（民商法学专业论文）完善我国劳动监察制度研究.pdf

i 摘摘 要要 本文首先分析了我国劳动监察存在的问题。问题主要涉及了监察体制、监 督、预防以及责任制方面。体制方面的问题包括监察机构的地方化设置；监察 与仲裁的范围存在重合之处以及监察执法的期限存在模糊之处。监督方面的问 题包括工会监督未起到应有的作用；监察机构强制执行权的缺失以及监察人员 自身素质不高导致对用人单位的监督不力。预防方面的问题包括用人单位对安 全预防措施不重视；劳动者安全意识不高以及监察机构对用人单位的监控不到 位。责任制方面包括责任追究程序的不完善；对用人单位的责任处罚轻重不平 衡以及对监察人员的责任规定过于笼统。 本文其次分析了产生这些问题的原因。体制方面：监察机构受制于地方政 府是其监察不力的原因；不同法律法规适用的冲突造成监察与仲裁范围的重合； 立法的不完善导致执法期限存在模糊之处。监督方面：工会的经费来源困难、 人员数量不足、政治色彩浓厚导致其监督不力；法律的建设滞后，是强制执行 权缺失的原因；高学历人才的缺乏导致监察人员专业素质不高等。预防方面： 预防的制度化没有形成；职工培训重生产技能，忽视安全技能。责任制方面： 立法的缺陷导致已制定的法律、法规已经不适应现阶段复杂多变的经济发展现 状，需要加以完善。 本文最后提出了完善我国劳动监察的建议。体制方面：参照日本劳动监察 机构设置的模式，建立直属中央领导的监察机构；正确区分劳动监察和劳动仲 裁的范围以及完善监察执法期限。监督方面：应充分发挥工会的监督职能；赋 予监察机构强制执行权以及加强监察人员自身的建设。预防方面：对用人单位 实行分类监控；职工安全培训的制度化以及监察机构形成预防的制度化。责任 制方面：责任追究程序的具体化；增加对侵犯劳动者权益的刑法保护条款；正 确认定监察人员的责任。 本文主要结论性观点为：一是通过对日本劳动监察机构设置的考察，创造 性的提出了单独设立隶属于人力资源和社会保障部垂直领导的监察机构，统一 行使劳动监察权，以改变当前我国监察机构受地方政府干预的不利局面，从而 ii 使监察机构能独立的行使监察权。二是建议以刑法修正案的方式，增设欠 薪罪名，追究恶意欠薪者的刑事责任。 关键词：关键词：劳动监察；监督；预防；责任制 iii abstract the article first analyzes the problems of labor inspection in china. the problems relate to the institutional system; aspects. in institutional aspect, including localization of the monitoring body set up; the scope of monitoring and arbitration has a overlap; the supervision law enforcement has ambiguities. in supervision aspect，including trade unions did not play its due role; monitoring body lack of the enforcement of rights; the quality is not high on the employers led to poor supervision. in prevention aspect, including employers neglect of safety precautions; employee security awareness is not high and the monitoring body of the employing units control not in place. in accountability aspect, including the inadequate accountability procedures; penalties on the employers responsibility to monitor the severity of imbalance as well as the responsibility of institutions and their staff is too general. the article then analyzes the reasons for these problems. in institutional aspect, monitoring body subject to the local government lead to its ineffective monitoring; different conflict of laws and regulations applicable to the scope of monitoring and arbitration of coincidence; legislation there is inadequate lead to ambiguities in the law enforcement period. in supervision aspect, supervision of the unions funding problems, insufficient number of staff, a strong result in its oversight politically weak; the lack of enforcement of the right because of legal construction lag; the lack of high-educated people lead to the professional quality is not high. in prevention aspect, prevention of institutionalization has not formed; staff training heavy production skills, ignorance of safety skills; in accountability aspect, defects in the legislation already enacted laws and regulations lead to no longer meet the current complex situation of economic development, need to be improved. the article finally proposed the suggestion of perfect the labor inspection. in institutional aspect, reference to the japanese model of labor inspection agency set up to establish the monitoring agency directly under the central leadership; correct iv distinction between labor arbitration and labor inspection; improve the enforcement period. in supervision aspect, should give full play to the supervisory functions of trade unions; granting the agency right to enforce and strengthen self-construction monitoring staff. in prevention aspect, monitoring the implementation of classification of the employer; the institutionalization of employee safety training; inspection agency should form prevention of institutionalization. in accountability aspect, the accountability process specific; increase in criminal of labor rights protections; correctly identified to monitor the institutions and their staff. the main conclusions of view of this text is: the first is by way of investigate inspection agency of japan, creative proposed to establish a inspection agency under the human resources and social security, consociate perform the right of labor inspection, to change the unfavorable situation of the labor inspection agency by the local government intervention, so that the inspection agency can independent perform the inspection right. the second is proposed amendments to “criminal law”, additional the criminal charge in short of wage, investigate the criminal responsibility of those malicious wages. key words: labor inspection; supervision; prevention; accountability 引 言 1 引引 言言 在劳动用工关系中，劳动者相对于用人单位来说是处于弱势地位的。在当 前就业环境下，存在劳动力供大于求的状况，使劳动者的这种弱势地位更加明 显。因此，用人单位常常以牺牲劳动者的利益来换取自身利益的最大化，由于 劳动者所处的地位，使劳动者对用人单位侵犯自己合法权益的行为，往往不愿 或不敢反抗。这无疑让用人单位逃脱了法律的制裁。针对这种情况，就需要劳 动执法机关必须以监察者的身份，运用国家公权力对用人单位侵犯劳动者合法 权益的行为进行干预、制止和处罚，以维护劳动者的合法权益，促进劳动关系 的和谐发展。劳动监察制度就是监督用人单位遵守劳动法，制止、纠正用人单 位的违法行为，维护劳动者利益的一项制度。 1802 年，劳动监察制度起源于英国，对四名监察员的任命标志着劳动监察 制度的诞生。 此后在国际劳工组织的影响和推动下，工业化市场经济国家自上 世纪中叶以来，依据劳工组织有关劳动监察的合约和建议书所确定的原则和要 求，分别制定了本国有关涉及劳动监察的综合性法律或单项法律。如美国的联 邦矿山安全卫生法规定了矿山安全卫生标准及劳工部门的监察职责。法国的劳 动法典规定了劳动监察机构的设置、监察范围及劳动监察员的任务。加拿大的 劳工（标准）法规定了劳动监察人员的职责及具体监察事项。纵观西方国家的 劳动法律，其中关于劳动监察法律制度的规定都比较系统，接近于国际劳工组 织公约的规定。随着国际分工的专业化，经济全球化的加深，西方国家的劳动 监察制度必将进一步发展与完善。 我国的劳动监察制度始于建国之初， 经过此后几十年的探索、发展，如今 已经得到初步完善。1950 年当时的政务院发布的关于各省、市人民政府劳动 局与当地国营企业工作关系的决定中，规定了劳动局有权监督、检查国营企 业贯彻执行劳动法规的情况， 可以看做是这一制度的开端。1982 年国务院在锅 炉和矿山安全方面发布了两个条例，即锅炉压力容器安全监察暂行条例和 翟玉娟： 中国劳动监察的困境与挑战以劳动行政部门的屡屡败诉为例 ， 法学前沿2008 年第 5 期。 郑言： 从韩资企业逃逸看我国劳动监察制度的缺位 ， 山东工商学院学报2009 年第 1 期。 王允武、罗澎、廖娟主编： 劳动与社会保障法 ，电子科技大学出版社 2008 年版，第 305 页。 完善我国劳动监察制度研究 2 矿山安全监察条例 ， 分别规定了在从事锅炉、 矿山工作应当达到的安全标准、 工作人员的安全技能操作要求等，指导了锅炉、矿山领域的劳动安全制度的建 设。1993 年劳动监察规定 （以下简称规定 ）出台，规定县级以上劳动行 政部门设立劳动监察机构，负责在本辖区范围内宣传劳动法律，制定符合本地 区实际情况的用人标准， 并对用人单位遵守劳动法律的情况进行监督监察。 1994 年， 中华人民共和国劳动法 （以下简称劳动法 ）颁布，进一步确保了劳动 监察制度运行的法律依据。1995 年、1996 年原劳动部又接连颁布了劳动监察 程序规定 （以下简称程序规定 ）和处理举报劳动违法行为规定两个部 门规章。随后，各省、自治区、直辖市也根据本省自身特点，因地制宜的制定 了地方性法规或者规章。2004 年劳动保障监察条例 （以下简称监察条例 ） 出台，至此，我国劳动监察制度有了比较全面的法律依据。 我国对劳动监察制度作过专门论述的学者不多。究其原因，可能是由于劳 动监察不仅仅属于劳动法领域的问题，而且还和行政法领域联系紧密。因此， 造成了劳动监察问题在法学界成了一个边缘化的理论问题。 针对劳动监察制度这个问题，学界研究的著作成果主要有： 石美遐在其主编的劳动法学一书中，第六章专门阐述了劳动监察的有 关问题： （一）劳动监察概述。阐述了劳动监察的概念和意义，我国劳动监察立 法的概况以及劳动监察的体系； （二）劳动监察的主体和客体。劳动监察的主体 即是劳动监察机构及其监察人员，劳动监察的客体，即劳动监察的对象，一般 是指监察相对人； （三）劳动监察的职责和程序。劳动监察的职责包括监察机构 的职责和监察人员的职责，接着论述了劳动监察机构和监察人员的权利与义务， 最后论述了劳动监察的程序。 华东政法大学董保华教授在其劳动关系调整的社会化与国际化一书中 简要分析了现行劳动监察与劳动仲裁的特征，并对劳动监察与劳动仲裁制度进 行了评价，在介绍外国劳动执法制度的基础上，提出了重构我国劳动监察与劳 动仲裁制度，以解决二者受案范围的重合问题。 南京师范大学秦国荣教授在其劳动与社会保障法律制度研究一书中用 一个章节对劳动监察制度进行了系统的阐述： （一）劳动监察与劳动监察法制。 对劳动监察的概念、产生和发展、法律机理进行系统的论述； （二）劳动监察法 引 言 3 律关系。研究了劳动监察的主题、内容、对象和客体； （三）劳动监察程序。论 述了劳动监察的价值，即为依法行政和利益衡平的实现机制； （四）劳动监察的 法律救济。包括劳动监察的复议制度、诉讼制度以及国家赔偿制度。 此外，黎建飞主编的劳动与社会保障法教程 、管火明主编的劳动和社 会保障法 、贾俊玲主编的劳动法与社会保障法学 、周长征主编的劳动法 原理等也都对劳动监察的有关内容作了简要的概括。 涉及劳动监察方面的论文有：郭富锁的论我国劳动监察制度之完善 ；郑 言的从韩资企业逃逸看我国劳动监察制度的缺位 ；洪在有的劳动监察制度 需要改革和完善 ；陈玉萍的国外的劳动监察制度 ；曹绪红的浅议我国基 层劳动监察 ；翟玉娟的中国劳动监察的困境与挑战以劳动行政部门的屡屡 败诉为例等。 上述研究分析了我国劳动监察制度的基本理论，包括劳动监察的概念、原 则、劳动监察和劳动合同、劳动仲裁的关系、劳动监察法律关系等等，对我国 的劳动监察制度作了有益的探索。但是，这些文章基本上是从理论的角度来论 述的，很少结合我国的实际情况来阐述，没有从宏观方面对事故多发的根源进 行探讨，也没有从制度上来分析事故多发的原因。 本文采用理论联系实际的方法，分析了我国劳动监察在实际运行中存在的 问题，阐述了产生这些问题的原因，在此基础上，提出了解决这些问题的建议， 以此完善我国的劳动监察制度；同时采用比较研究的方法，通过考察日本关于 劳动监察机构设置的相关规定，以求对我国劳动监察制度的完善有一定的借鉴 作用。 完善我国劳动监察制度研究 4 一、我国劳动监察存在的问题一、我国劳动监察存在的问题 劳动监察分为综合劳动监察与专项劳动监察两种形式。 综合劳动监察是指 劳动监察机构对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行的监督检查，范围较 广泛。而专项监察则针对的是某些技术性、专业性很强的监察项目，另设专门 机构进行监督检查。1998 年，国务院进行机构调整，将安全生产监察从劳动监 察中分离出去， 将劳动安全工作及其管理机构划归国家经贸委，后又在此基础 上成立了国家安全生产监督管理局；劳动卫生工作及其管理机构划归卫生部； 锅炉压力容器安全监察工作及其管理机构划归国家质量技术监督局。所以，我 国各级劳动行政部门设置的劳动监察机构的工作范围不包括职业安全监察、矿 山安全监察等。 目前我国涉及到劳动领域的监察执法体系有两套模式：一是以煤矿领域为 代表的，以煤矿安全生产监察为对象，国家煤矿安全监察局为监察执法主体的 专项监察， （ 煤矿安全监察条例第 2 条） ；二是以用人单位执行劳动法律、法 规的情况为监察对象，以各级劳动行政机关内部设置的劳动监察机构为执法主 体，对于劳动法律、法规实施情况的综合劳动监察（ 规定第 3 条） 。本文主 要讨论的是综合劳动监察，对专项劳动监察不作讨论。 尽管有劳动监察机构对用人单位执行劳动法律、法规的情况实施监察，但 在实际的执法过程中存在着诸多问题： （一）劳动监察体制方面的问题（一）劳动监察体制方面的问题 1监察机构的地方化设置，导致监察机构执法不力 规定第 3 条规定了劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的 情况进行监督监察。 由这一法律条文可知，各级劳动行政机关是对用人单位实 施监察的主体。根据规定第 3 条，全国大部分省、市、自治区都建立了劳 动监察队伍，截至 2003 年底，全国共有劳动保障监察机构 3223 个。 以安徽省 周长征著： 劳动法原理 ，科学出版社 2004 年版，第 191 页。 翟玉娟： 中国劳动监察的困境玉挑战以劳动行政部门的屡屡败诉为例 ， 法学前沿2008 年第 5 期。 条文的具体内容请参见劳动监察规定第 5 条。 劳动和社会保障部： 2005 年 3 月 9 日 “两会” 答记者问关于劳动保障立法和维护劳动者合法权益工作。 一、我国劳动监察存在的问题 5 为例，截至 2007 年 9 月份，全省 17 个市劳动保障行政部门均成立了劳动保障 监察专门机构，其中副处级支队 6 个；68 个县（市、区）劳动保障行政部门成 立了劳动保障监察大队。 我国劳动监察机构的设置是：人力资源和社会保障部内设劳动监察局，指 导地方开展劳动监察工作。省、市、县（市辖区）一级分别设立相应的监察机 构，开展地方监察工作。在领导体制上，劳动监察机构隶属于地方劳动行政部 门的领导，而地方劳动行政部门又是地方政府的组成部门，隶属于地方政府的 领导，所以，我国的监察机构在业务上接受上级监察机构的指导，同时又受地 方政府领导。地方政府对监察机构的设置有绝对的权力，如省级人民政府还可 以对监察的单位作出例外规定。 这种监察机构领导体制的地方化设置给监察机 构的执法工作带来了困难。一些地方政府重招商引资轻执法检查，错误地将劳 动保障监察同改善投资环境对立起来，以不同的方式对监察机构开展监察工作 进行干预和影响。监察机构在遇到受地方政府保护的用人单位时，监察执法工 作不可避免的会受到地方政府的影响，造成监察执法的不力。 2监察与仲裁的范围重合，导致对同一问题产生不同的处理结果 劳动监察受案范围的主要法律依据是监察条例第 11 条、 规定第 8 条的规定。 监察条例第 11 条规定，劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保 障监察： “用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；用人单位与劳动者订立 劳动合同的情况；用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；用人单位遵守女职 工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；用人单位遵守工作时间和休息休假规 定的情况；用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；用人单位参 加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；职业介绍机构、职业技能培训机构 和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考 核的规定的情况；法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。 ” 规定第 8 条 规定了适用劳动监察的各种情形。 企业劳动争议处理条例 （以下简称处理条例 ） 、 劳动争议调解仲裁 安徽省劳动保障监察处： 提高监察效能，强化维权防线，努力构建和谐稳定的劳动关系关于全省劳 动保障监察工作的调研和思考2007 年 12 月 10 日。 条文的具体内容请参见劳动监察规定第 5 条。 条文的具体内容请参见劳动监察规定第 8 条。 完善我国劳动监察制度研究 6 法 （以下简称调节仲裁法 ）是解决劳动仲裁的主要法律依据。 处理条例 第 2 条规定了劳动者和用人单位发生争议，可以申请仲裁的几种情况。 调节 仲裁法第 2 条规定了可以适用该法的几种情形。 由此可知，劳动监察和劳动仲裁虽然在受案范围上有一定的不同，但还是 存在重合的情形。重合的范围集中在：工作时间、社会保险、休息休假、福利 等方面。 劳动监察与劳动仲裁范围这种重合的现状，造成了实践中处理涉及这两类 案件的矛盾，有的案件劳动者既可以请求仲裁机构仲裁，又可以要求劳动监察 机构进行处理，两者处理得到的结果又可能存在很大的不同，这造成两部法律 对同一问题有可能存在两种不同的处理结果。如曹某和公司发生的关于补发工 资和奖金的案例。 3劳动监察执法期限存在模糊之处，给监察执法带来了难题 一是劳动监察的立案期限存在争议。 劳动法 中没有涉及立案期限的规定， 监察条例规定劳动违法案件在 2 年内未被发现、举报、投诉的，劳动监察 机构不再追诉违法者的责任。 行政处罚法也有违法行为 2 年内未被发现的， 不再给予处罚的规定。 综合上述两个法律条文的规定来看，有学者认为， 监 察条例规定的 2 年期限，应该只适用于涉及劳动行政处罚的案件，对于劳动 行政处理的案件并不适用。 二是劳动监察案件立案后的处理期限不完善。劳动监察立案受理后，劳动 监察机构必须对受理的案件在一定期限内作出处理，以便及时地维护劳动者的 权益，但我国现有的法律、法规及规章对劳动监察案件处理期限的规定也不甚 完善。 程序规定规定劳动监察案件应在 20 日内处理完毕，特殊情况的案件 可以延长至 30 日。 而监察条例规定应在 60 个工作日内完成对劳动监察案 件的处理，情况复杂的，可以延长 30 个工作日。 但是这两部法规都没有对劳 条文的具体内容请参见企业劳动争议处理条例第 2 条。 条文的具体内容请参见劳动争议调解仲裁法第 2 条。 陈荣鑫、杨国益等著： 劳动和社会保障法常见案例解析 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 300 页。 条文的具体内容请参见劳动保障监察条例第 20 条。 条文的具体内容请参见行政处罚法第 29 条。 洪在有： 劳动监察制度需要改革和完善 ， 研究探索2004 年第 11 期。 郭富锁： 论我国劳动监察制度之完善 ， 青海民族学院学报 （社会科学版）2005 年第 2 期。 条文的具体内容请参见劳动监察程序规定第 14 条。 条文的具体内容请参见劳动保障监察条例第 17 条。 一、我国劳动监察存在的问题 7 动监察案件处理过程中是否能适用期限的中止或者重新计算的问题给出明确的 答案。 劳动监察执法期限的模糊，难免会给实践中的监察执法带来难题。针对劳 动行政处理的案件，如果不能适用 2 年期限的规定，一旦发生了劳动处理的案 件，监察机构不知道应该在多长时间内立案。立案后的处理期限是否能适用中 止或者重新计算，法律没有规定。这些模糊之处，导致在劳动监察过程中遇到 这类问题时，缺少了可供操作的依据和标准，不可避免的给劳动监察执法工作 带来很大的困难。 （二）劳动监察监督方面的问题（二）劳动监察监督方面的问题 1工会监督未起到应有的作用，致使劳动者权益得不到保护 我国目前实行的是以机构监察为主的劳动监察，主要由各级劳动行政部门 和各级工会组织来具体承担。 所以，工会有权对用人单位违反劳动法的行为进 行监督。 中华人民共和国工会法 （以下简称工会法 ）对工会的监督权作 了明确的规定， 工会法第 23 条规定了工会有权对新建、扩建企业和技术改 造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投 产使用进行监督； 第 24 条规定工会有权对企业违章指挥、强令工人冒险作业、 或者生产过程中明显重大事故隐患和职业危害提出建议。 劳动法也规定了 工会有权对用人单位进行监督。 劳动法第 88 条规定工会有权对用人单位遵 守劳动法律、法规的情况进行监督。 工会的这些监督职权虽有法律的支持，可是，实践中，工会却很少行使这 项权利，或者即使行使了这项权利，用人单位也是不予理睬。工会对用人单位 的监督其实是徒具其表的，根本收不到应有的作用。由于工会是劳动者自发参 与，维护其利益的组织，再加之工会和用人单位接触广泛，如果其对用人单位 的监督未起到应有的作用，那么用人单位侵犯劳动者利益，甚至是侵犯劳动者 秦国荣著： 劳动与社会保障法律制度研究 ，南京师范大学出版社 2004 年版，第 176 页。 陈爱江著： 就业与劳动权益的法律保护 ，国防工业出版社 2006 年版，第 347 页。 条文的具体内容请参见工会法第 23 条。 条文的具体内容请参见工会法第 24 条。 条文的具体内容请参见劳动法第 88 条。 完善我国劳动监察制度研究 8 人格的事件就会经常发生。如 2001 年发生在深圳龙岗区韩资企业搜身案， 就 是典型的用人单位侵犯劳动者人格的事例。还有用人单位不与职工签定劳动者 合同，工会对此不予过问而被职工告上法院的事例。 如果工会能在监督用人单 位方面发挥强有力的作用，劳动者的利益保护就有了坚强的后盾做支撑，也就 没有那么多侵犯劳动者利益的违法案件发生。 2监察机构强制执行权的缺失，致使不能对用人单位行使强制措施 规定 第 11 条规定了劳动监察机构享有一定的处罚权， 即劳动监察机构对 违法企业实行处罚的广泛权力，包括警告、通报批评、罚款、吊销许可证、责 令停业整顿；1996 年，原劳动部颁布的劳动行政处罚若干规定第 5 条也规 定了监察机构享有的权力。 这些权力多为行政性质的处罚权。但是这两部规章 都没有赋予监察机构一定的强制执行权。 劳动监察作为行政执法的一种，在执行过程中，难免会遇到用人单位的阻 挠，成为劳动监察进一步执行下去的障碍，这种情况在监察权力运行过程中是 经常出现的。如果遇到非法中介机构或用人单位恶意不支付劳动者工资、以及 其他影响恶劣的违反劳动监察规定的案件时，由于法律并没有赋予监察机构强 制执行的权力，监察机构是不能采取强制措施的。如非法职业中介收钱却不帮 农民工找工作的事例。 在正常的劳动用工关系中，侵犯劳动者利益的事情也是 经常发生的，如发生在 2006 年泰富长安城工地的用人单位拖欠 150 农民工工资 的事件 ，由于监察机关没有强制执法权，用人单位的法定代表人逃逸，致使劳 动者的工资得不到追偿。出现这种状况的时候，就需要有强大的权力保障作为 后盾，确保监察执法权力的实际贯彻落实。由此赋予劳动监察机构一定的强制 性措施，使其具有充分的强制执行权力，以便对违法的用人单位及时行使强制 执行权，从而可以更好的保护劳动者的合法利益。同时，实践中，监察执法难 以落实的问题也就能够得以克服。 3监察人员素质不高，导致监督的形式化 新浪网新闻： 深圳韩资厂非法搜身案告结，每位女工获赔四千 ， 年 3 月 10 日。 陈荣鑫、杨国益等著： 劳动和社会保障法常见案例解析 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 308 页。 条文的具体内容请参见劳动行政处罚若干规定第 5 条。 陈荣鑫、杨国益等著： 劳动和社会保障法常见案例解析 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 86 页。 关荣等对用人单位拖欠逃逸无可奈何， “缺刚性”成治欠薪瓶颈 ， 年 3 月 10 日。 一、我国劳动监察存在的问题 9 1994 年颁布的劳动监察员管理办法 （以下简称管理办法 ）第 7 条规 定了劳动监察员应当具备的任职条件：认真贯彻执行国家法律、法规和政策； 熟悉劳动业务，熟练掌握和运用劳动法律、法规知识；坚持原则，作风正派， 勤政廉洁；在劳动行政部门从事劳动行政业务工作三年以上，并经国务院劳动 行政部门或省级劳动行政部门劳动监察专业培训合格。 管理办法规定了监察人员应当熟悉劳动业务，熟练掌握和运用劳动法 律、法规知识，但是，很多监察人员因不具备相应的科学文化素质导致对劳动 业务、劳动法律、法规知之甚少。以安徽省为例，截至 2007 年，全省各级监察 机构共有专职劳动监察员 468 人，其中具有本科以上学历的 157 人，占 33%， 来自中国安全天地网 2007 年对 1.2 亿职工的统计数据显示：初中文化程度以下 的占 70%左右，企业职工中受过系统专业或中等专业教育的人员占职工总人数 的 15%20%。所以，提高监察员的专业素质迫在眉睫。 监察人员专业素质的缺乏直接影响了劳动监察监督的效果，因为劳动监察 有很多属于专业领域的问题。比如，对用人单位提供的劳动条件、工资的监察 等、这需要专业人员的审查以免用人单位规避法律的规定。因此，监察人员必 须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识。 如果监察人员不具备这方 面的知识，就很难针对这些专业性很强的东西发现问题、提出问题，也很难发 现用人单位是否存在规避法律的地方，这样就很容易出现用人单位瞒天过海， 一推了之的不利局面，导致监察人员对用人单位的监督流于形式化。只有监察 人员具备这方面的专业知识，了解这个专业，了解这个领域，才能有资格，有 条件去发现其中的问题和漏洞，进而才可能去实际的解决问题。 劳动监察员准则第 5 条监察人员应遵守纪律，廉洁奉公，不准以权谋 私，接受用人单位的礼品、礼金等。 因此，监察人员收受用人单位的贿赂也会 导致监督的形式化。在当前的执法环境下，许多违法违纪现象都和执法人员的 腐败有密切的关系。虽然党和政府对腐败现象不断加大处罚力度，但执法人员 的腐败现象却屡禁不止，监察执法人员是否廉洁在很大程度上决定了监督的效 安徽省劳动保障监察处： 提高监察效能，强化维权防线，努力构建和谐稳定的劳动关系关于全省劳 动保障监察工作的调研和思考2007 年 12 月 10 日。 应松年主编： 中华人民共和国安全生产法条文释义与理解适用事故防范、应急救援与法律责任分 担 ，中国方正出版社 2002 年版， 第 192 页。 条文的具体内容请参见劳动监察员准则第 5 条。 完善我国劳动监察制度研究 10 果。如果监察人员接受用人单位的贿赂，那么其对用人单位的监察只是形式化 的监察而已。因此，为了避免监察人员对用人单位的形式化监督，加强其自身 素质建设是非常必要的。 （三）劳动监察预防方面的问题（三）劳动监察预防方面的问题 1用人单位对安全预防措施不重视，导致安全事故频发 劳动法第 53 条规定了用人单位的劳动安全卫生设施必须符合国家规定 的标准。 54 条规定用人单位必须为劳动者提供必要的劳动防护用品，以应对职 业病的危害。 这两个法律条文是对用人单位在生产过程中安全预防的要求。 根据劳动法律法规， 为确保劳动者在生产过程中的安全和健康， 用人单位对 工作场所应进行必要的安全设施建设，主要包括安全装置、预防性的机械强度 试验、机械设备的维护保养等。国家为了预防职业病，搞好劳动保护，要求用 人单位根据实际用工需要为劳动者提供相应的劳动防护用品。用人单位提供符 合国家规定的防护用品并正确使用，对于保护劳动者的安全健康，防止职业病 和急慢性损害的发生，减少或杜绝伤亡事故的发生是非常必要的。 但是， 用人单位对法律、 法规规定的这些安全预防措施的设置是值得商榷的。 有的用人单位资金短缺，劳动安全预防措施的建设滞后于单位的发展；有的用 人只顾追求生产速度，而忽略了安全预防措施。再加上有的地方政府只顾经济 发展，不顾劳动环境保护和劳动安全保护的管理、监督， 很多单位设备陈旧， 条件落后，环境恶劣，安全防范措施不够，造成安全事故的发生。所以，用人 单位对安全预防措施的不重视，导致的后果就是安全事故的频繁发生。 2劳动者的安全防预意识不高，导致安全事故频发 职工应当进行必要的安全生产培训， 未经安全生产教育培训的人员， 不得上 岗作业。 劳动法第 56 条规定： “劳动者在劳动过程中必须严格遵守安全操作 规程” 。这一条文是对劳动者在劳动过程中应遵守安全操作的要求。 但是，实践中，很多劳动者并没有相应的安全预防意识，这主要表现在劳动 者本身不具备某种生产技术而强行上岗；对潜在的风险认识不足，如某食品厂 条文的具体内容请参见劳动法第 53 条。 条文的具体内容请参见劳动法第 54 条。 蒋月等著： 中国农民工劳动权利保护研究 ，法律出版社 2006 年版，第 106 页。 一、我国劳动监察存在的问题 11 工人因对厂内潜在风险认识不足导致的职业性中毒事件。 有的劳动者在生产过 程中不遵守有关技术要求，或者在特殊行业中，劳动者没有遵守用人单位关于 工作场所、环境的特殊要求，在上班期间或者下班后由于自身的安全意识不高， 导致事故的发生。所以，劳动者本身的安全意识不高，不遵守相关的安全要求 以及一些操作规程等，对安全操作要求，单位规章制度置若罔闻，最终导致的 是安全事故的频繁发生。 3监察机构对用人单位监控不到位，导致劳动者利益得不到保护 劳动法第 86 条规定，劳动监察机构执法人员有权进入用人单位了解执 行劳动法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。 这一条 文规定了监察机构有权对用人单位实施检查，并可以对用人单位实施监控。 由于监察机构的监控不到位，造成些用人单位用人单位侵犯劳动者利益的 事情经常发生。近些年，用人单位拖欠劳动者的工资现象屡见不鲜，这种情况 极易引起工人集体上访，造成社会公共安全问题和突发事件的发生。如 2009 年 8 月发生在洪山县的 40 余位农民工集体讨薪事件。 据经济参考报报道，在 华韩资企业弃厂逃逸，拖欠银行贷款、职工工资等高达数亿元。 这些事例的发 生，固然应当对这些不负责任的企业给与谴责，但从另一方面也说明了我国劳 动监察对用人单位的监控不到位，对用人单位的一些动向毫无知觉。 监察机构对用人单位的监控不力， 导致的一个直接后果就是劳动者的利益得 不到有效的保护。企业欠薪的行为属于劳动监察范围内的事项，属于监察人员 的公职范畴，这些事件的发生说明监察人员的工作并没有落实到实处，监察机 构的监控措施不到位。 （四）劳动监察责任制方面的问题（四）劳动监察责任制方面的问题 1监察程序不完善，导致可实施性不强 对任何一种责任实现来说，合乎法定的程序，实现程序上的正义，才能使相 王昌硕主编： 劳动法学案例教程 ，知识产权出版社 2003 年版，第 134 页。 条文的具体内容请参见劳动法第 86 条。 洪山普法网新闻： 和平街发挥“大调解”机制作用，及时化解群体性讨薪事件 ， 年 3 月 20 日。 刘宝森、董学清： 多家韩资老板玩“失踪” 拖欠员工工资超亿元 ， 经济参考报2008 年 3 月 24 日， 第 4 版。 完善我国劳动监察制度研究 12 对人和公众对法律的正当性不产生怀疑。遵守合法的程序，可以使得公共利益 与私人合法权益得以同时合理实现。 在劳动法领域， 追究用人单位的法律责任， 仍然要按照一定的程序来实现 程序规定 第 8 条规定了查处违反劳动法律、 法规行为时应当遵循的程序， 包括登记立案、调查取证、处理、制作处罚决定书、送达。 笔者认为，这样笼 统的立法规定是一个缺陷，在执法实践中加大了监察人员违规操作的可能性。 由于缺乏具体的操作标准，在查处用人单位的违法行为时，监察人员可能不去 调查取证，就直接对用人单位进行处罚，导致的后果是只需要给于用人单位罚 款的，监察人员却给于了吊销许可证或责令停业整顿的处罚。这无疑加大了用 人单位的责任承担，进而会引起社会公众对对执法者公平执法的怀疑。 因此，无论是对用人单位给以警告、罚款等相对较轻的处罚，还是给以吊销 许可证等较严重的处罚，不能全凭劳动监察人员的一方行为。相对人是否违法， 违反何种法律，该不该给予处罚，给予何种处罚等，都要依据相应的程序进行。 程序规定对责任追究程序的不完善规定，导致了程序追究的可实施性不强， 也加大了监察人员违规操作的可能性，难以收到立法的初衷。 所以，应该设计一套完整的，具体可行的程序设计，监察人员作出处罚必须 按照这一程序来执行，那么不仅处罚得当，而且行政执法的公信力也不容置疑。 2对用人单位的责任处罚轻重不平衡，导致处罚不公正 民事责任主要是指用人单位违反劳动法给劳动者造成损失， 所应承担的法律 责任， 包括损失赔偿、 经济补偿、 继续履行劳动合同等多种具体的责任形式。 劳 动法第 89 条规定用人单位的劳动规章制度违反法律、法规，对劳动者造成损 害的，应当承担赔偿责任； 第 91 条规定用人单位违反规定，侵犯劳动者合法 权益的，由监察部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿、并可以责令支付 赔偿金。 除此之外， 劳动法还规定了用人单位违反法律法规应当承担民事 责任的其他情形。 行政责任主要是指用人单位违反劳动法而尚未构成犯罪时所应承担的法律 应松年主编： 当代中国行政法 （下卷） ，中国方正出版社 2005 年版，第 1250 页。 条文的具体内容请参见劳动监察程序规定第 8 条。 条文的具体内容请参见劳动法第 89 条。 条文的具体内容请参见劳动法第 91 条。 一、我国劳动监察存在的问题 13 责任，包括警告、罚款、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等。 劳动法第 90 条规定了用人单位违反规定，延长劳动者工作时间的，有监察机构给以警告， 责令改正，并可以处以罚款。 刑事责任主要是指用人单位违反劳动法的行为触犯刑法， 构成犯罪， 应承担 的法律责任。 劳动法第 93 条规定： “用人单位强令劳动者违章冒险作业，发 生重大伤亡事故，造成严重后果的，对责任人员依法追究刑事责任。 ” 从劳动法的有关规定来看，我国对劳动违法行为的处罚呈现这样一个特 点：侧重于追究民事责任，轻行政责任，少刑事责任。 这种处罚轻重不平衡的 现实，不利于对劳动者合法权益的保护。用人单位违反法律、法规应当追究责 任人刑事责任的，或者应当给以行政处罚的，可能认为劳动法调整的是私法利 益而给予民事责任的处罚，这难免会造成对用人单位的违法处罚不公正，忽视 了对劳动者利益的保护。大量的劳动违法案件表明，当民事责任和行政处罚已 不足以保障劳动者权益的情况下，加强对侵犯劳动权益的刑事责任追究，是唯 一的选择。 3对劳动监察人员责任的规定过于笼统，导致有权无责 谈到责任的追究问题， 不能忽视的是对劳动监察人员责任的追究。 劳动法 第 103 条规定监察机构人员因滥用职权、玩忽职守等行为构成犯罪的追究予行 政处分。 规定第 19 条规定监察人员对国家、用人单位或劳动者利益造刑 事责任，不构成犯罪的，给成损害的，给予行政处分。 监察条例第 31 条 规定了给予监察人员行政处分，追究刑事责任的情形。 从这三部法律、规章来 看，对劳动监察人员的违法应承担的责任都是用一个条文来表述的，行政执法 人员要么承担行政处分，要么因滥用职权、玩忽职守等情节严重的，触犯刑法 的，依法追究刑事责任。 规定中规定的是对违法的监察人员“建议”给予行政处分， “可以”并 处赔偿经济损失，构成犯罪的， “建议”司法机关依法追究刑事责任。与规定 相比， 监察条例多了监察人员泄露在履行过程中知悉的商业秘密，去掉“建 条文的具体内容请参见劳动法第 90 条。 郑言： 从韩资企业逃逸看我国劳动监察制度的缺位 ， 山东工商学院学报2009 年第 1 期。 条文的具体内容请参见劳动法第 103 条。 条文的具体内容请参见劳动监察规定第 19 条。 条文的具体内容