（民商法学专业论文）生态补偿立法之研究.pdf

摘要 摘要 现代科技和经济的迅猛发展，在给人类物质生活带来空前繁荣的同时，造成了资源 的枯竭和生态的破坏。我国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双 重任务。如何合理的保护资源，在环境保护和经济发展之间找到平衡点，实现自然和社 会的协调发展，是我们不得不面对的问题。 生态补偿强调在市场经济条件下，对生态保护主体给予经济上的补偿，即对受损的 生态环境进行维护，以恢复其生态功能和价值，由受益者对生态建设中的利益损失者进 行补偿以实现外部不经济性的内部化。由于符合可持续发展原则，生态补偿的思想越来 越受到人们的重视。但目前有关生态补偿的法律规定只是散见于一些环境资源保护单行 法的个别法条，对于补偿对象、补偿形式以及补偿额度的确定等方面缺乏具体的可操作 性规定。因此，有必要将生态补偿思想融入环境法律制度，为生态补偿实践提供可靠的 法律依据。 全文共分四个部分，分别从涵义界定、环境法现状规定、必要性和可行性分析、制 度设计学四个方面就生态补偿立法问题进行了全面深入的研究。文章在介绍我国生态补 偿法律制度现状的基础上，指出生态补偿制度的立法不足主要在于相关法律制度不配 套，法律规定过于原则，缺乏下位法的具体规定，进而分析了生态补偿法律制度建立的 困难；并从生态补偿法律制度的理论依据和现有法律依据两个层面对生态补偿法律制度 的必要性和可行性进行了细致深入的论述，得出结论建立生态补偿制度势在必行；在对 现有制度提出完善建议的同时，提出补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、补偿 资金的管理和使用等应构成该项立法的主要内容，并进行了初步的制度设计。 关键词生态补偿环境保护立法 ab s t r a c t a bs t r a c t t h ef a s td e v e l o p m e n to ft h em o d e r ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya n de c o n o m yb r i n g st h e m a n k i n dt h e u n p r e c e d e n t e da n dp r o s p e r o u sp h s i c a ll i f ea n dr e s u l t si nt h a tr e s o u r c e sa r e d r i e du pa n dw i t ht h ee c o s y s t e mi sb r o k e ni nt h em e a n t i m e o u rc o u n t r yi sad e v e l o p i n g c o u n t r y , f a c i n gt h ed u a lm i s s i o no fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n c u r r e n t l y i ti st h ep r o b l e mt h a tw eh a v et of a c e h o wt op r o t e c tr e s o u r c e sr e a s o n a b l y , f i n d o u tab a l a n c ep o i n tb e t w e e nt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n d m a k et h ec o o r d i n a t i o nd e v e l o p m e n to ft h es o c i e t yt h en a t u r ec o m et r u e t h ee c o - e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o ne m p h a s i z e st h a tt h ee c o l o g i c a lp r o t e c t i o n s u b j e c t s h o u l db eg i v e ne c o n o m i cc o m p e n s a t i o n ，n a m e l yc a r r y i n go nm a i n t e n a n c et ot h e d a m a g e de c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti no r d e rt or e c o v e ri t se c o l o g i c a lf u n c t i o na n dv a l u e t h e p e o p l ew h ob e n e f i tc o m p e n s a t et h ep e o p l ew h ob es u b j e c t e dt ot h eb e n e f i c i a ll o s si no r d e rt o c a r r yo u tt h eu n e c o n o m i c a le x t e r i o ro ft h ei n n e rp a r tt u r n b e c a u s eo fa c c o r d i n g w i t ht h e p r i n c i p l e o fc o n t i n u a l d e v e l o p m e n t ，t h et h o u g h t o ft h ee c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t s c o m p e n s a t i o ni sm o r ea n dm o r er e c o g n i z e db yp e o p l e b u tt h el e g a lp r o v i s i o nc o n c e r n i n gt h e e c o - e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o nc u r r e n t l yi sj u s tc o n s t i t u t e di nt h ei n d i v i d u a ll e g a l a r t i c l eo fi m p l e m e n t e dl a ws e p a r a t e l yo fs o m ee n v i r o n m e n tl a w sa n dl a c k so fs p e c i a l m a n e u v e r a b i l i t yp r o v i s i o no f a b o u t c o m p e n s a t e do b j e c t ，c o m p e n s a t e d f o r ma n d c o m p e n s a t e dl i m i te t c 1 a c k sc o n c r e t e t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r y t oi n t e g r a t et h et h o u g h to ft h e e c o - e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o nw i t ht h ee n v i r o n m e n tl a ws y s t e m ，a n dp r o v i d et h e p r a c t i c eo fe c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o nw i t hd e p e n d a b l el e g a lb a s i s t h i st e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t st o t a l l y , i n c l u d i n ga n a l y z i n gd e f i n i t i o n ，t h ep l ：e s e n t c o n d i t i o no ft h el e g a ls y s t e mo ft h ee c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o n ，t h ec a u s ea n d n e c e s s i t ya n dd e s i g n i n gt h es y s t e m i ta l s op o i n t so u tt h el a w m a k i n gs h o r t a g eo ft h es y s t e mo f t h ee c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o nm a i n l yl i e si nt h a tt h er e l a t i n gl e g a ls y s t e m s d o n tf o r mac o m p l e t es e ta n dt h el e g a lp r o v i s i o ni st o op r i n c i p l e ，l a c k i n gt h ec o n c r e t e p r o v i s i o no ft h en e x tl a w , a n a l y z et h ed i f f i c u l t yo fe s t a b l i s h m e n to ft h el e g a ls y s t e mo ft h e l i a b s t r a c t e c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o na n dp u tf o r w a r dac o u n t e rp l a n ；a n df r o mt h eb a s i s a b o u tt h e o r ya n dl a wo ft h ee c o e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o n ，t h ec a u s ea n dn e c e s s i t y o ft h ee c o - e n v i r o n m e n t a lb e n e f i t sc o m p e n s a t i o ni sa n a l y z e d ，t h e np u t sf o r w a r da s u g g e s t i o n a b o u tp e r f e c t i n gt h el a w , a n dp o i n t so u tc o m p e n s a t i o ns u b j e c t ，t a r g e t s ，s t a n d a r d s ，m e t h o d s ， a n dt h em a n a g e m e n ta n dt h eu s eo fc o m p e n s a t i o nf u n d sw i l lc o n s t i t u t et h em a i ne l e m e n t so f t h el e g i s l a t i o n k e yw o r d se c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e g i s l a t i o n i i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 查整日期：j l 年月一丝一日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 ， 2 、不保密囱。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 作者签名： 垄整日期：卑年上月卫日 导师签名： 日期： 年工月4 日 引言 引言 改革开放二十余年，我国经济持续快速发展，各项事业也随之进步，成果显著。但 是必须注意到，长期以来，我们采取的是一种粗放型增长方式，是以高投入、高能耗换 来的高产出、高回报，导致在发展的同时也带来相当多的“副产品 ，如资源浪费严重、 生态环境日益恶化。正如恩格斯所说：“我们取得的每一次胜利，自然界都报复了我们。 站在地域角度观察上述情况，我们会发现：自然资源丰富、需要大力进行环境保护和生 态培育的地区，往往经济发展水平较低，对自然资源依赖度较高；而东部沿海等经济发 达地区，虽在承受环境效果方面处于被动地位，但却不需要为之付出相应的代价。 生态环境的恶化，影响了我国经济社会的可持续发展，威胁到国家生态环境安全。 因此，有必要对由人类活动所造成的环境污染和生态破坏进行恢复，针对现代文明导致 的生态问题，采取相应的生态补偿措施，减少人类活动给生态系统带来的损害，恢复整 个生态系统的物质与能量循环，让生态系统按照自然规律在永恒的循环中演化进步。面 对生态环境破坏的日益扩大，危害程度的不断加剧，加强生态环境的保护、建设完善的 生态补偿制度、提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，则是国家生态补偿得以长期 稳定实施的关键。 然而，生态补偿在我国尚处于初步发展阶段，生态补偿要得到真正付诸实施，还面 临现实和法律上的诸多问题。诸如生态补偿机制的具体内容和建立的基本环节是什么： 生态补偿的定量分析目前尚难完成，制定各地区域生态保护标准比较困难；生态补偿立 法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，许多新的管理和补偿模式没有相 应的法律法规给予肯定和支持，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，以及生 态建设资金渠道单一使所需资金严重不足等等。而且，生态补偿牵涉生态学、环境经济 学、环境法学等许多层面和领域，关系复杂，头绪繁多。为此，国家需要在公平、合理、 高效的原则下，尽快建立一套完善的、统一的生态补偿法律制度，实现环境保护与生态 补偿建设投入的制度化、规范化和市场化，以维持生态平衡，保障社会经济和人类自身 的可持续发展。本文正是从法律制度的角度出发，尝试对生态补偿展开研究，以期对我 国生态补偿制度的完善有些许的借鉴意义。 河北大学法学硕士学位论文 第1 章生态补偿制度概述 1 1 生态补偿的涵义解析 法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础。“如果我们试图完全否 弃概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬”。“生态补偿”的概念提出已有十多年，人 们对它的研究也从未停止，当前对建立生态补偿制度的必要性论证的理论已十分充分， 要求建立生态法律制度的呼声也日益高涨，但反观现实生活中的实施却举步维艰，面临 诸多困难。归根结底，笔者认为是人们对生态补偿的涵义还没有形成正确统一的认识。 认识上的不统一必然导致对生态补偿制度的性质、目的、范围等等一系列问题认识上的 模糊和不确定。因此，明确生态补偿的涵义是建立生态补偿制度的基础，正确认识生态 补偿制度的含义是建立生态补偿制度要首先解决的问题。 1 1 1 语言学意义上的“生态与“补偿 文字结构上，“生态补偿”由“生态”和“补偿”两词组合而成。因此，我们对“生 态补偿”的界定就需要首先对这两个词进行准确的理解，进而才能对生态补偿有准确的 理解。 ( 一) “生态”指生态资源的调节性服务功能 资源环境系统是人类赖以生存的基础，能为人类提供多种服务或多种功能。“自 然资源环境系统能够为经济系统提供4 种服务：( 1 ) 从传统的资源经济学观点来看， 资源环境系统是经济系统中原材料输入的来源，如燃料、木材、矿石、水和鱼等； ( 2 ) 资源一环境系统中的一些成分为维持生命系统提供了必要的服务，包括可供呼吸的 空气以及赖以生存的气候条件；( 3 ) 资源环境系统为人类提供了丰富多彩的舒适性 服务，包括娱乐机会、野生生物观赏美学所带来的愉悦感，以及其他一些于环境使用没 有直接联系的服务( 有时称之为非使用价值或存在价值) ；( 4 ) 资源环境系统还能够分 解、转移、容纳经济活动的副产品，即所生产的残留物”。圆资源环境系统的这些服 美】博登海默( 邓正来译) ：法理学、法律哲学和法律方法，中国政法大学出版社，2 0 0 1 年版第4 8 6 页。 。【美】迈里克弗里曼著，曾贤刚译：生态服务功能，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第4 1 4 页。 2 第1 章生态补偿制度概述 务功能的多样性决定了它具有经济价值、生态价值和社会价值等多元价值。 针对不同的功能与价值，设计不同的补偿制度来实现。目前，对资源环境系统 提供原材料而具有的经济价值的补偿，我们设计有资源费制度和资源补偿费制度；对资 源- 环境系统中的大气、水、土地等非生命性、非可耗竭资源的纳污容量和自净能力 等载体性资源，设计有排污收费制度和产品收费制度；对资源环境系统中生态资源 的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水等调节性生态功能，我们设计 了生态补偿制度。 可见，生态补偿制度的确立是由于人们对资源环境系统的功能或价值的认识不 断深化和社会经济发展水平不断提高而逐步确立的。换句话讲，即生态补偿制度的历史 演进角度来看，经历了“损益性”补偿和“增益性”补偿两个阶段，也就是说，现今的 生态补偿并非对资源环境系统经济价值、载体性功能所决定的生态价值、社会价值 的补偿，而是针对生态资源所具有的涵养水源、防风固沙等调节性生态功能的补偿。 ( 二) “补偿”词的辨析 法学上的“补偿 不同于生态学上和经济学意义上的“补偿 。法学上的“补偿” 应从公平与正义、权利与义务的角度出发，解决的是因生态调节性功能的损益而引起的 “人与人之间的补偿”。它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。 下面我们将“补偿 及与“补偿”相关的几个概念进行比较、分析，然后确定法学上生 态补偿中“补偿”的含义。 1 、“补偿 不同于“赔偿 “赔偿”，按现代汉语词典( 2 0 0 2 年增补本) 的解释：是指因自己的行为使他人 或集体受到损失而给予补偿。法律规定上赔偿的构成要件有：行为的违法性、对合法权 益的损害、违法行为与损害结果之间的因果关系。 “补偿”，按照现代汉语词典对其的解释是：补偿是指抵消( 损失、消耗) ；补 足( 缺欠、差额) 。法律上对补偿的界定也是指，对因合法行为而引起的损失的一种补 救方法。 由此可见，“赔偿 与“补偿”涵义是不同的。它们的最大区别是发生的原因和性 质不同：“赔偿”一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而“补偿”是因 合法行为所引起的，因合法行为对他人产生损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的 河北大学法学硕士学位论文 的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。 2 、“补偿”不同于“补助” “补助”是指“从经济上帮助( 多指组织上对个人) ：如补助费，事务补助。”除事 务补助，如公差补助外，补助一般有救助目的，如组织上对个人在年老、疾病、丧失劳 动能力或其他特殊情况下，提供经济上的救助。补助者一般多指组织，被补助者则多指 个人。 由此可见，“补助 与“补偿”的最大区别在于：“补助”是组织上以一种高高在上 的姿态对个人施以恩惠，带有救济与帮助的目的，这种恩惠具有很大的随意性和有限性； 而“补偿”不是一种施恩与受恩行为，而是补偿实施者的法定义务，获得公平的补偿也 是补偿接受者的法定权利，这种补偿应该是法定的和公平的。 3 、“补偿 不同于“补贴 “补贴”按照现代汉语词典的解释：是指“( 1 ) 贴补( 多指财政上的) ；( 2 ) 贴 补的费用”。实践中，补贴一般是指政府或公共机构，以公益为目的，为引导经济发展 使接受者得益的财政资助行为。补贴是以公益为目的，补贴者是政府或公共机构，受补 贴者均为企业或某些产业。 由此可知，“补贴”与“补偿”的最大区别在于：“补贴”不是对被补贴者损失的弥 补，而是政府或公共机构单方面的扶植；而“补偿”更多的是强调对损失者所受损失的 弥补或对有目的的利益提供后的回报，是双方行为，具有法定性。 综上所述，法学意义上的“补偿 具有如下鲜明的特征：( 1 ) 是对权益损失的弥补 和有目的的利益提供的回报；( 2 ) 行为主体一般是体现公共利益的政府；( 3 ) 是依法行 使的一种法律行为，并产生一定的法律后果。 1 1 2 多学科意义上的“生态补偿”阐释 从不同的学科角度出发，对于“生态补偿”一词的理解各有其侧重。目前我国已有 的诸多有关“生态补偿”的概念，经笔者分析，不外乎是从生态学、经济学、法学意义 上这三个角度进行阐释的。 ( 一) 生态学意义上的生态补偿 生态学意义上的生态补偿，常用语“自然生态补偿”或“自然资源的经济补偿”。 李爱年、刘旭芳：生态补偿法律含义再认识，环境保护2 0 0 6 年第1 0 期，第4 4 4 8 页。 4 第1 章生态补偿制度概述 其中最具代表性的是环境科学大词典当中的定义，它对“自然生态补偿( n a t u r a l e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ) ”概念的定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干 扰时，所表现出来的缓和干扰、调解自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生 态负荷的还原能力”。此外还有学者将“自然生态补偿”定义为“自然生态系统对由于 社会、经济活动造成的生态环境破坏锁起的缓冲和补偿作用 圆：也有学者将“自然资 源的经济补偿”定义为“对人类生产活动造成的环境污染、生态破坏以及消耗的自然资 源进行恢复、弥补或替换”。 生态学意义上的生态补偿的特点就在于，着眼于生态系统自身，多从生态系统的整 体性出发，强调的是生态系统得自我恢复或人为修复的那种能力。 ( 二) 经济学意义上的生态补偿 如，有学者认为“生态补偿是指通过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或 补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增 加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) ，达到保护资源的目的 ；也有学 者将“生态补偿”狭义定义为“生态环境补偿费”，即为控制生态破坏而征收的费用， 性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部成本内部化。 通观各说，都将生态补偿 理解为一种资源环境保护的经济性手段，将生态补偿机制看成调动生态保护和建设的积 极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。 经济学意义上的生态补 偿的特点就在于，多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主 要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿，尤在阐述生态补偿制度的理论基础时采 用。 ( 三) 法学意义上的生态补偿 生态学意义上的和经济学意义上的生态补偿定义，并无孰是孰非、孰优孰劣之分， 环境科学人辞典编委会：环境科学大辞典，中国环境科学出版社1 9 9 1 年版第2 0 页。 o 叶文虎、魏斌、仝川：城市生态补偿能力衡量和应用，中国环境科学1 9 9 8 年第4 期，第 2 9 8 3 0 1 页。 于连生主编：自然资源价值论及其应用，化学工业出版社2 0 0 4 年第4 1 4 页。 回毛显强、钟瑜、张胜：生态补偿的理论探讨，中国人口资源与环境2 0 0 2 年第4 期， 第3 8 4 1 页。 章铮：生态环境补偿费的若干基本问题，选自国家环境保护局自然保护司：中国生态环 境补偿费的理论与实践，北京：中国环境科学出版社，1 9 9 5 年版第8 1 8 7 页。 洪尚群、马丕京、郭慧光：生态补偿制度的探索，环境科学与技术2 0 0 1 年第5 期，第 4 0 4 3 页。 5 河北大学法学硕十学位论文 只是着眼的角度各有不同，它们共同为法学上的生态补偿涵义的界定提供了理论基础。 下面我们着重分析一下法学意义上的有关生态补偿的几个概念。目前，我国学者已经在 此领域进行了有益的探索，各种概念又可以进一步细分为三种： l 、广义说 “生态补偿从狭义的角度理解是指：对由人类社会经济活动给生态系统合自然资源 造成的破坏及对环境的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态 补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补 偿、政策上的优惠以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费 用的支出”。 该观点的不足在于，狭义上的生态补偿相当于生态意义上的生态补偿，仅体现了人 与自然的关系，广义上的定义又过于宽泛，范围模糊不清晰。 2 、约定说 该种观点认为：生态补偿是国家和社会主体之间的一种“约定”行为。即，“生态 补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进 行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施 的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受 到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。 该种观点的缺陷在于认为生态补偿是国家和社会主体之间的一种“约定”行为，我 们认为这种定性是错误的。因为不管是损益性的生态补偿还是增益型的生态补偿，都是 法定的强制性行为，应为法律明确规定的，所以生态补偿应该是“法定”而非“约定 。 3 、目的论 “所谓生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力， 针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，从而起到维持、增进生态环境容量 或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用，以及对生态建设做出贡献者和由于环境 保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的 优惠等行为，其实质是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互 吕忠梅：超越与保守一可持续发展视野下的环境法创新，北京：法律出版社2 0 0 3 年版， 第2 5 5 页。 杜群：生态补偿的法律关系及其发展现状和问题，现代法学2 0 0 5 年第3 期，第1 8 6 1 9 1 页。 6 第1 章生态补偿制度概述 动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展。 该种观点的不足在于，仅指出生态补偿是协调入与自然的关系，并没有进一步体现 法学意义上的生态补偿的目的性，没有强调出人与人间的权利义务应该如何进行分配。 三种法学意义上的生态补偿概念多少都有瑕疵，共同缺陷都在于把生态补偿的概念 的外延理解的过于宽泛。表述上也存在着对其本质认识不够和对其外延界定模糊，使得 生态补偿概念成了一个无所不包的大杂烩，因而理论上的混乱就会在所难免，因此，准 确地界定法学意义上的生态补偿概念就是一个首当其冲的问题。 1 1 3 “生态补偿 概念的最终界定 综上所述，笔者尝试对本文论述的生态补偿的概念界定为如下：生态补偿，是指为 实现调节生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源 特定开发利用者收费以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济 形式的回报和弥补的一种法律行为。 从该定义中我们可以看出：( 1 ) 指出了生态补偿的目的要件是为了实现调节性生态 功能的持续供给和社会公平。这个目的既以可持续发展为导向，同时又以法的正义价值 为导向，突出了生态补偿法律制度设计中应不可忽视的目的；( 2 ) 指出了生态补偿的主 体要件，即在“增益性 补偿中，国家恒为补偿实施主体，补偿接受主体为调节性生态 功能的有意提供者、特别牺牲者；在“抑损性 补偿中，补偿实施者是自然资源特定开 发利用者，补偿接受者是国家。( 3 ) 指出了生态补偿的行为要件，即“抑损性”补偿的 行为要件是自然资源特定开发利用者向国家缴费；“增益性”补偿的行为要件是国家对 调节性功能的有意提供者给予经济( 如金钱、实物等) 和非经济( 如技术、兴办企业、劳动 力安置等1 形式的回报或弥补。 1 2 生态补偿制度的特征与意义 1 2 1 生态补偿制度的特征 ( 一) 生态补偿限于次生环境问题 生态补偿范围应仅限于因人类行为所导致环境污染和生态破坏的次生环境问题，即 作用于自然界的人类活动，反过来又对人类自身造成危害的环境问题。 杨娟：生态补偿法律制度研究，武汉大学硕士学位论文2 0 0 5 年8 月。 圆同上。 7 河北大学法学硕十学位论文 在人类完全依赖于自然生态系统的时代，同样存在着自然环境的内部运动所导致的 生态失衡状态。然而在生态系统抗干扰的阀值范围内，暂时的或局部的失掉平衡状态， 反而有利于自然生态系统净生产率的提高。因为此时自然生态系统在失衡状态中正朝着 成熟化和多样化演进，经过一个循环之后，会达到群落的生物量极大，物种的多样化程 度也能达到极限，这时的生态系统便会处于一种比先前更高一级的顶级状态。对于这 一类的原生环境问题，生态补偿通常是不予关心的，因为即使人类不对其进行补偿治理， 整个生态系统仍会自己调节使它又上升到一种新的更合理的平衡状态。况且自然生态系 统的自我净化与调节能力本身也是一种资源，合理的利用能够促进社会可持续发展，因 而对原生环境进行生态补偿显然是浪费资源。 ( 二) 市场与政府作用的双重性 市场失灵和政府失灵是导致生态环境问题的两个方面，正是由于生态问题的这一两 面性决定了生态补偿需市场与政府相结合。 首先，市场的调控主要是通过价格机制发挥作用，由于在市场机制内部对环境资源 并没有价值信息的反映，使得市场无法调控环境资源的外部性问题。作为非排他胜的公 共物品，生态环境资源不可避免的会出现“搭便车”( f r e er i d e r ) 的现象，导致其供给 与需求不能通过正常的市场机制得到平衡，出现环境保护领域的市场失灵。其次，由政 府出面对环境资源进行保护似乎可以部分解决市场失灵，但政府对环境问题的处理同样 的存在问题。高额的管理、监测成本，政府有限理性造成的决策性失误，不合理的价格 补贴，不规范的自然资源产权制度，非但没有解决环境保护领域的市场失灵，还加剧了 生态环境的破坏程度，出现环境保护的政府失灵。 因此，生态补偿应是市场与政府相结合的，只有通过政府与市场的双向调节、双重 补偿，共同的发挥作用，才能维持生态社会经济的可持续发展。 ( 三) 生态补偿手段的多样性 生态补偿手段必须而且应当是多样的。传统的生态补偿，仅由政府通过直接给予财 政补贴、财政援助、税收减免、税收返还的形式进行，金钱、实物补偿占有很大的比重。 然而，要真正的做到生态社会经济的可持续发展，科学技术水平的提高和人民 环保意识的加强必不可少。对那些生态脆弱又缺乏基本生活条件的贫困地区可以实行劳 林娅：环境哲学概论，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第7 0 页。 8 第1 章生态补偿制度概述 务输出、异地开发，将一部分人口向有开发条件的地区迁移；对技术落后、生产方式不 合理的地区，可以采取技术培训的方式，在技术示范的基础上引导当地居民改变单一农 业和掠夺性的生产方式，减轻人类对生态环境的压力，让自然生态系统得以恢复。 ( 四) 生态补偿的法定性 生态补偿要依法有序地进行，必须用法律手段保障生态补偿有关方针和政策得以贯 彻和执行，用法律去规范、约束人们对环境资源的各种开发、利用行为。 首先，补偿标准的法定性。国家应依据生态系统规律结合经济发展的需要，以法律、 法规、行政规章等形式严格规定各种污染物的排放标准。控制自然资源开采数量，做到 合法可持续地开采、利用和补偿；其次，是补偿程序的法定性。对于政府的生态补偿， 应以法律形式明确界定中央政府与地方政府的权限、职责、补偿费用的收取、支付转移 的方式，补偿形式的选择必须依照严格的法律程序进行。 1 ，2 2 生态补偿制度的意义 ( 一) 生态效益补偿有利于环境权的实现 虽然对于什么是环境权，不同的学者虽然有不同的认识，但我们也还是能大致归纳 出环境权的一些基本特征。首先，环境权是整体权和个体权的统一，环境权的主体不仅 是全体人类，理所应当包括个人；第二，环境权是当代权和未来权的统一，环境权不仅 属于当代人也属于未来人；第三，环境权是对良好环境的享受权与对自然资源的利用权 的统一。这说明，环境权是整体性与部分性、长期性与短期性、生态价值与经济价值共 存的矛盾统一体。协调矛盾成为实现环境权、解决环境危机的关键之一。因此，生态补 偿在其中能够扮演一个积极角色，它不仅使我们还清了对环境欠下的“旧帐”，而且还 留给未来人尽量多的选择空间，实现了当代人与未来人利益的统一；给为保护环境做出 牺牲的地域和当地人以补偿，实现了整体和部分的统一；同时，生态效益补偿也承认生 态环境的生态价值和经济价值，因为对当地人的补偿就是基于保护生态环境的生态价值 而对其经济价值做出的补偿。 ( - - ) 生态效益补偿有利于生存权的实现 生存权是人所享有的基本人权，同时生存权也是第一位的人权，没有生存权，其他 。张润吴：论生态效益补偿的范围与基本原则，中南林学院学报2 0 0 4 年1 2 月，第2 4 卷， 第2 0 页。 9 河北大学法学硕士学位论文 权利就是一句空话。生存权包括两方面的内容：一方面是生命权，即人的生命非经法律 程序不得受到任何伤害和剥夺；另一方面是生命延续权，即人作为人应当具备基本的生 存条件，如衣、食、住、行等方面物质保障。生存权的具体内容包括尊严权、物质帮助 权、劳动权。 基于人们所享有的环境权，国家必须要进行生态保护的努力。但生态保护过程中又 一定要与当地原有的经济、生活模式发生冲突。因为对资源的使用目的己经发生了转变， 即从出于经济目的的利用转变成出于生态保护目的的保留。这样就会断了当地的“财 路”，使之丧失了生存、发展的物质基础，严重威胁到当地人的生存权。所以这类问题 实际上是转化成了不同权利之间的冲突问题，即人类的环境权与当地人的生存权之间的 冲突。实际上任何一种现实的权利体系都是各种利益相互交织的有机统一体。其中，各 种利益需要、各种权利错综复杂充满着矛盾或冲突。权利冲突的解决过程在一个环节上 就是对各种利益的选择与保护以及如何保护的价值再选择、再评价的过程。 环境权的整体性、难救济性与当地人生存权的部分性、可补偿性之间的比较决定了 要优先考虑环境权。对当地人生存权的实现可以通过另外的形式和途径使之得以实现。 生态补偿就是这样的一种重要方式，它就是通过给当地人提供另外一种生存和发展的条 件来实现和保障当地人的生存权。生态补偿制度体现了公平原则，既保障了人类的环境 权，又实现和保障了当地人的生存权。 ( 三) 生态补偿制度是实现可持续发展的需要 可持续发展( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 是八十年代提出的一个新概念。1 9 8 7 年世界 环境与发展委员会在我们共同的未来报告中第一次阐述了可持续发展的概念，得到 了国际社会的广泛共识。它是指，既满足现代人的需求又对后代人满足需求的能力不构 成损害的发展。换言之，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展。这是一个密不 可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、 土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。 可持续发展与环境保护既有联系，又不等同，但环境保护是可持续发展的重要方面。 虽然要求经济和社会的发展必须在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续 利用的前提下进行，但可持续发展的根本立足点还是在于“发展”，任何地区和个人都 徐显明：生存权论，中国社会科学1 9 9 2 年第5 期，第4 7 页。 l o 第1 苹生态补偿制度概述 有不可剥夺的发展权利。承担生态环境保护责任的地区为了整体的“可持续”，必然要 牺牲自己部分“发展”的权利。而环境保护地区本身经济和社会各方面发展都比较落后， 如果由该地区独自承担因保护环境而遭受的损失，必然会导致我国区域发展不平衡，穷 者愈穷、富者愈富，反过来也必然影响到整体的进步与发展。这显然不符合可持续发展 原则的精神。构建生态补偿制度，能够有效地解决上述问题，最终保障可持续发展战略 目标顺利实现。 1 3 生态补偿法律制度的产生原因 生态补偿法律制度，是伴随着人类对环境认识的不断深化而逐渐发展和建立起来 的，目前，世界上多数的发达国家都先后制定了生态保护和生态补偿方面的法律法规， 建立起相对比较完整的生态补偿机制，而我国相对来说正处于起步阶段。总体看来，生 态补偿法律制度的产生原因不外乎以下三个方面： 1 3 1 正确认识自然生态规律 目前，人类造成的环境污染、生态破坏的途径主要有三个：非生物资源的消耗( 不 可更新资源) ；向环境排放污染物( 污染物排放超出环境自净能力) ；生物量的损失( 可 更新资源的使用速率大于更新速率) 。环境因其“人工成分 增加而退化是难免的，问 题是如果在总量上超过一个使退化进程加速而不可逆转的阀值线，人类就会毁坏自然生 态系统。人类社会的发展离不开地球的自然资源，然而人类在改造自然环境的进程中， 只知道一味地向大自然索取和掠夺，却没有意识到地球承载人类生存的能力是有限的。 人类发展的过程是一个不断改变自然生态系统的过程，将其改造成具有不同人工化程度 的“人类生态系统”。这一过程过度耗竭自然资源、破坏自然生态系统，如此的不可持 续发展，最终将导致人类走向灭亡。 正是由于之前人类对生态规律认识不足，对生态资源肆无忌惮地挥霍，导致生态环 境的日益恶化，从而给人类带来了前所未有的生态灾难。人类如果想持久地维持自然界 的供养能力就必须在开发和利用自然资源的同时，补偿从生态系统中过度索取的东西， 以便自然生态系统保持完整的平衡性和良性循环。因此，为了根除人们“资源无价”的 错误观念、正确认识自然生态规律、提高公众环保意识，有必要将生态补偿制度化、规 范化。以此提高广大民众对生态补偿的了解，使之为公众所接受、认可，并内化为人们 的自觉行动，形成良好的社会氛围。生态补偿是一项社会性的工作，可以更多地依靠非 l l 河北大学法学硕十学位论文 政府组织、非营利组织和社会力量进行。然而，制定相关的制度为环保团体和公众参与 生态建设提供法律上的依据和保障也是相当有必要的。 1 3 2 遏制环境污染与资源过度消耗 根据环境科学的定义，污染就是物质或能量转移率上的变化。如果由于某些物质或 能量形式的异常转移率导致生物体受到伤害，那么就出现了污染。人类活动范围的扩大， 人工能流的增加，使得原有自然生态系统内的转移发生了明显的变化。 首先，是水体污染，水体污染源包括有工业废水、生活污水及各种残留了农药和化 肥的农业污水。以我国为例，主要河流普遍污染，主要淡水湖泊富营养化严重，多数城 市地下水受到一定程度的污染，且有逐步加重的趋势；其次，是大气污染，人类活动不 仅使地球大气对流层受到污染，同时也污染着平流层，影响了臭氧含量的变化。一些工 业和日常生活中产生的具有破坏臭氧能力的化学物质进入大气层能够打破自然状况下 的臭氧平衡状态。大量化学能量源的消耗，使得大气中各种有毒气体的含量激增，这些 物质随着雨、雪、雾下降，使地表污染范围十分广泛。其中二氧化硫和氮氧化物等在降 水过程中还会生成碳酸和硝酸等酸性物质，这些物质从天而降给人类的环境带来了极大 的破坏。此外，如城市垃圾、环境噪音污染等情况也十分严重。 自然资源作为能够产生经济价值的自然物质与能量，是人类社会可持续发展不可或 缺的物质基础。自然资源又可分为可再生资源和非再生资源，前者是可凭自然力保持或 增加蕴藏量的自然资源，在合理使用的前提下，可以自我增殖，如森林、牧场等；后者 则指一些不具备自然繁殖能力，在某一时点的任何使用都会减少以后时点可供使用的资 源，如煤、石油等。在生态与经济两大系统的矛盾分析中，经济的增长和人口的增加迫 使人类以更快的速度获取、利用自然资源，对于需经漫长的地质年代才能形成的非再生 矿产资源，一旦被开采、利用，就不能再在原处按足够人们使用的速度得到自然的补充。 即使是那些可通过天然或人工作用为人类反复利用的各种自然物质，也因经济系统的快 速消耗而面临着严重短缺的局面。 环境的严重污染和资源的过度消耗己经超出自然自我调节的能力，也不是通过个别 经济体可以解决的。它迫切需要将生态补偿制度化，通过政府和市场行为补偿受到污染 的环境、抑制自然资源过度消耗，通过一系列的法律手段维护生态、经济两大系统的可 持续性。对于排放性的生态环境污染问题，预防固然重要，而对己污染的生态环境进行 1 2 第1 章生态补偿制度概述 补偿，使人工生态系统和自然生态系统协调一致的发展也十分重要，只有这样，才能保 证生态系统的可持续性。这需要政府和市场两方面合力，对超过生态系统自净能力的， 导致物质、能量的转化率变异的污染源进行及时的治理，这是一种直接的补偿。本着“谁 污染，谁治理，谁受益，谁补偿的原则，通过市场与政府的渠道，减少人类活动对生 态造成的负面影响，恢复原有的生态平衡。对过度消耗自然资源进行的补偿，目的是保 持实现可持续发展所需的资源总存量不变。因此，对再生性资源的利用过程中，应尽量 使其收获水平小于或等于种群生长率，对己超过该生物种群再生能力的利用应予以补 偿，如退耕还林、退耕还草等政策的实施；对于非再生性资源的开发，节约和合理利用 是保证自然资源可持续利用的两个方面。政府通过产业结构的调整，税收政策的变化， 改变以粗放型、高消耗、重污染为主的经济发展模式。通过政策、法律的变更，给予生 态敏感地