（法学专业论文）公用事业民营化的法律思考.pdf

苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在 年一月解密后适用本规定。 非涉密论文口 论文作者签名： 商耋重： 日 导师签名： 期：翌壁：! 苎：! ! 公用事业民营化的法律思考中文摘要 公用事业民营化的法律思考 中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来随着我国政治、经济的发展，公用事业民营化改革的浪潮逐 渐兴起，并成为市场经济深入发展的必然。尽管我国政府相继出台了一些政策、措施 以推进公用事业民营化的发展，并取得了一定的成效。但是随着民营化改革的逐步深 入，一些深层次的问题便暴露出来，如：公用事业民营化后私企的“逐利 性导致公 共利益和国家利益的损失；保障公用事业民营化实施的法律环境尚不够健全；缺乏全 面、系统的法律制度依据等等。因而，从法律的角度剖析我国公用事业民营化的现状 及其存在的问题，吸取其成功的经验，制定相应的法律法规，完善公用事业民营化的 法律制度已经迫在眉睫。 本文最大的亮点，就是打破了过去从公共管理学和经济学角度出发探索公用事业 民营化改革的单一做法，而是从法律的角度出发，厘清了长期困扰学术界的公用事业 是否可以民营化以及民营化后如何解决公用性和盈利性这一矛盾问题。 关键词：公用事业；民营化：法理基础；法制；监管 作者；肖莹莹 指导老师：庞凌 a b s t r a c tp r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sa n dl e g a lt h i n k i n g p r i v a t i z a t i o no f p u b l i cu t i l i t i e sa n dl e g a lt h i n k i n g a b s t r a c t s i n c et h en i n e t e e n e i g h t i e s a so u rc o u n t l tp o l i t i c s ，e c o n o m yd e v e l o p m e n t ，t h e p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mt i d e r i s eg r a d u a l l y , a n db e c o m et h et h o r o u g h d e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m yi si n e v i t a b l e a l t h o u g ht h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a s i s s u e dan u m b e ro fp o l i c i e s ，m e a s u r e st op r o m o t et h ep r i v a t i z a t i o no ft h ep u b l i cu t i l i t i e s d e v e l o p m e n t ，o b t a i n e dc e r t a i nr e s u r b u tw i t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go ft h er e f o r mo f p r i v a t i z a t i o n , s o m ed e e p - s e a t e dp r o b l e m sw i l lb ee x p o s e d ，s u c ha s ：t h ep r i v a t i z a t i o no ft h e p u b l i cu t i l i t i e sa f t e rt h ep r i v a t ee n t e r p r i s e s ”p r o f i t ”i nt h ep u b l i ci n t e r e s ta n dn a t i o n a l i n t e r e s tl o s s ；s e c u r i t yo fp u b l i cu t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o nl a we n v i r o n m e n ti sn o tp e r f e c t ；t h e l a c ko fac o m p r e h e n s i v e ，s y s t e mb a s i sa n ds oo n t h u s ，f r o ma l e g a lp e r s p e c t i v ea n a l y s i so f t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t yi nc h i n a sp r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o n , l e a r nf r o mt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，m a k ec o r r e s p o n d i n gl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，p e r f e c tt h e l a ws y s t e mo ft h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e si si m m i n e n t i nt h i sp a p e r , t h eb i g g e s tl u m i n e s c e n ts p o t ，i sb r o k e nd o w ni nt h ep a s tf r o mp u b l i c a d m i n i s t r a t i o na n de c o n o m i c sp e r s p e c t i v et oe x p l o r et h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e s r e f o r mp r a c t i c e s ，b u tf r o mal e g a lp e r s p e c t i v e ，c l a r i f yt h el o n g - s t a n d i n ga c a d e m i cp u b l i c u t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o na n dw h e t h e rc a na f t e rt h ep r i v a t i z a t i o no ft h ep u b l i ca n dn o n - p r o f i t h o wt os o l v et h ep r o b l e m s k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；p r i v a t i z a t i o n ；j u r i s p r u d e n c e ；l e g a ls y s t e m ；s u p e r v i s i o n w r i t t e n b y ：x i a oy i n g y i n g s u p e r v i s e db y ：p a n gl i n g 目录 引言1 一、公用事业、民营化概述。2 ( 一) 公用事业的概念和概况2 1 公用事业的概念2 2 我国的公用事业概况2 ( 二) 公用事业的性质。2 ( 三) 公用事业的作用3 1 对政府的作用3 2 对居民的作用3 ( 四) 民营化的概念3 ( 五) 公用事业民营化的起源4 二、我国公用事业民营化的现状5 ( 一) 从纵向看，发展迅速5 。( 二) 从横向看，公用事业民营化发展质量不高，良莠不齐6 三、公用事业民营化发展良莠不齐的危害9 ( 一) 损害公众的利益9 ( - - ) 不利于公用事业民营化的进一步发展一9 ( 三) 有损于政府的形象j 1 0 ( 四) 不利于整个社会的安定稳定1 0 四、公用事业民营化发展良莠不齐的原因。1 1 ( 一) 法制不健全1 1 ( 二) 价格机制不合理。1 3 1 公用产品和服务定价难1 3 2 民营企业为了自身利益乱定价1 4 3 规范价格的法律法规不够完善1 5 ( 三) 政府的监管不严格。1 5 ( 四) 政策支持不到位1 7 ( 五) 诉讼机制的缺乏1 7 五、公用事业民营化合理发展的法律对策1 8 ( 一) 健全法制18 ( - - ) 完善价格机制1 9 1 制定公共产品和服务的价格标准1 9 2 禁止民营企业乱定价2 0 3 完善价格法等相应法律法规2 1 ( 三) 加强监管2 2 1 整合监管机构。2 2 2 完善市场准入的监管2 3 3 加强公共产品质量的监管2 3 4 发挥社会监督的力量2 3 ( 四) 落实支持2 4 1 低价补偿措施2 4 2 必要时的补贴措施2 4 3 ，提供优惠政策2 4 4 加强宣传2 4 ( 五) 建立相应的诉讼机制，2 5 结语2 6 参考文献2 7 攻读硕士学位期间公开发表的论文3 0 致谢。3 l 公用事业民营化的法律思考 引言 引言 公用事业与公民的生活休戚相关，对于人们的日常生活的正常运转不可或缺。由 于公用事业本身的特殊性，因而公用事业在绝大多数领域都被国家垄断。在很长一段 时间，我国的公用事业是由政府投资建设，由国家财政补贴运营，这种模式存在诸多 弊端，如：管理效率低下、服务质量低、服务意识淡漠、亏损严重等等。2 0 世纪8 0 年代以来，随着我国公用事业民营化改革的逐渐深入，制约我国公用事业民营化进一 步发展的瓶颈更加凸显出来，公用事业民营化的改革已经势在必行。但是由于体制的 不健全和政策的不到位，我国公用事业在民营化的进程中还存在着许多问题。 公用事业涉及经济学、法学、管理学等众多学科，国外的学者对公用事业民营化 的理论研究也很系统。如美国的萨瓦斯于1 9 8 0 年出版了公共部门的民营化：如何 缩小政府，1 9 8 7 年出版了民营化：改善政府的要径等等。 相比较西方学者的系统研究，我国对于公用事业民营化的研究更多是从从经济 学、管理学的综合的角度来论述公用事业民营化，如汪菁的浅谈中国公用事业民营 化改革中的政府责任，章志远、朱志杰的我国公用事业特许经营制度运作之评估 与展望。从法律的角度论述公用事业民营化的著作有李政刚的公用企业民营化法 律规制探究，余松林的城市公用事业民营化中几个法律问题探析等等。 本文是在充分收集、整理和分析资料以及结合自身对相关论点的粗浅理会的基础 上展开进行的。通过大量阅读我国及国外公用事业民营化改革的相关著作和期刊文献 的基础上，选择了公用事业民营化的法律探析这一目前来讲尚比较新的课题作为本文 的研究主题。 本文主要采用综合分析方法，借鉴公共管理学、经济学等领域已经取得的研究成 果，将法学的知识与管理学、经济学等其他学科结合起来进行研究。本文通首先概述 了对公用事业、民营化的基本认识，以案例的形式反映当前我国公用事业的发展现 状、，然后阐述我国公用事业发展良莠不齐的危害并分析其原因；最后，通过对以上 问题的概括和综合，总结出相关经验和教训，并在此基础上提出了解决我国公用事业 民营化所遇问题的初步方案。 一、公用事业、民营化概述公用事业民营化的法律思考 公用事业、民营化概述 ( 一) 公用事业的概念和概况 1 公用事业的概念 我国现行的法律、法规对“公用事业”( p u b l i c u t i l i t y ) 的概念及其范围有着不同的 界定。例如，国家工商行政管理局在1 9 9 3 年1 2 月2 4 日颁布的关于禁止公用企业 限制竞争行为的若干规定中规定：公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮 政、电讯、交通运输”等行业。而建设部2 0 0 2 年颁布的关于加快市政公用行业市场 化进程的意见中，除上述行业之外，又将垃圾处理、污水处理、环境卫生、园林绿 化等市政公用设施也纳入“公用事业的范围。1 综合这两种观点，笔者认为公用事业最基本的特征是：由广大居民、企事业单位 共同享有的，为城市生产、流通和居民生活服务的城市基础设施或服务事业。从广义 上看，供水、排水、供热、供电、供气、垃圾处理、公共交通，管道桥梁，邮政、园 林绿化、公共卫生等都可以纳入我国的公用事业。 2 我国的公用事业概况 在我国，大部分城市公用事业都是由国家财政支持而设立经营的。公用事业的经营 方式主要依据城市的具体发展情况而定，但是在通常情况下市政府通常会直接管理城市 的供电、供水、供气和公共交通，这些公用事业都是由专业的公司经营管理，实行经济 核算制。2 由于采用国家财政设立的模式，公用事业的发展加重了政府的负担，也存在效 率低下、质量不高等问题。从2 0 世纪8 0 年代开始，我国开始探索公用事业民营化的道 路，引进了先进的管理理念，减轻了政府的负担，提高了效率和民众的满意度。 ( - - ) 公用事业的性质 无形性：以提供劳务为主，很少或者几乎不生产有形产品，如城市自来水的 提供，公共厕所的修建，道路两旁的绿化等等。3 钟明霞：公用事业特许经营风险研究，载现代法学，2 0 0 3 年第3 期，第2 5 页。 2 卢红友：中困城市公共事业经营管制机制研究。经济管理出版社2 0 0 7 年第3 版，第3 7 4 0 页。 3 陈振明：公共管理学，中国人民人学i j ：版社2 0 0 3 年第4 版，第7 l 页 2 公用事业民营化的法律思考一、公用事业、民营化概述 不可替代性：公共产品是社会广大消费者的必需品，其他产品很难替代它。 消费上的兼容性：某个用户对公共产品的消费不妨碍其他用户对该公共产品的使用。 地域性：公共产品只局限于一定的地域范围内，如自来水、管道燃气、集中供热 的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。 公益性：公共产品，如公交、自来水等不仅与居民的消费水准、收入水平密切相 关而且直接影响人们的生活质量，涉及公共利益，具有公益性。 价格的稳定性：公共产品般都具有普遍性和长期性的特点，其价格的形成与调 整涉及到广大民众的利益，因此不能完全依靠市场的力量产生其价格，丽是要具有一 定的稳定性，在这种情形下，政府有时会对公用事业进行必要的的干预，影响企业的 自主经营权。4 ( 三) 公用事业的作用 1 对政府的作用5 城市公用事业是城市生存与发展的基础和条件，反映了城市的面貌和文化水 准，这一事业的健全和完善，能提高整个城市的劳动生产效率、工作效率，节约 社会劳动，从而减轻政府负担，促进城市和谐发展。 2 对居民的作用 城市公用事业的发展能够为居民生活创造优美的环境和良好的条件。 ( 四) 民营化的概念 学术界对于p r i v a t i z a t i o n ，有多重理解，如民营化、私有化、非国有化、非国家 化、非政府化、股份化、政府撤资、公司化、商业化、市场化等，关于这些概念的理 解众说纷纭、莫衷一是，而“公私伙伴关系”( p r i v a t e a n dp u b l i cp a r t n e r s h i p ，6 缩写为p p p ) 相对于“民营化 而言正在逐渐被接受。 4 刘素芝；论反公用企业垄断之：i ：) = 法完善，载当代法学2 0 0 1 年第6 期，第3 8 页。 5 李景平：论城市公用事业民营化社会发展战略中的重要作用，载山东经济战略研究2 0 0 3 年第1 2 期，第 4 5 页。 6i 英】戴维。皮尔斯：现代经济学大辞典，宋承先、寿进文、章雷、唐雄俊、唐振彬译，上海译文i 】i 版社1 9 9 2 年第3 版，第1 2 3 页 3 一、公用事业、民营化概述 公用事业民营化的法律思考 广义而言，民营化可界定为：更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需 求。民营化可以通过许多不同的技术和方法来实现。因此，不同国家和不同情境中讨 论民营化会产生混淆和争论。公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化安 排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。7 ( 五) 公用事业民营化的起源 2 0 世纪7 0 年代由于滞胀危机的出现一方面使得许多资本主义国家意识到政府 已经无法承受得住巨额的公用事业财政开支，另一方面，广大公民对于低质量、高垄 断、高价格的公用事业开始怨声载道。在这种情况下，以欧美为代表的主要资本主义 国家试图用市场化、民营化的方法分担政府的压力、减少政府对于公用事业的财政补 贴，放权于社会，迫使公用事业改变其垄断经营的局面，引入竞争机制，在市场竞争 的压力下改善质量、提高效益。这就产生了公用事业的民营化。 我国公用事业的民营化从1 9 7 8 年改革开放之后开始兴起，中央和地方政府制定 了一系列法律、法规允许、支持和鼓励民营企业进入公共事业领域，并出台了相应的 具体政策措施，这些为我国公共事业民营化的进程提供了强有力的法律和制度保障， 大大推进了我国的公共事业民营化的进程。 7 吴炜成、王丽芳：我国公用事业民营化该给及相关法律问题研究，载漳州师范学院学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 7 年第4 期，第2 3 页 4 公用事业民营化的法律思考二、我国公用事业民营化的现状 二、我国公用事业民营化的现状 ( 一) 从纵向看，发展迅速 案例一：根据湖南在线三湘都市报报道：2 0 0 3 年6 月2 3 日，长沙市政 府公布了关于进一步加大招商引资力度和大力发展民营经济的决定，明确表示， 降低外资和民营经济的准入门槛，除国家法律法规明令禁止的限制领域外，其他领域 全面放开，以基础设施和公用事业为重点，实行特许经营。2 0 0 3 年9 月8 日，长沙 新奥燃气有限公司( 合营公司) 成立，成为未来2 0 年内长沙市场上唯一享有管道燃 气特许经营权的运营商。8 案例二：四川邛崃市一直以来经济发展缓慢，地方财政捉襟见肘，城市建设长期 处于停滞状态。为扭转这一局面，促进城市经济发展，邛崃市政府通过招标的方式， 渴望找到企业投资新城建设，结果瑞云集团投标成功，瑞云集团的权限是出资造一座 新城，并且拥有该城市自来水、供电、供气、公交车、城市广告等公用事业5 0 年的 特许经营权。由民营企业建造和经营城市，这在中国尚属首例。市委书记谢志迪说： “通过现在这种模式合作，实际上解决了政府资金不足的问题，更主要的是提高了工 作效率。” “企业能不能把这件事做好，政府现在还没有研究透。”因此，政府只给了瑞云集 团一部分城市公用设旌的建设和经营权。但政府相关职能等均不能交给民营企业去 “经营”。副市长丁钰形容这个模式为“在边缘中前进”。整体经营一个新城市，对瑞云 集团而言是第一次。对中国所有企业而言也是第一次。 “这的确是一个大胆的计划，我们一不小心就会踏进波涛汹涌的大海。”瑞云集 团副董事长、总经理李永康说。9 案例三：在2 0 0 5 年国务院常务会议4 月3 0 日通过的关于推进2 0 0 5 年经济体 制改革的意见中得到确立，重庆市公用事业很早就引进了民营资本，市发改委介绍 8 参见唐婷：民意潮席卷公用事业，载h u p ：n e w s s i n a c o m c n o 2 0 0 3 - 0 9 - 0 7 0 8 1 5 7 0 6 2 6 i s s h t m l ( 访问时间：2 0 1 2 年2 月1 2f 1 ) 9 参见中国“民营城市”浮现企业有5 0 年公用事业经背权，载 h t t p w w w c e c r d n e w _ h g i j g u o n e i d q j j 2 0 0 4 1 2 1 6 1 2 0 0 4 1 2 1 6 _ 2 5 9 3 1 2 0 s h t m l ( 访问时间：2 0 1 2 年2 月1 2 同) 5 二、我国公用事业民营化的现状 公用事业民营化的法律思考 说，市政府正在酝酿公交改革，公交线路有望向有实力的民营资本公开招标，根据这 一计划，将要对重庆市的主城区公交运营范围进行分片区，将片区客流量大和客流量 少的线路进行搭配，公开向有实力的民营资本招标。如中标民企对客流较少的线路不 派车或投放车辆少，政府可出面干预。这可保证任何一条公交线路，市民都有车坐。 这一计划的实施将有力地引进竞争机制，提高公用事业的服务质量，减少政府补贴， 减轻政府压力。阳 案例四：长期以来，公用事业由于垄断经营额的存在，导致其发展缓慢，效率低 下，难以让广大民众满意，为解决这一问题，石家庄2 0 1 0 年固定资产投资工作思路 考虑让民间资本进入公用事业领域，努力扩大民间投资，进一步扩大准入范围，深入 研究探索新投资的模式和机制，发挥市场这只“看不见的手 的作用，利用特许经营、 项目法人招标等市场化运作模式，打破行业垄断，鼓励和支持民间资本进入公用事业 领域。此外，石家庄市政府还进一步加大金融支持，推进有利于民间投资的多元化产 权市场的发展，鼓励现有的各种金融机构增强对民营企业和外企企业的金融支持，拓 宽民间投资的融资渠道。 根据以上案例我们可以看出，最近这几年来，随着公用事业政府财政补贴经营， 效率低下的弊端日益凸显，公用事业民营化改革已经成为不可避免的浪潮，我国公用 事业民营化的发展速度比较迅速，各地政府从不同程度上认可民营企业进入公用事业 领域，并从政策上给以支持和鼓励。这一做法在一定程度上减轻了政府的负担，提高 了公用事业的效率，促进了经济的进步和社会的发展。 ( 二) 从横向看，公用事业民营化发展质量不高，良莠不齐 案例一：2 0 0 9 年5 月2 8 日，南漳县居民家中的水龙头流出浑浊的泥浆，“根据 县卫生监督局当时抽样检测，水质浊度高达5 2 0 0 度，国家标准规定生活饮用水浊度 应该小于等于3 度，此水严重超标。 浊水事件引发市民强烈不满，并对多年前自来 水公司民营化产生质疑。在这次浊水事件中，一些南漳市民对自来水公司民营化提出 了质疑。认为自来水公司民营化后，水价涨了，但服务并没有跟上，水质反而变差了， 甚至要求本届政府收回企业。2 0 0 2 年9 月8 日，一家以水泥生产为主的浙江浦峰集 1 0 参见公用事业向民资放开民营资本可投资公交线路) ，载h t t p ：w w w e q g o v c n j j s h c q y w 2 0 0 5 0 6 2 7 5 3 0 h t m ( 访问时间：2 0 1 2 年2 月1 2 日) 6 公用事业民营化的法律思考 二、我国公用事业民营化的现状 团有限责任公司来到湖北省襄樊市南漳县，以1 1 5 8 万元的价格一次性买断了县自来 水公司，并于两个月后正式成立了浙江浦峰集团南漳下供水有限责任公司( 浦峰集 团) 。据当地居民反映，自浦峰集团成立以来，南漳县城的自来水问题一直不断，南 漳县自来水水质问题调查小组对水质恶化的调查报告认为，已经民营化的浦峰集团南 漳县供水责任有限公司，片面追求利益最大化，对供水企业所负担的公共安全、社会 稳定等职责漠视不管，不但没有投入足够的资金修建相关设施，改造老化管网，而且 连氯气也供应不足。事发后，也没有引起警觉，没有及时采取措施。 在记者采访的过程中，当地的老百姓纷纷向记者吐苦水： “不是停水、水压低就是水质差浑浊，自来水的质量是越来越差 ， “在洪水季节，该公司根本没有领导带班，值班人员也仅只是睡觉守机器”，“在 公司内部没有建立起健全的监控机制 ， “当水源水浊度严重超标时，居然没有人发现就直接输入管网，供给居民使用 对于南漳自来水水质恶化这一事件，当地很多人将此归因为供水公司的私有化， 公众“强烈要求县政府收回自来水经营权”。 案例- - ：红卫、红塔小区位于辽源市西安区政府北侧，原为火炕楼。辽源矿业集 团( 原矿务局福利处) 采取招商引资市场运作模式，2 0 0 3 年成立民营供热企业红卫 热力有限公司，建设锅炉房一座，1 0 吨和6 吨热水锅炉各一台，供热管线8 0 0 0 延长 米，辐射居民小区供热的建筑面积1 l 万平方米( 2 3 0 0 户) ，3 2 栋楼，其中供热面积 约5 万平方米( 1 0 0 0 余户) ，采取低温水直接供热的方式为居民供热。 红卫热力有限公司成立后，在2 0 0 7 年以前，供热效果比较好，热用户投诉率较 低。但从2 0 0 8 年开始，由于设备管网老化维修不及时，楼体保温效果差，加之燃煤 价格上涨，供热企业为降低供热成本，采取购进低热值燃煤、间歇供暖等手段，降低 供热成本，导致经常出现所供热区域大面积供热不热的现象，每到供热期，所在区域 的热用户反映强烈，群访事件时有发生。对此，市公用局组织市供热行业管理办公室 先后提出两套解决方案，经市政府同意后，积极协调相关部门，采取各种措施帮助供 热企业解决维修、收费、运行等方面的困难，保证了2 0 1 1 年采暖期按时开网正常供 热，这样第一套加强维修和监管的方案发挥了启动开网供热作用。 但采暖期间，红卫热力公司不按规定实行连续供热，存在偷工减料问题、间断供 热，导致相当部分用户室温不达标，运行三个月，供热和燃气行业管理办公室已接待 7 二、我国公用事业民营化的现状公用事业民营化的法律思考 涉及红卫热力有限公司群体访2 0 余次。市政府相关部门组织多次现场调解，供热效 果仍然没有改善。经市政府同意，决定实施第二套方案，采取应急接管红卫锅炉房， 委托市热力集团进行供热运行。 2 0 1 1 年，2 月4 日市热力集团接管红卫锅炉房后，立即组织精干运行人员进入现 场，迅速熟悉锅炉等设备及小区管网情况后，根据气温制定运行参数，承担起红卫红 塔小区居民的供热任务。市热力集团接管供热运行后，供热质量显著提高，用户室内 温度普遍达到了1 8 。 从这两则案例可以看出，在我国公用事业迅速发展的同时，存在着质量低下，发 展状况良莠不齐的弊端，民营企业由于其“逐利的本性，在接管公用事业的初期可 能会从公众的角度出发，认真发展公用事业。但是随着时间的发展，竞争的加剧以 及对利润的渴望，一些民营企业会摒弃公共利益，只顾自身利益，提供不合格的公用 产品和服务，最终损害民众的利益。1 2 任强：我国城市公用事业民营化的现状及发展趋势分析，载未来与发展2 0 0 4 年第6 期，第5 8 页。 1 2 詹国彬：我国公用事业的现状及其发展趋辨透析，载( f o r w a r dp o s i t i o ni ne c o n o m i c s 2 0 0 3 年1 1 月刊，第8 9 页 公用事业民营化的法律思考三、公用事业民营化发展良莠不齐的危害 三、公用事业民营化发展良莠不齐的危害 ( 一) 损害公众的利益 公用事业作为政府投资、设立、财政支持，其最初和最终的目的都是为了民众的 利益，公用事业的公益性决定了公用事业应该是为民谋利的，城市的供水、供电、供 气、公共交通等基础设旌都是为了人民的福祉，而政府的特征也决定了政府在投资公 用事业时会将民众的利益放在首位，成本、盈利都是次要考虑的因素，因此将公用事 业交给民营企业来经营便要承担一定的风险，因为民营企业不是政府，公众的利益不 是其最终的追求，民营企业为了追求利润不惜以牺牲公众利益为代价，如上述两则案 例可见，民营企业为了减少成本、增加利润，给老百姓的生活带来了很多不便；此外， 政府会考虑民众的经济承受能力，在价格上制定一个合理的标准，让绝大部分民众都 能享受到公用产品和服务带来的好处，但是民营企业不会考虑到这一点，为了自身的 利益，在市场化的作用下，他们会不断提高价格，这就无形中阻断了那些低收入人群 的消费，公用事业的公共性受到了很大的挑战，加剧了社会的贫富分化，最终损害了 老百姓的利益。 ( 二) 不利于公用事业民营化的进一步发展 尽管在我国公用事业民营化的进程中，上述案例所体现的弊端只是一小部分情 况，但是这些反面案例的出现足以让政府停下民营化的步伐，1 3 思考公用事业是否有 必要进行民营化改革，是否要放慢民营化改革的进程，政府的这些犹豫和彷徨会直接 导致我国公用事业民营化进程的缓慢，没有政府的支持民营化要想做大做强可谓步履 维艰；另外，中国老百姓的思想本就比较保守，大部分民众认为公用事业民营化会使 政府丧失对公用事业的控制权，而这种控制权是关系国计民生的，不应该由民营企业 来控制，实践中民营企业只顾追逐自身利益，罔顾老百姓利益，更加重了民众对民营 企业进入公用事业的企图和能力的怀疑，深受民营化之苦的老百姓对民营企业有着强 烈的抵触情绪，既然无法向民营企业索要“公平 ，老百姓便会将这种愿望和要求诉 ”毛寿龙：制度分析与公共政策译丛，中国社会科学出版社，2 0 0 1 年第8 版，第1 7 8 页。 9 三、公用事业民营化发展良莠不齐的危害公用事业民营化的法律思考 诸政府，请求政府收回经营权，虽然这种诉求对于民营企业进入公用事业并没有直接 影响，但是也不利于公用事业民营化的发展，老百姓是产品和服务的消费者，他们不 满意，民营企业就很难发展壮大。 ( 三) 有损于政府的形象 民众对于民营企业进入公用事业领域带着排斥的成见，而政府在这其中充当着支 持、鼓励民营企业的角色。全国工商联主席黄孟复在民营企业参与基础设施、公用事 业情况座谈会上的讲话指出：企业进入基础设施和公用事业行业不能完全靠市场，需 要依靠政府的承诺做出决策和运营。但一些地方政府因为某一时或者是某一件事情的 需要，开出了很高的代价，或者是做出不符合国家规定的承诺，甚至以红头文件的形 式下发了文件，但最后却因为某种原因废除了承诺，不仅造成民营企业的重大损失， 也损害了政府的信誉。m 在实际的运作过程中，由于民营企业只顾自身利益，损害了民众的利益，而政府 又没有起到很好的监督、管制作用，更有甚者，一些地方政府与民营企业互相勾结， 这种情况下势必将民众的不满转移到政府身上，损害了政府在民众心中的权威形象。 ( 四) 不利于整个社会的安定稳定 公用事业民营化的宗旨是通过竞争提高效率，改变政府专营的局面，但事实是政 府退出公用事业，完全由民营企业垄断经营公用事业，私人垄断取代了政府垄断，极 有可能引发政府失灵和市场失灵的双重弊端，私人部门过多地参与公共部门不利于整 个社会的安定；还有一种情况是腐败的滋生，民营化大师萨瓦斯曾经说过，“腐败容 易在公共部门和私营部门的边界发生 ，在公用事业民营化的过程中，民营企业为了 能让自己更好地进入到公共部门中去，会通过贿赂、串谋和勒索等不正当的方法获取 政府的承包合同、特许经营权和财政补贴等，这些腐败行为一方面造成公用产品和服 务的价格不断攀升，损害了社会福利，另一方面也造成民众对国家和政府的不信任， 引发政府的“信任危机，从而不利于社会经济的稳定发展。 参见黄盂复主席在民背企业参与基础设施、公用事业情况座谈会i ：的讲话要点，载 httpwwwacficorgcnsofprocmspreviewjspfileqggslcms燃12tpljsp?requestcode-9990&ca t e g o r y i d = 2 0 2 7 ( 访问时问：2 0 1 2 年2 月1 2t j ) 1 0 公用事业民营化的法律思考四、公用事业民营化发展良莠不齐的原圜 四、公用事业民营化发展良莠不齐的原因 ( 一) 法制不健全 对公用事业民营化的法律规制，我国经历了一个从无到有，从不完善到逐渐健全 的过程。 首先看宪法，我国现行宪法共进行了四次修正，1 9 8 8 年宪法修正案第1 条对宪法第1 l 条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私 营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私 营经济实行引导、监督和管理。这一规定确认了私营经济的立法地位，也表明了国 家对私营经济的政策支持。1 9 9 3 年宪法修正案没有具体涉及私营经济，但是宪法修正 案第7 条对原宪法第1 5 条进行了重大的修正：“国家实行社会主义市场经济。“国家加 强经济立法，完善宏观调控。雕国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。 ， 这一规定是对我国原有的计划经济体制的重大的修正，从宪法的高度明确了我国实行 社会主义市场经济体制的发展战略，标志着市场经济体制在我国获得了宪法的承认。 1 9 9 9 年的宪法修正案在基本经济制度的层面上，肯定了民营经济的地位：“在法律规 定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部 分。 “国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经 济实行引导、监督和管理 。2 0 0 4 年宪法修正案将国家对非公有制经济的的政策修改 为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、 支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。 从宪法诸多修正案的历程可以看出国家正逐步放宽非公有制经济的市场准入，1 5 从宪法层面给以支持和保护，但是宪法只是从宏观的层面对非公有制经济加以规定， 并没有具体针对公用事业民营化这个问题的规定，1 6 单单看宪法条文，并没有办法感 受到国家对公用事业民营化的支持或者反对的态度。 5 史际春、肖竹： 公用事业民营化及相关法律问题研究，载北京人学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 4 t 睇4 版，第3 4 页 1 6 余松林：城市公用事业民背化法制闯题研究理论与现实、路径与任务、政府责任，载中共南宁市委 党校学报2 0 0 9 年第5 期，第8 7 贝 四、公用事业民营化发展良莠不齐的原因公用事业民营化的法律思考 笔者认为，要想让民营化更好地进入公用事业领域，就必须从宪法的高度加以肯 定，在未来，公用事业民营化必将成为不可阻挡的趋势和潮流，要加以合理的引导， 将公用事业民营化纳入宪法的轨道，在将来宪法修正案中可以加以具体规定：“国家 保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家支持有实力的民 营经济进入公用事业领域，提高公用产品和服务的质量和效率。国家对公用事业民营 化实行引导和监督。 从宪法的高度确认国家对公用事业民营化的支持，鼓励民营经 济进入公用事业领域，调动民营企业家参与公用事业的积极性，利用市场的力量促进 公用事业更好地发展。r ， 其次，从具体的部门法来看，我国与公用事业民营化相关的法律法规比较散、乱。 2 0 0 2 年颁布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见第2 条规定：鼓励社会资 金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多 元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施 的建设，应公开向社会招标选择投资主体。允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经 营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾 处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。2 0 0 4 年国务院关于投资体 制改革的决定第2 条第5 项规定：鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社 会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共 产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独 资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建 设。1 8 2 0 0 5 年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见 第1 条第3 项规定：放宽非公有制经济市场准入。允许非公有资本进入公用事业和基础 设施领域。支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处 理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备 条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有 制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。 以上只是笔者从诸多繁杂的法规、决定中选取的- d , 部分而已，从这些法规、决 定可以看出，与公用事业民营化相关的，支持民营企业进入公用事业领域的法律法规 1 7 孙柏瑛：当代政府治理变革中的制度设计中国人民火学 1 1 版社2 0 0 2 年第2 版，第4 8 页。 1 8 迟福林；走向开放与竞争的中国摹础领域改革。中国法锖1 1 j jj 版社2 0 0 4 年第4 版，第1 2 4 页。 1 2 公用事业民营化的法律思考四、公用事业民营化发展良莠不齐的塬因 相当杂、乱、散。到目前为止，我国没有一部统领公用事业的部门法，而这些相关的 规定从制定主体上来看，有国务院、地方政府等，主体杂乱不统一，这种不统一容易 造成在实施上的互相推诿，责任不落实；从内容上来看，这些内容总体来看竟没有太 大的差别，多是表示对民营企业进入公用事业领域的支持，但是又没有具体可操作的 措施，如：没有具体规定哪些民营企业可以进入公用事业领域，哪些不可以；没有具 体规定民营企业进入公用事业自主经营的最大权限，哪些权力是政府绝对不可下放 的；没有具体规定民营企业在公用事业领域实施违法行为后相应的惩罚措施；没有细 化政府在公用事业民营化后的具体监管措施。挣这些从宏观上泛泛而谈的法律法规可 以说对进入公用事业的民营企业没有起到很好的规范作用，正是现行不健全的法律制 度，没有给公用事业民营化的发展提供良好的条件，也导致民营企业在一开始寻求进 入公用事业领域时诸多美好的承诺在实践的过程中抛之脑后，一味的追求自身的利 润，抬高价格、不顾质量，最终损害了民众的利益。加 ( 二) 价格机制不合理 1 公用产品和服务定价难 产品的价格由成本、利润、税收三部分构成。成本包括生产成本、销售成本。生 产成本是生产者为生产产品或提供劳务而发生的各项生产费用。包括直接支出和制造 费用。直接支出主要是原材料、工人工资等；制造费用主要是折旧费、修理费差旅 费等。销售成本是指已经销售了的产品的生产成本或已提供劳务的劳务成本以及其他 销售的业务成本。2 1 利润包括生产者的利润和销售者的利润。生产者的利润是指生产 者把自己生产的产品销售后获得的货币数量与生产该产品成本之间的差额，它是生产 者的价值追求，是生产的原始动力。销售者利润是指销售者把从生产者那里购买来的 商品销售后所获得的货币数量与预付资本的差额。税收是国家为实现其职能，凭借政 治权利，按照法律规定的标准向经济单位和个人强制地、无偿的征集财政收入所形成 的特定分配关系。 在市场上影响商品价格形成与变动的因素的主要有供求关系、市场上流通的货币 1 9 柳湘；公用企业垄断法律规制问题研究，载长江论坛2 0 0 4 年第2 期，第3 7 页 陈岩：市政公用事业民背化探讨，载当代经济2 0 1 0 年第8 期，第5 3 页。 2 1 李乐军：论我国转型时期公共物品供给中的过度市场化及其对策，载法学理论2 0 0 7 年第5 期第6 8 页。 1 3 四、公用事业民营化发展良莠不齐的原因公用事业民营化的法律思考 量、国家的经济政策。公共产品由于其公益性的特殊性质，因此影响公共产品的最主 要的是国家的经济政策。在决定公共产品的价格时，国家需要综合考虑政府的财政承 受能力、老百姓的经济承受能力、公共产品的成