（民商法学专业论文）我国新型农村社会养老保险立法研究——以重庆市为例.pdf

目录 1 i ii ii ii ii i iii ii iiiii y 18 8 3 2 2 1 摘要i a b s t r a c t i i i 一、绪论1 ( 一) 研究的背景和意义1 ( 二) 文献综述2 ( 三) 论文的研究视角与研究方法5 ( 四) 论文的研究特色和新意6 二、农村社会养老保险立法相关基本理论问题7 ( 一) “新农保”的界定7 ( 二) “新农保”的功能9 ( 三) “新农保”立法的意义l o 三、我国农村社会养老保险实践及立法探索1 2 ( 一) 长期的探索1 2 ( 二) “新农保”的萌芽及在全国的推广1 3 ( 三) 重庆“新农保”探索情况透析1 5 四、“新农保”立法实践及存在的问题国家和地方两个层面2 0 ( 一) 国家“新农保”制度建设和立法实践现状2 0 ( 二) 各地的立法探索2 1 ( 三) 国家层面和各省市立法实践中存在的主要问题2 4 五、“新农保”立法的基本对策2 7 ( 一) “新农保”立法的基本原则2 7 ( 二) “新农保”立法的基本思路2 8 ( 三) “新农保”立法的基本框架2 9 六、重庆市“新农保”地方立法的若干建议3 2 ( 一) 立法形式3 2 ( 二) 立法框架3 2 ( 三) 立法创新3 3 参考文献：3 5 附件：重庆市农村社会养老保险条例( 建议稿) 3 7 致谢3 9 西南大学硕士学位论文摘要 摘要 党的十七大以来，国家对农村社会保障尤其是农村养老保障制度的建 设全面提速。在各省市自行试点探索的基础上，国务院于2 0 0 9 年出台了在 全国开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，首次明确中央财政对农 村养老保险的筹资责任，以及地方各级财政的责任划分，这是我国社会保 障制度发展史上的一个里程碑，迈出了亿万农民不再只依靠“土地养老 的第一步。然而，作为事关亿万农民切身利益的重大社会制度，仅仅依靠 国务院的指导意见和各地方政府五花) k f 3 的政府规章和规范性文件，难以 保障稳定可持续发展。 加快新型农村社会养老保险立法建设，已被学术界和国家有关部门提 上议事日程。本文运用法学、人口学、财政学、社会学等理论，深刻总结 各省市试点经验，研究探讨农村社会养老保险立法的基本思路和对策，并 以重庆市为例提出具体立法建议。本文共分六个部分。 第一部分：绪论，包括本文选题的背景、意义、研究方法，以及研究 特色和新意，对国内外农村社会养老保险研究现状进行了综述。本文认为， 我国城乡二元化和区域差异化的基本国情，决定了现阶段农村养老保障制 度不可能直接引用西方发达国家的城乡一体化模式，必须立足中国国情， 研究探讨中国特色的农村养老保障制度。 第二部分：农村社会养老保险立法相关基本理论问题。首先，本文对 家庭养老与社会养老、养老保险与农村养老保险、“老农保与“新农保 等概念作了明确界定。其次，分析了“新农保”的性质、特征和功能。在 性质上，“新农保 是一种社会保险制度、社会福利制度，也是一种收入分 配调节制度：相比“老农保 ，“新农保 具有“福利性增强、公平性增强、 规范性增强 等显著特征；“新农保”在国民经济和社会发展中，具有保障 功能、调节功能和稳定功能。最后，对“新农保 立法的意义进行了分析。 第三部分：我国农村社会养老保险实践及立法探索。首先，分家庭养 老、“老农保 试点、规范整顿三个阶段，对我国农村养老保障事业进行了 历史回顾。其次，对“新农保”的萌芽及在全国的推广进行了系统总结。 最后，深度解剖重庆案例，总结重庆“新农保 试点的经验、教训和启示。 第四部分：“新农保 立法实践及存在的问题。首先，分析国家层面的 立法实践现状。其次，对北京市、苏州市、宝鸡市、重庆市等四个代表性 地区的立法探索进行对比分析。最后，系统总结目前“新农保 立法实践 中存在的主要问题：一是立法层次低，二是缺乏刚性约束，三是制度设计 西南大学硕士学位论文摘要 的前瞻性不足。 第五部分：“新农保 立法的基本对策。首先，本文提出“新农保 立 法应遵循制度化、规范化、社会化、渐进化等原则。其次，提出“新农保” 立法的基本思路：一是现阶段宜以地方性立法为主并逐步提高立法层次， 二是以法制化手段尽快明确各级地方政府的“有限财政责任”，三是以法律 制度和道德传统的有机结合确保农村养老方式的平稳转型。第三，本文对 “新农保”立法的基本框架进行了研究探讨，分筹资制度、运行制度、监 管制度等方面。 第六部分：重庆市“新农保 地方立法的若干建议。以重庆市为例， 就“新农保 地方立法的形式、内容、框架等问题，提出若干具体建议， 并就“补人口”和“补出口 制度设计提出两点立法创新。 最后，笔者在本研究的基础上，起草了重庆市农村社会养老保险条 例( 学者建议稿) ，以供有关方面参考。 关键词：新型农村社会养老保险重庆市立法研究 百南大学酽士学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h es e v e n t e e n t hn a t i o n a l c h i n a ，t h es t a t eh a sf a c i l i t a t e dt h e c o n g r e s so ft h ec o m m u n i s tp a r t yo f d e v e l o p m e n to ft h er u r a l s o c i a ls e c u r i t y s y s t e m ，p a r t i c u l a r l yt h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m b a s e d o nt h ep i l o t p r a c t i s e sb yp r o v i n c e sa n dr e g i o n sa r o u n dt h en a t i o n ， s t a t ec o u n c i l ，i n2 0 0 9 ， i s s u e dt h en a t i o n a lg u i d e l i n ef o rp i l o tp r a c t i s eo ft h en e wr u r a le n d o w m e n t i n s u r a n c e ，w h i c h ， f o rt h ef i r s tt i m e ，h a sc l a r i f i e dt h el i a b i l i t yo ft h ec e n g a l f i n a n c ea sw e l la so ft h el o c a lf i n a n c et ot h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e t h i si s r e g a r d e dal a n d m a r ki nd e v e l o p m e n to fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma si ts t a r t s c h a n g i n gt h es i t u a t i o nt h a tt h ef a r mi st h eo n l yw a yf o rr u r a le n d o w m e n t i n s u r a n c ef o rt h em i l l i o n so fc h i n e s ef a r m e r s h o w e v e r ， a sam a j o rs o c i a l p o l i c yc o n c e r n i n gm i l l i o n so fc h i n e s ef a r m e r s sp e r s o n a lb e n e f i t ， i ti sn o t e n o u g ht or e a l i z et h es t a b l el o n g l a s t i n gd e v e l o p m e n ti fo n l yw i t hs t a t ec o u n c i l s g u i d a n c ea n dt h ep r a c t i s ee x p e r i e n c e t h e r e f o r e ，t of a c i l i t a t et h el e g i s t r a t i o no fn e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e h a sb e e nl i s t e di nt h ew o r ka g e n d ab yt h ea c a d e m i cc o m m u n i t ya n dt h er e l e v a n t n a t i o n a la d m i n s t r a t i o nd e p a r t m e n t s t h i se s s a y ，i sf o c u s e do nt h el e g i s t r a t i o no f n e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c eb a s e do nt h ec o n c e p to fl i m i t e df i n a n c i a l l i a b i l i t y ，t h es c i e n c eo f1 a w s ，p o p u l a t i o n ， f i n a n c ea n ds o c i e t y ，a n dt h ep i l o t p r a c t i s ei nc h o n g q i n ga sw e l la s i no t h e rp r o v i n c e s a l s o ，t h i se s s a ym a k e s s p e c i f i cp r o p o s a li na c c o r d a n c ew i t hp r a c t i s ei nc h o n q q i n g 。 a r t i c l et e x ti sd i v i d e di n t os i xp a r t s ： p a r ti ：t h eb a s i cu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ep r o b l e m so fm i g r a n tw o r k e r s t h e r ea r et w ol a y e r so ft h i sp a r to ft h ec o n t e n t t h ef i r s td e s c r i b e st h eh i s t o r i c a l o r i g i na n dt h ed e f m i t i o no fu n e m p l o y m e n t ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ， t h eb a s i ct h e o r ya n dd e v e l o p m e n to fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei nc h i n a t h e s e c o n di sd e s c r i b e st h eb a s i ct h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a li s s u e so fm i g r a n tw o r k e r s a n du n e m p l o y m e n to fm i g r a n tw o r k e r s p a r ti i ：t h ev a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et ob u i l da n di m p r o v et h e m i g r a n t w o r k e r sl e g a ls y s t e mo f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h e r ea r et w ol a y e r s o ft h i s p a r to ft h ec o n t e n t f i r s t ，t o d i s c u s sl e g i t i m a c yo fi m p l e m e n t i n gt h e m i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s e c o n d ，t od i s c u s st h eu r g e n c yo f i m p l e m e n t i n gt h em i g r a n tw o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef r o mar e a l i s t i c i i i 百南大学碜士掌伫论文 a b s t r a c t p e r s p e c t i v e p a r t i i i ：a n a l y s i so ft h e s t a t u so fm i g r a n tw o r k e r sl e g a ls y s t e mo f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h e r ea let w ol a y e r so ft h i sp a r to ft h ec o n t e n t f i r s t ， t od e s c r i b et h ec u r r e n ts t a t u so fm i g r a n tw o r k e r st h e l e g a ls y s t e m o f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dt h et w op r a c t i c em o d e l s s e c o n d ，t oa n a l y z e r e a s o n st ol e a dt ot h i ss i t u a t i o nf r o mt h ev i e wo fl e g i s l a t i v ep o i n t v i e wo fp o l i c y p o i n t ，v i e wo f t h em a n a g e rp o i n ta n dv i e wo ft h et w os i d e si nl a b o rc o n t r a c t p a r ti v ：t h eb a s i ci d e a st ob u i l da n dp e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fm i g r a n t w o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h i ss e c t i o nh a st h r e em a i nc o n t e n t s t h e f ir s tl a y e ri sc h o o s i n gt h ec u r r e n tm o d e lo ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef o r m i g r a n tw o r k e r s b a s e do nt h ed e s c r i b e da n dt h ea s s e s s m e n to fc u r r e n tm a jo r s o c i a li n s u r a n c em o d e l ，t h ea u t h o rs u m m a r i z e st h et r a n s i t i o nm o d eo fm i g r a n t w o r k e r su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e 一m u l t i d i m e n s i o n a lm o d e l p a r tv ：1 1 1 a ti s m i g r a n tw o r k e r sw i l lb ed i v i d e di n t ot h r e eg r o u p sb yt h e l e v e lo fi n t e g r a t i o nw i t i lc i t y e a c hg r o u pw i l lb et r e a t e dw i t hd i f f e r e n tm o d e so f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h es e c o n di sh eb a s i cw a vo ft h em i g r a n tw o r k e r s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h a ti s ，t o e s t a b l i s hau n i f i e dl e g a l s y s t e mo f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e w i t hn a t i o n a ll a w st oi m p r o v i n gt h ed e s i g no ft h e c u r r e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，w ew i l la c h i e v eag o a lm a tm a k e st h e m i g r a n tw o r k e r sa n du r b a nw o r k e r se n jo ye q u a lr i g h t sa n de q u a l l yp e r f o r m a n c e t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eo b l i g a t i o n s f i r s t l ya r t i c l ed i s c u s s e st h ep r e m i s e ， t h ep r i n c i p l e sa n dv a l u e o r i e n t e do ft h i ss y s t e m a n dt h e nm a k e st h r e es p e c i f i c r e c o m m e n d a t i o n st ot h ec o n s t r u c t i o no ft h i ss y s t e m p a r tv i ：s o m es u g g e s t i o n sa b o u tt h el o c a ll e g i s l a t i o no fc h o n g q i n g n e w r u r a le n d o w m e n t i n s u r a n c e t a k i n gc h o n g q i n ga sa ne x a m p l e ，t h ea u t h o rp u t s f o r w a r ds o m es p e c i f i cs u g g e s t i o n sa b o u tt h el o c a ll e g i s l a t i o no f n e wr u r a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，i n c l u d i n gt h ef o r m ，c o n t e n t ，a n df r a m e w o r k ：a n dt w o p i e c e so fl e g i s l a t i v ei n n o v a t i o n sa b o u tt h es y s t e md e s i g nf o r t h es u b s i d vo ft h e e n t r a n c e a n d t h es u b s i d yo ft h ee x i t f i n a l l y , b a s e do nt h es t u d y , t h ea u t h o rd r e wt h er u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c er e g u l a t i o n so fc h o n g q i n g ( ad r a f tp r o p o s e db yt h es c h o l a r s ) ，f o r r e f e r e n c e k e yw o r d s ： n e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ；c h o n g q i n g ；p r o p o s a lo f l e g i s l a t i o n ；r e s e a r c h i v 西南大学矽士学位论文一绪论 ( 一) 研究的背景和意义 1 研究背景 一、绪论 作为发展中国家，中国的人口老龄化问题正加速走来。截至2 0 0 9 年，全国老年人 口约1 6 2 亿，占总人1 2 1 的1 2 7 9 。与此同时，中国的城市化进程正加速推进，随着农 村大最中青年劳动力向城镇转移，并逐步转变为城镇居民，农村的人口老龄化问题将更 为突出。以重庆市为例，据重庆市统计局2 0 0 5 年1 人口抽样调查，重庆市6 5 岁以上 老人3 0 9 8 万，占总人口的9 8 1 ，其中城镇人口老龄化率为9 7 ，而农村人口的老龄 化率为1 2 o 圆，明显高于城镇。面对这些沉重的数字，我们不得不思考养老这个与亿 万国民息息相关的问题，尤其是在社会养老保险严重匾乏的农村。 如何建立与中国国情相适应的农村养老制度，不仅决定着我国未来一个时期能否 度过人口老龄高峰期，而且还与未来几十年的人口、经济和社会能否持续稳定发展有着 紧密联系。2 0 0 9 年国务院启动的新型农村社会养老保险试点( 以下简称“新农保”) ，能 否取得良好的社会效益和保持制度的良性可持续运转，还有待实践检验。国务院制定的 发展目标是：到2 0 2 0 年，在广泛试点的基础上，在全国范围内实现“新农保”全覆盖。 那么，在现有经济发展水平的基础上，如何制定既切合实际又切实有效的“新农保”法 律制度模式，既达到“新农保”深远的经济社会效益，又不至于陷入福利制度可上不可 下的风险，是本研究的现实背景。 2 研究目的和意义 以重庆市为例，同时对比不同省份的试点情况，运用人口学、财政学、社会学等 理论，综合分析目前“新农保”试点过程中面临的问题和挑战，挖掘制度设计的盲点和 阻点，提出以“有限财政 理念为指导，合理设计我国的农村社会养老保险法律制度， 推进农 ，j ：采叭p 、2 制度良性可持续发展，对于弥补该研究领域的“短视现象”，促 成有关方面重视“新农保”制度建设的长期性、可持续性，具有重要的现实意义和实践 意义。 ( 1 ) 实践意义。建立有符合中国国情的农村养老保险法律制度，是现阶段城乡社 会保障制度建设的必然要求，也是保障农村居民基本人权、缩小城乡二元差距、维护社 会稳定的客观要求，同时也有利于农村资源优化配置和农业劳动生产率的提高。 ( 2 ) 理论意义。研讨探讨农村社会养老保险立法的基本规律，提出建立我国农村 社会养老保法律制度的基本思路和对策，借以解决目前新型农村社会养老保险推进过程 。数据夹源：( ( 中国统计年鉴2 0 1 0 ，北京：中国统计出版社2 0 1 0 年版，第7 1 页 。数据来源：重庆市统计局官方网站，w w w c a t i g o v c n 一 1 匹南大学硕士学位论文一绪论 中所面临的难题，对于拓展社会保障研究领域、完善社会保障法律制度理论体系，具有 一定的理论意义和学术价值。 ( 二) 文献综述 1 国内相关研究 国内对农村社会养老保险的研究历史不长，但近年来逐渐成为研究热点。郑功成认 为，农村养老保险的停滞潜伏着巨大的风险，主张分类分层次解决农村养老保险问题。 国内对农村社会养老保险问题的研究，主要集中在三点：一是建立农村社会养老保险的 条件足否成熟；二是政府在建立农村社会养老保险制度中的责任；三是制度模式的选择。 第一，关于建立农村社会养老保险制度的条件和时机是否成熟。米红提出应先在有 条件的地方和有条件的人群，建立农村社会养老保险，且通过将地区经济发展水平与农 民缴费意愿、能力结合起来，在区域差异的框架下，对“有条件”的标准进行了测算和 研究 。何文炯认为，覆盖农民的国家养老保险制度应在国家工业化、市场化、农业生 产集约化、农产品商品化程度较高、工业化靠自身积累，且剩余反哺农业的时期。同时， 新农保应先在发达地区推进，欠发达地区延缓推进，再逐步扩大范围。卢海元认为， 中国人均g d p 已超过了发达国家建立农村社会养老保险时的平均水平，因此中国推进 农村社会养老保险的经济条件已经具备。 第二，关于政府在农村社会养老保险中的责任。米红提出“政府有限财政责任 。 所谓“有限财政”，是指在特定人群与特定时段，政府对农保所提供的保险费补贴和承 担的养老金支付风险是一种限额限时责任。它是基于我国农村人口结构、人口发展阶段 和人口变动特征，以及未来我国城乡经济发展的区域特征和中央财政转移支付能力等因 素，在科学的精算和预测方法下进行测算的，确保政府的财政责任在有限的时段内安全 度过养老金领取高峰期的财政策略。同时，“有限财政”并不与财政对养老待遇支付的 兜底作用相违背 。郑功成强调，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相 应的社会保障制度。陆解芬认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主 导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本前提。“老农保”的失 败，主要原因就在于政府的作用只体现在政策支持上，没有承担直接的财政责任 。 第三，关于推进农村社会养老保险制度的模式选择。陈治国提出，中国应该改变目 前农村既定的养老保险制度模式，在经济发达地区的农村，农民社会养老保险制度可实 施与城镇养老保险制度相近的制度形式：在中等收入地区，农民的个人账户养老金可以 通过购买商业保险的形式来实现。郑秉文认为，按照县级农村养老保险基本方案的 。郑功成：中国社会保障制发变迁与评估北京- 中国人民大学出版社版2 0 0 2 ，第8 6 页。 。米红：( ( 农村社会养老保睑的模式识另i 方法技术与政策仿真) ) 。北京：北京华龄出版社2 0 0 6 版，第1 2 页 。何文炯：“社会保险需要把握“两个适度”， 中国社会保障2 0 0 8 年第1 1 期。 。卢海元：“中国特色新型养老保险制度的重大突破与政策取向“，( ( 社会保障研究2 0 0 9 年第6 期。 。 米红，项洁雯：“有限财政下的农保制度及仿真研究”，( ( 中国社会保障2 0 0 8 第1 0 期 回陆解芬：“论政府在农村养老保险体系构建中的作用”，( ( 理论探讨2 0 0 4 年第3 期 2 匹南大学万士学位论文一、绪论 模式，要做到突出重点，区别对待，分类指导，有序发展占。闰艾茹和孙洁提出，根据 中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储 备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是适合中国国情和农村实际的现实选择。 这一观点与县级农村养老保险基本方案提出的“个人缴费为主、集体辅助为辅、国 家予以政策扶持”基本相符。而相反的观点，如高和荣、赵建国等人认为，在这种模式 下，国家和集体承担的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而 且会影响农民参保积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。 从以上核心问题的归纳上，可以看出理论界对建设农村社会养老保险制度的重要性 和必要性没有争议，但对制度建设的推进模式存在较大争议，尤其是对政府责任和公共 财政的介入程度上，尚存较大争议。事实上，这些分歧的根源在于改革开放以来我国特 有的发展模式和巨大的区域差距，国际上没有任何成功的先例可资借鉴。在城乡二元结 构突出和工业化程度尚不高的基础上，建立农村社会养老保险制度，无疑是一项伟大的 探索，一项惠及7 亿农民的的巨大工程。 2 国外相关研究 ( 1 ) 日本的国民年金制。日本的“共济”，实际上是一种互助互济事业，由一定社 区的农民组合成基层共济组织，共同承担基金筹集的责任。在内部成员年迈、疾病、死 亡或遇到灾害时，给予一定的经济补偿。社区基层农协共济组织是最基本的单位，它的 主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都道府县共济联合会投保。 共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。都道府县共济联合会在接受基 层单位的分保以后，同时负责对承保契约的审查、共济资金的返还、将其中一定比例向 全国共济农业合作组织联合会进行再分保。1 9 7 0 年，日本公布农民养老基金法，目 的是使农民在领取国民养老金后，可以获得一份追加支付的养老金，以提高农民年老后 的生活水平。日本的农村社会养老保险政策一直在实践中不断补充和完善圆。 ( 2 ) 法国的农业社会互助金。法国农村社会保险则是通过“农业社会互助金”的 形式来实现的，法国农业社会互助金由多方面构成，囊括了所有农村人口。它的管理机 构为全国性的“农业社会互助金管理处”。参加保险的人逾6 0 0 万，占法国总人口的l o 。第一，农业人口所缴纳的各种保险金。计算方式分领薪人员( 雇员) 和非领薪人员 ( 雇主) 两类。前者的保险金都在工资中直接扣除，而后者按实际收入为计算基数。第 二，人口补偿，即投保人比例较高的保险体制有义务在财政上支持投保人比例较低的体 制。农业社会互助金的人口补偿来源，约占全部资金来源的2 8 左右。第三，家庭补贴， 它由全国家庭补贴金库提供，约占全部资金来源的4 。第四，国家财政预算补贴和国 家对家庭的补贴，约占全部资金来源的1 4 左右。第五，部分税收政策上的补贴，约占 全部资金来源的2 7 左右。 。郑秉文：“关于养老保障几个问题的理论争议”，社会保障闸题研究2 0 0 3 年第2 期 。杨卫平：杨胜刚：“英，美、日、智利社会保障制度改革比较研究”，( ( 财经理论与实践2 0 0 5 第5 期 。于瑞- z - ：学习和借鉴国外先进经验加快我省农村社会养老保险制度改革，河北劳动保障网w w w h e 1 s s g o v c n 3 匹南大学碜士学位论文 一、绪论 ( 3 ) 德国的农民养老保障法。1 9 5 1 年德国颁布了农民养老保障法律，迈出r 建立 农村社会保险制度的第一步。农业人口几乎都被纳入农村社会保险保护之下。目前，德 国的农村社会保险制度主要包括：养老保险、医疗保险、事故保险、护理保险、生育保 险5 个项目。因此，实际上等于农民缴纳比城市企业雇员少的保险费，而获得与他们一 样多的待遇。在养老保险中，由于国家向农民支付津贴，农村社会保险经办机构不仅要 在确定保险费标准、待遇条件、发放年金或其他补贴等方面行使管理职能，而且要为社 会法中规定的受险人的权利和义务，提供指导和服务。 此外，印度、巴西等发展中国家，同我国一样面临着广大农村缺乏社会保障的问题。 较低的社会保障覆盖面，已构成现代社会保障的一个制度性缺陷。在许多发展中国家， 批i 闷际劳工组织的统计数据，只有不足1 0 的农村老年人有正规的社会保障。为克服这 一制度缺陷，国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，采取多 种措施鼓励发展中国家深化养老保险制度改革。印度实施由中央和州政府支持的全国养 老保险计划，已为全国1 4 的老人提供养老金。巴西近年推行的社会救助养老金计划已 使1 4 0 0 万巴西人口脱离了绝对贫困的状态。为解决农村社会保障问题发挥了重要作 用，受到国际社会普遍关注。 纵观国外发达国家和发展中国家建立农村社会保障制度的进程，各国把建立农村社 会养老保障制度作为应对工业化过程中凸现的一系列社会问题的保障措施，把建立农村 社会养老保障被这些国家看作是通过工业反哺农业，解决农业、农民问题的一项重要措 施，也是强调政府责任普遍性的一项重要措施。从城市化、工业化发展阶段看，各国这 一制度的建立，基本上是在工业化发展水平相对较高的阶段完成的。从世界各国的经验 看，在工业反哺农业的初期，一般所采取的措施都是进行农业价格保护、农业补贴之后， 之后才进行农村社会保障制度建设。 从世界各国尤其是发达国家的发展进程中，我们可以得到以下几点启示：第一，养 老保险理念是构建国养老保险制度的宗旨；第二，构建适应本国国情的养老保险体系 是一国养老保险制度建设的关键；第三，养老保险筹资模式的选择是制度构建的核心； 第四，农村社会保障需要得到政府的大力支持。 3 以往研究的不足 第一，缺乏系统性。通过以上分析我们可以发现，大部分学者是从不同地区、不同 视角进行研究，缺乏系统化、整体化的研究。而系统化研究恰恰是农村养老保险制度的 关键所在。 第二，缺乏权威性。专家学者们对建立农村养老保险制度提出了各自不同的观点， 但还远没有形成一个广泛共识的、具有权威性的研究理论。这种各自为政的研究，与农 村养老保险快速发展的现实需要相比，显得捉襟见肘。 第三，缺乏可操作性。对农保制度的研究需要在现实操作中提炼和检验。不难发现， 。董理，李卢霞：“借鉴国外经验完善新型农村社会养老保险体系”，联现代经济探讨2 0 0 9 第l l 期 。林义，林熙：“国外农村社会保障制度改革的新探索及其启示”，国家行政学院学报2 0 1 0 第4 期。 4 匿南大学硕士学位论文一绪论 目日矿大多数研究停留在对问题表层认知上，缺乏实践操作性。比如，农村社会养老保险 资金筹集方面，很多专家都提出由国家、集体和个人三方共同出资，建立储蓄积累型的 个人账户，但这仅仅是一个浮于表层的想法，如何设计规范三方的权利义务关系，尚缺 乏实质性研究。 第四，缺乏定量研究。比如在农村社会养老保险与城镇职工养老保险之间，如何建 立可转移、可接续的通道，如何实现全国不同地区之间的无障碍转移，以及缴费年限的 合并计算等等问题，都需要进行精确的定量研究。目前学者们的研究，侧重在理论层面， 缺少定量分析和实证性分析。 ( 三) 论文的研究视角与研究方法 1 研究视角 以中国基本国情为出发点，以改革开放以来中国农村的整体状况为背景，运用马克 思主义及唯物辩证法等方法论，结合国内己有的研究，借鉴国外农村养老保险法律制度 的有益经验，针对东、中、西部等经济发展水平不一、农村养老保险发育程度不同的基 本现实，提出现阶段以地方立法建设来推动新型农村社会养老保险制度的基本思路和框 架。 2 研究方法 ( 1 ) 案例分析法。本文立足于剖析重庆市推进新型农村社会养老保险的生动案例， 把理论研究成果对照于重庆市的实践成果，总结经验得失，提炼事物规律，以期进一步 完善和提升理论研究，用于指导进一步的实践，探索出一条适合中国国情的农村社会养 老保险发展之路。所以本文在探讨中国特色的农村社会养老保险制度时，采用了“解剖 一个麻雀”的案例分析法，以案例提炼规律。 ( 2 ) 比较分析法。西方发达国家已经建立起了比较完善的农村社会养老保险体系 及其法律制度。虽然中国农村的经济发展水平、社会化培育程度，尤其是文化背景、历 史传统与发达国家有显著不同，但他们的部分经验和教训值得中国吸取和借鉴。印度、 巴西等发展中国家也在加速建立农村养老保险制度，并取得了诸多成功之处。国内的北 京、江苏等沿海发达省份在农村养老保险的实践探索上，也形成了一套独特的成功模式。 通过比较分析，取其精华，提炼形成适应中国国情的农村养老保险自身发展道路。 ( 3 ) 文献分析法。搜集、整理国内外农村养老保障实践和研究的相关资料，对农 村养老保障制度有较清楚的认识，并力争把握农村养老保障制度的发展脉络。总结国内 农村养老保障的相关法规和政策，以及2 0 0 9 年国务院启动“新农保”试点以来各省区 市的开展情况和经验教训，把握农村社会养老保险的基本核心要义和基本规律，为提出 相应的建议奠定基础。 5 西南大学硕士学位论文一、绪论 ( 四) 论文的研究特色和新意 1 本文研究特色 本文以国家统筹城乡综合配套改革试验区重庆市为案例，以重庆经济社会发展 与农村养老保障需求的动态测算为基础，深入研究“新农保”制度持续健康发展的筹资 模式、政府责任和财政支撑能力。以案例为背景，以重庆先行先试的改革实践为基础， 采用比较分析法和动态预测法，探讨“新农保”法律制度建设，是本文的主要特色。 2 创新点 本文在深刻剖析中国农村发展现状和正视地域发展差距的基础上，把“有限财政责 任”理念融入到农村社会养老保险的立法研究中，提出现阶段应以地方立法为主，加快 农村社会养老保险的法律制度建设，籍此保证新型农村社会养老保险长期可持续发展。 并以重庆市为例，提出具体立法建设，创新“补入口”和“补出口 法律制度设计，最 后形成重庆市农村社会养老保险条例( 建议稿) 。 6 西南大学硕士学佳论文二农村社会募老像呤立法摆基友理论问题 二、农村社会养老保险立法相关基本理论问题 ( 一) “新农保 的界定 1 概念界定 ( 1 ) 家庭养老与社会养老 家庭养老，是指由家庭成员或亲属向老人提供经济帮助、服务照料和精神慰藉的一 种养老方式。它是以血缘、婚姻及抚养关系为纽带，通过代际经济资源与服务资源交换 与l 冬递，以家庭为载体，以后代繁衍为条件，实现育幼养老的人生交替规律。稳定性强， 易于传播，与正式养老金制度相比，传统家庭养老保障方式实施的成本较低社会作用广 泛。同时，农村社会的相对封闭、落后、同质等特性也适宜家庭养老保障等非正式制度 的存在和发展。传统农村家庭养老就是养儿防老。就是因为家庭天然的亲情关系，将这 种代际传承模式延续以家庭为载体的传统养老保障方式。 社会养老，是指由家庭之外的国家、集体及社会向老年人提供经济帮助、服务照料 及精神安慰的养老方式。社会养老在通常情况下体现为经济方面的帮助，比如国家养老 保险制度保障的基本养老金。老人依托集体、社区建立的敬老院进行集体供养，或者通 过委托其他家庭散养、寄养等形式，提供适当的养老服务和必要的精神安慰。社会养老 服务的需求逐渐增大，在现代社会和人口老龄化的背景下，养老服务供给的重心由家庭 提供向社会提供转移。 ( 2 ) 养老保险与农村养老保险 养老保险，是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种 社会保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，同时弥补家庭养老的不足，手 段则是在劳动者退出劳动岗位后为其提供相应的收入保障。养老保险是社会保险体系中 最重要的组成部分，列我国社会保险五大险种之首。养老保险具有以下特点：一是适用 范围广。建立了养老保险制度的现代化国家，几乎人人都是参保对象。随着人口老龄化 到来，老年人会越来越多，社会养老需求将会不断增加。二是保障内容具有综合性。社 会养老保险保障人们年老时的基本生活，内容比较丰富，主要以经济方式来体现。而医 疗保险、失业保险、生育保险仅解决某个单一的生活风险。三是时间跨度长。被保险人 的受益期限是整个老年期，是一个很长的期限，不是某一个具体时间点。 农村社会养老保险，在我国是指针对农村居民在丧失劳动能力时，从国家和社会获 取帮助，享受养老金，以保障基本生活的一种养老保险制度。目前，我国城镇己基本建 立起了养老保险制度，但农村一直发展缓慢。一方面改革开放以来农村传统的家庭养老 方式被削弱，另一方面农村人口老龄化导致农村养老需求日益增加，这就迫切需要建立 起与之适应的农村社会养老保险制度。党的十七大指出：“加快发展社会事业，覆盖城 7 酉南大学碜士学位论文二、农母社会养老但睑主法榴基友理论问题 乡居民的社会保障体系建立，全面改善人民生活，人人享有基本生活保障”山，这体现 了中央“三农”问题和社会保障的高度关注，也是建立农村社会养老保险的重要指针。 ( 3 ) “老农保 与“新农保 “老农保”，是对九十年代初期建立起来的农村社会养老保险的简称，以民政部1 9 9 2 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 为标志，以个人缴纳为主，集体 补助为辅，建立个人账户，国家只予政策扶持不注资，实行完全基金积累制，保障农村 居民老年基本生活的一项社会保险制度。“老农保”于1 9 8 6 年开始探索，1 9 9 1 年试点 推开。由于实行个人缴费为主、集体补助为辅、国家只予政策扶持，事实上许多集体没 有资金