（法学专业论文）行政机关解决纠纷行为性质研究.pdf

内容摘要 y t 冬5 蓉耄 对于行政机关解决纠纷行为的性质，鲻前在理沧t 存有很大争议。也正是理 论上的含糊不清，在实践中产生了一系列问题，严重影响了行政机关解决纠纷作 用的充分发挥。 本文对行政机关解决纠纷行为的性质进嚣了深入的分扳，文章正文共分为五 部分： 第一部分莓受扶与行玻救关辫决缨纷行为牲臻楱关鹃凡令基本瑾论瀚题入 手，分撰了司法投靛肉涵激及霹法校静基本特征，觚而为论述行政机关解决纠纷 行为豹经璇骰好铺整。 第二部分时行政机关解决绸纷行为的性质进行探讨。这部分主要分析了行政 机关解决纠纷的现状以及我国关予行政机关解决纠纷行为性质的主要理论，在上 述分析的基础上对行政机关解决纠纷行为的性质提出笔者的观点：行政机关解决 纠纷的行为是司法行为。接下来，蒋重论述了行政机关鳃决纠纷、行使司法权的 理论依据。 第三部分从多个方恧谂述了行政枧关懿决纠纷、行使委经司法掇静必要性与 可褥性e 这郏分详缨余绍了国夕 摺关懿成功制发模式。结含我鬣现状，笔者认为 驽黢撬关解决纠纷使一种嚣常燕要箍胃行韵车艺解纲纷的方式。 第窝部分辩行敢梳关符使委往露法权瘦遵循的源爱进行探讨，以朗对行政机 关解决绸纷的行为进行约束。 第五部分从我国行政机关解决纠纷制度存在的问题出发，对完善我豳行政机 关解决纠纷制度进彳亍深入思考，并提出解决问题的建议。 关键词；司法校委任行政裁决 a b s t r a c t a st ot h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v e a g e n c ys o l v i n gd i s p u t e ，t h e r ea r e al o to f c o n t r o v e r s yi nt h e o r yi nm o d e r nc h i n a t h ec o n f u s i o ni nt h e o r yj u s tl e a d st oas e r i e s o f p r o b l e m si np r a c t i c e ，s e r i o u s l yw e a k e n i n g t h er o l eo fa d m i n i s t r a t i v e a g e n c ys o l v i n g d i s p u t e i nt h i s p a p e r , t h ea u t h o rd e e p l ya n a l y z e st h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c y s o l v i n gd i s p u t e 。t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v es e c t i o n s ： t h ef i r s t p a r tb e g i n n i n gw i t hs e v e r a l b a s i ct h e o r e t i c a lp r o b l e m sr e l a t e dt ot h e n a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c ys o l v i n gd i s p u t e ，a n a l y z e st h e m e a n i n go fj u d i c i a l p o w e r a n db a s i cf e a t u r e so f j u d i c i a lp o w e r , p r e p a r i n gf o r e x p o u n d i n g t h en e x t p a r t t h es e c o n dp a r tp r o b e si n t ot h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c ys o l v i n gd i s p u t e 。 f i r s t l y , t h i sp a r tm a i n l ya n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c y s o l v i n gd i s p u t ea n d t h em a i nt h e o r i e so ft h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c ys o l v i n g d i s p u t e 。o nt h eb a s i so f w h a t a n a l y z e da b o v e , t h e a u t h o r e x p r e s s e sh e r o w n v i e w , t h a t i s ，t h en a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c ys o l v i n gd i s p u t ei sj u d i c i a la c t i o n n e x t ，t h e a u t h o r b r i e f l y d i s c u s s e s t h e t h e o r e t i c a l b a s i s o f a d m i n i s t r a t i v ea g e n c ye x e r t i n g j u d i c i a l p o w e r s t h et h i r dp a r tf r o mm a n ya s p e c t sd i s c u s s e st h a ti t s n e c e s s a r ya n df e a s i b l et o d e l e g a t ej u d i e i a lp o w e r st ot h ea d m i n i s t r a t i v ea g e n c yf o rs o l v i n gd i s p u t e 。t h i sp a r t i n t r o d u c e sr e l a t e dw e s t e r ns u c c e s s f u ls y s t e m si nd e t a i l 。m o r e o v e r , c o m b i n e dw i t ht h e p r e s e n t s i t u a t i o no fc h i n a , t h ea u t h o rh o l d st h a ta d m i n i s t r a t i v ea g e n c y s o l v i n gd i s p u t e i sa v e r yi m p o r t a n t a n df e a s i b l e w a y t os e t t l ed i s p u t e s t h ef o u r t hp a r tm a k e sa ne x p o s i t i o no nt h ep r i n c i p l et h a ta d m i n i s t r a t i v ea g e n c y m u s tf o l l o w , i no r d e rt or e s t r a i nt h ea c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c y s o l v i n gd i s p u t e t h ef i f t h p a r ta n a l y z e st h ep r e s e n tp r o b l e m i nt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e a g e n c yi nc h i n a ，r e f l e c t i n gt h o r o u g h l y o nt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea g e n c y s o l v i n g d i s p u t e f i n a l l y , t h ea u t h o rg i v e s h e ro w na d v i c eo n s o l v i n g t h e s e p r o b l e m s 。 k e yw o r d s ：j u d i c i a tp o w e rd e l e g a t e a d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n 甜政机关解炔纠纷行为性质研究 行政机关解决纠纷行为性质研究 引它 当社会待势的发展要求授权行政机关更广泛地介入和予预社会经济和文化 生活瓣，露竣瓤关纾揍与牾定孬致职篷舂撬联系黪司法职熬豹簇涵懋藏开媲装莛 了。因此，行政机荚解决纠纷作为种重要的非诉讼纠纷解决方式发挥着越来越 重髅静释溺。这蔻现代法治发震豹一耱登然趋势。 对于行政机关瓣决纠纷行为的性质，鹾方法学界已基本达成共识，行墩机关 解决绣纷铡度毪毯盏完善。然两，鞠前在瓒论上荐漱法学界对于行陂梳美解决纠 纷抒为的拣矮争议缀大，谯往众说纷纭、各执一词。理论上的含糊誉渍，农实践 中产生了一系列阐蹶，严煎影响了行政机哭纠纷解决作用的充分发挥。 本文献每霉政捉关瓣决纠纷纾为姓震褪关戆凡令基本壤谂蠲瑟入手，辩褥政 机关解决纠纷行为的性质谶行分横，并从多个方骶详细论述了行敢机关解决纠 绘、雩亍镬委任司法粳斡努簧缝毒霹行拣。凌下来，瓣行敢巍关孬筏委经霉法馥瘟 遵循的原则避行探讨，以期对行政机关解决纠纷的行为进行约束。最后，从我国 行绶机关解决纠纷捌葭存穰的阏憨出发，辩宪善我溺行政枫荚解决纠绣翻壤进行 深入思考。弗提出麟决闯麒的建议。 一与行政机关解决纠纷行为性质糨关豹a 个基本爨论问题 ( 一) 司法投载巍滋 什么怒嚣j 法权? 这一i 讶趣在不同的法律锖8 度下可能会有多个不同的答案。从 宪黢戆角凌来看，霹法投蹩穗对予嶷法较、行致投豹蘩三静嚣家蔽力。与交法投 和行政权相比，司法权的性质或许鼹不言躲明的。例如，崴法机构的使命生要是 刨涮法律，氇就是制定繁有磬遗遭粥效力静法露瓣范。丽司法辊鞫熬锼螽樊| j 在子 对具体案始避 亍裁削，弗邋过将一般的法律规虽| 适用爨个絮之中，解决选溅发生 翡潮益争端。相对予立法毅箍言，霹法投怒一种裁判投，并且将通过将一般的法 镑瓣则逶怒裁其体案馋上，来发挥熊裁翔察传这一渤熊懿e 因姥，霹涟权缝短被 直接称为司法裁判权。 毽楚，这样戆疑释慧t 羔久感到“三投分立”戆宪致落篱l 在疆裁麓努辑者的恶 路。丽“兰权分立”不仅在英美和大陆法系国家之湖本来就没有一个完全捆嗣的 行政机关解决纠纷行为性质研究 模式，而且与中强实行的人民代表大会韶4 度更是迎然有别。在几乎所有的法律制 度下，纯而又纯的“三权分立”机制都是不存在的，i 司法权与其他因家权力都会 产生定的交叉甚至混淆。“司法权与立法权及彳亍政权在功能意义，t 的区分正在 变得越来越模糊，甚至在某种程度上可以浇，它们在本质上并没有仆么差异。例 如，在奉行“议会至上”的英国，上议院既是议会的缓威部分，又是该国事实上 的最高法院。因此，在司法权、立法权与行政权之间划出一条泾渭分明豹界线， 显然是一种理想的自由主义国家观。 1 9 世纪末期以来，随着行政权的不断扩张和依法行政的加强，法院的含义 也不像往e l 那样清晰。“法院”的内涵在今天已经获得了极大的扩展，没有必要 以为只有一个机构名为法院，它方应当是法院；只要它在听取证据之雁行使这种 意义上的司法性职能，即它褥根据提议方与反对方之阉鳃证据，对有关权利义务 问题作出裁决，它们就足以被称为“法院”了，而无需是一个严格意义上的法院。 固 显然，依照这样的理解，现在行政机关经常从事像法院一样的职能。由行政 机关所处理的案件具有和司法帆关所处理的案佟一样的性质，同时，在行政机关 的职能与法院的职能一样的地方，在程序上事实上类似于司法程序。在现实的法 律秩序中，法院以外豹其他机关行使司法职能豹现象大量存在，这些非司法机关 必须对不法行为进行确认，同时按照法律的规定俸出稠应的裁决。事实上，当社 会情势的发展要求授权行政机关更广泛地介入和干预社会经济和文化生活时，行 政枫关行使与特定行政职能有机联系的司法职能的倾向也就开始兴起了。 尽管我们在给司法权的内涵进行界定时遭遇到辨种困难，但可以肯定的是司 法权仍然存在着相对区别予国家其他权力的因素。 首先，司法权赖以产生的前提是：存在着发生在双方或多方之间的利益争端。 这种争端可能发生在两个平等主体之间( 民事争端) ，可能发生在个人与作为管 理者的行政机构之间( 行政诉讼) ，可能发生在国家与个人之间( 删事争端) 。在 有些国家，利益争端还有可能发生在个人与其他国家机构以及国家极构之间( 宪 法争端) 。但争端不论以何种形式出现，一般都会直接牵挂至n 有关争议各方的利 。陈瑞。静：对法权的性质以刑事霹法为范倒的分析，栽于法学研究2 0 0 0 年第5 期。 。张m , i z 等著：司法改革：分析与胜开) 法谗j f l 版社2 0 0 3 年4 月第1 版- 第1 1 9 页。 or e x v _ k o n d o nc o u n t yc o u n c i l ，e lp a r l ee n l c r | a i n m c n t sp r o t e c t i o na s s o c i a t i o n ，l t d0 9 3 1 ) k b ，p 2 1 5 + ”张l j 、卜等黄：埘法改革：分析，艘开法律出版钍2 0 0 3 年4 门第1 版蚺1 2 6 砸 幸亍政机关解决纠纷行为性质研究 益。 其次，司法裁判要求裁判者介入并主持争端问题的解决。作为第三方的裁判 者参与和主持争端的解决，这是司法裁判活动有别于其他争端解决方式的重爱特 征。不过，在现代社会被人们用来解决利益争端的方式不限于司法裁判这一种。 可以说，媚对于各种非诉讼手段而言，司法裁判实为最后一种解决争端的方式。 司法裁判具有最终的“定纷止争”作用。争端一旦进入司法裁判程序，经过法定 的审级，拥有终审权的司法机构所作出的生效裁判结论，就是对争端的最后解决 方案。各方无论是否心悦诚服，都必须接受并服从该裁决的解决意见，否则就可 能遭受有关国家机构的强制执行，甚至因为抗拒执行裁判而承担新的消极的法律 后果。 再次，司法权在权力行使的程序上有剐予其他国家权力。其实，司法权与立 法权、行政权尽管在所发挥的功能方面有一定的交叉或重合，但这些国家权力在 行使的程序上却具有各自不问的特征。例如，立法机构在就一项法律草案进行辩 论时，或许也会举行听证程序，但是这种旨在制定一般法律规则的活动却与司法 裁判的程序大相径庭。因为在司法裁判活动中，裁判者一般不能主动引进一项新 的指控或主张，两只是被动地接受争议各方的申请，这与那些经常主动提出制定 法律的建议或荤案的立法者福鲍，篱壹不可同日而语。同时，司法裁判活动必须 有争议各方的同时参与，他们向裁判者提出主张、证据、法律根据，并进行辩论。 最后，司法裁判的结果是作出并宣布一项旨在解决当事人之间利益争端的裁决， 该裁决一般只对特定当事人和特定诉讼事件有法律约束力，其效力不及予其他社 会公众。司法机构即使有权制作判例，该判例也主要只对下级司法机构在涉及同 样或类似法律闷题时具有约束力。相爱，立法行为则对全体社会成员产生普遍的 法律约束力。 最后，研法权在实施法律的途径方面具有特殊性。这主要表现为以下几点： 第一，司法机构无权将一个尚未提交来的案件进行裁判，因此它无法以实施法律 为由，主动干预社会生活，而只能在争议各方将争端提交过来以后，通过裁判个 案解决争端的方式，使有关实体法规定的原则、撬则得以实旋。第二，司法裁判 卷与法律的实施不成有任何直接的利害关系。作为司法裁判者必须在发生争执的 对立利益之问保持稻中裁判的地位，并依据法律的规定对利益争端作出终局性裁 行政机关解捷纠纷行为性质研究 判。第三，司法枫构通过裁判活动，不仅要以公平的方式解决业已发生的争端， 而且还承担着维护国家法律统一实施的使命。尤其在现代法治国家，终审法院更 要对法律的统一实施甚至宪法的解释发挥重大的作用。 ( 二) 司法权的基本特征 以上对司法权内涵的分析，使得我们对司法权有了一个切步的认识。这里， 我们以行政权作为分析的参照物，从司法权与行政权差异的角度来解释司法权的 基本特征。这种解释或许不够全面，僵会有助于人们认清种权力究竟是行政权 还是司法权。以下蒋从三个方面来分析司法权的基本特征： 1 、司法权的组织特征 ( 1 ) 独立性 遥常情况下，行政机构存在着明显的上令下从或者权力依附关系，上下级行 教机构之闯也具有这耱服从和指撂关系。与此相反，司法机构上下级之闻贝| j 是一 种完全独立的关系。这种独立性即使在最高法院与最基层盼法院之间也同样存在 着。 上下级司法机构之间的独立性，首先意味着上级法院无权就司法裁判事项主 动向下级法院发布命令、指示、指导，或者进行直接的控制。上级法院对下级法 院裁判过的案件，只能在下级法院裁判结论产生后，纠纷双方提出新的诉讼请求 之后，才能受理并重新开始裁判活动。如果纠纷双方对下级法院的某一裁决，根 本就没有提出任何异议，那么上级法院就无权对下级法院裁判过的案件采取任何 行动。 司法权的典型特征之一就是具有独立自主性。无论是司法机构还是司法官 员，在从事司法裁判活动时，都必须在证据采纳、事实认定1 2 上及法律适用等方覆 保持独立自主性，不受来自司法机构外部或内部的任何压力、阻碍或影稚。 在笔者看来，司法权的独立性还集中体现在裁判者。在进行司法裁判过程中 只能服从法律的要求及其良心的命令，而不受任何来自法院内部域外部的影响、 干预或控制。裁判者要做到独立行使司法权，就必须严格依据法律的规定履行裁 判职能，即依照程序法的规定进行裁判活动，根据宴体法的规定对案件制作裁决。 ( 2 ) 法官的职业化 “返弘的域判当足指代表r d 法帆关行使司浊枞的个人蛾 u 纵。 行政机关解班纠纷行为性质研兜 与司法权的独立性相伴随的是法官的高度职业化。相对于行政官员而言，司 法裁判者的职业化慰得尤为重要。这首先因为行政活动更多地强调上下级之问的 依附性和上令下从性，而司法裁判活动则强调裁判者的独立自主性，独立的法官 如果不是司法裁判领域的专家，就可能造成人为的司法不公。与北同时，只有形 成裁判者的职业化，才有可能在法官之中形成特有的职业传统，而这种职业传统 反过来又会成为一种强大的力量，确保法官阶层有抵御外界干预的勇气和能力。 考虑到司法权的行使不仅直接涉及个人权益的判定，而且为法律得到实现的关键 途径，因此，职业化还可以确保法官具有较高的法律素养和较深的法律功底，从 瓤能够更好地完成司法裁判的使命。 ( 3 ) 民众对司法的参与 作为外行的普通民众通过一定的选任程序成为陪审员，参与行使裁判权，这 向来被视为司法权维织方面的重要特征。尽管酷审制在现代西方各国都呈现出一 定的萎缩趋势，但还没有哪一个曾实行这一制度的国家宣布完全废除这一制度。 作为一项制度，陪审制在英国经过长期的演变，到1 7 1 8 世纪方具有现代的框架， 并被传播副不少殖民地，成为这些地区相继独立后建立陪审制的制度基础。从 1 8 世纪后半叶开始，随着法国大革命的爆发，欧洲各国相继进行了宪政改鼙和 司法改革，英国式的陪审制也被引进法国、德国和意太利等大陆法国家。后几经 演变和改造，终于成为一种有别于英美陪审制的陪审法庭或参审制度。 最初，陪审制曾被赋予很强的民主色彩，被不少人视为“民主的重要堡垒” 和对抗司法专横的武器。毽随著各国宪政镥度的建立和完善，陪审制豹这一维护 民主涮度的功能明最墟出现弱化。丽与此同时，随着法律制度豹目益完善和复杂 化，法律调整的领域越来越广并趋予专业化，陪审制这种由外行参与行使裁判权 的制度也越来越显现出一系列的局限和不足之处。至少是由于这一原因，在大陆 法国家引进的英式陪审制相继“异化”为参串制之后，英国秘美国也出现了适用 陪审制的案l 牛逐渐下降的情况。 目前，这种以民众参与司法裁判活动为标志的陪审制，除了仍然被视为辛审铺 职业法官偏见、预断甚至专横的工具之外，更多地具有一种形式上的象征意味， 也就是通过让一部分普通民众参与行使司法裁判权，表征着司法权的民主化和社 会化，使司法权的官僚色彩有所冲淡，使司法裁判的过程和结论更容易搏到社会 静教瓿关躺决绷纷符为性蹑磁究 公众豹认霹和接受。 ( 4 ) 合议和 一般丽言，合议制度被认为怒司法权在组织上所其有的重鞭特征之一。在英 美，蔽寄凌一一般出1 2 名缀邀专门遴选秘审查程序产生髂踣审籁维藏，稔们奁法 庭上瞬墩控辫双方麴举涯秘旗涯，并在评议辩簸案锌事实润题平等她发表意觅， 作墩裁叛。霞那些没鸯陪审凝参与魏裁判滔葫串，法癃一般囊3 名戢雯多豹酝鼗 法窘缀贼，对寨传赝涉及到的事实或法簿阚题进行瞬露，势平等建邀行浮议强制 作裁决结论。瓶在大陆法黉家，案l 牛一般出多名职业法宫缀成法庭，或出法官与 陪审员按照一定的人数比例缀成滟含法庭。无论是职业法密还是陪审员，对事实 问题和法律问题拥有平等的评议权和表决救。当然，对一些涉及剽蕊较小的简荤 案件，法庭则可以采取妇一名职鼗法官主持的方式，从而成为一种相对子台议制 麴獭任纛。 合议铡韵实杼有助于裁剡者发挥藏体的智慧，减少或避免单个裁判者的认识 援黻健和专辩爵能往，并健使裁粼者之闯进行更多静沟通、交流和对话。 2 、司法投豹灌孝褴特征 ( 1 被动性 遵常清况下，括改挺搀靠其对社会生溪懿主动手鞭、繁理、捷剑，采维护强 家秽社会豹利薤。健与她不阕的熬，司法裁刿活渤在癜动穷嚣要擦持被动性。这 种被动性也就是所谓的“不卷不理”。一百多年以前，托克威尔遵过考察荧国镯 法制度的运馋情况，就对司法权的被动性作出过形象的搂述：“从性质上来说， 司法权囊身不是主动的。要怒使宅行动，就得攫璐它。向宗发一个犯罪案件，它 就惩罚犯罪酶入；请它纠正一个嚣法彳予为，它就加以纠正；让铝审查一琐法寨， 它就予戳解释。健是，窀不髓自西去追捕罪犯、调查非法行为和纠察事实。”审 裁判者豹被动往主簧律糯在司法稔亭的启动方面，其蒸本簧求越；法院酌掰 有司法活动廷戆程有入提出率诸戳蕹矛缆遴行，浚有姿事者鲍起诉、上诉或枣群， 法鼹不会主动受毽经舞起案辞。换言之，法貌不藐圭秘对饪嚣一矮凝会争翡躐 事颈进学裁判活动，宅魄苓熊主动予鬏残余入茬会生溪，纛疑畿在有太秘葵提掇 诉讼遗求以嚣，孝爨实藏司法裁判露为。网对，法院且受理当事久熬控戆或蠢 。托屯威尔并：论黄阐的民土( 1 嚣) ，尚务i ； j 峙懈1 9 9 3 年版。第1 1 0 斑。 行政机关解决纠纷行为性质研究 起诉，其裁判范围就必须局限予起诉书所明确载明的被告人和起诉的事实，而决 不能超出起诉的范围主动审理未经起诉的搴实。 司法权之所以保持被动性的原因有以下几个方面：一是只有被动地运用司法 权，法院才能真正在争议各方之问保持中立和不偏不倚，而主动地发动裁判程序， 或者主动将菜一事i 员纳入司法裁判的范围，只能馒法院丧失中立裁判者的立场； 二是法院不主动于预当事入之闯的诉讼，可以为双方平等地参与司法裁判过程， 平等地对法院的裁判结论施加积极的影晌创造基本的条件；三是法院不主动发动 新的诉讼程序，有助于裁判的冷静、克制和自律，防止出现裁判者在存有偏见、 预断的心理预期的前提下进行实质上的自我裁判活动。按照拉德布鲁赫的说法， “如果裁判者同时也是控告者，就必须由上帝担任辩护人。”。：四是司法权的 被动性是确保裁判过程和结论获得争议各方普遍认同，确保裁刿者的公正形象得 到社会公众信籁的基本保证之一。o ( 2 ) 公开性和透明性 与行政活动通常呈现的秘密性和封闭性不同，司法裁判活动应当具有公开性 和透明性。所谓公开性，是指司法裁判的全过程一般应当向桂会公众开放，允许 公众在场旁听，允许新闻媒介采访和报道。公开审判包括两大基本内容，即整个 法庭裁兴过程和法院裁判结论的公开。为此，法院的审理过程一般应采取口头和 公开的形式，法院有义务将公开审踟的时闯和地点预先公布予众，并且为公众旁 听法庭审判提供充分的便利。 公开审判向来被视为司法公正的基本保障之一，甚至被各国宪法视为维护民 主和法治的基本法律准则。但是这种就审理过程和裁判结论所作的公开，仍然具 有较强的形式意味。因此，仅仅徽到法庭审理过程垂q 公开和裁判结论的公开，是 远不足以保证审判公正的。我们注意到在公开审瑷过程与簸判结论的形成之间， 还缺少一个中间环节裁判结论形成的过程、理由和根据的公开。这种裁判结 论在形成过程、根据和理由方瓶的“公开”，其实是指司法裁判的透明。可是， 司法裁判活动的公开有一个不容回避的界限，也就是，裁判者的评议过程必须是 秘密的。这样一方面，可以僚涯裁判者能够从容不追地整理自己透过庭审所形成 的思路，客观而无顾虑地发表自己的裁判意见和理由，另一方面，也可以防止争 。i 德】拉链布鲁赫：法学婷论米健、采林译，中鞫= 西科全书啦版社1 9 9 7 年敝，第1 2 1 页 。张m r 等甚：“d 法改* ：分析j 艘开，_ i 杰律；il 版i l ：2 0 0 3 年4 月第l 版。第1 4 2 贞。 舒敞机关解决鲥纷行为性质研究 汉双方以及社会公众对自己裁判结论的菲差鼙啦影响，绘裁刿者以理性讨论的机会 窝臻矫。曼然，裁剿誊戆谨议秘密必须热以攥涯。豫楚，这糖不锝殴恧为之豹秘 密评议，也给公众了解评议过程和城判的形成依据和理由造成了喇濉，同时也给 簸翔簧滏焉裁翔投甚至冀挺镶裁字l 臻l 逡了撬会秘霹耱。为魏，臻钱法浚国家觳 设计出了一种垦在确保公众事后了解裁判形成过程和理由的锘4 度：裁判结论公开 磊豹理囱滚甥渡及剿决书静详缓载嘲理囱。这耱藏簸瓣形藏过程耪理辔鹣攀籍公 开，实质上是在增焱司法裁潮的透明度，往得社会公众对裁判结论的形成道程租 理由一话了然，飙筒增强参与意识，加强对法院豹信任。 霭法裁刿矮动敬这墨孛透明性尽管劳不完全等予公秀健，毽甄者的尽的避一致 的：使社会公众真藏全诼地了解司法裁判活动的过稷、裁判形成的依据，从蕊真 委参与裁魏过摇之中，对法靛熬裁粼藏热乡 帮静影嫡秘裁缝；健竣裁羚者懿各矮 诉讼权利褥猁切实的行使：锼裁封者克服自己人性巾固有的弱点，尽珂能依据证 据帮法律秘箨裁羚缩论。菠强身燕戴，审羚公拜叉被称为“形式主瓣公开“，薅 裁判的透明性受被称为“实质的公歼”。国 ( 3 ) 多方参与性 般嚣畜，行政活动是瘦管理餐与被管理者双穷构成舱，行政枧梅在作搬行 政决定时遴鬻采取种单菇诼运作瓣形式。奄此不鼹的是，司法裁判一般脊作为 繁三方豹裁刿尝参岛，羧爨薅动要戎争议各方黼懿参毒戆馕援下迸黪。其镩覆砉， 司法机构无论是实施涉及被告人是褥承担法律责任的实体性裁判，述是就某一诉 讼露为是否念法窝藤当迸簿穗謦爱簸粼，嫠不辘摹穷嚣逢逡褥，蓑搽须在被裁判 的双方同对参与下，通过听取各方举证、辩论的方式来进行。否则，无论慰被裁 粼者还楚曹通社会公众，都w 隧对辨种凌裁翔者单方进行翡弼法载翔活动鹃公正 性掇出异议。 参与性体现予词法裁判活动豹金过程。我们从现代法庭酌设勰和运作方式 土，霹鞋善躁裁字淫动要避避争议双方与裁刿尝进褥嚣对甏鳃交涉、说照秘争辩 来进牢亍：从法官在法庭之外的活动方式来着，裁判港在形成其内心确信过程中， 始终要蠢争议双方箨夔，势鬼诤毡懿发表爨凳。 ( 4 ) 桊历性 。酥瑞毕：1 4 豫收的性成一以刑磐谓法为槭例的分1 斤，蔽千浊学研究2 0 0 0 年搦5 鹏e 行政机关解决纠纷行为性质研究 一般瓶言，行政活动具有一定的便宜处分性。例如，行政官员可以在办公室、 现场或其他非正式场所进行行政管理活动：行政官员可以通过听取1 i - 级官员的口 头或书面汇报，对有关事项做出决定，等等。但与此不同的是，司法裁判活动必 须以某种相对确定的方式来进行。 所谓亲历性，也就是裁刿者要亲自经历裁判的全过程。亲历性有掰个最基本 的要求：一是直接审理，二是阻口头的方式进行审理。因为如果进行阃接审理或 书面审理，走到极端就可以变成裁判者单方面实施的书面审查程序，争议双方连 出庭参与裁判活动的机会也会失去。这样，司法裁判的性质也就丧失殆尽，以至 于“异化”为一神行政活动。 亲历性是由裁判活动的目的所决定的。对于裁判者而言，其裁判结论直接涉 及到对宥关各方的争端作出权威性解决的斑题，也涉及到对各方权利、义务或责 任豹重新分配，因此，如何确保裁判结论能够为双方当事入自愿接受、表示信服 或减少不满，就成为裁判者所必须考虑的事情。而裁决结论的被接受程度除了与 这结论本事是否反映案件事实原貌以及是否符合实体法的要求有关以外，还与 裁判过程是否公正密切关联。因为裁判者的裁判过程如果不能使人受到公正的对 待，尤其是剥夺或限制了被裁判者的参与机会，即使裁判者就案件所作的裁决结 论再“正确”，或者再符合实体法的要求，被裁判者也很难愿意接受这种裁判结 论。在这里，对裁判过程的不满会进而导致对裁决结论公正性的怀疑。而亲历性 恰恰可以保证裁判者亲自接触并听取双方当事入的证据、主张和意见，并将其裁 判结论直接建立在当庭听取并审查过的证据和辩论的基础上，使得双方当事人对 裁判过程的参与不仅充分，面且黢够有效地发挥作用影晌裁判结论的形成。 这尤其会使被告入由此产生一种受尊重甚至受到公正对待的感觉。相反，如果裁 判者不亲自参与裁判全过程，而是通过听取其他人员汇报、审套书面材料甚至不 当面接触双方当事人的方式进行裁判活动，作为被裁判者的纠纷当事人将很难产 生受尊重的感觉，裁决结论也很难得到双方的自愿接受和认同。 ( 5 ) 终结性 司法裁判活动应当其有一弹“终结性”，也就是法院在作盼生效裁判之焉， 菲依法律明确规定，不得启动对该案件的荐审程序。纠纷当事入双方之闻的利益 争端是由裁判者以生效裁判的形式加以解决，一般就不得再将这争端纳入司法裁 行政机关解决纠纷行为性质研究 判的范围。“终结性”是对司法裁判活动在终结环节上的要求，也就是要求裁判 活动必须具有终局性，从而具有“定纷止争”的效力。 司法权的终结性是与司法裁判的目的点接相关联的。就法院而苦，作为解决 利益争端、为个人提供权利救济的权威机构，在裁判任何寰件时，都必须给也一 个最终的裁决方案，并使浚方案在法律效力上具备稳定性。只有这样，司法机孝句 才能在社会公众中树立基本的威信，其裁判活动和结论才能得到社会的普遍尊 重。相反，如果“朝令夕改”，法院随意可以撤销已经生散的裁决，那么司法裁 判程序将永远没有一个最终结束之时，利蘸争端将长期得不到终局性解决，国家 建立司法裁判制度的意义也就丧失殆尽。另一方面，随意逆向运行的司法裁判程 序还可能使当事人反复陷入诉讼的拖累之中，其利益和命运长期处于不确定和待 裁断的状态。 二行政机关解决纠纷行为豹性质 ( 一) 行政机关解决纠纷的现状 1 、行政裁决之现状 我国颁布的许多法律、法规中都明确授予相应的行政机关对予其职权管理领 域中发生的民事纠纷进行处理的权力。因此，行政裁决的范围报广泛，其主要集 中予资源方面，如土地、森林、草原、矿产等领域。另外，有学者认为行政裁决 的民事纠纷可以分为：缔约纠纷、侵权纠纷、侵犯特殊类型人权益纠纷、权属纠 纷、民间纠纷、事故责任的认定和处理以及在莱一特定历史阶段大规模出现的某 类民事纠纷。o 行使裁决权的主体不仅包括各级人民政府，还包括人民政府的职 能部门。其中，授权政府裁决的事项有1 7 项之多，但在行政管理实践中，除个 别事项，如特定历史时期太规模出现的民事纠纷，是交政府出面组织若干职能部 门，行使裁决权力加以解决的之外，绝大部分事项是由政府职能部门行使政府豹 裁决权力进行处理的。出现这种状况。主要是因为各级政府，特剐是县级以上各 级人民政府负责本辖区的政务工作，千头万绪，公务繁忙，没有人员和精力处理 如此众多的具体纠纷。另外，这些纠纷来自行政管理的各个领域，各具特征，处 理起来，需要具备相关领域豹法律知识秘专业技术知识，政府没有这个能力。 从行政裁决的辊构来看，目前立法上可分为两种情况：一是法律明文规定成 o 光辉并：c p 埘材政毫扼决制艘研究i | l i 南人民 l j 版削2 0 0 【) 年j 1 力搪1 版，筇8 1 6 负。 行政机关解决纠纷行为性质研究 立委员会式的裁决机构负责行政裁决；二是由一般的行政机关负责行政裁决，即 仅规定某类民事纠纷由某行政机关解决，但不规定专l 、j 的行政裁决机构。所淄 委员式的行政裁决机构，是指行政机构内部设立的以处理争议为专门职责的，同 时采用委员会作为管理形式的行政裁决机构。在我国，这类行政裁决机构极为少 见，根据笔者赝掌握的资料，目前仅存国家专利局设嚣的专利复审委员会，商标 局设置的商标评审委员会，各级国有资产管理部门设置的困有资产产权纠纷调处 委员会和县级以上人民政府下设的事故处理委员会四种。上述四种委员会又可分 为两类，一是既处理民事争议也处理行政争议的专利复审委员会和商标评审委员 会；二是专门处理民事争议的国有资产产权纠纷调处委员会和事故处理委员会。 我们不难发现，我国行政裁决机构的建设很不平衡，一方藏个别的委员会式的裁 决机构呈现出高度规范化状态，另一方面，大部分行政机关根本没有法定的专门 的裁决机构，有的由其他行政执法部门兼管，有的剡临时指派人员处理行政裁决 案件。这样，十分容易形成如下弊端：第一，没有独立的裁决机构，裁决人员的 职位保障无从提起，在没有职位保障的情况下，裁决人员无法抵御案外的干涉， 尤其是行政酋长的干涉：第二，由于没有独立的裁决机构，裁决人员属于兼职和 “搞副业”，无法培养其责任心积敬业糙神，雯无法通过长期从事裁决工作积累 裁判经验；第三，由于行政执法部门兼管行政裁决工作，容易导致司法与行政执 法不分，以行政命令的方式进行行政裁决的情况。同时，与行政裁决机构不健全 密切相关的是行政裁决人员的配备与豢质问题。“目前，设有专门行政裁决机构 的部门人员不足，力量单薄，不能适应行政裁决工作的需要。县、区和乡、镇政 府大多没有行政裁决人员的编制，即使有，多半也是兼职的。行政裁决队伍不仅 人员匮乏，素质也参差不齐。特剐是在乡镇政府负责行政裁决工作的人员，不少 人未受造正规的法律教育和专业知识培训，报难适应基层繁熏的行政裁决工作的 要求”。国 从行政裁决的程序来看，我国目前虽然存在大量有关幸亍政裁决的立法，但罕 有对行政裁决的程序作出明确系统的援定的。少量裁决权较大的行政枫关通过规 。斑松年主编：行政行为法 ，人民出敝社1 9 9 3 年敝，第8 6 1 页 圆宋龙凌、严慧仁、郫云尼：适如现代社会发艟需要，蜣范、完善行政裁决制度，载于姜i 粥安生编：中 闻 f 政 杰治发艘进程调矗袱卉，法律m 版扎1 9 9 8 年3 月筇l 版，第8 9 蜒。 行政机关解决纠纷行为性质研究 章和规范性文件的形式确定了本部门行政裁决活动所应遵循的程序，使拯个部门 的行政裁决活动表现出较为规范化的状态。如，国家工商局制定的商标评审规 则；有的法律法规在授予行政机关裁决权时，只对其应遵循的程序作了零零散 散的规定，而行政机关也没有制定更为系统完善的程序对自己的裁决活动加以规 范；有的法律法规仅仅授予行政机关裁决的权力，而对其应遵循的程序未做任何 规定，将选择程序的权力交给裁决机关，而裁决机关也未为自己规定任何应该遵 循的程序，而是根据个案情况任意行使。 所有这些，都毫无疑问地会严重影响行政裁决的公正性和效率。 2 、行政调解之现状 我国现有的法律、行政法规对行政调解民事纠纷规定过于笼统，只是规定某 机关对某一类的纠纷可以调解，而缺少对其具体内容的明确规定。国家法律、行 政法规也仅简单地规定地方人民政府和有关部门对行政工作中涉及的民事纠纷 有权进行调解。 笔者看来，目前我国行政调解在实践中主要存在如下问题： 第一，几乎所有的法律都没有对其程序加以规定。享有民事纠纷调解权的行 政机关在调解中或依其他行政程序或自创程序进行调解，或各自为政、杂乱无序。 第二，没有对其管辖机构、人员作出具体规定，在实践中造成处理机关与人 员在对争议的处理上随意性很大，影响了案件的公正处理。 第三，对于行政机关解决民事纠纷的方式，法律没有作出统一规定。从立法 上看主要有三种情况：一是，行政机关在调解民事纠纷时，既可适用调解，又可 适用裁决。如民间纠纷调处办法o 规定：基层人民政府解决民事纠纷既可适 用调解又可适用裁决；二是行政机关解决民事纠纷仅能适用裁决而不能适用调 解。如商标法第三十九条规定：有本法第三十八条所列侵犯注册商标专用权 行为之一的，被侵犯人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行 政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失，赔偿额为 侵权人在侵权期间因被侵权所受到的损失；三是行政机关解决民事纠纷只能适用 调解而不能适用裁决。如道路交通事故处理办法。这样规定：公安机关处理 。1 9 9 0 年4 月1 9h 司法部第八号发布。 酋1 9 9 1 年9 月2 2i i 田务院令第8 9 号发布。不过，干2 0 0 4 年5 月1i l 起施行的道路交通安全法第七 l 刚条胤定，对交通事故损害酷偿的争议当事人w 以请求公安机关变通管理部门训解也n ，以肖接向人 行政机关解决纠纷行为性质研究 交通事故，应当在查明交通事故原因，认定交通事故责任，确定交通事故造成的 损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。经调解未达成协议或 者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院 提起民事诉讼。 我们确实无法探究为什么立法要对行政机关解决民事纠纷作出以上三种不 同的规定。不过，目前混乱的立法，造成了行政机关不能充分、及时有效地发挥 解决民事纠纷的作用，应当对行政机关解决民事纠纷的方式作出统一的规定。 第四，规定行政调解结果不具有法律效力。虽然双方当事人达成协议并签收 调解书，但是一旦一方不履行协议，另一方则无权请求行政机关或法院强制执行， 这就使调解失去了意义。 3 、行政机关解决行政纠纷的现状 目前，我国解决行政纠纷的方式主要有：行政复议和行政诉讼。而我国行政 管理活动中发生的行政争议，多数在当事人提起诉讼之前就消化在了行政复议阶 段。1 9 9 9 年1 0 月1 日施行的行政复议法，结束了我国长期以来行政复议仅 靠各个单行法律、法规规定，多头发展的局面，在全国建立起了相对统一的行政 复议机构，明确了统一的行政复议规则和程序，使行政复议制度发展到了一个崭 新的阶段。 但是，由于受历史和现实诸多因素的制约，我国行政复议程序行政化过强、 司法化不足，使得现行的行政复议制度并没有发挥预期的社会功能。这一方面是 受我国长期以来存在的“重实体，轻程序”思想的影响；另一方面，对于行政复 议机关解决行政纠纷的行为性质缺乏科学的定性，从而影响到对解决纠纷程序的 规范和完善。其实，在行政复议的过程中，作为被申请人的行政机关和作为申请 人的管理相对人之间不再是一般行政法律关系中那种管理与被管理、支配与被支 配的关系，而是平等的关系。因而，行政复议机关的行为应当是作为行政争议法 律关系的第三方作出的一种居中裁判行政纠纷的行为。 笔者认为，对行政机关解决行政纠纷的行为进行科学定性是解决现行行政复 议制度存在问题的关键。 ( 二) 我国关于行政机关解决纠纷行为性质的主要理论 民法院提起民事诉蹬。笔者认为道路交通安全法的规定比道路交通事故处理办法对于道路交通事 敲处理方式的规定业合刖。 行政机关解决纠纷行为性质研究 目前，在理论上行政法学界对行政机关解决纠纷行为的性质尚缺少统一的界 定，往往各执词，众说纷纭。我国行政机关解决纠纷的现状与理论上对行政机 关解决纠纷行为的性质研究不足密切相关。行政机关解决纠纷现状的混乱也相应 地体现在相关的理论上。关于行政机关解决纠纷行为的性质，我因行政法学界主 要有以一f 几种理论： 第一种理论认为行政机关解决纠纷的行为是行政机关根据法律授权，以第三 者的身份，对平等主体之间发生的权益争议进行裁判的其体行政行为。国 第二种理论认为行政机关解决纠纷行为是特殊的具体行政行为。理由有两 点：一是权力行使的主体是屋家行政机关：二是行政机关解决纠纷的法律关系主 体有三方，即行政机关和纠纷双方当事人。主体的三方性及三方之闻关系的特殊 性决定了行政机关在作出裁判瓣需要遵守特殊的实体规则和程序撬则。它既不同 于只用于两方行政法主体的普通行政行为，又区别于存有三方主体的诉讼行为。 因此，行政机关解决纠纷行为是特殊的具体行政行为。圆 第三种理论认为行政机关解决纠纷的行为是具有双重属性的行政行为。 理 由是它既有以行政性的一面，又有以司法性为辅的一面。它的司法性体现在行政 桃关居阆审奁和裁决双方当事人之间发生的争议和纠纷，而且适用的是一套体现 公正的审裁程净，引入了一些类儆于法院首l 法的机制。它的行政性刚体现在行政 机关解决纠纷的行为仍属于行政机关行使的职能，因此本质上是一种行政行为。 第四种理论认为行政机关解决纠纷的行为是委任司法行为。 笔者赞同上述的第四种理论。接下来将就行政枧关解决纠纷行为的性质进行 详细、深入的分桥。 ( 三) 行政机关解决纠纷行为性质豹界定 1 、行政机关解决纠纷的行为楚司法行为 之所以将行政机关解决纠纷的行为性质界定为司法行为，主要基于以下几 点： ( 1 ) 首先应当明确的是，行政机关解决纠纷的行为不是行政行为。行政行 为是指国家行政机关依法行使行政职投，为管理国家行政事务而实施的具有法律 。韩志红：行政司法权的行使应以尚事人自慰为蘸疑，载予法学杂志2 0 0 2 年第1 1 瑚。 。彭西业、张慧平：论行政裁决栽于理论与探索2 0 0 年第5 期。 。成桧年主编：行政浊学薪论中西方茬出版社1 9 9 9 年1 月第2 版，第4 4 3 负。 。沈开举：委任，4 披枷探，载j 一公法料( w w w | a w e y e c o r n ) 2 0 0 3 年l o 月1 2 | | 。 行政机关解决纠纷杼为性质研究 意义和法律效果的行为。行政行为的职能要素( 又称权力要紊) 决定了行政行为 必须是行政机关行使行政权力，实现国家行政管理职能的行为，这是行政