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北京邮电大学硕上研究生学位论文电信不对称管制制度法律研究 电信不对称管制制度法律研究 摘要 随着取消电信不对称管制的呼声传出，电信不对称管制的存在遭到 了质疑。究其原因主要是设立不对称管制的初衷已经不存在了，不对称 管制制度已经阻碍了中国电信行业的竞争，并且该制度在美国的运用已 经引起了美国电信企业的并购浪潮。但是，经济学家们所认为的不对称 管制制度在中国电信业的运用是否真的是穷途末路了? 本文将从法学的角度去论证不对称管制制度在电信业的合理运用。 一个良好的制度是能够促进有效竞争的，是建立在利益平衡的原则之上 的，它通过合理设计能够平衡电信企业的各方利益，合理安排电信各企 业的权利和义务，从而达到促进电信行业竞争的目的。 不对称管制制度在中国已经力行了十年之久，但在各个领域中的执 行效果并不理想，究其原因在于电信法尚未出台的情况下，电信行 业法律体系存在缺位状态导致制度的执行力不够，操作困难；反垄断法 的出台并不能解决电信行业存在法律体系缺位的问题，作为事后管制的 反垄断法应与作为事前管制的电信行业法律法规并行其道，共同治 理电信行业的法律问题；并且，在现有有效竞争格局尚未存在的情况下， 不对称管制制度设立的初衷并未改变，依然有其存在的合理理由。本文 试图立足于现有的不对称管制制度，针对其内容存在的不足加以制度设 计和合理安排，寄希望在电信法商议阶段提出合理有效的立法建议， 促进电信行业的竞争。 在整个不对称管制制度中，主导运营商标准的认定是设立制度之基 本。我国相关法律法规对主导运营商的认定标准存在矛盾和冲突，可以 借鉴国外经验结合我国的特殊国情加以确定，主导运营商的认定标准不 只能存在固话领域，随着移动领域的迅速发展，移动领域的不对称管制 也应当建立，以此来规范移动领域中的主导运营商。主导运营商的认定 标准要站在细分市场的角度上，综合考虑市场占有率、企业的规模与发 展潜力、该业务市场的潜在竞争以及集体垄断等因素。 不对称管制的适用范围涉及市场准入、互联互通、普遍服务、资费 管制、号码携带、数网竞争等方面。本文通过分析研究的方法，指出各 个适用领域中存在的问题，并以全新的视角去审视不对称管制在这些领 北京邮电大学硕十研究生学位论文电信不对称管制制度法律研究 域的运用。在市场准入方面，现阶段不能取消所有领域的许可制度，应 区分不同的领域实行许可制度，逐步放宽电信市场准入制度是较为适合 现有的市场体系的。互联互通方面是不对称管制运用的重点领域，各项 有针对性的法规相应而生，但因其没有有效的操作性和配套机制，收效 甚浅。目前，不对称管制在此领域的发挥主要是细化主导运营商的义务， 比如确立互联互通协议文本，确定主导运营商的报告义务和责任制度以 及相应对非主导运营商的民事救济机制。资费领域的不对称管制有所放 松，但是移动领域的不对称管制仍为需要，对其管制也应从纯粹给予优 惠转化到价格上限管制，而在价格上限管制的审批程序上给予新兴运营 商一定的便利，例如备案制，而对主导运营商采用审批制，在程序上加 重主导运营商负担的义务；在价格上限管制中，不仅考虑主导运营商的 利益，还应考虑非主导运营商的利益，为主导运营商确立一救济机制， 避免恶性价格战的产生。建立普遍服务基金已是大势所趋，但是关于如 何利用普遍服务基金提供普遍服务问题，诸多理论支持公开竞标的方式， 但是笔者认为合理利用不对称管制在此领域的运用，在普遍服务实施者 方面限制主导运营商竞标，让非主导运营商竞标抢占有限的市场份额， 因为普遍服务的提供也是占有现有有限市场的一个途径，而让此途径被 有利的主导运营商占有，不利于促进电信市场的竞争。号码携带业务关 系着客户资源，关系着各大运营商的竞争实力，因而没有不对称管制制 度的适用是无法运作的。同样，数网竞争涉及的利益更广，如何平衡各 方利益也是不对称管制在此调整的重点。不对称管制制度的良好实施需 要依靠独立的电信监管机构以及合理的责任制度的确立，否则制度形同 虚设。 总之，为了扶持电信行业中的中小运营商，进一步引进国外电信运 营商，防止主导运营商滥用市场权力，中国应借用反垄断法出台的 契机，尽快出台电信法，在不对称管制制度能够运用的各个电信行业 领域建立并加强不对称管制制度，并为此建立完善的责任追究制度以使 其得到充分的保障和实施。 关键词：不对称管制市场准入互联互通普遍服务资费 北京邮电大学硕十研究生学位论文 电信不对称管制制度法律研究 al e g a li t e s e a r c ho n t e l e c o ma s y a n 压e t r j cr e g u 见a t i o ns y s t e r m a bs t r a c t w 1 t ht h e a b o l l t l o nv o l c eo ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n s a s y i n m e t r i c r e g u l a t i o n ，t h ee x i s t e n c eo fa s y m m e t r i cr e g u l a t i o nw a sq u e s t i o n e d t h e i r r e a s o n sa r et h a tm ep u 印o s eo fs e t t i n gu pt h ea s y m m e t d cr e g u l a t i o ns y s t e m d o e sn o te x i s t ， t h a tt h e s y s t e m h a sh i n d e r e dc o m p e t i t i o ni nc h i n a s t e l e c o i n m u n i c a t i o n si n d u s t a n dt h a tt h es y s t e m 印p l i e di nt h eu n i t e ds t a t e s l e dt oah i 曲m e 唱e rt i d eo ft h eu n i t e ds t a t e st e l e c o m m u n i c a t i o n se n t e 叩r i s e s h o w e v e r a r em er e a s o n sp u tf o 刑a r db ym a n ye c o n o m i s t ss a i dr e a l l yt h a t a s y l n m e t r i cr e g u l a t i o ns y s t e ma p p l i e di nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n sf i e l dh a s c o m et ot h ed e a de n d ? i nt h i sp 印e r ，f 如mal e g a lp o i i l to fv i e w ，i tw 订lb ec o n s i d e r e dw h e t h e r a s y l n m e t 巧r e g u l a t i o ns y s t e m i sr a t i o n a lu s e di nm et e l e c o m m u n i c a t i o i l s i n d u s t r y ag o o ds y s t e mi sb e n e f i tf o rt h ep r o m o t i o no fe n e c t i v ec o m p e t i t i o n ， a n di se s t d b l i s h e do nt h ep r i n c i p l eo fb a l a n c ei nt h ei n t e r e s t s i tc a nb a l a n c e t h ei n t e r e s t so ft e l e c o m m u n i c a t i o n se n t e 叩r i s e sa 1 1 d r e a s o n a b l ya r r a n g et h e r i g h t s a n do b l i g a t i o n st h r o u 曲t h er a t i o n a l d e s i g n ，s oi t c a na c h i e v et h e p u l p o s eo fd e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t a s y i n m e t r i cr e g u l a t i o ns y s t e mi nc h i n ah a sb e e nad e c a d e - l o n ge x e r c i s e ， b u tt h ei m p l e m e n t a t i o nr e s u l ti sn o ts a t i s f a c t o 巧i na nf i e l d s ，f o rt h er e a s o n t h a ti nt h ec i r c u m s t a n c e st h a tt h e ”t e l e c o m m u n i c a t i o n sa c t h a sn o ty 戗 p r o m u l g a t e d ，t h ea b s e n c eo ft e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t 拶l e g a ls y s t e ml e dt o n o te n o u g ho ft h ei m p l e m e n t a t i o n ，a n dd im c u l to p e r a t i o n ；t h ei s s u eo ft h e a n t i m o n o p o l yl a w ”c a n ts o l v et h ep r o b l e mo fa b s e n c eo ft h et e l e c o m i n d u s t 巧l e g a ls y s t e m t h e a n t i - m o n o p o l yl a w a sa r e rr e g u l a t i o ns h o u l d m no nt h ep a r a l l e lr o a dw i t ht h et e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t 】哕l a w s 硒p n o r r e g u l a t i o n st oj o i n t l yd e a lw i t ht h el e g a li s s u e so ft h et e l e c o m m u n i c a t i o n s i n d u s t 叫；f u r t h e 啪o r e ，t h ee x i s t i n gp a t t e mo fe a e c t i v ec o m p e t i t i o nh a sn o t y e te x i s t a n dt h ee s t a b l i s h e dp u 叩o s eo ft h ea s y u 1 1 e t r i cr e g u l a t i o ns y s t e mh a s n o tb e e nc h a n g e d ，s ot h e r ea r es t i l lt l l er e a s o n a b l ee x i s t e n c eg r o u n d sf o ri t 1 1 1 北京邮电人学硕十研究生学位论文电信不对称管制制度法律研究 h i sp a p e r ，b a s e do nm er e c e n ts y s t e m ，it 哆t od e s i g nas y s t e ma n dm a k ea r e a s o n a b l ea 玎a n g e m e n tf o rt h es h o r t c o m i n g so ft h ec o n t e n to ft h ea s 严m e t r i c r e g u l a t i o ns y s t e mi no r d e rt om a k ee f r e c t i v el e g i s l a t i v ep r o p o s a l sd u r i n gt h e d i s c u s s i o ns t a g eo ft h e “t e l e c o m m u n i c a t i o n sa c t t op r o m o t et h ec o m p e t i t i o n i nt h et e l e c o m m u n i c a t i o n si n d u s t r y i nt h ew h o l es y s t e mo fa s y m m e t r i cr e g u l a t i o n ，t h ed o m i n a n tc a m e r s t a n d a r di st h em n d 锄e n t a lo fs y s t e ms e t t i n gu p t h e r ea r ec o n t r a d i c t i o n sa n d c o n n i c t so ft h ed o m i n a n tc 枷e rs t a n d a r di nt h ec h i n a sr e l e v a n tl a w s i tc a n b ed e t e m l i n e db yi e a m i n gf 而mf o r e i g ne x p e r i e n c ea n dc h i n a s 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ha n a l y s i so ft h i sa p p r o a c h ，t h i sp a p e rp o i n t i n g o u tt h a ta l le x i s t i n gp r o b l e m si nt h ef i e l do fa p p l i c a t i o n ，a n dg i v ean e wv i e w t 0e x a m i n ea s y m m e t r i cr e g u l a t i o nu s ei nt h e s ea r e a s i nt h ea r e ao fm a r k e t a c c e s s ，a tt h i ss t a g e ，i ti su n a b l et ol e a v ea l la r e 雒p e m i ts y s t e m i ts h o u l d g r a d u a l l yr e l a xt h et e l e c o m m n i c a t i o n sm a r k e tf 硒md i h e r e n t i a t et od i f r e r e n t a r e a s ，a u l dt h i sa c c e s ss y s t e mi sm o r es u i t a b l ef o r t h ec u 盯l ；n tm a r k 就s y s t e m i n t e r c o i 1 e c t i o ni sk e ya r e a so ft h eu s eo fa s y n l i i l e t r i cr e g u l a t i o n t h e r ea r ea l o to ft a 玛e t e dr e g u l a t i o n st o c o r r e s p o n d ，b u ts i n c et h e r ei s n oe f j e e c t i v e m e c h a n i s mf o rs u p p o r t i n go p e r a t i o n ，t h ep r o d u c ev e 叮s h a l l o w a tp r e s e n t ，m e a s y m m e t 巧r e g u l a t i o ni nt h i sa r e as h o u l ds e tu pm o r ed e t a i l s ，s u c ha sa s t a n d a r d a g r e e m e n t e s t a b l i s h e di nt h ei n t e r c o i u l e c t i o n c a m e r s ， t h e i d e n t i f i c a t i o no fad o m i n a n tc a 币e r sr e p o r t i n go b l i g a t i o n s ，r e s p o n s i b i l i t i e so f t h es y s t e ma n dt h ec o n e s p o n d i n gc i v i lr e l i e fm e c h a n i s mo fn o n - d o m i n a n t c 枷e r s a s y m m e t r i cr e g u l a t i o no fp r i c ec o n t r 0 1 sh a sr e l a x e d ，b u ti nt h ef i e l d o fm o b i l et h ea s y m m e t d cr e g u l a t i o ni ss t i un e e d e d b u tt h ec o n t r o ls h o u l db e t r a l l s f o n n e df 如ma p u r e l yg i v i n gp r e f i e r e n t i a l t r e a t m e n tt o p r i c ec a p r e g u l a t i o n ，a n do nm ep r i c ec a pr e g u l a t i o n i ts h o u l dg i v et h en e wc a 币e r s 北京邮电大学硕士研究生学位论文 电信不对称管制制度法律研究 c e r t a i nc o n v e n i e n c ef o r 印p r o v a lp r o c e s s ，s u c ha sr e c o r d - k e 印i n gs y s t e m ，a n d t h ed o m i n a n tc 嘶e r st h ee x a m i n a t i o na 1 1 da p p r o v a ls y s t e m ，i no r d e rt op u t h e a v i e rb u r d e no nt h ec a e ro b l i g a t i o n si nt h ep r o c e d u r e ；i np r i c e c a p r e g u l a t i o n ，i ti sc o n s i d e r e dn o to n l yt h ei n t e r e s t so fd o m i n a n tc 撕e r s ，b u ta l s o t h en o n d o m i n a n tc a 币e r s ，a n di ti sn e e dt oe s t a b l i s har e l i e fm e c h a n i s mt ot h e i n t e r e s t so ft h ed o m i n a n tc a 丌i e rt oa v o i dav i c i o u sp r i c ew a r t h e e s t a b l i s h m e n to fu n i v e r s a ls e r v i c e 向n dh a sb e c o m ea ni n e s i s t i b l et r e n d b u t a b o u tt h ep r o b l e mh o wt om a k eu s eo fu n i v e r s a ls e i c e 如n dt op r o v i d e u n i v e r s a ls e i c e ，m a n yt h e o e ss u p p o r tt h eo p e nb i d d i n g ，b u tit h i m ( t h e r ei s ar e a s o n a b l eu s eo fa s y m m e t 巧r 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阅：学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释：本学 本人签名 导师签名 同期：如盘：兰：兰2 同期4 趔垃= 聋 北京邮电大学硕士研究生学位论文电信不对称管制制度法律研究 上j 一 刖吾 自从2 0 0 1 年底，中国电信与中国网通进行重组以来，电信界屡屡传出“取消不 对称管制”的呼声；2 0 0 5 年2 月份美国a t t 被s b c 并购，m c i 被v e r i z o n 并购，电 信界将此归责于“不对称管制制度”尝试的失败：有关人士认为“英美等发达国家在 随着国家电信竞争格局的全面形成，管制部门取消了不对称管制。在中国电信业，中 国移动、中国电信、中国网通、中国联通、铁通及中国卫通等六家运营商的竞争格局 已经形成，中国电信的市场份额已经下降到l 3 左右，已不占中国电信行业支配地位， 不对称管制的前提已不存在。 对于中国电信业来说，中国电信的两次拆分具有重要意义，竞争格局已初步形成， 但是增加竞争对手不等于有效的竞争格局已形成，虽然六家电信运营商，咋看之下竞 争激烈，但是某些领域比如本地固话，普遍服务，互联互通领域还是隐藏着深层次的 矛盾，不解决这些矛盾，中国很难应对入世规则的考验。并且，不对称管制作为一项 制度不是针对某个企业而存在，即使在竞争非常激烈的场合同样重要，这是因为竞争 不会无限制的处在势均力敌的状态下，没有人能够保证竞争不会产生新的市场优势。 电信业是基础性、先导性和战略性行业。随着国际竞争力的加强，铁路、民航、 电力等传统的垄断行业都面临着改革，电信业改革的成功与否起着指导性的模范作 用，举足轻重实为慎重。在电信法修订之际，从法律层面讨论不对称管制制度的 完善十分具有实践意义。 北京邮电人学顾：l 研究生学位论文 电信不对称管制制度法律研究 第一章不对称管制概述 1 1 电信不对称管制概念 电信不对称管制( a s y 姗e t r i c a lr e g u l a t i o n ) ，又称电信非对称管制( 以下简称 不对称管制) ，是指政府电信监管机构对不同性质的电信运营企业，采取不同管制方 式。不对称管制制度的目的，是为了扶持新兴电信运营企业的发展，适当限制传统电 信运营企业不合理利用已经形成的网络优势，特别是对由于电信垄断经营而形成的主 导电信运营企业的竞争优势予以严格管制，防止滥用网络优势或竞争优势的行为。l i 】 1 2 不对称管制的历史成因 不对称管制的理论依据，源自西方市场经济学中的反垄断原则。西方国家奉行自 由竞争的市场经济，在正常情况下，政府不对市场运行予以干预，而是依靠“看不见 的手( 市场规律) 自行调节，但是，当市场自我调节失灵时，政府干预就成为必然。 一家公司在某一市场上取得了优势性地位，这本身并不违反法律，反垄断法对此并不 “过问 和“追究”，问题是，若该公司非法利用所拥有的市场优势地位，阻碍公平 竞争，以达到长期垄断市场之目的，就有悖于市场公平竞争原则，就应当因此受到反 垄断法律的处罚。 1 3 不对称管制的法理依据 1 3 1 公平原则 罗尔斯认为，形式正义执行法律和制度时应当平等适用于属于它们所规定的各种 各样的人。由形式正义产生形式上的公平。形式公平意味着机会平等。而实质公平是 在承认经济主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平。 实质公平要求一方面对具备特殊条件、地位和能力的市场主体的某些行为进行一定的 限制，增加其义务或减少其权利。另一方面，实质公平对遭受或易于遭受经济特权侵 害的弱小主体进行特别保护，赋予其更多的权利，而承受较少的义务。形式公平是实 质公平的前提和基础。没有形式公平的实质公平是平均主义。实质公平是形式公平的 必然发展。没有实质公平的形式公平，形式公平的目标也不能最终实现。 不对称管制制度就是以形式上的不公平矫正实质上的不公平，最终的目的是实现 【l 】白永忠电信业热点法律问题透析法律出版社2 0 0 3 第2 7 7 页 2 北京邮电大学硕上研究生学位论文电信不对称管制制度法律研究 真正意义上的公平原则，从而达到实质公平和形式公平的统一。 1 3 2 利益平衡原则 利益平衡原则是法律制定和执行过程中的一项基本原则，其宗旨是全面考虑一项 规则的制定或适用可能引起的各方面的利益变动，对各种利益作全面考察，不过分损 害任何一方的利益，按照功利主义法学理论，要做到“保护最大多数人的最大利益 ， 将利益损失的总和降到最少。电信业作为公用企业，其目的在于为大多数人的通讯提 供方便，而在电信企业之间存在的不对称现象势必会影响整个行业的发展，恶性竞争 和垄断会波及到公众的利益，例如高昂的资费价格无法让消费者受益，连而不通的互 联质量损害了消费者的权益。在公共利益与企业利益两方面失衡的状态中，政府介入 进行管制，引入竞争，平衡电信企业的利益，从而平衡了公众利益与电信企业的利益。 3 北京邮【乜大学硕士研究生学位论文电信4 i 对称管制制度法律研究 第二章中国电信不对称管制制度的确立及问题所在 2 1 中国电信不对称管制的确立 近二十年来，包括电信业在内的基础产业领域出现了全球范围的改革浪潮，改革 的目标是打破垄断、引入竞争，以及企业的民营化。在这一过程中，不对称管制作为 基础产业从垄断向竞争转变的过渡性手段，普遍为各国管制部门所采用，在电信领域， 美国、欧盟等发达国家都相继采用过不对称管制手段。 中国的电信业已经历了1 0 年多的重大变革，在电信监管体制不断改革的同时，不 对称管制制度的发展也是从无到有，由简到繁，随着电信业改革的步伐逐渐推进。不 对称管制制度的发展经历了三个时期： 2 1 1 不对称管制的确立引入竞争时期( 1 9 9 4 1 9 9 8 年) 1 9 9 4 年7 月，中国联合通信有限公司( 简称联通) 成立，这是中国电信发展史上 的里程碑，也是不对称管制实施的第一个实质性措施，中国电信不对称管制制度从此 确立。这段时期的竞争是中国电信与中国联通的双寡头垄断竞争时期，为了打破中国 电信垄断局面，通过竞争促进发展，政府在很多方面扶助联通的成长，比如联通成立 时由中央各部委联合投入资金，同时还允许中国联通通过变通方式引入国外资金。这 一时期，由于竞争的引入和通信技术的飞速发展，中国电信业得以大力发展，但是仍 然存在阻碍中国电信业未来发展的两大矛盾：一是有能力进入电信行业的企业不断增 多和进入限制的矛盾；二是其他网与公共基础网的公平接入的矛盾。这两个矛盾促使 需要再次对不对称管制制度进行调整。 2 1 2 不对称管制制度的发展竞争加剧时期( 19 9 9 2 0 0 1 年) 经过1 9 9 9 年和2 0 0 1 年中国电信两次大的拆分，并组建了网通，铁通等新公司，形 成了中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国卫星通信等7 家电信 运营商的竞争格局。 在这一时期，不对称管制的重点主要体现在以下两个方面：一是，在中国联通运 行5 年后，信息产业部对中国电信进行了两次拆分，以增强联通、网通等新进入者的 竞争力量，弱化主导商中国电信的力量；二是，为了提高中国联通在移动通信领域的 竞争力，信息产业部对两大运营商中国移动和中国联通明确了资费价格的不对称管 制，即中国联通可以比中国移动的资费价格低1 0 一2 0 的幅度，为中国联通的发展进 4 北京邮电大学硕士研究生学位论文 电信不对称管制制度法律研究 一步创造了有利条件。同时与之相适应的还有各省信息产业主管部门、通信管理局在 具体执行相关业务经营范围的控制、资费价格的审批程序和控制力度方面，也围绕着 对主导企业和非主导企业宽严相区别的指导思想进行。 由此可知，为了进一步强化竞争，政府在这个阶段对不对称管制进行了强化，表 现方式从企业拆分向资费管制和准入控制等方向不断渗透。 2 1 3 不对称管制的完善新竞争时期( 2 0 0 2 年至今) 2 0 0 2 年5 月，新中国电信和新中国网通成立，至此形成了中国电信、中国网通、 中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通六家电信运营商参与电信竞争的新格局。 在这一时期，不对称管制的重点是通过一些列行政手段对新进入运营商进行扶 持，如对中国联通，将其不断萎缩的寻呼业务进行剥离，在完成了对该项业务的高利 润吸纳后及时退出，为中国联通发展重点移动电话业务作好了准备。同时，政府监管 部门通过不断完善不对称管制的规则和程序，如2 0 0 4 年信产部取消移动通信网间差别 定价政策、长途和漫游资费实行上限管制等。这一系列的政策出台对于移动通信领域 的占据主导地位的中国移动而言都是新的挑战，而对于中国联通而言，则更多的是机 遇。 不对称管制制度的实施大大促进了电信业由垄断走向竞争的发展，对我国电信业 的发展起到了深远的影响。不对称管制使得电信市场的结构明显改善，过高的行业利 润率下降，电信资费不断下降，消费者利益得到保护，服务质量显著改善，垄断状态 逐渐被破除，市场逐渐步入竞争状态。 2 2 发展状况及问题所在 综上，不对称管制制度实施后取得的显著成效，造就了六家电信运营商的竞争格 局，也正因为如此，有些学者提出目前电信业已经进入充分竞争的时代，不对称管制 制度的使命已经完成，现在可以取消不对称管制制度了。笔者认为，虽然电信业改革 取得了卓有成效的结果，但是同时也存在着不完善的地方，而这些不完善的地方正需 要通过完善不对称管制制度来弥补。 2 2 1 中国的电信法制体系缺位导致制度执行力缺失 在电信法出台之前，个别专家认为，我国已经具备了完整的电信监管法律体 系。但事实并非如此，我国有关电信方面现有的立法，上升到人大的立法层次的法律 仅有2 0 0 0 年1 2 月2 8 日第九届全国人民代表大会常务委员会通过的关于维护互联 5 北京邮i u 人学硕上研究生学位论文 电信不对称管制制度法律研究 网安全的决定，然而该法律属于刑事立法，主要作为刑法的补充，并不构成电信法 律的框架性条文。 在电信法律体系中可作为基本电信法律文件的，目前仅有2 0 0 0 年9 月2 5 日国务 院颁布的中华人民共和国电信条例。该条例属于行政法规，而且其所确立的电信 监管体制，基本上局限于确立国家信息产业部与各省、直辖市、自治区的电信监管机 构的行政职能范围，以及调整各监管部门与运营商之间的关系。这是一部属于过渡性 的行政法规，并非人大所立的电信法；其所确立电信监管所遵循的政企分开、破除垄 断、鼓励竞争、促进发展等规则来说，大半已经实现；法规所确立的监管架构集决策、 监督、执行于一身，而通信管理局也缺乏有效的管制手段；且规定的处罚手段缺乏威 慑力。 除此之外，国务院还颁布了互联网信息服务管理办法、外商投资电信企 业管理规定等相关的行政法规，即便如此，在国务院这一层次的行政法规仍然屈指 可数的。 目前在电信监管中被广泛引用的均为部门规章和一些规范性的文件，这些规章 是由既是制定者又是执行者的信息产业部来制定和发布的，但这些规定尚未能称之为 法律。 我们回头再看看国外电信立法的进程，可见我国电信立法的制度缺位如何之重。 1 9 3 4 年美国出台了第一部电信法，1 9 9 6 年出台了第二部电信法；1 9 8 1 年英国颁布 了电信法，后1 9 8 4 年的英国颁布了新的英国电信法作为电信事前管制的法律 基础：法国电信管制的法律基础有：一是欧盟关于开放电信市场的规定，二是1 9 9 6 年7 月6 同总统颁布的法国电信管制法；1 9