（法学理论专业论文）善治视野下的网络监督.pdf

摘要 摘要 随着我国互联网的蓬勃发展，网络监督在社会管理中扮演着越来越重要的角 色。虽然网络监督发挥着推动法治、扩大民主的功能，但其功能的发挥也是有限 度的，即不能违背合法性和合理性的要求。通过对两个网络监督实例“华南虎照 造假事件”和“周久耕事件”的分析可以看出，我国网络监督存在着公共管理信 息公开不够、政府回应网络监督不力、网络监督法治保障不足、网络监督表达渠 道不畅、政府应对监督主体不明等诸多不容忽视的问题。如果不解决这些问题， 网络监督就无法深入发展，甚至会走向民主与法治的对立面。出现这些问题的根 源在于原有的社会管理模式已经不再适应于网络社会的治理，网络监督的直接 性、便捷性、公开性和互动性等特征对公民和政府的社会管理提出了更高的要求， 需要一种新颖的社会管理模式来促进网络监督的发展。全球正在经历由统治到治 理再到善治的公共管理变革，善治所蕴含的合法性、透明性、责任性、法治、回 应和参与等诸多要素正是我国网络监督所或缺的。善治理念应当用来指引网络监 督的发展，善治与网络监督应当是一种相互促进、相得益彰的关系，网络监督能 够增进善治的程度，善治理念也能引导网络监督健康发展。但是，达成善治的网 络监督并非易事，需要公民和政府共同作出不懈的努力，改变各自固守的理念和 行为模式，创造良好的网络监督环境。 关键词：网络监督善治治理法治民主 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ev i g o r o u sd e v e l o p m e n to fc h i n a si n t e m e t ，n e t w o r ks u p e r v i s i o np l a y sa n i n c r e a s i n gi m p o r t a n tr o l ei ns o c i a lm a n a g e m e n t a l t h o u g ht h en e t w o r ks u p e r v i s i o n h a st h ef u n c t i o no fp r o m o t i n gr u l eo fl a w , e x p a n d i n gt h ed e m o c r a c y , i t sf u n c t i o ni s l i m i t e d i ti sn o tc o n t r a r yt ot h er e q u i r e m e n t so fl e g a l i t ya n dl e g i t i m a c y f r o mt h et w o s u p e r v i s i o nc a s e s ”s o u t hc h i n at i g e rp h o t o sf a k ee v e n t s ”a n d ”z h o uj i u g e n ge v e n t ” w ec a ns e en e t w o r ks u p e r v i s i o nh a sm a n yp r o b l e m ss u c ha sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei sn o te n o u g h ，g o v e r n m e n t sr e s p o n s i v e n e s st ot h en e t w o r k s u p e r v i s i o ni si n s u 伍c i e n t i n a d e q u a t er u l eo fl a wi nn e t w o r ks u p e r v i s i o n , c h a n n e l s o fn e t w o r ks u p e r v i s i o ne x p r e s si sn o te f f i c i e n t ，t h em a i np a r to fg o v e r n m e n tr e s p o n s e t h en e t w o r ks u p e r v i s i o ni su n c l e a r t h e s ep r o b l e m sm a yc a u s et h en e t w o r k s u p e r v i s i o nc a nn o tb ei n d e p t hd e v e l o p m e n t ，a n de v e nt o w a r d st h ea n t i t h e s i so f d e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a w t h er o o tc a u s e so ft h e s ep r o b l e m s1 i e si nt h eo r i g i n a l m o d e lo fs o c i a lm a n a g e m e n ti sn ol o n g e ra d a p t e dt ot h en e t w o r ks o c i e t y , n e t w o r k s u p e r v i s i o ni m m e d i a c y , c o n v e n i e n c e ，o p e n n e s sa n di n t e r a c t i v i t yf e a t u r e ss u c h a sr i g h t o fc i t i z e n sa n dt h eg o v e r n m e n t ss o c i a lm a n a g e m e n tp u tf o r w a r dh i g h e rr e q u i r e m e n t s f o rt h en e e df o ran e wc o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e lt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f n e t w o r ks u p e r v i s i o n t h ew h o l ew o r l di sg o i n gt h r o u g ht h em o d e lo fg o v e r n m e n tt o g o v e r n a n c e a n dt h e nt o g o o dg o v e r n a n c e g o o dg o v e r n a n c e h a sl e 酉t i m a c y , t r a n s p a r e n c y , a c c o u n t a b i l i t y , r u l eo fl a w , r e s p o n s i v e n e s s ，p a r t i c i p a t i o na n dm a n y o t h e r e l e m e n t s c o n c e p to fg o o dg o v e r n a n c ec a nb eu s e dt og u i d et h ed e v e l o p m e n to f n e t w o r km o n i t o t i n g , g o o dg o v e r n a n c ea n dn e t w o r ks u p e r v i s i o ns h o u l db e a c o m p l e m e n t a r yr e l a t i o n s h i p ，t h en e t w o r ks u p e r v i s i o nc a np r o m o t eg o o dg o v e r n a n c e a n dg o o dg o v e r n a n c ec o n c e p tc a na l s og u i d et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fn e t w o r k s u p e r v i s i o n h o w e v e r , t oa c h i e v eg o o dg o v e r n a n c eo ft h en e t w o r km o n i t o r i n gi s d i 街c u l ta n dr e q u i r e sc i t i z e n sa n dt h eg o v e r n m e n tt om a k eu n r e m i t t i n ge f f o r t st o c h a n g et h e i ri d e a sa n db e h a v i o rp a t t e r n sa n ds t i c kt oc r e a t eaf a v o r a b l ee n v i r o n m e n t f o rn e t w o r ks u p e r v i s i o n k e yw o r d s - n e t w o r ks u p e r v i s i o n ，g o v e r n a n c e ，g o o dg o v e r n a n c e ，r u l eo fl a w , d e m o c r a c y 前言 l j 一 月i j茜 2 0 0 8 年，有两起具有重大法治意义的社会事件值得我们关注，一件是引发 社会各界持续而强烈关注的“华南虎照造假事件 ，另一件则是喧闹一时，并 很快得到平息的“周久耕事件” 。这两起事件共同见证了一种新的社会监督方 式的诞生网络监督，公民第一次通过互联网对于公共权力进行直接监督，影 响政府的社会管理。在我看来，尽管之前网络上已经出现了网民针对一些社会事 件评论与监督的“人肉搜索 事件，但那些更多的是公民对公民的一种监督，只 是公民社会内部关系的一种自我调整，关涉的更多的是公民权利与公民权利，甚 或网民所代表的社会权力与公民个人权利之间的如何平衡的问题，只具有一种私 法上的意义。相比之下，“华南虎照造假事件”和“周久耕事件”所折射出来的 如何实现公民权利对国家权力，或者网民所代表的社会权利对国家权力的约束与 制衡则明显具有更为重大的法治意义。显然，“权利权力关系是法律调整对 象的重心。”实现法治的过程就是一个驯服恣意公权力的过程，而网络监督的出 现，正是实现公民权利对国家权力约束的有效途径，对于国家法治的深入推进无 疑具有重大意义。 另一方面，在这两起网络监督事件的酝酿和发酵过程中，政府对它们的处理 方式也存在较大差别，而这种处理方式的差别，从本质上讲，反映了政府社会管 理理念的差异。显然，不同的社会管理模式会引发不同社会效果。网络社会具有 传统社会所不具备的诸多特征，如何选择最佳的社会管理模式，促进网络监督的 健康发展，实现公共利益的最大化，无疑是摆在政府面前的一道亟待破解的难题， o 这一事件的大致过程是这样的：2 0 0 7 年1 0 月1 2 日，陕两省林业厅公布了猎人周正龙用数码相机和胶片 相机拍摄的华南虎照片。照片一经公布，其真实性便受到了来自网民的巨大质疑，其中既有中科院的动植 物学专家，又有来自民间的摄影爱好者，网民们通过各种方式搜集证据对华南虎照的真实性，以批驳。面 对一浪高过一浪的质疑声，陕两省林业厅不仅f i 能拿；有力的证据了以i 叫应，又迟迟不肯对虎照真假r 以 鉴定，反而继续吲执己见以爪制反对肯的声音，结果j i 发了伞社会的声讨，华南虎照事件迅速从网络走向 了电视、广播、报纸等传统媒体，进i m 成为广大民众街头巷尾热烈议论的话题。在整个事件发酵过程中， 作为陕西省林业厅上级的陕两省政府和国家林业局曾长期保持沉默，2 0 0 7 年1 2 月9 日，国家林业局才要 求陕西省林业厅对华南虎照原始材料了以鉴定，并如实公布鉴定结果。直到2 0 0 8 年6 月2 9u ，陕西省政 府才通报华南虎照片造假。1 1 月1 7 同，周正龙终审承认造假，获刑2 年6 个月，缓刑3 年。更多信息可 参见“乍南虎照片疑云”，h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m s o c i e t y 2 0 0 7 12 0 3 c o n t t7 1 8 8 6 6 4 h t m ，最后访问时间 2 0 0 9 年1 2 月3 lu1 6 ：4 3 。 圆这一事件的大致过程足这样的：2 0 0 8 年1 2 月1 0u ，南京市江宁区房管局局长周久耕在接见媒体时抛出 “对于开发商低于成奉销售楼盘，我们将和物价部门一起进行查处”的言论。随即引发部分网民对十这一 政策的质疑，进而引起对周久耕本人职务廉洁r 丰的怀疑，发起对其进行“人肉搜索”。随着“人肉搜索”的 深入，逐步发现周久耕有抽天价烟，戴名表，开豪4 # 车等j 自身收入不符的行为，引起网民对j e 腐败的强 烈质疑。南京市委书记朱善璐迅速表态：“一经金实，如有腐败，严肃处理，绝不姑息。”1 2 月2 9 臼，周 久耕被免职，网络质疑声随即迅速平息。2 0 0 9 年2 月1 3u ，周久耕岗涉嫌严重违纪，被江宁区纪委立案 调查。2 0 0 9 年1 0 月1 0 臼，周久耕一审被判处1 1 年有期徒 m 。更多内容町参见“周久耕庭审i 口1 放：当场 拭泪自称未侵害国家利益”，h t t p ：n e w s s i n a c o r n c n c 2 0 0 9 1 0 1 i 0 2 2 1 1 8 8 0 3 8 5 3 s h t m l ，最后访问时间2 0 0 9 年1 2 月3 l 同1 7 ：1 8 。 酋公丕祥：法理学，复旦大学出版社2 0 0 8 年版，第1 4 9 页。 前言 而政府在处理这两起网络监督事件中的不同表现以及获得的经验与教训，也给予 我们宝贵的启示。 随着我国互联网的蓬勃发展，网络监督在社会管理中扮演着越来越重要的角 色。虽然网络监督发挥着推动法治、扩大民主的功能，但其功能的发挥也是有限 度的，即不能违背合法性和合理性的要求。通过对“华南虎照造假事件”和“周 久耕事件两个网络监督实例的分析可以看出，我国网络监督存在着公共管理信 息公开不够、政府回应网络监督不力、网络监督法治保障不足、网络监督表达渠 道不畅、政府应对监督主体不明等诸多不容忽视的问题，如果不解决这些问题， 网络监督就无法深入发展，甚至会走向民主与法治的对立面。出现这些问题的根 源在于原有的社会管理模式已经不再适应于网络社会，网络监督的直接性、便捷 性、公开性性和互动性等特征对公民和政府的社会管理提出了更高的要求，需要 一种新颖的社会管理模式来促进网络监督的发展。全球正在经历由统治到治理再 到善治的巨大变革，善治所蕴含的合法性、透明性、责任性、法治、回应和参与 等诸多要素正是我国网络监督所或缺的。善治理念可以用来指引网络监督的发 展，善治与网络监督应当是一种相得益彰的关系，网络监督能够促进善治，善治 理念也能引导网络监督健康发展。但是，达成善治的网络监督并非易事，需要公 民和政府共同作出不懈的努力，改变各自固守的理念和行为模式，创造良好的网 络监督环境。 网络监督具有重要的法治和民主功能，是公民参与的重要渠道。但是，在网 络监督发展过程中，遇到了各种各样的问题。这些问题的根源就在于原有的“统 治 型社会管理模式不能适应网络社会的发展。笔者试图将善治理论运用到网络 监督的研究中去，通过善治理念来建构新的网络监督治理模式，达成善治的网络 监督，化解网络监督中遇到的各种问题。 研究方法的选择是理论研究的关键，“方法论就是指能够为人们的实践活动 提供沿着正确道路运动的理论、思想原则、手段和工具。 本文的研究主要采取 了逻辑分析法、案例研究法相结合的研究方法。本文用逻辑分析方法厘清了网络 监督的内涵、功能及其兴起的背景，并分析了治理和善治理论的内容以及如何达 成善治的网络监督等问题。本文尝试使用案例研究的方法来研究网络监督问题， 现实剖析了网络监督的两个实例“华南虎照造假事件 和“周久耕事件”，通过 鲜活的案例直观地反映网络监督所面临的各种问题及其原因，并据此提出了解决 问题的思路。 网络监督的发展在我国遇到各种问题，需要用善治的理念去认识并化解这些 问题。在一个畅通的对话平台下，公民与政府都应当转换自身的角色，政府需要 。龚廷泰、陈章龙：社会研究方法导论，中国商业出版社1 9 9 4 年版，第l 页 2 前言 积极公开政府信息，自觉吸纳网络民意，主动回应网络监督并勇于承担相应责任； 公民需要努力促使公民意识成长和网络社会成熟。只要具备这些条件，网络监督 所遇到的各种问题都将迎刃而解，善治的网络监督就能够达成。 3 第一章当代中国的网络监督概览 第一章当代中国的网络监督概览 网络监督近几年来异军突起，成为公民对政府监督的一种主要形式，为公民 的利益表达和政治博弈提供了有效的平台。要对这一社会现象所蕴含的法治意义 进行探究，就必须首先从理论上把握当代中国的网络监督，网络监督的快速兴起 一定是契合了当代中国法治和政治发展的时代需要，发挥了难以替代的社会功 能，而其也必然有着不可逾越的限度，对于这些问题的研究，构成了本章的主要 内容。 一、网络监督的兴起 ( 一) 网络监督兴起的背景 在中国，网络监督的兴起不是偶然，而是有着其深刻的社会背景。 一方面，随着改革开放以来，计划经济向市场经济的转轨，国家对公民生活 的控制逐渐削弱，公民获得了越来越多的自由，公民意识觉醒，政治参与意识愈 加强烈。虽然改革开放使公民获得了前所未有的参与社会管理的机会，但是相对 于经济体制的迅猛变革，政治体制改革鉴于其自身的敏感性，具有一定的滞后性， 无法完全满足公民参与的需要。公民渴望参与社会治理与国家资源所提供的社会 参与机会相对短缺之间形成了一对矛盾。随着社会利益多元化和碎片化进程的加 剧，不同公民的利益诉求都试图获得公共话语化的表达。而互联网的出现，恰恰 拓宽了公民参与社会管理的渠道，以极其低廉的成本实现了公民对社会事务的有 效参与。公民通过对政府的网络监督，发表相关意见，使自己的利益诉求得到合 理的表达。“网络化为公民了解政府的工作提供了经济而快捷的渠道。政策的制 定、决策和执行过程不再是神秘的东西，通过网络，公民可以最切近地了解政府 的工作进程。当公民发现政府行为违反法律规定，侵害到自身的权利和自由的 时候，对其进行网络监督便成为公民的自觉选择。 另一方面，信息网络技术的迅速发展为网络监督的发展提供了技术保障。信 息技术的迅猛发展，社会步入信息化时代，互联网在对经济、文化等诸多社会领 域产生重大影响的同时，其影响力也不可避免的渗透至政治领域，网络政治出现 并得到迅速发展。“信息学领域的高速技术创新保持着强劲势头，改变着我们的 知识基础、政治制度和过程，以及地方的、国家的和国际的经济等诸多方面。 互联网的出现打破了政府对信息的垄断，瓦解了统一舆论，实现了信息低成本大 范围的传递。伴随着电子政务的发展，政府行为日益透明化，任何政府及其工作 。刘文富：网络政治网络社会与国家治理，商务印书馆2 0 0 2 年版，第2 0 9 页。 圆刘文富：网络政治网络社会与国家治理，商孙印书馆2 0 0 2 年版，第2 0 0 页 4 第一章当代中国的网络监督概览 人员的行为无不在互联网的注视之下，网络媒体和公民个人都可以对政府及其工 作人员的相关行为及时给予关注，发表评论，提出建议与批评。而电子公告板 b b s 的蓬勃发展使这种评论、建议与批评传播更为广泛与畅通，不同观点载网 络社会经过沟通与交锋，逐渐会形成主流的公众意见，便成为强烈的社会舆论， 对政府施政产生重大影响。 ( 二) 网络监督的内涵 网络监督是一种新兴的社会现象，权威的教科书还来不及给它作出精确的定 义。但是很明显，网络监督应当属于法律监督的一部分，传统的法理学根据法律 监督主体的不同一般将法律监督分为国家监督与社会监督两种类型。这种分类 方法是依据法律监督主体不同而作出的，但网络监督与传统法律监督的差别恰恰 在其监督方式，即通过互联网这一特殊平台实现其对国家权力的监督。因此，在 笔者看来，网络监督仍然可以被传统的法律监督分类所囊括，并纳入社会监督的 范畴，因为网络本身就是社会生活的部分，马克思曾对于社会本质特征曾有过 这样的分析，“社会不管其形式如何究竟是什么呢? 是人们交互作用的 产物。” 互联网显然应当属于社会的范畴，它不具有任何公权力支配性特征，公 民平等的在网络世界生活、交谈、购物、娱乐，人们在这里自主的满足自己的需 要，与他人互动，形成一个以互联网为平台的虚拟社会。 因此，在笔者看来，网络监督是社会监督的一种方式，公民与社会组织通过 以互联网为平台对国家机关及其工作人员立法、司法、执法状况的监督，贯穿法 律生成与实施的整个过程。 需要特别强调的是，网络监督核心在于约束与制衡国家权力，因此，一切行 使国家权力，履行社会管理职能的机关及其工作人员都是网络监督的对象，此外， 对其它社会团体、企事业单位、公民个人都不构成本文所指称的网络监督。 ( 三) 网络监督的特点 网络监督的特点，是指网络监督同其它社会监督方式相比所具有的独特之 处，网络监督主要有直接性、便捷性、公开性和互动性四个特点。 1 网络监督具有直接性 公民可以通过网络直接对政府进行监督，无需通过其它机关和组织，政府任 何违法行为都将面临公民的直接拷问而避免烦琐的程序，一旦形成社会舆论，事 件真相也难以掩盖。 2 网络监督具有便捷性 参见汤唯、孙季萍：法律监督论纲，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第l o 页。周永坤：法理学，法律 出版社2 0 0 0 年版，第4 5 6 页。张文显：法理学，法律i f ；版社2 0 0 7 年版，第2 4 4 页。 马克思恩格斯选集第4 卷，人民出版社1 9 7 2 年版，第3 2 0 页。 5 第一章当代中国的网络监督概览 通常，公民的法律监督都需要付出一定的成本，包括时间、精力乃至金钱等 等，而网络监督具有极强的便利性，公民可以在任意时间、任意地点通过网络平 台对政府予以监督，政府任何微小的违法行为都难逃公民的法眼。 3 网络监督具有公开性 公民对政府行为的监督和政府对监督的回应都是公开的，这便于社会对网络 监督内容本身以及政府回应的是非曲直作出判断，如果监督的内容具有合理性， 有利于政府及时纠正违法行为并杜绝类似行为的再度发生，如果监督的内容使不 合理，也有利于政府及时澄清事实并解释相关问题。 4 网络监督具有互动性 网络监督不仅能够使作为监督主体的当事人与作为被监督主体的政府通过 网络平台表达彼此的观点，讨论并协商相关事宜，而且开放了相应的渠道，使关 心监督事项的公民也可以表达自己的意见，形成“官民互动 的状态。 二、网络监督的功能 网络监督的功能，是指网络监督所发挥的正面的社会作用。网络监督具主要 有促进法治和扩大民主两大功能。 ( 一) 促进法治功能 网络监督有其难以替代的优势，有助于制约国家权力的恣意，确保政府行为 的合法性，同时维护公民合法的权利，降低维权的成本，从而推动国家法治进步。 1 网络监督有助于制约国家权力 改革开放以来的中国法治走的是“政府推进型 的法制现代化道路，强调运 用国家权力大力推动法治建设，希冀通过蔚为壮观的立法、铺天盖地的普法、大 公无私的执法和准确无误的司法以达到全社会守法的目的。“政府推进型法制 现代化模式对于法治进程的启动和发展发挥了巨大的作用，然而，这种法制现代 化模式严重依赖国家权力，“法制建设自然也是优先和着力解决经济发展和摆脱 贫困问题，而不是像西方国家那样致力于上层之间的权力分配。但国家权力具 有天然的扩张性与侵蚀性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的 一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 国家权力在 推动法治进程中的自我膨胀非常严重，极易逾越法律的界限，成为法治建设深入 的障碍。法治的核心就在于控制恣意的国家权力，其首要原则就在于把国家权力 纳入法律轨道，使其受到法律的有效制约，确保法律的至高权威性。因此，有效 约束国家权力，对于法治建设深入发展意义重大。 。蒋立山：中国法制现代化建设特征分析，载中外法学1 9 9 5 年第4 期，第1 5 页。 。【法】孟德斯鸠：论法的精神( 上册) ，张雁深译，商务印书馆1 9 6 1 年版，第1 5 4 页。 6 第一章当代中国的网络监督概览 “一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖 的便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。蛔为确保国 家权力始终服务于法治建设而不会凌驾于法律之上，就必须赋予公民广泛的权利 以制衡国家权力，这其中，最重要的就是公民对政府的监督权。网络监督作为法 律监督的一种，具有其它法律监督方式不可比拟的优势，网络打破了政府的信息 垄断，扩大了监督范围，提高了监督效率，使广大公民对政府的监督真真正正落 到了实处，保证了国家权力的依法运行。 2 网络监督有助于维护公民权利 法治的一个重要任务就是保障公民的合法权利，使其免受国家权力的非法侵 害。传统的诉讼、申诉和信访等维权方式均需耗费公民大量的时间、精力和物质 投入，公民往往忌惮于高昂的维权成本而选择忍气吞声。 公民采用网络监督方式维护自身的合法权利，不仅极大地节约了公民的维权 成本，还可以通过网络与其他社会主体的互动，获取相应的资源，得到他人的帮 助与支持，壮大公民维权的声势。同时，通过网络监督也可以发现与自己具有相 同或者相似遭遇的公民，加强彼此问的联系沟通，形成合力，增强对政府的舆论 影响力。因此，网络监督为公民维权，特别是社会弱势群体维权提供了便利的手 段。 ( - - ) 扩大民主功能 1 网络监督有助于协商民主的发展 民主的本质在于公民参与社会管理，“让他们在力所能及的范围内识别问题， 提出建议，权衡各方面的的证据和观点，表明信念并阐明立场。 圆协商民主是当 代民主理论发展的一个重要方面，协商民主强调公民是民主政治的主体，认为公 民的参与不应局限于选举和游行示威等方式，而应该在信息公开透明的条件下， 依据一定的程序，自由而平等地对影响到自己的公共政策进行公开的讨论，通过 公共协商赋予政策合法性，从而提升民主的品质。 “一个功能完善的商议民主体制，需要一定程度的信息，好让公民进行监督 和商议的任务。” 网络平台正好提供了这种便利，公民通过网络可以及时获取相 关信息，对政府行为进行监督，发表评论，提出意见，为广大公民讨论公共事务 提供了公开、透明的舆论平台，为公民讨论社会公共政策提供了契机。围绕网络 监督公民与政府可以展开一系列的交流与互动，使广大公民意见有了被政府吸纳 【美】博登海默：法理学法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法f l 版社2 0 0 4 年版，第3 7 3 3 7 4 页。 【美】科恩：论民主，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1 9 8 8 年版，第2 2 页。 【美】凯斯桑斯坦：网络共和国：网络社会中的民主问题，黄维明译，上海人民出版社2 0 0 3 年版，第 1 2 2 页。 7 第一章当代中国的网络监督概览 的渠道。通过公民的网络监督，或者使政府觉察到自身工作的不足，或者使广大 民众更了解政府行为的初衷，消除政府与民众之间因为信息不对称所导致的误 解。不管怎样，网络监督能最大程度上避免违背广大公民意志的政府行为，提高 政府自身的合法性和民意支持度。 2 网络监督有助于拓宽公民参与的渠道 我国宪法第2 条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家 事务，管理经济文化事业，管理社会事务。然而，我国仍处于社会主义初级阶段， 总体发展依旧比较落后，政治经济发展不平衡，区域差异、城乡差别、阶层差距 还将长期存在，这就决定了不同社会主体因经济条件、信息资源和文化程度等不 同所获取的社会话语权与社会参与度具有巨大差异，保障社会弱势群体的利益表 达，拓宽普通公民政治参与的渠道就显得极为的必要。 “在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对 矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的根本出路，就是开辟新的参与途径，利用 现代科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。”网络监督的发展， 使普通公民特别是社会弱势群体的社会参与变为现实。一旦国家机关损害了自身 权益，公民可以立即通过网络将自己所获取的信息、证据以及自己的观点、立场、 建议等快速表达，既节省了各种成本，又能迅速将自己的异议反馈到相应的国家 机关，确保了公民能够在自己力所能及的范围内影响到国家机关的行为与决策， 尽最大可能参与到社会社会之中。 3 网络监督有助于增强公民参与的意识 民主发展的一个重要条件是公民具有良好的政治参与意识。而公民参与意识 的培养，不仅需要政府持之以恒的宣传教育，也依赖于一点一滴的政治参与实践 的训练。 我国缺乏公民文化的传统，大多数情况下公民习惯于消极服从，而不是积极 参与。但是，政府一旦侵犯到公民的利益，公民维权便有了变消极服从为积极参 与的动力，网络监督作为公民政治参与的一个渠道，能够使公民的参与动力转化 为现实的参与行为。一旦公民通过网络监督切实有效的调动社会舆论，影响到政 府决策，改变政府行为，那么由此获得的示范效应将极大的激发其他公民的政治 参与热情。网络监督能够使公民一定程度上摆脱政治束缚，在感知与介入公共事 务方面获得前所未有的自由，提高了公民政治参与的兴趣。 三、网络监督的限度 所谓限度，就是边界，网络监督虽然具有推动法治、扩大民主的功能，但如 果公民不当行使网络监督权利，不仅不能发挥推动法治、扩大民主的功能，反而 贾西津：中国公民参与案例与模式，社会科学文献出版社2 0 0 8 年版第6 页。 8 第一章当代中国的网络监督概览 会扰乱正常的社会秩序，损害他人的权利和公共利益。因此，网络监督必然有其 一定的限度，这就是网络监督的合法性与合理性限度。 ( 一) 网络监督的合法性限度 这里的合法性，指的是合法律性，即网络监督必须符合国家宪法与法律、法 规的有关规定，不得滥用权利，逾越必要的限度，损害其他社会主体的权利或者 公共利益。 1 网络监督不得违反国家宪法、法律和法规的规定。 这是从形式合法性角度对公民网络监督提出的限度。合法性，就是合乎宪法、 法律和法规的规定。公民对政府进行网络监督权利的依据是国家宪法、法律和法 规，公民行使网络监督的目的在于纠正政府不符合法律规定的有关行为。因此， 公民在进行网络监督时自然不能违反国家宪法、法律和法规的有关规定。 2 网络监督不得损害他人的权利或者社会公共利益。 形式合法性虽然为公民行使网络监督划出了界限，看似简单明确，实则不然。 由于法律语言的模糊性、法律漏洞不可避免等情况，许多时候依据法律并不能判 定网络监督权利的行使是否合法，这就需要从实质上判断网络监督的合法律性。 要求网络监督不能损害他人的权利或者社会公共利益，这里的他人，既包括公民 个人，也包括公司、企业、社会团体等其它社会主体。网络监督的目的是在恢复 被破坏的法律秩序，使合法的利益得到维护，如果其本身就损害了它人的权利或 者公共利益，也就违背了其初衷，违反了法律的精神。只有把形式合法性和实质 合法性两个方面相结合，才能正确把握网络监督的合法性要求。 ( 二) 网络监督的合理性限度 网络监督的合法性要求只勾勒了公民行使网络监督的一个边界，保证了网络 监督在法律框架下进行，但并不能完全确保网络监督功能的正常发挥。合法但不 理性的网络监督，要么不能充分发挥网络监督的功能，要么导致网络监督因情绪 化而走向失序，甚至走向违法。因此，网络监督还必须具备合理性要求，这是网 络监督的另一个限度。 1 网络监督应当符合公共理性 公共理性是公民在民主制参与公共协商所具有的一种理性能力，它具有理性 的一般特征。它要通过概念、判断、推理等逻辑形式，并借助一些“真”的命题 或是常识、惯例、传统等被大家公认的“真理 去进行推论。 公共理性还是公民的一种道德能力。这就涉及到了理性处理的对象或任务， 即关系到全体公民或大多数公民的公共利益的公共问题。公民不能像处理私人事 务那样，只着眼于自己私人目标的最大化，而必须从公共利益出发，根据自己对 9 第一章当代中国的网络监督概览 这一利益的理解和把握，提出自己认为是最合适的方案，如果有别的人对此方案 提出疑问，则方案的提出者有义务解释自己为何作出此一提议的理由和根据。 网络监督应当符合公共理性，监督的主流声音应当代表公共利益的呼声，有 利于实现公共利益的最大化，反映最广大公民的声音和利益，不能为个别的社会 群体或者利益集团所左右。公民在行使网络监督权利时，应当与其他公民交流意 见，并解释自己的理由和根据，使自己对政府的监督建立在理性考虑的基础上， 建立在对社会公共利益充分考量的基础上。这样，才能保证网络监督始终沿着理 性的轨道前进，否则，有可能使“公众舆论被一种不确定的情绪化倾向所取代。 这种倾向容易被具体事件所左右。这种情绪化倾向，就像颠簸船上的货物一样。” 情绪化的网络监督容易走上歧途，不同的社会主体关注不同的问题，使真正的 本质问题被遮掩起来，网络蜕变成为社会主体牟取个人私利，发泄个人情绪的私 域，监督的效力不彰。 2 网络监督应当符合程序理性 程序理性，也称作程序的合理性。“程序的合理性不仅仅是指通过法律程序 所产生的结果从实体角度看是合理的、符合实体正义的，而且更主要的指一个法 律程序产生该结果的过程是一个通过事实、证据以及程序参与者之间平等对话与 理性说服的过程。换言之，程序在结构上应当遵循通过理性说服和论证做出决定 的要求，不是恣意、专断地作出决定。因此可以认为，程序理性是程序正义的一 项基本要求。程序理性关注程序设计的正当性、程序实施的条件和可操作性， 其试图回答的仍然属于“应当如何”、“可能如何”和“怎么做 的实践理性问题。 网络监督应当符合程序理性，必须按照一定的程序来运行，要有相应的规则、 步骤、顺序和方式才能进行。而这些程序设计要具有参与性、对等性、互动性、 及时终结性等要求。惟有如此，才能保证网络监督的平稳有序，保障公民与政府 能够及时、准确获悉彼此的意见与想法，为讨论协商搭建一个良好的平台。同时， 符合程序理性的网络监督也可以克服权n 权力行使过程中的随意性和偶然性， 增强人们选择和预期的确定性。理性的程序才能保证理性的结果，无程序理性的 网络监督，可能导致监督失范，无法正常进行，激化监督者与被监督者之间的矛 盾和对立，无法进行正常的交流与沟通，更有可能导致监督者之间产生裂痕，社 会舆论自身的分裂，使监督沦为不同社会主体纯粹非理性的情绪发泄，丧失网络 监督应有的题中之义。 3 网络监督应当符合交往理性 交往理性为德国学者哈贝马斯所积极倡导，哈贝马斯认为，理性包含在以语 言为媒介的相互理解的交往结构中。交往理性的言语有效性需满足四个要求，可 。【德】哈贝马斯：公共领域的结构转型，曹卫东等译，学林出版社1 9 9 9 年版，2 8 4 页。 。土锡锌：行政程序理性原则论要，载法商研究2 0 0 0 年第4 期，第1 8 页。 1 0 第一章当代中国的网络监督概览 领会性、真实性、真诚性和正确性，即言说者必须选择一个可领会的表达以便 说者和听者能够理解；言说者必须有提供一个真实陈述( 或陈述性内容，该内容 的存在性先决条件已经得到满足) 的意向，以便听者能分享说者的知识；言说者 必须真诚地表达他的意见以便听者能相信说者的话语( 能信任他) ；最后，言说 者必须选择一种本身是正确的话语，以便听者能够接受之，从而使言说者和听者 能在以公认的规范为背景的话语中达到认同。”只有具备了交往理性，主体之间 才能进行顺利的进行交往行为，进行对话，意图达到理解。 网络监督的本质是网络交际，是公民通过互联网与政府之间的一种交往行 为，因此，网络监督也应当符合交往理性的要求。网络监督的言语也应当满足可 领会性、真实性、真诚性和j 下确性的要求，即网络监督的言语应当是政府所能理 解的，公民有提供真实的监督的意向，公民具有与政府对话的真诚和愿意采用政 府能够接受的规范性的监督语言。网络监督应当避免不真实的言语、谩骂的言语、 威胁性言语以及各种政府难以理解与接受激化矛盾的非理性、情绪化言语。只有 这样，才能保证监督者与监督对象之间相互理解与沟通。 【德】哈贝马斯：交往与社会进化，张博树译，重庆f i ：版社1 9 8 9 年版，第3 页。 l l 第二章网络监督与善治的关系 第二章网络监督与善治的关系 通过对网络监督的理论分析可以发现，网络监督能够使公民与政府之间产 生良好的互动，使广大公民有机会参与社会管理活动，达到社会的有效治理。网 络监督的政治参与过程，与善治理念相契合，对于达成善治具有重要的价值。同 时，善治理念对于化解网络监督现实中所遭遇的种种难题，也具有深刻的启示意 义。 一、网络监督的现实考察 前文已经对网络监督的相关理论问题进行了分析，并从理论上指出了网络监 督的限度，下面笔者将通过文章开头提到的两个网络监督的实例，来具体分析网 络监督具体现实运行中的相关问题。 ( 一) 两个案例：“华南虎照造假事件 与“周久耕事件 “华南虎照造假事件 与“周久耕事件 的相关情况前文已经做了介绍，这 里将通过对两起网络监督事件触发、监督焦点、政府应对和结果的全方位分析考 察，透视其中隐含的问题。 1 事件触发 “华南虎照造假事件的触发是由于陕西省林业厅所公布的华南虎照片被许 多具有摄影专业素养网友乃至动植物专家质疑造假，希望陕西省林业厅能够重新 鉴定。 “周久耕事件的导火索是南京市江宁区房产局局长周久耕发表了有悖于网 民意愿的房地产政策讲话，引发对其的“人肉搜索 ，进而产生对其职务廉洁性 的怀疑。 2 监督焦点 “华南虎照造假事件”发生伊始，网络舆论前期更多的关注的是虎照真假本 身，后期焦点逐渐转移到了政府对二次虎照鉴定长期推诿所导致的行政不作为 上。 “周久耕事件中，网络舆论首先关注的是官员所发表的有关房地产价格的 政策讲话，后来逐渐转变为对官员职业操守与职务廉洁性的监督。 3 政府应对 “华南虎照造假事件 中，作为网络监督对象的陕西省林业厅固执己见，对 公民相关意见不予理睬，上级主管机关陕西省政府和国家林业局也长时间对事态 保持缄默，在网民进行了各种各样的“民间鉴定 活动证明虎照为假之后，陕 。针对华南虎照的民间鉴定包括对华南虎照原型年画的搜索，“物证鉴识大师”李昌钰的分析以及国防科技 大学学者发表的鬈“华南虎”照片的摄像测量研究等活动。参见 1 2 第二章网络监督与善治的关系 西省政府和国家林业局才宣布要求陕西省林业厅对虎照进行二次鉴定，并加快了 事件处置的步伐。 “周久耕事件 中，政府迅速回应了网民对于周久耕职业操守与职务廉洁性 的质疑，切实的采取行动予以调查核实，很快平息了舆论。 4 社会效果 “华南虎照造假事件“虽然随着陕西省林业厅进行二次虎照鉴定，并处罚相 关责任人员而平息，但是，这一事件严重挫伤了政府公信力与权威性。 “周久耕事件 中，政府迅速对网民的监督做出了回应，在较短的时间内平 息了社会争论，为政府赢得了舆论的支持，提高了政府的公信力与权威。 ( 二) 存在的问题分析 通过对网络监督两个具体实例的考察，我认为，现阶段我国网络监督的发展 仍存在不少问题，面临着许多困难，主要体现在以下几个方面。 1 公共管理信息公开不够 虽然网络的快速发展在一定程度上打破了信息垄断，使公民获取信息所受到 的身份、经济和政治限制变得越来越小，公民得以籍此获取公共管理信息监督政 府。但是，从根本上讲，信息社会并没有完全消解政府权力，政府凭借权力依然 享有相当的信息垄断权，政府为了维护政治稳定和国家安全，必定要对某些信息 进行封锁。受历史上“民可使由之，不可使知之”的封建愚民思想和长期实行计 划经济的影响，我国现阶段政府信息公开程度并不理想，政府缺乏主动公开信息 的动力，即使公民要求查询公共信息也常常被政府以涉及国家秘密、不利社会稳 定或内部信息等理由予以拒绝。比如“华南虎照造假事件”中，网民多次要求陕 西省林业厅公开鉴定程序进展情况，但省林业厅均以各种理由予以搪塞，不肯公 开。 公共信息管理公开不够会给网络监督带来两方面的负面影响：一方面，政府 不及时全面公开公民所需要的信息，看似会使公民对政府原本的监督事项失去评 判依据，其实反而会更加激起公民对于政府的质疑，使政府面临更大的信任危机。 另一方面，政府在信息公开方面的消极与避让，导致公民的信息需求无法得到满 足，给垃圾信息和政治谣言的滋生提供了温床。一旦有人蓄意发布虚假信息，在 “公民素质参差不齐，对信息缺乏足够的鉴别力，公众更容受到误导甚至对很多 h t t p ：h n e w s x i n h u a n e t t o m s o c i e t y 2 0 0 7 1 2 0 3 c o n t e n t7 1 8 8 6 6 4 h t m ，最后臀录时间2 0 1 0 年2 月5 同1 6 ：3 5 。 o 最新的例证就足河南安阳曹操墓真假的议论，虽然官方及时公布了有关曹操墓为真的六大证据，但许多 网友仍然本能的质疑官方的结论，这小能不引起我们的深思。具体内容请参见“2 0 0 9 年考古六大发现之一 河南安阳确认曹操墓”，h t t p ：n e w s q q c o m z t 2 0 0 9 c a o c a o m u ，最后登录时间2 0 1 0 年2 月8 日2 0 ：0 8 。 o 参见“周久耕事件：网络监督的标本缺撤独家专访资深党建专家，深度解读周久耕事件一，现代 快报2 0 0 9 年3 月2 6 日。 1 3 第二章网络监督与善治的关系 问题做出过激或者非理性的反应， 极易引发社会的混乱与失序。“华南虎照造 假事件”中，由于政府迟迟不发布有关虎照的鉴定结论，导致各种流言充斥网络， 引发了公民对政府的各种怀疑。 2 政府回应网络监督不力 为了适应市场经济体制的建立与完善，我国先后几次进行政府机构改革，其 重要目标就是转变政府职能，加快从管理型政府向服务型政府转变。虽然经过这 些改革，我国政府的服务意识有所增强，对公民所提出的合理要求