（中国近现代史专业论文）袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究（1912——1916）.pdf

袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 2 内容提要内容提要内容提要内容提要 袁世凯时代的北京政府诞生于新旧朝代更替的社会大变革之下 这一政府的中央官僚构 成随社会的发展而发生变迁官员所学专业官员来源的地域分布官员的知识结构传统 关系如学缘血缘地缘姻缘关系等方面影响了袁世凯之中央官僚集团的构成 在社会变迁的环境中 教育的变化使官员的专业知识与任职的一致性加强 地缘与学缘 的交织利用使官僚集团的构成更为复杂政治派系政党政治也影响着官僚的构成社会变 迁与政府人事联系紧密 北京政府主要官员的基本构成性质是一个军人名流专家与政客的混合体在这个混 合体中武夫专政与专家治国并存且专家治国服从于武夫专政致使民国终未建成 关键词关键词关键词关键词袁世凯时代 北京政府 社会变迁 中央官僚集团 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 3 abstract the beijing government of yuan shikai times was born in the society, in which the new and old dynasties were alternating, the composition of its central officialdom was changing with the vicissitude of society. there are many kinds of factors, having effect on the composition of yuan shikai central officialdom groups, for example , the major of bureaucracy, the distribution of district, knowledge structure and conventional relationship, etc. the conventional relationship included classmate, blood, district and marital relationship. under the vicissitude of society, the change of education enforce the unity of specility knowledge and duty, the interweave of district and classmate relationship made the composition of officialdom more complicated, at the same time, political clique and party had an effect on the composition. it was very tight between the historical vicissitude of society and the government personnel relation. the elemental constitution of beijing government predominantly officer was a mixture, which was composed of soldieries, celebrities, specialists and politicians. in the mixture, the sword-law dictature coexisted with the specilist administration, however, the specilist adiministration must submit to sword-law dictature, even making the ming county had eventually been not founded. key wordsyuan-shikai times, beijing government, the vicissitude of society, central officialdom groups 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 4 序序序序 言言言言 隋唐以前官员的选拔途径主要以举荐为主 科举制度确立以后 官吏来源的主要途径便 是科举考试明清时代通过科举考试来选拔官员称为正途而将科举以外的官员来源 途径称为异途1905 年清政府废除了科举制度传统官僚集团的主要来源途径被废除 后政府的官僚集团是如何构成的这正是本论文所要着重论述的内容 本文之所以选择袁世凯时代 因这一时期在历史上是一个较为特殊的时期 它诞生于新 旧交替的社会变革中是军阀统治的开端在历史发展中具有特殊地位通过分析这一时代 政府中央官僚的构成 揭示这一官僚集团在特殊历史背景下所形成的基本特征 最终阐明民 国之所以没有真正建成的原因 这是本文主要解决的问题 袁世凯时代北京政府中央官僚集 团的构成及其与社会之间的互动关系 是北洋军阀史研究的一个重要方面 同时也为现代政 府人员的选拔及政府部门职能与任职人员专业等方面提供了借鉴 袁世凯时代的北京政府是北洋军阀统治的开始有关北洋军阀史的研究80 年代以前 较少80 年代以后在这一领域内的研究日益深化涌现出一大批研究成果许多具有一 定水平与深度的文章或著作给北洋军阀史的研究带来了令人鼓舞的可喜现象 章伯锋等编纂 的北洋军阀19121928来新夏主编的中国近代史资料丛刊北洋军阀北洋军 阀史李新主编的中华民国史就是关于北洋军阀的极有价值的资料和专著它较为全 面地反映了北洋军阀统治时期各个历史阶段一些重大历史事件的全过程 北洋军阀史的研究视角广泛涉及北洋军阀的社会基础阶级属性特点成因演变 概况与帝国主义的关系工农业状况民初政治政党社团及历史人物等诸方面涵盖了 这一时期的政治经济军事思想文化等多个角度现有成果从军事角度研究的较多如 国内有文公直的最近三十年中国军事史张玉田等著的中国近代战争史等国外如 美国学者拉尔夫尔鲍威尔的18951912 年中国军事力量的兴起加拿大学者陈志 让的军绅政权等有关北洋军阀时期人物的研究以个体为研究对象的著作颇多人物 传记有李宗一的袁世凯传陶菊隐的蒋百里传等这些著作都对所述人物作了系统 的研究对个人的研究除人物传记外还有回忆录人物专集等以人物群体作为研究对象 的著作较少杨大辛等编著的北洋军阀总统与总理一书为研究群体人物之创它不仅评 述了人物的生平和历史功过同时也反映了时代政治概貌此外焦静宜的二十世纪初的 遗老遗少也是以人物群体为研究对象的著作 从军阀官僚集团组织构成角度进行研究的文章有杨立强的 论近代中国军阀官僚集团组 织构成的特点军事历史研究1989 年第 1 期它从总体上论述了军阀官僚集团组织中 存在的复杂的关系网血缘关系同乡关系同僚部属同学年谊和师生关系并指 出这些关系是军阀集团维系各种军政机构内部人际关系的纽带 是保证各级组织机构按照各 自集团首领的意志运转的润滑剂同时对社会造成了不良影响阻碍了现代化的发展延缓 了中国政治民主化的进程 这篇文章颇有新意地从传统关系的角度对官僚集团组织特点做了 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 5 系统地论述对本文有关血缘地缘关系的分析有重要的借鉴作用同时这篇文章也启发了 我试着将官僚集团中的关系网放入社会变迁中作进一步的分析 探求政府人事在社会变迁中 的变化 另外对我的论文提供一定借鉴作用的文章还有王奇生的 近代留学生与中国官僚政 治历史档案1991 年第 1 期文中提到作为新知识阶层的留学生从政的得失主要有四 个方面行政能力的提高思想信仰与价值的多元取向亲外与卖国脱离中国国情这 对我要阐述的北京政府官员来源途径之一留学生提供了帮助 另外在李志茗的 晚清四 大幕府 中提到了袁世凯幕府集团 并对这一集团的发展演变及活动 影响作了概括的介绍 总的来说关于北洋政府官僚集团构成的研究还相当薄弱集团中官员的资料较分散 对二三流人物的著述需补充有关对人物群体作计量研究有待深入 本文将通过运用统计学方法运用定量分析法及大量的数表图表对袁世凯时代北京 政府中央官僚集团进行量化分析同时又与文献史料相结合揭示在新旧冲突与并存中西 冲撞与杂处的历史背景下 北京政府中央官僚集团构成的基本特征及其在社会发展进程中的 影响 本文共分四章第一二章主要是时代背景及对官僚结构的静态分析袁世凯时代的北 京政府诞生于新旧朝代更替的社会大变革之下 科举废除后 北京政府官员来源的途径多样 化 使整个官僚集团的构成亦为复杂化 本文就所能查到的袁世凯中央官僚集团成员的资料 在对整个中央官僚集团的官员量化分析的基础上 梳理出各部分在政权中所占的比例 人员 的分布 不同部门所用人员的差异 官员之间存在的传统关系以及在不同时期人员的比例变 化新旧官僚的冲突与协作在袁世凯统治的短短几年里政局的变化影响着官僚集团的调 整 新部门的产生决定了政府所需官员的职业素质及专业水平的提高 同时渗透其中的传统 官僚政治的关系网也对官僚构成起着重要的影响 第三章主要是写社会变迁与政府人事之间的关系将官僚构成放入社会变革中进行动态 分析社会的变迁引起教育的变革新学与旧学的交替杂处影响着官僚的知识构成在官员 专业知识与所任职位的一致性加强的同时地缘学缘与政党政治政治派系也影响着官僚 的构成 最后一章是概述袁世凯时代北京政府主要官员的基本构成性质及其对社会发展的影响 北京政府整个中央官僚的构成是一个军人名流专家与政客的混合体其中有为社会发展 做出贡献的专门人才 同时也有醉心于专政的武夫 这使袁世凯时代北京政府职能的发挥呈 现两面性既推进了社会现代化的进程又有阻碍社会现代化进程的尴尬且阻碍作用是主 要的导致民国最终没有建成 此外在资料方面本文对官僚集团构成的研究必然牵涉到这一时期的很多人物所以 有关人物的传记文集年谱笔记及一些工具书将是本文的主要资料来源同时这一领域 现有的研究成果也为本文提供了一定的参考价值 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 6 第一章第一章第一章第一章 袁世凯时代之北京政府袁世凯时代之北京政府袁世凯时代之北京政府袁世凯时代之北京政府 一一一一北京政府之成立北京政府之成立北京政府之成立北京政府之成立 清末 由于政治腐败及民族危机的加深 以孙中山为首的资产阶级革命党人发动了辛亥 革命 并在革命胜利后建立了资产阶级民主共和国南京临时政府 在帝国主义的干涉和 袁世凯的武力进攻下 南京临时政府面临着严重危机 孙中山决定以袁世凯逼清帝退位为条 件让位于袁世凯袁世凯得到孙中山的保证后一面指使段祺瑞等威胁朝廷退位另一方 面又以优厚的条件对清皇室诱逼 1912 年 2 月 12 日清政府被迫接受了优待条件颁发了退位诏书孙中山等则信守诺 言向南京参议院提出辞职咨文并推荐袁世凯为大总统2 月 15 日参议院选举袁为临时 大总统4 月 1 日孙中山正式解职5 日临时参议院议决政府迁往北京以袁世凯为首的北 京政府正式成立 辛亥革命是一场伟大的社会运动它从政治经济文化及思想等各方面给北京政府 带来了极大的影响在社会进程中具有重要的地位正如朱英所说革命的成果不能仅看当 时的政权当时的法令政策当时的现象而是要看那些凝固到历史自身中去并延续下来 的东西只有从这中间 我们才能真正了解辛亥革命究竟在多大程度上或者说是怎样改变 了中国的面貌影响着中国社会的转型 1 北京政府成立初期在各个方面大都延续了革 命后所建立的南京临时政府的制度法规体现着资产阶级政府的特色 第一民主共和形式的保留以袁世凯为首的北京政府是军阀统治的政府军阀的本质 决定了他们为了一派一己的私利 对辛亥革命后的民主形式和程序必然进行粗暴的践踏 但 在北京政府建立之初军阀独裁势力较微弱革命的影响尚大民主共和形式的存在本身 也为全社会树起了一种原则 一种理念 它不仅有利于革命党人为维护民主共和而进行的斗 争而且也成为大众判断是非的标准 2袁世凯为了收买民心 也只能保留民主共和形式 民初的临时参议院是民主共和国的象征 临时参议院北迁后 袁世凯为了扩大自己的势 力安插亲信使议员的成份发生了变化但出于民主共和的形式他不得不采取与参议院 合作的态度制定和颁布了许多法制法规如国务院官制国会组织法参议员选举 法众议院选举法等临时参议院也基本行使了其职权起到了代议机关的作用先 后开会综 220 次经议决者 230 案立国纲要未始不于此稍植基础也 3对于政府与参议 1 朱英主编 辛亥革命与近代中国社会变迁华中师范大学出版社 2001 年版第 42 页 2 朱英主编 辛亥革命与近代中国社会变迁华中师范大学出版社 2001 年版第 42 页 3 杨幼炯 中国近代史立法史上海商务印书馆 1936 年版第 117 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 7 院的合作情况一位参议员对此有所描述前参议院时代凡政府提出借款案无不悉赞 成而政府于立约签字之先亦靡不将交涉情况报告于参议院征求同意 1 第二振兴实业发展资本主义经济革命的根本问题就是解放生产力南京临时政府 成立后大力发展资本主义经济振兴实业不仅在中央设有实业部而且要求各省成立实 业司袁世凯当上大总统后也不得不顺从民意对振兴实业予以重视各省民政长有提 倡工商之责须知营业自由载在国宪尤应尊重务望督饬所属切实振兴以裕国计 举凡路矿林垦蚕桑畜牧以及工艺场厂一切商办公司其现办者务须加以 保护即已停办及有应办而未办者亦应设法维持善为劝导 2 北京政府设立工商农 林两部后合并为农商部颁布了许多发展经济的措施先后任用革命党人陈其美刘揆 一和工商界代表张謇周学熙为工商农商部总长毫无疑问如果不是辛亥革命的胜利 及民国成立革命党人和一部分工商界代表不可能进入政府担任要职 第三 专业人员的任用 以孙中山为首的资产阶级革命派对清王朝官僚机构用人混乱现 象有着深刻的认识认为清政府任官授职不问其才能之何者而问其权势之有无以此 当政事之大任几何其不误国哉 3因此 孙中山等领导人根据资产阶级民主自由等政治 组织原则在建立资产阶级各级行政机构的同时积极加强吏治的改造孙中山等极为重视 官吏的考核选拔和任用有关选拔监督官吏的法令也相继制订如文官考试章程 文官考试委员会官职令文官考试令外交官及领事官考试委员官职令外交官及 领事官考试令等草案4南京临时政府所用官员大都为具有一定专业知识的人才如外交 总长王宠惠毕业于天津北洋大学堂法科随后赴日本欧美留学获美国法学博士学位及英 国律师资格被选为德国柏林比较法学会会员5财政部长陈锦涛是经济学家获美国经济 学博士学位6海军总长刘冠雄毕业于福建马尾船政学堂后赴英国留学自英国回国后曾 任靖远号帮带江防舰队司令官海军部军制司驾驶科科长及海军部顾问等职7此外教 育总长蔡元培及实业总长张謇等都是知识丰富的专业人才 袁世凯在任用人才上虽然在各部门安插亲信但出于政治形势的需要北京政府保留 了一部分在南京临时政府时期任职的官员 如继续任蔡元培为教育总长 有的部门所用人员 甚至较之南京临时政府时期更为专业 如将南京临时政府时外交部的王宠惠 改任为司法部 总长刘冠雄任为海军总长北京政府注重专业人才的任用大大改变了封建社会通才 的现象这不失为辛亥革命的一大成果 第四教育方面南京临时政府非常重视教育认为惟教育主义首贵普及作人之 1 谷钟秀 中华民国开国史泰东图书局 1914 年版第 124 页 2 中国第二历史档案馆编 中华民国史档案资料汇编第三辑江苏古籍出版社 1991 年版第 1516 页 3 孙中山全集第 2 卷中华书局 1982 年版第 9 页 4 孙中山全集第 2 卷中华书局 1982 年版第 135 页 5 李新 孙思白主编民国人物传第二卷中华书局 1980 年版第 139 页 6 徐友春主编 民国人物大辞典河北人民出版社 1991 年版第 1069 页 7 徐友春主编 民国人物大辞典河北人民出版社 1991 年版第 1433 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 8 道尤重童蒙中小学校之急应开办当视高等专门为尤要 1相继颁布了一些教育法令 同时对原来的封建教育进行了批判与改革凡民间通行之教科书其中如有尊崇满清朝廷 及旧时官制军制等课并避讳抬头字样应由各该书局自行修改呈送样本于本部及本省民 政司教育总会存查如学校教员遇有教科书中不合共和宗旨者可随时删改亦可指出呈 请民政司或教育通知该书局改正 2教育总长蔡元培也写了 对于教育方针的意见对旧 教育进行批判他认为满清时代所谓钦定教育宗旨者曰忠君曰尊孔曰尚公曰尚武 曰尚实忠君与共和政体不合尊孔与信教自由相违 3 较之满清旧的教育制度 南京临时政府的教育制度具有现实性 注重所学知识的实际应 用辛亥革命后资产阶级将其所认定的社会需求转化为教育理论再将其反应到教育律令 这一整个变革 意味着辛亥革命胜利后资产阶级的教育主张获得了法的形式 开始以正统地 位立足于中国社会 同时也标志着中国教育近代化新历程的开启 4一些教育法令虽未施行 但对袁世凯时期教育法令的制定起了影响和制约作用 北京政府在继承南京临时政府教育政 策的基础上加强了教育措施培养了一批政府所需要的专门人才这也是辛亥革命的重要 成果 第五政党意识在封建社会人们的组织意识中奉行君子群而不党的伦理规范 因此封建社会不可能有真正的政党产生有的多为秘密结社辛亥革命胜利后中华民国 的临时约法赋予了人们集会结社的权利故南京临时政府成立之后集会结社犹 如疯狂而政党之名如春草怒生为数几至近百 5其中的中华民国联合会就是南京临时 政府时期最有影响的政团之一它由章炳麟等在 1912 年 1 月 3 日成立于上海北京政府成 立后基本承袭了南京临时政府的政党之风不断有新的政党创建且许多政党是由多个党 派联合而新组的政党如南京临时政府时的中华民国联合会到北京政府时期发展为统一党 1912 年 5 月 9 日统一党和民社国民协进会民国公会国民党等五政团合并成为共和 党 6 国民协会和共和建设讨论会出于政治上反孙的共同目的于 1912 年 10 月 27 日联合 共和统一会国民新政社共和促进会等六政团成立民主党其它还有延续下来的中国社 会党中华民国自由党中华民国工党等等各政党通过相互竞争达到参政执政的目的 这种竞争性政党政治的格局 尽管存在着混乱及形式化的问题 但反映了资产阶级平等的政 治原则改变了中国传统的组织结构和政治行为是对封建专制的一种否定民初的这种政 党政治体现了当时人们政党意识的浓厚 同时也是袁世凯集权道路上的一大障碍 由于政党 的存在同一政党的人员之间联系相对紧密这对北京政府官僚结构产生了一定的影响 1 孙中山全集第 2 卷中华书局 1982 年版第 252 页 2 临时政府公报第四号 3 临时政府公报第十三号 4 崔运武 辛亥革命与中国教育的近代化河北学刊1991 年第 5 期 5 丁世峰 民国一年来之政党国事第 1 期 6 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷上中华书局 1987 年版第 46 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 9 南京临时政府的民主自由人权平等的政治原则影响很大其法令在北京政府成立 初期大都被承袭下来 尤其在行政用人上学有专长的取才原则 展示了中国近代国家行政用 人的发展方向但北京政府毕竟是以袁世凯为首的政府他的阶级地位个人思想和反动 的政治逻辑决定了他必然要走向帝制自为的道路 1因此当他成为民国总统后 在提倡共 和的旗号下开始暗中为其独裁统治积蓄力量利用时机扫除阻碍其独裁的障碍 第一安插亲信抢夺实权南京临时政府成立时政府实权多掌握在革命党人手中 袁世凯在糅和了前清政府与南京临时政府官员的基础上成立了北京政府 政府官僚结构发生 了变化他加强了对政权的控制重用北洋军阀出身的官员如段祺瑞冯国璋等人政府 的革命性削弱了实权落入了以袁世凯为首的北洋军阀手中但由于辛亥革命刚结束南京 临时政府资产阶级法令影响尚大 政府官员中尚有革命党人员 大部分议员也坚信民主政治 资产阶级政治原则大体上能够有效贯彻 第二破坏责任内阁制公然违反临时约法唐绍仪是袁世凯多年的好友因其为 袁世凯卖力多年北京政府成立后唐绍仪被袁任为第一届内阁总理但唐绍仪拥护共和唐 绍仪内阁坚持实行责任内阁制这不利于袁世凯的专制独裁因而袁世凯指使内务总长赵 秉钧和陆军总长段祺瑞等人对唐内阁进行破坏迫使其在成立后不久即垮台 唐内阁垮台后袁世凯命陆征祥组阁在陆内阁的人员任用上袁世凯最初提出的阁员 名单被参议院否决继而他又提出二次阁员的名单财政总长周学熙司法总长许世英教 育总长范源濂农林总长陈振先交通总长朱启钤工商总长蒋作宾2为了使这次阁员名 单被通过袁世凯竟派军警对议员进行威胁使议员被迫通过了除蒋作宾之外的所有阁员 第三杀害革命党人袁世凯意识到辛亥革命的影响对革命党人极为防范利用权术 进行打击 先是利用黎元洪与武昌起义重要将领张振武的矛盾 于 1912 年 8 月 15 日在北京 捕杀张及其随员方维继之又逼走黄兴掌握军事力量对革命党人的军事力量进行削弱 肢解和分割同时对掌有军政大权的南京各省进行权力分解实行军民分治引起了南 京各省都督的不满 宋教仁案 进一步暴露了袁世凯反动专制的嘴脸宋一贯主张组织政党内阁制在 他主持下同盟会改组为国民党并在国会选举中以较大优势赢得了选举的胜利这对袁世 凯走向独裁形成了极大威胁在对宋利诱威胁无效后袁世凯暗中指使派人于 3 月 20 日 刺杀了宋宋案使孙中山等革命党人看清了袁世凯反革命的面目为了挽救共和孙中 山等发动了二次革命但是由于国民党内部意见不统一加上袁世凯对此进行了充分的 武力准备二次革命最终以革命党人的失败而告终 从总的方面来说北京政府成立后至二次革命前受辛亥革命影响其政策大多延续了 南京临时政府时期所制订的政策 在民主共和大趋势下 袁世凯还不敢明显表现出独裁的真 面目1913 年二次革命时期袁世凯的实力大增逐渐表现出其独裁的面目北京政府在 1 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷上中华书局 1987 年版第 9 页 2 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷上中华书局 1987 年版第 114115 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 10 政策和用人方面都发生了较大变化 二二二二二次革命后之北京政府二次革命后之北京政府二次革命后之北京政府二次革命后之北京政府 二次革命后袁世凯加快了独裁步伐他利用手中的实权不断对辛亥革命的成果进行 破坏对革命党人进行排斥并采取了一系列的专制独裁措施民主共和色彩在这一时 期的北京政府中渐趋消失封建专制色彩则随着袁世凯势力的增强而越来越浓重 第一正式大总统职位的攫取二次革命中随着对南方用兵的节节胜利袁世凯不满 足于临时大总统决定成为正式大总统开始了进一步加强独裁的专制措施 按规定总统选举要由国会来决定国会议员成为袁世凯最先瞄准的目标在国会 中占多数席位的国民党籍议员成为袁世凯首先要打击的对象 主张讨袁的激烈派国民党籍议 员冯自由褚辅成张我华刘恩格赵世钰朱念祖常恒芳丁象谦高荫藻等人被逮 捕居正胡秉柯杨士杰田桐白逾恒刘英等以所谓犯内乱罪被通缉伍持汉 徐秀钧惨遭杀害在袁世凯的高压政策下总统选举会于 1913 年 10 月 6 日召开袁调动京 师警察厅和拱卫军以保卫国会为名将国会团团围住由军警千余人组成的公民团虽 外穿便衣但军裤皮靴和短枪赫然可见 1议员在袁的胁迫下最后选其为正式大总统 第二国民党的解散与国会的取消袁世凯被选为正式大总统后在法律上仍受限制 为了彻底的独裁他于 1913 年 10 月 16 日向国会提出增修约法案要求扩大总统权力2 但遭到国会中国民党籍议员的反对 袁决心以暴力手段对付国民党和国会 袁首先指使各省 都督 民政长对国民党进行舆论攻击 然后借口查获李烈钧与国民党籍议员徐秀钧等往来密 电 于 1913 年 11 月 4 日下令解散国民党国会因不足法定开会人数被迫停会 袁又下令组织 其御用工具政治会议它由中央和各省官吏所派代表组成其中每省派二人蒙藏两 地区各派八人总统派八人国务总理派二人每部派一人共计八十人所派代表大部分 是清末官僚如袁世凯所指派的代表为李经羲梁敦彦樊增祥宝熙赵惟熙马良杨 度等人后又增派杨士琦和饶汉祥两人由于李经羲在清末曾任云贵总督地位最高袁世 凯就指定他为议长派张国淦为副议长顾鳌为秘书长 3然后他 据政治会议的决议 于 1914 年 1 月 10 日公然下令停止全体国会议员职务 每人发旅费四百元 饬令回籍 至此 袁世凯终于取消了国会 第三临时约法的废除与袁记约法的产生袁世凯在取消国会后又把矛头对准了 临时约法他于 1914 年 3 月 14 日组织了约法会议北洋出身的官僚占绝大多数袁世 凯通过这一造法机关对 临时约法 进行修改 同时于 1914 年 5 月 1 日废除了 临时约法 袁世凯最终将其独裁专制以法律的形式确定了下来这使袁世凯敢于公开对民权进行压制 1 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷下中华书局出版第 478 页 2 政府公报1913 年 10 月 23 日 3 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷下中华书局出版第 493494 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 11 宣称国家处开创之时当多难之际与其以挽救之责委之于人民委之于议会其收效缓 而难不如得一强有力之政府以挽救之其收效速而易所谓易则易知简则易从也况 人民政治知识尚在幼稚时代欲其运用议院政治窃恐转致乱亡此以现在时势及风俗习惯 证之而知其应含有特性者 1通过诬蔑人民缺乏 政治知识来为其称帝作思想准备 第四行政机构的建立与改组袁世凯从 1914 年 5 月起对政府中各种机构进行改革 在中央方面把国务院改为政事堂内阁总理改为国务卿并设左右丞二人辅助国务卿与 闻政事把原来的总统秘书厅改为内史监设内史长和内史若干人专门负责办理关于大总 统切身政务机密者在地方上把各省都督改称为将军民政长改称巡按使各道观察使改 称道尹等这些职位和名称与封建王朝模式相仿从中可见袁的称帝之心 第五排斥革命党人二次革命后袁世凯毫无顾忌地排斥革命党人他利用特务警察 机构来残杀革命派军政执法处杀害的人数以千计其中较为著名的有四川会党领袖 张百祥密谋刺袁的程泽湘辛亥南京革命军正参谋曹锡圭山东同盟会支部长徐镜心四 川民政长张培爵北京民主报总编仇亮江苏第三师旅长张秀全南京临时政府交通部 司长林逸民湖北军政府北伐学生军队长方亚凡辛亥山东烟台民军营长左宪章河南革命 军参谋余国桢及著名的革命党人程家柽等 21914 年 6 月汤芗铭破获 长沙革命党机关 一次逮捕四十多人杀害二十九人此案前后遇害者计二百余人 3诸如此类暴行不胜枚 举从此在袁世凯时代的北京政府中完全排除了革命党人变节的除外 第六 人事制度的变化 南京临时政府的官制较为粗略 对于文官职员的任用分为简任 荐任委任三等各部次长由大总统简任次长以下各级职员各部参事秘书长局 长等为荐任各部科长科员秘书官等为委任由总长分别荐任或委任总长当 时和次长一并列入简任 4 袁世凯政府成立后为了掌握人事大权修定了官制在 1913 年修改的官制中规定总长为特任在 1914 年 7 月的文官官秩令中规定凡授官进官 加秩及夺官降官者系特任简任职由大总统命令行之系荐任职由所属长官呈请大总统 命令行之系委任职由所属长官汇案呈请大总统命令行之 5适用范围与前面大致相同 但在 1915 年 12 月 3 日公布的陆海军军职任用暂行规则规定参事局长司长处长 等均改简任职625 日规定令政事堂各局各部蒙藏院盐务署等的参事司长厅长 各职一律由荐任改为简任 7从变化中可以看出 总统对人事的控制权在逐渐加强 袁世凯通过耍弄手段当上正式大总统 扫除了阻碍自己势力发展的国会及国民党 并通 过设立新的机构排除革命党人及修定官制在政府中掌握了人事大权得以安插亲信 1 政府公报1914 年 5 月 1 日 2 李新 李宗一主编中华民国史第二编第一卷下中华书局出版第 525526 页 3 王健 癸丑失败后湘中革命党史概略近代史资料1963 年第 2 期 4 钱实甫 北洋政府时期的政治制度下册中华书局 1984 年版第 437438 页 5 商务印书馆编 法令大全商务印书馆 1953 年版第三类官规第 2 页 6 钱实甫 北洋政府时期的政治制度上册中华书局 1984 年版第 98 页 7 钱实甫 北洋政府时期的政治制度上册中华书局 1984 年版第 105 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 12 随着势力的增强在内外反动势力的支持下袁世凯认为称帝的时机已经成熟因此于 1915 年 12 月 12 日承认帝制1916 年元旦改元洪宪 袁世凯称帝与历史潮流相逆 因此当他倒行逆施到极点的时候 南方各省纷纷掀起了反 帝制运动的护国运动云南最先独立全国各省纷起效仿北洋军阀内部如冯国璋之流 及帝国主义出于自身利益的考虑也转而反对袁世凯称帝 于是 袁世凯在内外交迫下被迫于 1916 年 3 月 22 日明令取消帝制6 月病亡 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 13 第二章第二章第二章第二章 袁世凯之北京政府中央官僚的构成袁世凯之北京政府中央官僚的构成袁世凯之北京政府中央官僚的构成袁世凯之北京政府中央官僚的构成 一一一一北京政府中央官僚构成的变迁北京政府中央官僚构成的变迁北京政府中央官僚构成的变迁北京政府中央官僚构成的变迁 北京政府诞生于一个新旧杂糅的变革时代 这一复杂的社会背景决定了政府官僚构成的 复杂从官僚集团的知识结构来看北京政府中央官僚大致分为无功名双重功名旧功 名新功名四部分官员这里的无功名官员是指由绿林行伍出身的那部分官员双重功名 是指接受旧学后又留学的官员旧功名指拥有传统功名的官员如进士举人秀才等新 功名指没有接受旧学内容直接接受新式教育的官员留学后接受功名称号的应归属于这一 类 据已有资料袁世凯时代北京政府中央官员有 381 人已找到其教育背景的人数为 298 人占 78.22%其知识结构统计如下表 图表 1 1 袁世凯时期北京政府中央官员的知识结构袁世凯时期北京政府中央官员的知识结构袁世凯时期北京政府中央官员的知识结构袁世凯时期北京政府中央官员的知识结构 182 8 33 75 61.07% 2.68% 11.06% 25.17% 050100150200 新功名新功名新功名新功名 旧功名旧功名旧功名旧功名 双重功名双重功名双重功名双重功名 无功名无功名无功名无功名 从上图可知袁世凯政府有资料可查的中央官员中没有功名的官员仅占 2.68%有约 四分之一的官员仅有旧功名11.06%的官员具有双重功名具有新功名的官员为 61.07% 占了一半以上如果算上双重功名的官员拥有新学历的官员就有 215 名占总人数的 72.15% 1 本表资料来源 湖北历史人物辞典中国近现代人物名号大辞典民国人物大辞典中国近代军 阀史词典中国军事人物辞典广东近现代人物词典中国近现代人名大辞典历代爱国名人 辞典中外教育名人辞典中国文学家大辞典近代卷20 世纪中华人物名字号辞典上海 名人辞典二十世纪中华爱国名人辞典中国留学生大辞典中国近代官制词典民国职官年 表中华民国职官年表第一编留英同学录游美同学录及其它一些年鉴职员录等工具书 本论文中后面所有图表和表格资料来源与此同 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 14 此外 由于留学生在新功名与双重功名中所占比例较大 对整个官僚结构的影响也最大 因而有必要对这一部分官员作进一步的分析 据已有资料 政府各部由留学生所担任的职位 情况如下 图表 21 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% 70.00% 80.00% 袁世凯政府各部留学生任职情况袁世凯政府各部留学生任职情况袁世凯政府各部留学生任职情况袁世凯政府各部留学生任职情况 百分比76.47% 66.67% 61.29%56%55.56% 51.11%50%47.83% 45.71%30% 农商部 工商部 教育部 陆军部 司法部 财政部 农林部 外交部 交通部 内务部 从以上数据可以看出在外交部陆军部财政部司法部教育部农林部工商部 农商部交通部中留学生占了很大一部分的比例尤其是教育部工商部与农商部由留 学生所担任的职位达到了 60%以上工商部与农商部是新设的政府部门需要任用新式教 育的人员才能保证其行政职能的正常运作故这两部由留学生担任的职位最多 总统府及国务院的一些直属机关官员的知识背景也值得注意 如法制局 据已有资料来 看重要官职全部由留学生担任可见在北京政府中官员的学历层次普遍提高了这种现 象的出现 一方面是社会发展的需要 另一方面也是受南京临时政府时期孙中山人尽其才原 则的影响 北京政府官员的学历层次提高了而他们的任职年龄比较年轻据所收集到的资料袁 世凯时期政府主要部门官员的任职年龄情况如下表 图表 3 2 1 因资料所限 未能对各部所有官员出身进行统计各部不明出身的官员所担任职位的比例分别为外交 部 17.39% 内务部 33.33% 财政部 22.22% 司法部 22.22% 教育部 12.9% 农林部 25% 农商部 11.76% 工商部 22.22%交通部 25.71% 2 说明 因资料有限这里仅对各部门大部分职位上的官员的任职年龄作了统计其中法制局对 86.67%的 职位作了统计财政部对 75.56%的职位进行了统计其它教育部外交部司法部内务部农商部 工商部及交通部进行统计的职位所占比例分别为 90.32%82.61%74.07%63.33%82.35%61.11% 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 15 北京政府主要部门平均任职年龄 40.14 39.88 39.26 39.14 38.29 37.79 37.58 37.27 35.5 35.27 34.38 教育部教育部教育部教育部 交通部交通部交通部交通部 内务部内务部内务部内务部 农商部农商部农商部农商部 财政部财政部财政部财政部 陆军部陆军部陆军部陆军部 外交部外交部外交部外交部 农林部农林部农林部农林部 司法部司法部司法部司法部 工商部工商部工商部工商部 法制局法制局法制局法制局 任职年龄 由上图可以看出在袁世凯统治时期的各部中除教育部外各部平均任职年龄均未超 过 40 岁其中工商部平均任职年龄最小为 35.27 岁海军部所任人员年龄因资料限制无 法进行统计但从海军次长汤芗铭任职时仅为 27 岁海军部参事吴振南任职年龄仅为 30 岁来看 海军部官员也是比较年轻的 其它部门如法制局 因其职能主要是制定法律 法令 只有受过新式教育的法律专业化人员才能胜任也以年轻人居多平均任职年龄仅为 34.38 岁 从政治角度来看因资料所限加上民初党派纷杂存在一人多党现象因此无法用确 切的数值对整个中央官僚集团进行分类关于主要官员所属的政治派系,将在第三章第三节 中运用史料从这一角度分析此处仅对袁世凯政府中的革命党人进行分析 在袁世凯政府 526 个职位中由革命党人所担任的职位仅有 14 个约占 2.66%381 个政府中央官员中仅有 14 个革命党人约占官员总数的 3.67%原因很明显袁世凯虽然 具有一些维新思想但他本质上是一个仇视革命的旧官僚因此在他所统治的北京政府中 革命党人必然要受到排斥 政府官员中有少量的革命党人 这种现象仅存在于袁世凯势力还 不够强大的时期随着其独裁力量的增长革命党人必然要在北京政府中消失标志性 的事件则是 1913 年爆发的二次革命 二次革命的爆发 对北京政府中央官僚的构成也产生了很大的影响 随着政府军的节节 胜利政府中革命党人在革命前后所占比例也明显不同下面我们即以二次革命为界根据 所掌握的资料 将袁世凯统治时期分为前 后两个时期来具体看一下袁世凯政府中央官僚中 革命党人的变化 在袁世凯统治前期 1912 年至 1913 年 的 333 个中央职位中 对其中所能查到的 81.38% 和 74.29% 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 16 的职位上所任官员的途径进行分析革命党人任职情况如下 图表 41 袁世凯统治前期中央官僚构成表 其他其他其他其他 77.48%77.48%77.48%77.48% 革命党革命党革命党革命党 3.90%3.90%3.90%3.90% 不详不详不详不详 18.62%18.62%18.62%18.62% 袁世凯统治后期1914 年至 1916 年333 个中央职位所任革命党人情况如下表 图表 52 袁世凯统治后期中央官僚构成表 其他其他其他其他 84.98%84.98%84.98%84.98% 不详不详不详不详 14.71%14.71%14.71%14.71% 革命党革命党革命党革命党 0.30%0.30%0.30%0.30% 袁世凯统治前期 在官员的任用上还要顾忌辛亥革命的影响 且革命党人掌握一定的军 事实力故袁世凯未敢大批地安插亲信随意撤换革命党人因而革命党在政府中仍占据着 一部分职位1913 年二次革命爆发在镇压南方革命党人的过程中袁世凯的力量大大增 强尤其在二次革命失败后其独裁面目也趋于公开在官员的任用上必然会做出有利于自 己专制集权的调整排斥和打击革命党人从以上两个图表中就可以看出在袁世凯统治前 1 革命党任职的职位有 13 个 不详出身的 62 个其他出身任职的职位有 258 个 2 革命党任职的职位有 1 个 不详出身的 49 个其他出身任职的职位有 283 个 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 17 期政府中尚有约 3.90%的职位由革命党人担任而到了后期则仅有 0.30%的职位由革命党人 来担任前后比例变化较明显 1 革命党任职的人数也由前期的 13 人减少到后期的 1 人这 是袁世凯独裁力量增强的证明 总之20 世纪初期的中国正处于向近代化迈进的时期在经济文化军事等各个方 面相继推出了资产阶级性质的一些措施 随着社会形式的发展 在袁世凯统治的北京政府中 中央官僚在知识结构方面也受到了近代化趋势的冲击 呈现出不同于以前的变化 新式人才 大量涌进政府各部门进而引起了整个政府官僚结构的变化同时从革命党任职情况在袁 世凯统治前后期的不同来看虽然不能反映袁世凯政府整个官僚结构的变迁但革命党任 职情况的变化是整个官僚结构变迁的一种反映 二二二二专业专业专业专业知识与部门职能知识与部门职能知识与部门职能知识与部门职能 封建社会任用官员的方式主要是通过科举考试 考试内容为四书五经等儒家经典 没有 什么专业之分所任官员往往不熟悉所管政务直到清末这种现象仍然存在 南京临时政府成立以后孙中山在用人上主张任使得法认为文学渊博者为士师 农学熟悉者为农长 工程达练者为监工 商情谙习者为商董 皆就少年所学而任其职 2 久 任则阅历深习惯则智巧出 3 任官授职必赖贤能尚公去私厥为考试 4等 他强调 各项专业人员任职要稳定有升迁而无更调 到了袁世凯统治时期 政府各职能部门与其所任官员专业的一致性逐渐加强 以法制局 为例情况有如下表 法制局所任官员表 姓 名 出 身 出 国 官 职 毕业学校及所学专业 章宗祥 留学生 日 本 法制局局长 东京帝国大学法科 林长民 留学生 日 本 法制局局长 日本早稻田大学政经科 法制局局长 方 枢 留学生 日 本 法制局参事 日本早稻田大学 胡礽泰 留学生 日 本 法制局参事 日本陆军士官学校 余棨昌 留学生 日 本 法制局参事 东京帝国大学法科 汪爔芝 留学生 日 本 法制局参事 日本法政科 1 说明 因未查到的资料比例不一样前后期所占比例相差不大的话不能看出这一构成的规律性而变化 较大则受到比例不一的影响较小因革命党任职情况变化很大其变化趋势所受前后期不详职位比例 变化的影响较小应该可以作为均等条件下较为可靠的资料来分析 2 孙中山全集第一卷中华书局 1981 年版第 8 页 3 孙中山全集第一卷中华书局 1981 年版第 10 页 4 孙中山全集第二卷中华书局 1982 年版第 134 页 袁世凯时代北京政府中央官僚构成之研究 18 朱献文 留学生 日 本 法制局参事 东京帝国大学法科 潘昌煦 留学生 日 本 法制局参事 金 泰 留学生 美 国 法制局参事 美国法政科 高 种 留学生 日 本 法制局参事 日本中央大学法律科 张名振 留学生 日 本 法制局参事 日本东京法政大学 钟赓言 法制局参事 周贞亮 留学生 日 本 法制局参事 日本东京法政大学 陆鸿仪 留学生 日 本 法制局参事 1912 年 7 月 18 日袁世凯政府公布法制局官制成立法制局这一部门的主要职 能是行使拟订法律命令案审定各部拟订的法律法令案对于法律法令提出制定废 止或修正案等职权局内设局长 1 人下设参事等职 1 袁世凯时代法制局所用人员由上表可以看出在法制局任职的 14 个人中有资料可查 的都是留学生而且至少有 64.29%的留学生是法政科毕业这些法政科留学生在国外受 到新式教育拥有系统的法律知识在任职期间对民国法律法令的制定都做出了