（法学专业论文）行政立法的公众参与机制研究.pdf

学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 彳象爱 日期：砌埠t 月万日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 一 a 儒眨 日期：诊力犀三月 i - ， 摘要 摘要 行政国出现后，行政立法始应社会管理需要产生。行政立法的产生，对公 民、社会组织甚至国家都产生了深远而实质的影响。然而，行政立法自产生之 初，其科学性和民主性就受到质疑。在我国，行政机关掌握行政立法权，制定 大量的行政立法。公众在事前无法参与行政立法。而行政立法虽然在其制定过 程中也受到行政政治体制的监督，但基本上是事后的内部的监督，公众根本无 法参与监督，行政立法民主性缺乏。国家民主、法治进程不断推进，使得社会 越来越重视民主立法、科学立法。行政立法的公众参与是行政民主化的表现， 在公众参与下，行政立法的科学性、民主性能够得到有效保证，同时，行政立 法中可能会产生的部门主义倾向，经过公众参与能得到防止、甚至消弭，行政 立法的实效性大大增强。而且，“开门立法”也已经成为了世界不可阻挡的趋 势。 我国各地广泛开展行政立法公众参与的实践活动。公众通过听证会、座谈会、 公开发表意见等方式参与制定行政立法已屡见不鲜。但与其他行政立法公众参与 的机制发展较为完善的国家相比，我国的行政立法公众参与机制还存在许多问 题。在立法方面，行政立法公众参与的规定过于抽象、缺乏可操作性、保障制度 方面也有所缺失；在实践层面，公众参与意识淡薄，行政立法公众参与的实效性 不足。 本文分为五个部分。第一部分是引言。引言指明了行政立法公众参与机制的 研究背景、意义、现状，并分析了论文研究的创新和不足之处。第二部分是行政 立法公众参与的基本理论。阐述了行政立法公众参与的基本概念，探讨了行政立 法公众参与的背景和理论基础，分析了行政立法公众参与的价值。第三部分析了 我国行政立法公众参与的现状。目前，在我国，行政立法公众参与机制的立法不 够完善，信息公开不够、不对等，时效性也不足。第四部分是对国外相关机制的 考察。最后一部分从转变政府观念和提高公众参与意识为根本，在制度层面，具 体通过探讨制定统一立法，完善行政立法信息公开制度、行政立法动议制度、保 障制度等制度来进一步完善我国的行政立法公众参与机制，增强制度的实效性。 关键词：行政立法公众参与参与式民主 a b s t r a c t a b s t r a c t a r e rt h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t r ye m e r g i n g , a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o na p p e a r e d b a s e do nm e e t i n gt h en e e d so fs o c i a lm a n a g e m e n t t h ee l e c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o nh a sf a r - r e a c h i n ga n ds u b s t a n t i a li m p a c to nc i v i l ，s o c i e t yo r g a n i z a t i o n s ，a s w e l la sn a t i o n a l h o w e v e r , t h el e g i t i m a t ea n dr a t i o n a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n i s q u e s t i o n e ds i n c ei tp r o d u c e d i nc h i n a ，t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sm a s t e rt h e l e g i s l a t i v ep o w e ro ft h ea d m i n i s t r a t i o na n dd e v e l o pa l o to fa d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n i no t h e rw o r d s ，t h ep u b l i cc a nn o tp a r t i c i p a t ei nt h ea d m i n i s t r a t i o no fl e g i s l a t i o ni n a d v a n c e s u p e r v i s i o no v e rr u l e m a k i n gw i t h i nc u r r e n tp o l i t i c a ls y s t e mi sr e s t r i c t e di n t h ee x e c u t i v eb r a n c h ，a n dt h ep u b l i ci se q u a l l yu n a b l et op a r t i c i p a t e ，s op u b l i co n l y s u p e r v i s ei na f t e r m a t h a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o ni st h el a c ko fd e m o c r a c y w i t ht h e a d v a n c eo ft h ep r o c e s so fd e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w ，w i t ht h ep r o c e s so f p r o m o t i n gd e m o c r a c y ，t h er u l eo fl a w ，m o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt o t h ed e m o c r a t i c l e g i s l a t i v ea n ds c i e n t i f i cl e g i s l a t i o n p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n i sa l li m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no ft h ec h i e fo fd e m o c r a t i z a t i o n , i st oe n s u r et h a tt h e a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o ns c i e n t i f i ca n de f f e c t i v em e a n m o r e o v e r , t h el e g i s l a t u r et o o p e nt h ed o o rl e g i s l a t i n ga c t u a l l yh a sb e c o m e t h ew o r l da ni r r e s i s t i b l et r e n d a l lo v e rt h ec o u n t r ye x t e n s i v e l yc a r r yo u tp r a c t i c a l a c t i v i t i e st h a tp u b l i c p a r t i c i p a t ei n t h ea d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n i ti sc o n l i n o nt ot h ep u b l i ct h r o u g h h e a r i n g s ，s e m i n a r s ，a n dp u b l i co p i n i o n s t o p a r t i c i p a t ei n t h e a d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n b u tc o m p a r e dt o o t h e rc o u n t i e sw h i c hh a v ep e r f e c ts y s t e mo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i v e ，o u rs y s t e me x i s tm a n yp r o b l e m s o n t h el e g i s l a t i v ef r o n t ，t h el a wi sg e n e r a la n dv a g u e ，a n dl a c ko f i n s t i t u t i o n a lp r o t e c t i o n m e c h a n i s m ；o nt h ep r a c t i c a ll e v e l ，t h es e n s eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sw e a k ，a n dt h e e f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o ni si n a d e q u a t e t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n t h e i n t r o d u c t i o np o i n t so u tt h eb a c k g r o u n do ft h et o p i c ，s i g n i f i c a n c e ，a n dc u r r e n tr e s e a r c h s t a t u s ，a n da n a l y z ei n n o v a t i o na n dt h ei n a d e q u a c i e so ft h et h e s i sr e s e a r c h t h es e c o n d i i a b s t r a c t p a r ti s t h eb a s i ct h e o r yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n , w h i c h e x p l m n st h eb a s i cc o n c e p t s ，i n t r o d u c e st h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n da n d t h e o r e t i c a lb a s i s o ft h em e c h a n i s m ，a n da n a l y z e st h ev a l u eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n i nt h et h i r ds e c t i o n , a c c o r d i n gt oa n a l y z i n gt h es t a t u so f t h es y s t e mo ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n , t h e a r t i c l ep o i n to u tt h a tt h e s y s t e l no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o nc a nn o te f f e c t i v e l y i m p l e m e n t ，l a c ko fm a n d a t o r yp r o v i s i o n sa n di n f o r m a t i o ne x i s t su n e q u a l t h ef o u r t h p a r ti st h ei n t r o d u c t i o no ff o r e i g n - r e l a t e ds y s t e m s s t a r t i n gf r o mc h a n g i n g t h ec o n c e p t o fm eg o v e r n m e n ta n di m p r o v i n gt h es e n s eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，t h el a s tp a r t s p e c i f i c a l l y d i s c u s s e st of u r t h e ri m p r o v et h es y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o nt h o u g ht h ed e v e l o p m e n to fu n i f o r ml e g i s l a t i o n ，a n d i m p r o v i n gt h es y s t e mo fi n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，t h em o t i o ns y s t e m , t h es y s t e mo f p u b l i ch e a r i n g s ，i n t e r e s t e dp a r t i e sa n de x p e r t si n v o l v e di nt h es y s t e ma n ds e c u r i t y s y s t e m k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，p a r t i c i p a t o r yd e m o c r a c y i i i 目录 口罩 目刊k 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 引言“1 1 行政立法公众参与的基本理论4 1 1 行政立法公众参与的内涵分析4 1 1 1 行政立法的界定4 1 1 2 行政立法公众参与的概念和特征4 1 2 行政立法公众参与的背景与理论基础6 i 2 1 行政立法公众参与的社会背景6 1 2 2 行政立法公众参与的理论基础6 1 3 行政立法公众参与的价值分析8 1 3 1 保证了立法的科学性与实效性8 1 3 2 保障了公民权利和公共利益9 1 3 3 限制行政机关自由裁量权，防止部门主义倾向1 0 1 3 4 促进了法治国家的建立1 0 2 我国现行的行政立法公众参与1 2 2 1 我国现行的行政立法公众参与的主要内容1 2 2 1 1立法法的规定1 2 2 1 2 两个条例的规定1 2 2 1 3 我国行政立法公众参与立法的突破性进展1 3 2 2 我国行政立法公众参与存在的问题与不足1 4 2 2 1 现行法律制度层面1 5 2 2 2 实践探索层面1 6 3 外国行政立法公众参与机制的考察1 9 3 1 英美法系国家1 9 t v 目录 3 1 1 美国1 9 3 1 2 英国2 l 3 2 大陆法系国家2 2 3 2 1 日本2 2 3 2 2 其他大陆法系国家2 3 3 3 两大法系行政立法公众参与机制的启示j 2 3 3 3 1 行政立法公众参与法制化、制度化2 3 3 3 2 完善的行政立法公众参与程序2 4 3 3 3 参与方式多样化、参与主体广泛2 4 3 3 4 公众参与行政立法具有主动性、便民性2 5 4 完善我国行政立法公众参与机制的若干构想2 6 4 1 观念层面2 6 4 1 1 转变政府观念，提高行政立法主体的能力2 6 4 1 2 提高公众的参与意识与参与能力2 6 4 2 制度层面2 7 4 2 1 制定相关立法，赋予公众参与的法定权利2 7 4 2 2 完善行政立法的信息公开制度2 7 4 2 3 建立行政立法公众参与的立法动议制度2 8 4 2 4 完善听证制度3 0 4 2 5 建立利害关系人与专家共同参与制度3 l 4 2 6 建立行政立法公众参与保障制度3 1 4 3 实践层面3 2 4 3 1 搭建统一公众的参与平台3 2 4 3 2 拓宽公众参与渠道与方式3 3 结论3 4 参考文献3 5 个人简历及在校期间发表的学术论文3 7 致谢3 8 v 引言 引言 立法是一个国家法治不可或缺的前提，建设法治国家和实现和谐社会的基 础，国家的民主法治进程取决于立法体系是否完备以及立法质量的高低。2 0 世 纪以来，行政权力极度扩张，行政机关开始大量介入国家和社会事务的管理， 行政国出现。而现代社会事务的管理其实也就是就是法律的管理，因此，社会 管理需要大量的立法。因此，行政机关职能开始延展到立法领域。行政立法数 量极大，远远超过立法机关立法数量。自新中国成立到现在，我国行政立法高 达上万件，而立法机关立法仅仅数百件。大量的行政立法首先可以弥补法律 漏洞。在缺乏上位法但又急需出台规范的时候可以制定行政立法；其次，促进 法律实施。行政立法对法律做细化规定、制定实施细则，使得法律因地制宜， 能更有效的实施；最后，可以起到平衡作用。在制定法律时，会有一些事项经 反复协调仍无法达成统一，但又必须出台法律，此时行政机关可以就该事项制 定具体的行政立法。嘲总之，数量庞大的行政立法对小到公民个人，大至社会 经济生活的方方面面都产生了深远、实质的影响。 但是，行政机关既是法的执行者，又是行政立法的制定者，因此，行政立 法从一产生就饱受质疑，而且在行政立法实施过程中也产生了许多问题。行政 机关在行政立法过程中往往会倾向部门利益，牺牲公共利益。而且，代议制机 关立法是民众选举代表立法，民众间接参与立法。行政立法则完全不同，它是 行政机关在社会管理过程中，根据需要，对法律所做的细化规定。民众当然会 质疑行政立法的科学性，而行政立法确实缺乏民主性。社会需要大量的行政立 法，但行政立法问题颇多，我们认为行政立法公众参与是最好的解决方式。 在古希腊、古罗马时期就已经产生了公众参与立法的思想。亚里士多德、 西塞罗等思想家曾对此有过自己的见解，他们均认为公民应当参与立法，这应 当是立法固有的形式。公众参与立法最大的优势在于立法者能了解公众的意 志，而在公众参与下制定出来的法规、规章，公众更容易接受它。公众参与是 直接民主的体现。行政相对人通过各种途径参与行政立法，并最终影响行政立 法结果。当前，“开门立法”已经成为不可阻挡的世界潮流。而在我国，依法 法治国和依法行政也一直被倡导，并在实践中逐步推进，建设社会主义法治国 家和全面建设法治政府从来都以民主立法、科学立法为重要的环节。行政立法 引言 公众参与越来越受到重视，中央和地方各级政府进行了广泛尝试和积极探索。 听证会、座谈会、听取公众意见等各种参与方式都已经在行政立法过程中有过 多次实践。在实践中，行政立法公众参与反映出来许多问题，例如，公众缺乏 立法动议权，参与范围狭窄；缺乏制度保障机制等等。这些问题导致行政立法 公众参与往往流于形式、实效性极差。可以说，行政立法公众参与是建设法治 国家的要求和有效方式，它在我国有着深厚的理论基础和实践基石，目前，它 已经在我国的法制部门中形成了共识。但如何有效的开展公众参与、如何完善 公众参与的机制，意见众多，这需要我们进一步探讨。 目前，关于公众参与的著作、论文都较多，但单独从行政立法公众参与这 个方面探讨的著作很少，论文相对比较多。王锡锌的公众参与和行政过程一 一个理念和制度分析的框架、行政过程中公众参与的制度实践，蔡定剑 的公众参与：欧洲的制度和经验、公众参与：风险社会的制度建设， 刘萃的行政立法研究，吴浩的国外行政立法的公众参与制度等，这些 著作有介绍公众参与的社会背景的，有介绍公众参与的参与形式和意义的，有 介绍国外相关制度的具体内容的，有介绍公众参与和信息公开相互关系的等 等，这些都是我们在研究行政立法公众参与机制时可以参考、借鉴的。关于行 政立法公众参与的论文较多，大概从2 0 0 2 年起就有探讨该机制的文章，最近 几年，在中国知网优秀论文数据库中可以搜索到的关于此方面文章大幅增加， 仅硕士论文就有数十篇之多。这些文章对行政立法的公众参与的论述都试图包 含制度的所有方面，但不够突出重点，它们对该制度现状和问题的论述不够全 面、深入、细致。而我国行政立法公众参与的实践发展迅速，因此，我们应当 追踪行政立法公众参与的新问题、新动态、新发展。 在本篇论文中，我们首先从行政立法公众参与的基本理论着手。探讨了行 政立法公众参与的内涵、社会背景、理论基础以及价值，明确了行政立法公众 参与是什么以及为什么要公众参与行政立法；然后着重分析了我国现行行政立 法公众参与的主要内容以及存在的问题和不足。我们从行政立法公众参与的实 践入手，分析了它在法律规定方面以及具体实践中产生的问题。随后，我们考 察了外国行政立法公众参与机制，介绍了英国、美国以及日本等国家的相关机 制。在此基础上，我们提出了完善我国行政立法公众参与机制的构想。本文的 创新点在于是对现行行政立法公众参与的问题作了较全面、细致的分析，并对 2 引言 该机制的价值有了新的认识。不足之处在于资料的参考有的可能会有些陈旧， 尤其是那些难以获得国外资料；而且论文中缺少实际例子的引入。 3 1 行政立法公众参与的基本理论 1行政立法公众参与的基本理论 1 1行政立法公众参与的内涵分析 1 1 1行政立法的界定 行政立法是一个学理概念，法律上并未直接使用这一称呼。世界各国因法律 制度的不同，对该概念的称谓也不尽相同，英美国家一般称之为委任立法，此外， 也还有准立法、次级立法、部门立法等称谓。事实上，行政立法自产生起，就有 学者认为该概念不科学，但实务界已基本认同了行政立法的说法及含义。行政立 法的内涵、外延和主要制度也都渐成体系。 我国学界对行政立法范围及内涵的理解主要有以下三类观点：一是认为行政 立法是“立行政之法”，即国家立法机关和行政机关制定和颁布的一切有关国家 行政机关管理职能的法律规范的总称，也叫行政法的制定。这是最广义的行政立 法概念。二是认为行政立法是“行政之立法，也即“政府立法”。“行政之立 法”细分为两种观点：一种观点认为，行政立法的范围是有限的，也就是行政立 法指依照法定权限和程序，享有立法权的行政机关制定、发布、修改及废止行政 法规和规章活动；另一种观点认为，行政立法的范围包括行政机关制定的所有行 政规范性文件，学术界对前一种观点更为认同。d 1 三是行政立法是“行政”机关 立真正的“法”，也就是说，行政机关制定的“法”仅包括法律和法规，而不应 包括“疑似非法”的行政规章，将行政规章排除在立法之外。笔者认为行政立法 是“行政之立法 中的前一种观点，即依照法定权限与程序，行政机关制定、修 改、废止行政法规与规章的活动。 1 1 2 行政立法公众参与的概念和特征 公众参与根源于英国普通法上的“自然公正原则 ，公众参与大约在2 0 世纪6 0 年代在西方兴起，到了9 0 年代，中国也开始传入公众参与理论。公众 参与由公众和参与两个概念组成。“公众”指社会上的大多数人，通俗的说就 是大众，这是现代汉语词典中的概念。在本文中，笔者将公众界定为在社会管 理事务中具有相应的主体地位，能够以一定的方式参与行政立法程序的不确定 4 1 行政立法公众参与的基本理论 主体，例如行政相对人、利害关系人、专家之类的都是。但应注意的是，笔者 并不认同政府部门对立法项目的建议为严格意义上的公众参与。而专家在立法 中对立法科学性理论的论证亦如此，专家在此时的参与不属于公众参与，除非 专家为利害关系人。h 1 参与，意即“参加( 事务的计划、讨论、处理) 。障1 对 于公众参与，蔡定剑教授对公众参与有如下界定，“形成制度化的公众参与， 应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或者进行公共治 理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信 息，听取意见，并通过回馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为 。 删笔者认同上述表述，其实，公众参与也就是政府和公众在行政立法中就涉及 公众利益的事项进行沟通、协商的过程口，。 行政立法的公众参与，是指在行政立法机关依照法定权限和程序制定行政 立法时，社会公众在知情权和表达权得到保障的前提下，依照法律规定通过各 种途径参与到行政立法活动中，对相关立法事项提出自己的看法，行政立法机 关听取公众意见，最终做出平衡各方利益的决定的立法方式。公众参与有广泛 性、法定性、主动性、平等性等特点。而行政立法的公众参与除了上述特点外， 还有其独特性： ( 1 ) 参与过程的互动性该互动过程以沟通为前提，立法信息在立法者与 参与者之间以及参与者与参与者之间流通；以妥协为结果，立法者与公众相互 沟通、交流，立法者充分考虑公众意见，并采纳公众合理的意见，即立法者作 出妥协，使最终的立法决定符合民意。 ( 2 ) 利益平衡性这是针对最终的结果而言。公众参与是代表不同阶层利 益的公众的参与。行政立法机关和这些不同利益的代表在沟通、协商时充分表 达自己的意见，并互相了解对方的诉求，最终一起对利益诉求进行客观公正的 权衡，进而达成最终的结果。【8 ， ( 3 ) 选择性选择性是行政立法权威性和规范性的保证。行政立法公众参 与兴起后，公众尽可能多的参与到行政立法过程中。但行政立法终究是行政机 关制定行政法规和规章的活动。公众即使参与到行政立法中去，也不能反客为 主，让行政机关成为摆设。行政机关的立法地位必须明确并得到尊重，行政机 关只能是采纳公众合理意见。【。3 s 1 行政立法公众参与的基本理论 1 2 行政立法公众参与的背景与理论基础 1 2 1行政立法公众参与的社会背景 2 0 世纪以前，国家职能主要是对社会秩序的维护，政府仅充当守夜人的角 色。2 0 世纪以后，资本主义国家经历了市场失灵。民众开始信赖国家，政府一 改守夜人角色，国家开始积极行政，此时，政府与民众的关系是服从与被服从 关系，国家行政权力由各级政府及其行政机关统一行使，民众无任何管理社会 事务的权力。随后，政府开始对不断扩展的行政领域感到力不从心，社会现实 开始冲击高度集中的行政权力管理模式。于是，西方国家开始认为，政府应为 社会管理的“掌舵者”，而非“划桨者 ，行政权力应当分散。同时，市民社 会开始兴起，公民开始要求与政府共同管理社会事务。而因共同利益组成的社 会团体、组织的不断壮大和数量的增多更是为公民管理社会事务增添了砝码， 最终政府和市民关系重构，由服从与被服从的关系转变为共同参与社会管理， 这成为行政立法公众参与的时代背景。 公民权利在不断扩大，尤其是行政公权力方面。德国法学家g 叶连内克 在2 0 世纪初将私人公权利分为：消极地位的自由权、积极地位的受益权、能动 地位的参政权。d 们私人公权力扩展到将参与权视为基本权利，这成为行政立法 公众参与的前提条件。市场失灵后国家积极行政，面对日渐扩张的行政权力， 世界各国人民普遍认为应当通过公民的参与来制约行政权。通过权利制约权 力，这形成了行政立法公众参与的法治背景。 1 2 2 行政立法公众参与的理论基础 1 2 2 1 参与式民主理论 参与式民主理论是行政立法公众参与最重要的理论基础。对代议制民主的 批判和反思是该理论兴起的基础。按照代议制民主，公众选举代表，由代表行 使管理国家、社会事务的权力，公众间接参与社会管理。同时，代议制强调在 实行社会管理时实行分权原则和法治，由立法、司法、行政各级权力之间互相 监督。代议制民主在数百年的实践中，暴露出许多问题。例如，公众让渡权力 组成的政府不代表公共意志；少数服从多数的决定方式牺牲了少数人的利益， 甚至可能形成多数人暴政；民众无法监督政府、监督效果不理想；n 过分重视 6 1行政立法公众参与的基本理论 各级权力机关监督，反而忽视了公众监督等等。公众质疑代议制民主，公众试 图寻求一种新的民主方式。 正是在政治民主的合法性危机基础上，参与式民主兴起并发展起来。1 9 6 0 年，“参与式民主”概念出现，这个概念由美国学者阿诺德考夫曼提出。在 1 9 7 0 年出版的参与和民主理论中，帕特曼阐释了参与式民主的作用，它主 要涉及政治生活和国家治理方面。由此，参与式民主正式形成，该理论认为公 民通过对社会事务讨论、协商并以实际行动解决社会问题等方式参与社会事务 的管理，公民同时具备选民、政府管理对象以及社会事务管理者身份。到了2 0 世纪8 0 年代，参与式民主发展为协商民主，“协商民主一词首先在协商 民主：共和政府的多数原则中使用d 2 o 协商民主“既肯定公民积极参与政治 生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、 强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现，以修正代 议制民主模式的缺陷与不足，这也是对参与式民主理论的最新诠释。”n 加参与 式民主是一种基于现实生活需求的民主实现方式，它主张公众参与社会管理、 认可并支持民主向社会渗透，从此以后，民主参与方式开始由间接向直接发展。 互联网的飞速发展更是成为公众直接参与的一大助力。 1 2 2 2 人民主权理论 人民主权是指国家的权力归属人民，人民是国家的主人，人民选举代表组 成政府并使其成为人民权力的代理者。该理论最早可以追朔到古希腊、罗马时 期，它正式形成于于1 7 、1 8 世纪，代表性人物有弥尔顿和卢梭。弥尔顿提出 了“人民有反抗暴君的权利”、“人民的权力是至高无上的 、“人民是一切 权力的源泉 。n 4 1 卢梭在“自然权利说、“社会契约论基础上提出了“人 民主权原则”，他指出人民订立契约产生国家，同时让渡部分权利作为国家权 力。“主权者只不过是一个集体的生命，只能由他自己来代表自己：权力可以 转让，但是意志却是不可以转移。”n 5 1 人民主权是至高无上的，国家是人民意 志的执行者，任何事物都不会也不可能撼动人民主权。其中，人民主权中最重 要的一环就是立法权。世界上大多数国家都确立了人民主权原则，我国的人民 代表制度和宪法中规定的“一切权力属于人民，人民有管理国家、社会事务的 权力 就是该原则的体现。 7 1 行政立法公众参与的基本理论 1 2 2 3 正当法律程序原则 正当程序原则要求行政立法的公众参与。正当程序原则是指行政机关必须 遵循正当法律程序，才能做出影响行政相对人权益的行政行为，它包括事先告 知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后 为相对人提供相应的救济途径等。n 叼英国的古典正义原则是正当法律程序原则 的起源，它认为自己不能成为自己的法官；任何人如果其权益可能受到影响， 都享有发表意见并为自己辩护的权利。n 钉程序正义在美国法律中被阐释为正当 法律程序，美国宪法修正案第五条、第十四条规定“非经任何法律程序， 不得剥夺任何人的生命、自由、财产，正义是结果公正的前提。 n 羽正当法律 程序原则是行政法基本原则，在行政立法程序中它同样要求程序正当、合理。 根据正当法律程序原则，行政机关立法时应公开透明，公众可以充分表达自己 的意愿，行政机关也要在权衡这些意见的基础上制定出符合大多数人利益和意 愿的行政立法，这也正是行政立法公众参与的内涵。正当程序法律原则为世界 各国立法提供了理论向导。它也被众多学者认为是行政立法公众参与的理论基 础。 1 3 行政立法公众参与的价参与的价值分析 一个制度之所以存在，要么是因为社会的需要；要么是因为制度本身能给 社会带来极大价值；要么两者兼有之。行政立法的公众参与就是这样一个制度。 一方面，社会需要行政立法公众参与，公众要求参与到社会管理活动中；另一 方面，该制度本身具有极大的现实意义。在这里，笔者从以下几个方面对该制 度的价值进行分析： 1 3 1 保证立法的科学性与实效性 行政机关制定行政立法，然后又执行自己制定的法规、规章。洛克认为“同 时拥有制定和执行法律权力的同一批人，会受到极大诱惑，他们可能会为使他 们自己免于服从他们所制定的法律而攫取权力，并且为了他们的私人利益制定 和执行法律，而这样他们会与其他社会成员有不同的利益，这是违法政府和社 会的目的的。 n 耵行政立法的公众参与保证了行政立法的科学性，增强了立法 的民主性和全面性，防止了立法部门主义倾向。 8 1 行政立法公众参与的基本理论 1 3 1 1 提高了行政立法的质量，保证了行政立法的民主化、科学化 行政立法的质量对依法行政至关重要。行政立法质量高低取决于行政立法 程序的合法性和民主性。我国立法活动中所坚持的基本原则就有民主立法原 则。该原则要求：首先，立法主体应当具有广泛性；其次，立法应当是人民意 志的体现，其宗旨应是人民的利益，同时用法律做为人民利益的保障：最后， 开放性、民主性应贯穿整个立法程序中。公众参从主体、内容、程序等方面保 证行政立法的民主化。通过公众参与，立法民主程度大大提高。 同时，公众参与使行政立法主体多元化，行政相对人和相关利益群体借此 途径充分表达意见，互相了解相互的看法，在此情况下，拓宽了行政机关的信 息收集渠道，行政机关更多的接触到各方意见，部门主义倾向得到遏制。保证 了行政立法的针对性和可操作性。公众参与保证了行政立法民主性、科学性， 同时也协调了各方的利益。立法是各方利益的博弈，多元化行政主体通过沟通、 协商，相互妥协，最终达成一致意见，平衡了各方的利益。 1 3 1 2 增强了行政立法的实效性 “法的实效，就是法的实际有效性，一般是指具有法律效力的制定法在社 会生活中被执行、适用、遵守的实际情况。例行政立法公众参与是行政立法民 主性和科学性的具体体现，但更为重要的是它能使行政立法得到更好、更有效 的实施。首先，公众参与立法，弥补了法的内容的专业化、复杂化缺陷，民众 更容易接受。其次，公众亲自参与立法，最终立法结果会是各方利益的平衡， 公众也更容易对立法产生认同感。最后，公众对自己参与下制定出的立法也会 更加积极的自觉守法。行政立法是合法的，符合民意的，具有民主性、科学性， 作为行政相对人的公众也愿意自觉守法，行政立法实效性得到保障。 1 3 2 保障了公民权利和公共利益 行政立法公众参与，是公民参与权的体现，是公民的基本权利，公众参与 保障了公民的基本权利。而且，行政立法公众参与就是听取利害相关人意见的 程序。公民该项程序权利的实现也保证实体权利的实现，进而为公民实体权利 提供了保障和救济途径。此种背景下，公民的主体意识和权利意识也有所增强。 公民是国家的主人，是社会生活和政治生活的主体，因此，公民应当积极参与 9 1 行政立法公众参与的基本理论 到社会社会的管理当中去。但传统计划经济的影响，导致公民过分依赖政府， 主体意识淡薄。公民的权利意识更是淡薄甚至缺乏，公民权利意识是指公民平 等的享有同等的社会、政治、经济权利，并按照法律规定行使自己的权利，依 法维护自身利益的意识。我国数千年的封建法律思想，遏制了公民的权利意识， 再加上现行法律保障制度的不足，公民权利意识虽有所发展，但仍明显不足。 主体意识和权利意识的缺乏，不利于公民权利的维护，更不利于民主、法治的 发展。公民的权利意识和“主人 地位增强。此外，行政立法的公众参与，破 坏了行政机关在社会资源和利益分配方面的主导地