是成员职业生涯的发展，它对于具有成就动机导向的成员激励作用更为明显。然而公共部门晋升与私人部门不同，具有强制度性，领导职务的晋升条件严格，非领导职务的晋升由于受到职数的限制不能作为成员职业发展的通道。这种情况在垂直管理机关尤其突出。以重庆市地方税务局为例，全系统公务员5319人，根据“三定方案”机关处级领导职务和区县局领导班子职数（含纪检组长）为231名，实际配备202名，尚余领导职数29名，潜在可竞争比率（尚余处级领导职数与处级领导职务以下的人员之比）为0.57%，即200人中产生1个处级领导和区县局领导，显性可竞争比率（尚余处级领导职数与科所长实有人员之比）为2.6%，即100个科所长中能产生不足3个处级领导和区县局领导。各区县局内设机构和派出机构的正、副科所长的职数1432名，实际配备1115人，尚余职数317人，潜在可竞争比率为（尚余科所领导职数与科级领导职务以下的人员之比）7.9%，即100人中产生约8个正、副科所长，显性可竞争比率为（尚余科所领导职数与主任科员和副主任科员实有的人员之比）8.5%，即100个主任科员和副主任科员中产生不到9个正、副科所长。领导职务，包括处级领导职务和科、所长领导职务的竞争出现“人多粥少”的现象。而非领导职务由于职数的限制和短期行为超职数配备，其竞争反而出现比领导职务的竞争更激烈的“倒挂现象”。重庆市人事局下达处级非领导职务职数142名，实际配备调研员和副调研员151人，其中不占职数的45人，占职数的106人，尚余处级非领导职数余额36名，潜在可竞争比率（尚余处级非领导职数与处级职级以下的人员之比）为0.69%，即145人中产生1个处级非领导，略高于处级领导和区县局领导职务，显性可竞争比率（尚余处级非领导职数与科所长、正副主任科员实有人员之比）为0.74%，由于分母范围的扩大，远低于处级领导和区县局领导职务的该指标。主任科员和副主任科员按照是科级干部的50%比例计算，仅有职数576名，而其实际配备数3901人，已超职数3325名。按照新公务员法规定，非领导职务超职数的必须逐步消化后有职数时才能晋升，意味着主任科员和副主任科员这扇大门短期内不能开启。表2： 重庆市地方税务局处级以下领导职务和非领导职务的比较职务名称职数实际配备数尚余职数潜在可竞争比率显性可竞争比率处级领导职务和区县局领导231202290.57%2.6%处级非领导142106360.69%0.74%科所长143211153177.9%8.5%主任科员和副主任科员5763901-3325 除了晋升渠道的不畅之外，目前的晋升程序不够透明，论资排辈的现象还在一定程度上存在着，公开选拔、竞争上岗的制度还没有完全在处级和科级干部实施，以公开、平等、竞争、择优为导向的选人、用人机制尚未形成。（三）精神激励的缺乏和领导者管理艺术的忽视，成为公务员士气低落的另一重要因素。马斯洛（A.Maslow）需求层次模型分为五种，包括生理的、安全的、社会的、自尊的及自我实现的需求。赫茨伯格（F.Herzbeig）在其基础上创造了双因素理论将防止不满的因素称为保健因素，将能产生满意的因素为激励因素。赫茨伯格的双因素理论保健因素（外在）激励因素（内在）金钱监督安全工作条件政策与行政人际关系工作本身赏识晋升成长的可能责任成就保健因素只能产生有限的工作满足感，组织在金钱、安全等要素上完全满足员工，也只能平息员工的牢骚，使得员工的表现达到最基本的要求而已。若要员工有超乎水平的表现，应加强激励技巧，提供富于挑战性的工作，给予良好的工作认同，晋升与成长的机会。在激励因素中，除了晋升外，其他均为工作本身带来的精神满足因素。工作设计理论的实施可以在更源头达成激励的效果。工作设计理论认为五个要素影响员工的生产力和满足感。（1）技术变化性，让员工的工作不再单调乏味，而是具有挑战性，并且员工通过对技术变化的挑战，不断的教育训练帮助员工的成长。（2）工作目标性，给予员工明确的目标才能让员工有依循与奋斗的目标。（3）工作意义性，有意义的工作是现代人求职的重要考虑因素，同时也是留住人才的条件。（4）工作的自主性，指工作提供个人实质的自由程度、独立程度及自由裁量程度。工作意义性和自主性与双因素理论中的激励因素一脉相承，可以满足职工的工作成就感。（5）工作的回馈性，让员工了解自身的努力与工作目标的关系，以便于调整工作的方法与脚步，并且能够通过工作回馈得到及时的激励。五个因素结合成单一指数为潜在激励指数： 技术变化性+工作目标性+工作意义性3自主性工作回馈性潜在激励指数=技术变化性+工作目标性+工作意义性近十年间进入公务员系统的人员基本为1970年以后出生的“新人类”和1980年以后出生的“新新人类”，这些e时代的员工喜欢自由而不愿约束、自尊心强、自我受挫能力较差、不服膺于权威、创新意识较强。这代年轻的公务员不仅重视外在实质报酬，更看重内在精神世界的满足，对领导者的管理风格和领导水平提出了更高的要求。从微观角度看，目前公共部门的一些管理者容易造成员工尤其是年轻人士气不振的管理行为主要有：1.阻碍员工成长。领导者忧虑一旦员工在分析能力、状况掌握、方案设计等不断成长之后成为对自我构成威胁，从而不愿给员工提供机会，阻碍员工成长。2.倾听心声不够。领导者如果无法花时间来了解员工的习性、专长、偏好，倾听其需求及工作建议，自然无法成为感知员工心声的领导者。3.看轻员工价值。领导者如果对员工进行公开的批判，或以不屑的态度来对待员工的工作论述、改革主张，会损毁员工的自尊心和自信心，损害员工感觉受重视的需求。4.试图控制员工。员工有其自主性，不喜欢感觉行动是被控的，或是被设计运用的。领导者一旦显露操控的取向，与员工建立的信任关系就会土崩瓦解，员工就会丧失参与心、投入感，奉献意识和责任意识大大降低。5.独享组织资源和组织权利。组织权利和组织资源如果未能进行双赢与分享的创造性分配，员工会自动减少创造性劳动，领导也会丧失威信，无法吸引员工的跟随。当然，如果在管理上如果有不公的情况，如升迁不公、奖惩不公或劳逸不均等，也会造成公务员士气低落。三、完善公共部门人力资源绩效考核和激励机制的思考（一） 完善公共部门人力资源绩效考核的思考1.实现从绩效考核到绩效管理的理念转变。从重视事后的评估绩效，转变为关注事前岗责体系建立、事中的沟通互动、持续性绩效评估、反馈、诊断、修正，事后的潜力评价、开发和职业规划指导，建立个人目标与组织目标有机结合的行政文化，改善部门整体绩效的同时帮助每一个人获取成功。2.增加考核主体的多样性。上级、同级、下级、服务对象、社会群众均可作为考核主体，增加考核的透明度和群众参与度。针对上级在考核中的重要作用，可考虑建立考核责任制度，对在考核中不负责任，造成任用失误的考核人员追究其责任，以克服考核人员在评估过程中的首因效应、近因效应、晕轮效应、定势效应和对照效应。为了保证群众评议的客观性与公正性，尽量使用关键事件法、行为锚定评定法和目标管理法等行为取向型或结果取向型方法，对评议结果进行多方面的评估分析，剔除非正常因素的影响。3.设计定量与定性相结合的绩效考核指标体系。绩效考核的准确性建立在科学的工作分析基础上，公共部门必须健全工作分析和职位说明书，以此研究制定适合不同层次、不同职位的考核标准，凡能量化的应尽可能量化，不能量化的应将总指标进行要素分解，最大限度地减少考核中的主观随意性。4.绩效结果与奖惩激励紧密相连。在确保考核结果有效性的同时，将考核结果与薪酬激励、职务晋升、培训开发、工作轮岗紧密联系起来，加强