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论政府干预经济的法律约束 摘要 在建立完善中国特色社会主义经济的过程中，政府在经济体系中能否有效发 挥应有的作用对国民经济运行是否稳定起着至关重要的作用。为了保证社会利益 合理分配，国民经济稳定发展，对政府干预经济职能的发挥和运用进行法律约束 已成为当前经济发展阶段的重要课题。 以1 9 2 9 年大萧条和1 9 7 9 年国际石油危机为界限i 关于政府干预的经济理论 分别经历了自由主义、凯恩斯主义和新自由主义三个阶段。在当前市场经济获得 充分发展的时期，政府需要依法对经济进行适度干预己成为经济法律学界的共 识。中国现阶段处在向健全市场经济转轨的过程中，政府干预对维持改革开放以 来的经济稳定发挥了重要作用。随着中国市场经济体制改革的深化，中国政府干 预经济的行为也渐渐趋向合理，政府转变职能的目标向着“小政府、大社会”的 方向前进，政府行使干预权力的行使也逐步走向法治化道路。但政府对经济的干 预亦存在着严重缺陷。 对政府干预权力进行法律约束在中国存在着形式可行性和必要性。中国改革 开放以来政府已采用多种方式对经济进行长期干预，此间实践经验和教训为法律 约束政府干预行为提供了有用指导。但由于中国传统影响公民思维意识等原因， 政府官员也存在着滥用权力的冲动。而政府干预权力的滥用必然导致市场寻租现 象泛滥，使我国的经济体制改革蜕化为堕落的权贵资本主义。 为了对政府干预行为进行有效法律约束，首先必须明确政府干预界限的界定 原则。为了有效遏制政府执行干预经济职能时的随意性，必须健全对政府不规范 行为的责任追究机制。随着政治体制改革的深化，政府干预经济的方式更加依赖 于采用经济手段进行宏观调控，逐步弱化行政干预在经济体系中的作用。要更加 完善规范政府和市场主体关系的法律规范，通过立法促使政府为市场主体的经济 行为提供必要的制度支持。同时健全规范政府干预权力配置的法律体系，打破立 法多元化乱局，避免权力职能重叠和过度集中，明确政府公权力的主要使用领域 和职能。另外，立法中要更加明确政府干预权力弥补市场失灵的作用，禁止政府 作为国家财产管理者的身份与民争利。 关键词：政府干预；寻租；市场经济；法律约束 l e g a ic o n s t r ain t sf o rg o v e r n m e n tin t e r v e n tio nin t h ee c o n o m y a b s t r a c t i nt h e p r o c e s s o f i m p r o v i n g s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s ，w h e t h e rt h eg o v e r n m e n tc a nf u n c t i o ne f f e c t i v e l yi sc r u c i a lt ot h e s t a b i l i t yo fn a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p m e n t f o rt h ep u r p o s eo fm a i n t a i n i n gs o c i a l j u s t i c e ，e n s u r i n gt h ef a i r n e s so fs o c i a lw e a l t hd i s t r i b u t i o na n dp r o m o t i n gs t a b i l i t yo f n a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，t h ee s t a b l i s h m e n to fal e g a lc o n s t r a i n ts y s t e mh a s b e e na nu r g e n tt a s kf o rt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t 1 1 1 eg r e a td e p r e s s i o ni n19 2 9a n dt h ei n t e r n a t i o n a lo i lc r i s i si n19 7 9d i v i d e dt h e t h e o r yo fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni n t ot h r e ep a r t s ：t h ee c o n o m i c1 i b e r a l i s m t h e k e y n e s i a na n dt h en e o l i b e r a l i s m b a s e do nt h ei n t e n s i t yo fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n t h ed e v e l o p m e n to fw e s t e r nc a p i t a l i s tg o v e r n m e n te x p e r i e n c e das m a l l 。l a r g e s m a l l m o d e i nt h ee r ao ff u l l yd e v e l o p e dm a r k e te c o n o m y , t h ee s s e n t i a l i t yo fg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o nw i t hl e g a lc o n s t r a i n t sh a sb e e nac o n s e n s u si ne c o n o m i c a la n dl e g a l c i r c l e s c h i n ai se x p e r i e n c i n gt h et r a n s i t i o nt om a r k e te c o n o m y , a n dt h eg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o np l a y e da ni m p o r t a n tr o l et om a i n t a i nt h es t a b i l i t yo fe c o n o m i cs y s t e m s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p w i t l lt h ed e e p e n i n go ft h ee c o n o m i cr e f o r m ， c h i n e s eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nt e n d st ob em o r er e a s o n a b l e c h i n e s eg o v e r n m e n t r e f g i r n la i m sa ta “s m a l l g o v e r n m e n t , b i gm a r k e t ”m o d ea n dt h e e x e r c i s eo f g o v e r n m e n tp o w e ro fi n t e r v e n t i o ni sb e c o m i n gm o r el e g i t i m a t e h o w e v e r , d e f e c t ss t i l l e x i s ti ng o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n , i n c l u d e so f f s i d ea n da b s e n c ei nt h eg o v e r n m e n t r e g u l a t i o na g a i n s tm a r k e ta n dl a c ko fs t a n d a r df o rg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n t h e u n r e s t r i c t e de x p a n s i o no fg o v e r n m e n tp o w e rw i l li n e v i t a b l yl e a dt od i s o r d e ri nt h e m a r k e t ，m a k i n ge c o n o m i cr e f o r n ld e g e n e r a t ei n t oat o o lf o rt h et o pc l a s si np o w e r c o n s t r a i n i n gg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nt h r o u g hl e g a l r u l e si sf e a s i b l ea n d n e c e s s a r y a sc h i n e s eg o v e r n m e n th a sa d o p t e ds e r i e so fm e a s u r e st oi n t e r v e n e e c o n o m i cs y s t e ms i n c e t h er e f o r i 1a n do p e n i n gu p ，t h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n s o b t a i n e df r o mp r a c t i c e sp r o v i d eg u i d a n c ef o rl e g a lc o n s t r a i n t sa g a i n s tg o v e r n m e n t p o w e r m e a n w h i l e ，t h ep r o m o t i o no f r u l eb yl a w h a sp u ts o m ee c o n o m i ca n d p o l i t i c a ll a w s i n t o i m p l e m e n t a t i o n ，l a y i n gt h e f o u n d a t i o nf o rac o m p l e t el e g a l c o n s t r a i n ts y s t e ma g a i n s tg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o np o w e r h o w e v e r , t h ef a c t t h a t c h i n e s ep e o p l e sc o g i t a t i o ni su n d e rt h ei m p a c to fc o n v e n t i o n a lp a t r i a r c h a ls y s t e m m a k e st h et h o u g h t r u l eb yh u m a np o w e r ”p r e v a l e n c ea m o n gd i s t i n c ts o c i a lc l a s s e s c a u s i n gt h ei n s 啦c i e n c yo fl e g a lc o n s c i o u s n e s sf o rt h ew h o l es o c i e t y t h e r e f o r e i t a p p e a r sn a t u r a l l yw h e ni m p u l s ef o rb u r e a u c r a t i cc l a s so c c u r st os e e kp r i v a t eb e n e f i t s t h r o u g hi n t e r v e n t i o np o w e r a b n s eo fg o v e r n m e n tp o w e ri sb o u n dt ol e a dt ot h e p r e v a l e n c eo fr e n t s e e k i n ga n dd e t e r i o r a t et h ee c o n o m i cr e f o r i l li n t or e p r o b a t ec r o n y c a p i t a l i s m ，w h i c hw i l lr e d u c et h ee f f i c i e n c y n o tu n c o m m o ni nt h ee x i s t i n gl e g a ls y s t e m a c t i o n s o fm a r k e te c o n o m y b e s i d e s ，f l a w sa r e r e g u l a t i n gt h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n i no r d e rt oc o n s t r a i n tg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nb yl a we f f e c t i v e l y , p r i n c i p l e sf o r d e f i n i n gt h eb o u n d a r yo fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nm u s tb ec l a r i f i e d b a s i cp r i n c i p l e s i n c l u d er e s p e c t i n ge n t e r p r i s e sa u t o n o m yt oe n g a g ec o m m e r c i a la f f a i r s ，f a c i l i t a t i n g e n t e r p r i s e sb u s i n e s sa n dc o n c e n t r a t i n go nm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o n t oc o n s t r a i n t g o v e m m e n ti n t e r v e n t i o nb yl a wm e a n st os u p e r v i s ei n t e r v e n t i o np o l i c yd e t e r m i n a t i o n ， f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o nt h r o u g hl e g a lm e a s u r e s t op r o m p tt h eg o v e m m e n t t om a k et h eb e s tp o l i c yp a c k a g e ，t h em a c r o c o n t r o lt a r g e t sm u s tb ec l a r i f i e dt h r o u g h l e g i s l a t i v ea n dj u d i c i a lp r o c e d u r e ，a n dt h e nb a s e do nt h er e s p e c t i v ef u n c t i o n so ff i s c a l p o l i c i e s ，m o n e t a r yp o l i c i e sa n da d m i n i s t r a t i v ei n t e r v e n t i o n s ，t h eg o v e r n m e n tc h o o s e s t h ep o l i c yp a c k a g ew h i c hm e e t st h er e q u i r e m e n to fi n t e r v e n t i o nt a r g e t s t h ep r o c e s s o ff o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e si sr e q u e s t e dt oa b i d eb ys p e c i f i cl e g a l p r o c e d u r e ，n a m e l yc o n f e r e n c ea s s e s s m e n ta n dd i s c u s s i o n ，l e g i s l a t i v er e v i e wo n i n t e r v e n t i o nt a r g e t sa n dt h ec o r r e s p o n d i n gp o l i c i e s ，a p p r o v a lo fs t a t ec o u n c i lu p o nt h e o p p o r t u n i s t i cd e c i s i o n ，a n dr e p o r tr e l e a s e dr e g u l a r l yb yt h eg o v e r n m e n ta b o u tp h a s e d r e s u l t so fi n t e r v e n t i o nm a n n e r s i ti se s s e n t i a lt oi m p r o v ea c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i c st o c u r bt h er a n d o m n e s sw h e nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m si t si n t e r v e n t i o nf u n c t i o n s 砀e r e s p o n s i b i l i t ya n di t sc h a r a c t e r i s t i c sa c c o r d i n gt ot h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ll a w sm u s t b ef i r s t l yd e f i n e dc l e a r l y s e c o n d l y ，t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mm u s tb ee s t a b l i s h e d w i t hm o r ee m p h a s i so n i n v e s t i g a t i n ga n da f f i x i n gs p e c i f i e d r e l a t e do f f i c e r s r e s p o n s i b i l i t y , s o t h a tt h ed e f e c t so fv a g u er u l ea b o u tg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yc a nb e s u r m o u n t e d w i t ht h ep r o m o t i o no ft h er e f o r mo fp o l i t i c a ls y s t e m ，t h ef u n c t i o no fp o l i t i c a l i n t e r v e n t i o ni sb e i n gw e a k e n e d ，a n dt h e g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni n t h ee c o n o m y t e n d st or e l ym o r eo ne c o n o m i cp o l i c i e st or e g u l a t ea n dc o n t r o lm a c r o e c o n o m y t h e r e f o r e ，ac o m p l e t ee c o n o m i cl a ws y s t e mi si nn e e dt oc o n s t r a i n tg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o np o w e r f i r s t l y , p r o t e c t i o nf o rt h ep r i v a t ep r o p e r t ym u s tb ep a i dm o r e a t t e n t i o nt oi m p r o v et h ew h o l ec i t i z e n s c o n f i d e n c el a wa n dc u l t i v a t et h ee n t i r es o c i a l m e m b e r s l e g a l c o n s c i o u s n e s s t h e nl a w st o r e g u l a t er e l a t i o n s h i p b e t w e e n g o v e r n m e n ta n dm a r k e te n t i t i e sm u s tb ec o m p l e t e di no r d e rt oi m p e lt h eg o v e m m e n t t os u p p o r te c o n o m i ce n t i t i e s m a r k e ta c t i v i t y m e a n w h i l e ，i ti sa l s ou r g e n tt ol e g i s l a t e t os t i p u l a t et h eg o v e m m e n t sp o w e rc o n f i g u r a t i o ns ot h a tp o w e ro v e r l a p p i n ga n d c o n c e n t r a t i o nc a nb ea v o i d e d a tl a s t ，l e g i s l a t i o ns h o u l dp r o v i d et h eg o v e r n m e n t s m a i nf u n c t i o nl i e si nac o m p l e m e n t a r yf o rm a r k e tm a l f u n c t i o n ，f o r b i d d e nt h e g o v e r n m e n ts n a t c h i n gb e n e f i t sf r o me c o n o m i ce n t i t i e sa st h eg o v e r n o ro fs t a t e o w n e d a l s s e t s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t in t e r v e n tio n ：r e n t s e e kin g ：m a r k e te c o n o m y ：le g a c o n s t r ain t s 引言 市场经济的产生和发展对推进生产力的发展起到了极大地促进作用，对于发 展国民经济、提高国民生活水平有着重要意义。但另一方面，自由的市场经济会 导致收入水平差距过大、公共产品问题以及垄断等一系列问题的产生。市场机制 优越性与局限性并存，使得政府应该对经济运行进行适度干预成为经济学界的共 识。但是政府对经济的干预权力使用不当会导致权力寻租现象的出现，从而滋生 腐败，遏制经济运行效率。中国处在从计划经济向市场经济转轨的进程中，经济 改革在保持原有权力体系的条件下自上而下推进。经济体制的改革是中国持续了 3 0 多年的高速发展，人民生活水平获得极大提高。但计划经济体制遗留下的“命 令式”干预思维使政府存在对经济的干预冲动，过度使用干预经济权力与民争利。 政府干预经济权力的过度使用会导致经济转轨偏离规范的、法治的市场经济方 向，逐渐演变为权贵资本主义。在转轨过程中拥有干预权力的既得利益集团会利 用手中的权力借推进改革之名掠夺大众，侵害市场中弱势群体的利益。居于经济 改革主体地位的人民大众利益受损时将会将其所受的侵害归结于改革，而意识不 到是改革的不到位导致了权威阶层对自身权益的侵害。如果不能及时遏制权力寻 租现象，人民权益持续受到侵害会使改革逐渐失去共识，改革会因此失去动力而 陷入停滞境地，中国经济也将面临增长困境，威胁社会稳定，3 0 多年的改革成 果功亏一篑。因此，必须及早建立完善政府干预经济的法律体系及相关条款，使 政府干预经济的活动依法进行，从而遏制政府对经济的干预冲动，加快建设市场 主导、政府调控、法律规范三位一体的中国特色社会主义市场经济体系，使市场 经济在政府依法调控下稳定、有效运行。 本文拟通过分析政府干预经济理论发展及中国对政府干预经济的法律约束 现状，进一步从公民、政府和法律三方面探讨对中国政府干预权力进行法律约束 的必要性和可行性，最后在已有的基础上剖析如何对政府干预权力进行法律约 束，保证中国社会主义市场经济的依法运行。 一、政府干预经济理论的发展 在2 0 世纪3 0 年代以前，市场经济的运行原则，可以说基本是自由竞争、自 由调节、自由放任。英国经济学家亚当斯密最先在国富论中将市场机制称 作“一只看不见的手，认为在个人利益驱动下，市场竞争制度能使社会资源得 到最佳配置，供求关系能够实现自动平衡，政府的宏观管理纯属多余。【l 】然而1 9 2 9 至1 9 3 3 年的资本主义经济大萧条，打破了市场这只“看不见的手”万能理论， 各国政府开始运用政府权力去调控自由放任的市场经济的运行。1 9 3 3 年担任美 国总统的罗斯福，上任后宣布实行“新政”：通过政府对财政、金融、产业等领 域的调控和干预，达到减轻经济波动，缓和社会阶级矛盾的目的。从此，主张政 府积极干预经济运行的凯恩斯主义经济理论开始登上历史舞台，并在资本主义陷 入2 0 世纪7 0 年代滞胀困境以前居于主流地位。凯恩斯的政府干预理论为资本主 义带来了长达4 0 年的经济高速发展，但随着2 0 世纪7 0 年代资本主义国家陷入 滞胀危机，对政府过度干预市场的批判之声日益高涨，导致新自由主义经济学派 在经济领域起到了越来越重要的作用。新自由主义主张既尊重市场的自发调节， 又主张政府对其进行适度干预，即市场在制度框架内自由运行。根据政府对经济 的干预范围和力度，西方资本主义国家政府经历了“小一大一小”的发展历程。 1 9 2 9 - 1 9 3 3 年的大萧条使自由市场经济理论被凯恩斯主义所取代。对于大萧 条期间政府不作为的批判之声一直不绝于经济学领域。当时平衡预算的坚持限制 了政府通过扩张性财政政策刺激总需求能力。r o m e r 研究表明，在当时经济萧条 时期，美国政府的财政赤字水平很低甚至依然在执行紧缩性财政政策。 乜1 e i c h e n g r e e n 等人认为，当时的政府不仅没有减轻，反而加重了经济萧条。b 1 对2 0 0 8 年的金融危机，美联储前主席g r e e n s p a n 将其称为空前严重的金融危机， 但由于政府对市场的积极干预，此次危机所引发的经济衰退和失业率升高现象远 不如1 9 2 9 年的大萧条。因此，在现代市场经济运行中，政府应该而且有必要对经 f 1 】亚当斯密国富论 m 郭大力，王亚南译北京：译林出版社，2 0 1 1 4 5 6 2 1 r o m e r ，c h r i s t i n a w h a te n d e dt h eg r e a td e p r e s s i o n j t h ej o u r n a lo fe c o n o m i c h is t o r y ，1 9 9 2 ，( 4 ) 7 5 7 7 8 4 【3 1 e i c h e n g r e e n b a r r ya n dt e m i n ，p e t e r t h eg o l ds t a n d a r da n d t h eg r e a td e p r e s s i o n j c o n t e m p o r a r y e u r o p e a nh i s t o r y ，2 0 0 0 ，( 9 ) 1 8 3 2 0 7 济运行进行干预。 刘易斯曾经将政府在促进经济发展中的作用概括为一个悖论：“没有明智政 府的积极促进，一个国家就不可能有经济进步，同时又有很多国家政府对经济生 活的干预却导致了经济陷入困境。”i l l ：2 1 此政府对经济的干预必须把握适度原则。 洛克在政府论中否定无政府的自然状态和政府权力无限的利维坦状态，否则 公民权利得不到任何保障。政府所拥有的一切权力来自人民的统一，政府只能为 社会公众谋福利，不能专断行事，必须“被限制在适当的范围之内”。【2 j 同时新 自由主义代表人物哈耶克也认为，政府所采取的一切强制性干预行动，都必须由 一个稳定且持续的法律框架加以明确，而正是这种框架能够使个人在制定计划时 保有一定程度的信心，而且还能减少人为的不确定性。【3 】由于政府行政人员倾向 于高估他们采取干预行动的重要性，政府往往存在过度使用干预权力的冲动。市 场经济绝非不能容忍政府干预行为，只是要求政府要规范行使干预权力，使其能 够与市场功能融洽，促进市场运行效益。 二、我国对政府干预经济的法律约束现状 我国改革开放以前曾长期实行计划经济体制，并且长期缺乏法治传统和宪 政，虽然经过了一系列的市场经济体制改革，政府的法治目标依然尚未实现，政 府依然存在“无所不管”的现象，应受约束的观念还未充分树立。现行法律制度 在限制限制政府干预权力、规范其经济管理职能方面存在着明显的不足，与政府 依法行使干预权力的要求存在着很大差距。 第一，现行法律体系对政府职能缺乏约束力。政府在干预经济的活动中权力、 义务和责任不对称、不平衡。政府权力过大，与“法治政府”、“有限政府”的要 求存在着很大差距。法律往往赋予政府的权力超过了其应有范围。如公司法 中，公司立法和司法之中被强行加入政府目标，对中小股东的保护却明显不到位， 造成政府监管变成政府管制，直接影响市场组织的独立性。反不正当竞争法 【1 】阿瑟刘易斯经济增长理论 m 上海：上海人民出版社，1 9 9 4 4 7 5 4 7 6 【2 1 洛克政府论( 下篇) m 叶启芳等译北京：商务印书馆，1 9 8 3 8 6 【3 1 哈耶克自由秩序原理 m 邓正来译上海：三联书店，1 9 9 7 2 8 2 亦把反不正当竞争的责任过多的赋予了行政执法机构，滋生人们权力依赖心理， 使市场主体缺乏自主意识和权利观念，从而使政府过多使用行政权力干预和管制 经济，加剧了地方保护主义现象，使政府权力阶层利用手中权力进行寻租。 第二，经济法对市场经济秩序缺乏完善的规制体系。反垄断法尚未出台， 经济垄断和行政垄断严重制约市场竞争，制定一部具有可操作性的反垄断法 已成为当务之急。同时，反不正当竞争法将市场规制的社会职能仅仅赋予了 工商行政管理机关，很难有效抵制地方政府的不规范干预，甚至可能促使其成为 地方保护主义的庇护，因此必须加紧修订反不正当竞争法，使其能够有效规 范市场秩序。为了充分发挥经济法对市场秩序的规范职能，还要加强经济法和行 政法的协调与配合，从而发挥整体优势。 第三，现行法律对赋予政府宏观调控职能方面存在着缺陷，政府在保护环境、 维持生态平衡、充分开发人力资源以及协调社会矛盾等方面未能发挥应有作用。 规范政府宏观调控方面的法律不健全主要表现在：财政法在财政体制和财政基本 制度方面未能给与明确规定；税法缺乏权威性和公开性；产业调节、固定资产投 资和国有资产管理等方面，都存在着制度缺失和约束不利的现象，缺乏完善的原 则和规范，随意性太大；预算法过于笼统，并且缺乏可操作性，难以严格执行； 关于财政、税收、金融、价格、信贷等经济调节手段方面的法律，还不能满足生 态可持续发展的要求，适合我国国情的环境税收体系尚未得以确立；金融法、价 格法也未能发挥维持经济生态可持续发展、推进绿色消费的作用。 林毅夫认为，如果能够正确发挥政府的作用，改善政府职能，中国经济依然 能够保持2 0 3 0 年的高速增长。【l l 面对中国经济的飞速发展和西方资本主义经济发 展中的困境，一些西方国家领导人甚至开始怀疑民主资本主义是否为最优经济模 式。一些中国学者根据亚洲“四小龙 经济增长的历史经验，认为政府在东亚经 济增长中起到了关键作用，论证威权政治存在的合理性与必要性。 2 p e t e r s o n i n s t i t u t e 的研究表明，如果中国政府按照当前执政方式和经济干预方式趋势继续 发展，很有可能会走向“新加坡式民主”，建立其在威权政府统治下的政治经济 1 1 林毅夫中国当前经济形势与未来发展展望 j 外交评论，2 0 0 7 ，( 3 ) 6 - 1 3 1 2 许开铁东亚威权政治形成的原因与背景分析 j 社会科学，2 0 0 8 ，( 2 ) 7 卜8 0 4 体系。【l 】但是建立威权政府需要不断加强政府手中的权力，中国虽然与东亚国家 有一定相似的文化背景，但面临的时代背景迥异，国民素质亦存在极大的差别， 威权政府在中国未必适用。与东亚经济起飞时不同，中国现在所面临的是传统文 化在国民心中根深蒂固，西方政治经济思想又己然为国民所接受。汪丁丁曾指出 中国人现在既面临传统道德共识的瓦解，又缺乏西方人自启蒙时代开启的个人理 性。 2 1 全体国民参与的经济体系虽难以摆脱政府的干预而独立，但又拒绝政府干 预权力的过度扩张。政府干预权力的过度扩张会使转轨中的经济体制改革背离文 明法治下的市场经济，堕落为权贵资本主义经济，使经济改革成为只有当权阶层 受益的畸形经济。中国目前的权贵资本主义苗头已经相当明显，必须尽快确定游 戏规则，实现法治，使政府干预权力限制在必要范围之内。【3 】如果任由政府对经 济的干预权力盲目扩张，根据道格拉斯诺斯的理论，制度变迁中存在着“路径 依赖”【4 】，市场经济的发展可能会过度依赖政府的干预，政府权力阶层利用权力 掠夺大众，使两极分化加剧，威胁社会稳定。 三、加强法律对政府干预经济权力约束的必要性和可行性 ( 一) 加强法律对政府干预经济权力约束的必要性 1 公民法治观念缺失，政府存在干预冲动 虽然中国社会主义法治建设有了长足进展，西方法治经济理论也得到广泛传 播，但是传统思维对中国公民的现实政治经济生活依然产生着重要影响。中国长 期处在宗法制度的政治社会模式下，君君臣臣、父父子子的传统思维模式在中国 公民思维模式中依然根深蒂固。人治思想在中国追求建立完善的社会主义法治经 i l jp e t e r s o ni n s t i t u t ef o ri n t e r n a t i o n a le c o n o m i c s d e m o c r a c yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ? p o l i t i c a lr e f o r ma n d t h ef u t u r eo ft h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y e b o l w w w p e t e r s o n i n s t i t u t e o r g 【2 】吴敬琏，汪丁丁关于中国改革前途的对话 a 吴敬琏呼唤法治的市场经济 c 北京：生活读书心 知三联书店，2 0 0 7 1 0 一1 1 【3 1 吴敬琏呼唤法治的市场经济 c 1 北京：生活读书新知三联书店，2 0 0 7 ，l o ，4 3 【4 1 道格拉斯诺斯制度、制度变迁与经济绩效【m 】刘守英译北京：生活读书新知三联书店，1 9 9 4 1 2 3 ， 1 3 9 济阶段依然发挥着作用。这样从政府到社会各阶层，人们在用现代经济法治理论 推动中国特色社会主义市场经济建设的实践中，传统思维却潜移默化地影响着全 体公民的行为方式。这种消极的权力绝对化思想来源于中国长期盛行的宗法伦理 制度，对中国的法治建设存在严重的负面影响，这也是政府官僚主义盛行、干预 权力过度使用、行使经济干预职能缺乏法律依据的一个重要原因。另外，中国现 阶段经济条件依然不够发达，中国公民往往追求更多的经济权力，对于在经济社 会体系中的政治权利和政府干预的合法性缺乏应有的重视。公民往往将精力集中 于与自身经济利益具有直接关系的财产权利方面，对于国家依法治国理念和依法 行使干预职能方面，虽然其间接影响着公民的生存环境，但在追求经济利益的过 程中，却没有足够的时间、精力去监督政府行使干预职能的规范性。因此，虽然 中国法律已经赋予公民部分权利去监督、制约政府权力的膨胀，但公民缺乏足够 的法律意识，这种种机制得不到有效贯彻。一方面公民受传统思维和经济条件的 制约，法律观念严重缺失，另_ 方面政府在传统权力意识的支配下官本位思想盛 行，二者相结合给中国依法治国的推进提出了极大的挑战，也给制约政府权力扩 张、规范政府干预行为带来了现实的困难。 2 政府权力扩张导致权贵资本主义 由于政府干预权力的执行者是政府官员，而政府官员也是具有自身经济利益 需求的“经济人 。政府对经济的干预对企业的经营效益会产生直接影响，因此 企业会通过贿赂等不正当手段寻求在政府干预下得到利益分配优势地位。这就为 政府官员利用权力执行者的身份去追求自身利益最大化，通过权钱交易获得经济 利益提供了机会。如果对政府干预行为不加规范，丧失法律约束的政府必将沦为 官员利用权力寻租的工具。这样，社会财富分配将会急剧失去平衡，大量流入政 府官员手中，从而使社会主义市场经济蜕化为官僚资本主义，经济稳定和社会公 平只会成为空谈。而中国正处在转型时期，市场经济运行相比发达市场经济国家 严重滞后，权力寻租现象盛行，占到国民经济总量的1 5 左右，已经开始出现官 僚资本主义的苗头，给社会利益造成了严重损失。第一，权力寻租造成了社会资 源的极大浪费，使社会财富集中在极少数拥有政府职能行使权力的官员手中，直 6 接成为寻租官员的私人利益，并不用于社会生产，因此会降低社会生产规模。第 二，寻租现象会降低社会生产效率，阻碍经济正常运行。因为寻租是政府利用调 节社会资源分配的权力向行贿企业寻求利润的过程，这样，生产资源就不能流向 生产效率最高的部门而是流向缴纳权力租金的部门，会提高社会生产成本，造成 生产效率严重低下，阻碍经济的正常发展。第三，寻租造成社会不公，威胁社会 稳定。寻租现象盛行会造成社会财富分配的失衡，加大两极分化。而社会不同阶 层经济地位差距的拉大必将造成社会大量群体心理失衡，如果其自身利益无法通 过合法手段得到保障，很可能会寻求极端手段夺回应该享有的社会利益，从而产 生社会动荡。 3 法律规范政府干预行为的制度缺失 国家干预是在市场无法调节或成本过高时的一种替代机制，其出现必定会为 市场主体的有序运行提供外部保障。政府如何干预才能顺应经济体制改革和市场 经济法治的历史潮流，取得适度、公平、高效的预期干预效果，便成为一个重要 的经济法律问题。李昌麒曾经指出，经济法是国家为了克服市场失灵而制定的调 整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。1 1 因此，经济法既保证了政府干预经济活动的合法性，又从法律的高度上对政府干 预活动给予规范性的约束，使政府干预经济活动限制在法律框架内。但一些学者 对该学说进行批评，认为经济法中对政府干预界限的不确定会给国家的干预留下 一个很大的空间，导致过度干预。【2 j 刘俊海指出，政府作为国家代理人，正是凭 借着行政管理者与企业投资者的双重身份直接干预各行业和各企业的生产经营 等微观经济活动，现行经济行政法律体系缺乏对政府行为的有效规范，并针对政 府干预权力限制以及干预原则和应承担的法律责任给出了一些建议。【3 j 针对政府对经济的行政干预方式，中国法律还存在着很大的缺陷。2 0 0 4 年7 月1 日开始实施的行政许可法是迈向法治政府的重要一步。政府垄断公共权 【1 1 李昌麒经济法一国家干预经济的基本法律形式 m i ij i i ：四川人民出版社，1 9 9 5 1 6 8 【2 】董保华论经济法的国家观一从社会法的视角探索经济法的理论问题 j 法律科学，2 0 0 3 ，( 2 ) 5 6 6 4 1 3 1 刘俊海政府干预市场经济要走向法治化 e b o l i h t t p ：w v m 3 e d u n e t 1 w j j f 1w _ _ 9 1 3 5 3 h t m l 力导致行政职能和行政权力空前膨胀，成为公共权力腐败的制度化基础。行政 许可法的实施对滥用行政许可侵害社会公众的合法权益做出了有效限制，致力 于严格控制行政许可范围，增强行政许可的透明度。但是，虽然行政许可法 的任务是限制政府规制社会生活