（宪法学与行政法学专业论文）我国集体土地征收补偿法律保障机制研究.pdf

i 摘 要 土地问题关系农民生计、农业发展和农村繁荣，关系新农村建设的顺利推进和农村 和谐社会的构建。我国的城镇化建设需要越来越多地占用农村集体土地，在未来十年， 土地征收的浪潮将继续汹涌，又将有近两亿农村剩余劳动力转变为城镇居民。 在社会现实中，农民对土地征收本身并无特别抵制和反感，但对土地征收补偿问题 普遍反应比较强烈。主要问题：一是土地补偿的范围太窄、标准太低，导致失地农民的 生活境遇不及以前，甚至每况愈下；二是土地补偿的程序缺少完善的制度设计，导致补 偿随意性较大，补偿款不能按时足额发放等问题；三是政府在土地补偿中的角色定位有 失偏颇，难以做到公正裁断；四是土地补偿的救济制度没有及时跟进，加之土地补偿涉 及地方利益等敏感问题，导致司法机关对土地征收补偿案件讳莫如深。基于以上问题， 改革我国现行土地征收补偿制度，构建我国土地征收补偿法律保障机制已刻不容缓，本 文在搜集了国内和国外土地征收补偿的标准、补偿范围、补偿程序、救济制度等的资料 下，认真研究问题的症结所在，提出了自己的浅薄建议。 本文采用数据分析法、比较法、历史研究法、统筹规划、逻辑分析等方法，并在提 出和解决相关问题时，以数据为论据，以重点问题为引线深入研究。 本文首先对土地征收补偿的基本理论做了概述，包括土地征收补偿的理论依据及我 国土地征收补偿制度的历史进步， 重点研究为何要进行土地征收补偿和补偿应坚持的原 则以及土地征收补偿在构建和谐社会中的重要意义等问题； 其次论述了我国集体土地征 收补偿制度的失格之域， 主要阐述我国当前土地补偿中存在的补偿范围较窄、 标准较低、 程序不完善、救济措施未能跟进以及政府角色失范等问题；接下来，对域外土地征收补 偿制度进行了考察并总结出可供借鉴的经验，重点对美国、德国、法国、日本等国家和 我国港台地区的土地补偿相关制度进行考察和分析，总结出可供我国借鉴的制度成果； 最后一部分提出了构建我国集体土地征收补偿法律保障机制的路径， 这也是本文论述的 重点，一是土地征收补偿制度的立法完善，包括在宪法中明确土地补偿原则，健全 土地管理法中集体土地产权制度、明晰农民产权，及制定一部专门的集体土地征 ii 收补偿法，切实提高补偿标准、拓宽补偿范围，构建多样化的补偿方式，制定完善的 征地补偿程序等。二是确立政府在征地补偿中的应当角色，政府应成为土地征收的公正 决策者、土地征收补偿相关主体的利益协调者及失地农民社会保障的责任承担者。三是 健全征地补偿法律救济机制， 包括构建统一的征地补偿安置争议仲裁机制及畅通土地征 收补偿的司法救济渠道等。 关键词：征收补偿,法律保障,政府角色,救济 iii abstract the land problem concerns farmers livelihood, agricultural development and rural prosperity, the relation of the construction of new countryside and rural harmonious society construction. chinas urbanization construction need more and more rural collective land, land expropriation in the coming decade, the tide will continue to surge, and will have nearly 200 million rural surplus labor force shift for urban residents. in the social reality of land expropriation in itself, farmers there is no particular to boycott and objectionable, but land expropriation compensation popular reaction compare strong. main problems: the first is the land compensation range is too narrow, standard is too low, the cause of the farmers not than before, and even living situation worse; the second ,it is land compensation program lack of perfect system design, cause compensation standard badly roughed equalitarian, not on time full specified amount extends; the third, the government role in land compensation to be fair, biased cutting;the fourth is the remedy system compensation for land not timely follow-up, plus land compensation and other sensitive issues involving local interest, leading to the judicial organs of land expropriation compensation cases to keep secret. based on the above problems, reforming the current land expropriation compensation system is urgent，this paper collecting the domestic and foreign land expropriation compensation standard, compensation scope, compensation procedures, relief system under the material such as,and seriously study the crux of the problem, the author puts forward his own shallow suggestions. this paper adopts data analysis, comparison, historical research, overall planning, logic analysis, and put forward and solve the problems in argument with data, with key problems for, for fuses in-depth research. this paper is divided into four parts: the first part of land expropriation compensation for land expropriation compensation summary, namely the theory basis and the historical review, why an emphasis land expropriation compensation and compensation should adhere to the principles of the land iv expropriation compensation in constructing the harmonious social problems such as the important meaning; the second part is the compensation system of land expropriation in collective the disqualified, discusses the domain existing in the current land compensation of compensation area is limited, low standard, procedures not perfect, relief measures fail to follow up and government role; anomie the third part is the compensation system of land expropriation outside, experience learning investigation and main reference to the united states, germany, france, japan and other countries and chinas hong kong and taiwan regions of land compensation related system, summarizes the system for our reference results; the fourth part for the construction of collective land expropriation compensation legal safeguard mechanism path, and puts forward some solutions to the basic thought of the main problems, one is the compensation system of land expropriation, including in the perfection of the legislation of the constitution expressly land compensation principle, improve the land administration law of the property right system of collective land, clear, formulate a special farmers property of the collective land expropriation compensation law, we must improve the compensation standard, broaden the scope of multi compensation, compensation methods, and formulate the perfect land compensation procedures, etc. 2 it is established in land expropriation compensation shall be in government role, the government should become the fair land expropriation compensation for land expropriation policy makers, the interests of the related subject coordinator and social security responsibility of land-lost farmers stakeholder. three is perfect land compensation legal remedy mechanism, including constructing unified compensation and resettlement fees dispute arbitration mechanism and perfect the land expropriation compensation judicial relief way, etc. keywords: the collection of compensation, legal protection, the government role, relief iv 关于学位论文独创声明和学术诚信承诺 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在 导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以 说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 在此本人郑重承诺：所呈交的学位论文不存在舞弊作伪行为，文责自负。 学位申请人（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全了 解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、 科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文（纸质文本和电子文本） 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校学术发展和进行学术交 流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手段保存、汇编学位论文（纸质 文本和电子文本）。 （涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书） 学位获得者（学位论文作者）签名： 201 年 月 日 学位论文指导教师签名： 201 年 月 日 引 言 1 引 言 集体土地征收是国家为了公共利益的需要， 依照法律规定的程序和批准权限将集体 所有土地转变为国有土地， 并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的 法律行为。 随着我国工业化和城镇化进程的加快，征收集体土地的力度将越来越大， 数以亿计的农民将要加入“失地大军”。土地征收补偿关系到失地农民的切身利益，然 而现行土地征收补偿制度由于存在着补偿标准低、范围不科学、程序不规范、救济途径 缺乏等诸多弊端，严重侵害了被征地农民的土地利益，威胁到其生存。大量生活无着的 失地农民因征地补偿问题而成为信访 、申诉、控告，甚或群体性事件的主力军，由此 加剧了社会矛盾，严重影响着社会的安全稳定及和谐社会的构建。 土地征收补偿是土地征收制度中的核心内容，能否科学合理地解决征收补偿问题， 是一个国家土地征收制度是否健全和完善的重要标志。 针对当前我国土地征收补偿制度 中存在的土地征收补偿不合理、政府角色失范及补偿救济的缺失等问题，应着力构建土 地征收补偿的法律保障机制，切实维护失地农民的切身利益。 目前我国对于征地补偿制度的研究，主要是从相关法律制度、补偿标准低、范围较 窄等方面进行研究的，虽取得了一定成果，但对于征地补偿中相关主体利益冲突及解决 没有系统的研究。本文力图从分析土地征收补偿的相关理论入手，通过对我国土地征收 补偿的现状及存在的突出问题进行系统而深入的研究，针对我国国情，结合部分国家和 地区土地征收补偿制度的相关经验，提出从完善立法、重构政府角色及健全救济途径三 个方面构建我国土地征收补偿法律保障机制的路径， 对我国集体土地征收制度的改革有 一定的理论指导意义，同时对维护农民合法权益，促进农村社会稳定，建设社会主义新 农村和构建和谐社会也具有重要的现实意义。 潘明才主编： 中国征地工作实务与探索 ，中国大地出版社，2009 年版，49 页 据国土资源部 2009 年的信访资料显示， 在 2009 年信访反映的主要问题中， 征地纠纷 1264 件， 占信访案件 11.5%， 来访 795 起 2692 人次，分别占 12.2%和 15%。从以上数据可见，群众对征地补偿问题反应非常强烈，征地补偿 问题已严重影响社会稳定。数据来源： 国土资源通报2010 年第 2 期。 一、土地征收补偿的基础理论 3 一、土地征收补偿的基础理论 （一）土地征收补偿的概念和特征 所谓土地征收补偿，是指国家为了公共利益的需要，依据土地管理法等相关法 律法规，依照特定的法律程序，在利用公权力将集体土地收归国有的同时，给予集体组 织和失地农民的经济或其他权益，以保障集体经济的利益和失地农民的生活。 这里所论述的土地是指农村集体土地。众所周知，我国当前实行的是城乡二元结构 的土地制度：城市的土地归属于国家，农村的土地归属于农村集体（包括耕地、林地、 草地等生产性用地和宅基地以及建设性用地），农村不能够购买国家的土地，而国家却 能够通过强制手段获得集体的土地。 本文即论述的是国家在动用强制性权力征收集体土 地时给予农村集体和农民的补偿问题。 在 2004 年宪法修正案 颁布之前，我国法律中“征收”和“征用”这两个词汇 经常是混用的，“都是指国家以征收权为基础强制取得他人的土地权利，使得他人的土 地权利因此而消灭或受到限制” 。但在宪法修正案颁布之后，征收所指向的对象 是农村土地的所有权，即经过征收程序，集体土地就变成了国有土地；征用所指向的对 象是土地的使用权，即国家的土地在于借用，而土地的所有权并没有发生转移。 土地征收补偿有以下特征： 1.补偿双方主体地位不对等。在补偿关系中，一方是代表公共利益并拥有公共权力 的国家，其代表是政府；另一方是农村集体，其代表是农村集体经济组织，双方关系具 有不对等性。 2.补偿关系因合法行为而形成。与行政赔偿不同，土地征收补偿的前提是国家经过 法定程序动用征收权改变集体土地所有权性质的行为，是因合法行为而形成的补偿关 系。 3.补偿以保障集体经济组织利益和失地农民生活水平为目的。 补偿所要达到的目的 即是，在土地被国家征收后，农村集体经济组织不会因为征收行为而蒙受较大的损失， 参见 2004 年宪法修正案第二十条，将原第十条第三款修改为： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ” 王太高： 行政补偿制度研究 ，北京大学出版社，2004 年版，第 208 页。 我国集体土地征收补偿法律保障机制研究 4 失地农民不会因为失去了耕地或宅基地而使其生活水平有较大波动， 而应维持或者高于 其征地之前的水平。 4补偿具有一定程度的强制性。土地征收因其具有公权力行使的性质而具有一定 的强制性，由此导致的补偿同样也具有一定的强制性。在国家作出土地征收的决定后， 被征地农民没有土地是否被征收的选择权，只能在补偿标准和方式上进行协商，但是获 得补偿是其法定权利，行政主体必须履行相应的义务，因此对行政主体而言，补偿具有 一定程度的强制性。 5.补偿具有法定性和程序性。 我国宪法明确规定国家对土地实行征收或征用应给予 补偿。征地补偿的标准和补偿方式等应当由法律法规予以明确规定，补偿的程序法定是 为了保障实体补偿法律规定的合法实现。 （二）土地征收补偿的理论依据 土地征收应当补偿已在世界范围内达成共识，但不同国家或地区、不同时期或不同 的社会环境下，对于土地征收补偿的理论依据众说纷纭，主要存在以下几种学说 ： 1既得权说。该说认为土地权是人类最重要的财产权之一，国家应当给予绝对的 保护。国家即使是基于公共利益而为的征收，也是对公民财产权利的一种侵犯，国家应 给予被征地者完整的经济利益的补偿。 2.社会协作说 。该说认为社会和其成员之间存在一种协作关系，这种协作关系以 权利和义务为纽带：社会成员应当为社会的发展和进步尽到自己的一份义务，而社会也 应当尽到保护每位社会成员的人身、财产安全和其他人权，只有这样社会才能形成良性 互动式的发展。 3.公用征收说。该说认为国家既有保障个人财产权利的职责，也有对私人财产征 收的权力，对于因公共利益而进行的合法征收，可以不承担法律责任，但是基于公平合 理的法律原则，国家应当给予个人相当的补偿。 4.人权保障说。该说发端于法国启蒙思想时期，后来被行政法律学者用来解释行 政补偿。该说认为，宪法的终极目的是为了限制国家权力以保障公民的基本人权，土地 权即是公民的基本人权之一，在其遭受剥夺和侵害的时候，必须得到宪法和国家权力的 陈泉生： 论土地征收补偿 ，载法律科学 ，1994 年第 5 期。 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法 ，北京大学出版社、高等教育出版社 2005 年第二版，725 页。 一、土地征收补偿的基础理论 5 保护。 但由于土地征收是国家权力本身经合法程序而进行的剥夺公民私权的行为， 因此， 公民应当服从这种公权力，但其经济损失理应得到补偿。 5.公共负担平等说。该说源于德国，认为国家在任何情况下都应以平等为基础为公 民设定义务。 政府为了公共利益而实施的行政行为使得一部分人或组织的合法权益受到 损失，实际上是公民的额外负担，不应由公民个人承担，而应当平等地分配于社会全体 成员，这才符合社会公平原则。 6.特别牺牲说。该说是由德国公法学者奥拓梅耶提出，该说认为，任何财产权的 行使都要受到一定内在的、社会的限制，当财产的征收或者限制超出这些内在限制时， 即产生补偿问题。公民是社会中的公民，应该承担一定的社会责任，在财产权的限制方 面，如果是对社会中的每位公民都要承担的财产权限制不需要补偿，但如果是只有个别 的或部分公民才需要承担的财产权限制，公民理应为自己所作的特别牺牲获得补偿。 7.恩惠说。该说认为在个人利益和国家利益的关系中，国家利益处于绝对统治的地 位，当国家利益和个人利益产生冲突时，个人利益应绝对服从国家利益。国家基于公共 利益而进行的土地征收，即是国家意志和国家利益的体现，国家本不应当给予被征地者 任何补偿，但基于被征地者生产和生活考虑，国家可以给予一定的补偿，这完全是国家 给予被征地者的恩惠。 在以上几种学说中， 恩惠说是专制王权时代的产物， 过分强调国家利益和国家意志， 完全忽视公民个人的权利，难以解释现代征地补偿制度；既得权说是自然法思想在行政 补偿中的运用，既得权的天然性以及即便是非法取得的权利保护问题，使得该说备受诟 病；社会协作说认识到了社会和公民权利义务的对等性，但用来解释土地征收补偿却显 得理论覆盖过宽；人权保障说是宪法思想的源泉，已经成为世界范围的普世价值观，但 应用到土地征收补偿理论中不能解释公权力怎样得到尊重和保护的问题，另外，用以解 释土地征收补偿制度似也有理论覆盖过宽的嫌疑； 公用征收说是现代行政法学者提出的 一种应景学说，否认补偿是一种法律责任，而将其归结到公平合理的法律原则，难以为 征收补偿正确定性，也难以解决随后的补偿原则和标准问题；对于公共负担平等说和特 别牺牲说，笔者认为二者在实质上不存在差别，只不过公共负担平等说是基于国家的角 度而言公民权益，而特别牺牲说是站在公民个人权利的角度来言国家利益，其理论兼顾 了如何尊重国家权力和如何保护个人权利，并且为补偿标准问题做了很好的理论铺垫， 应当成为当代土地征收补偿制度的理论基础。 我国集体土地征收补偿法律保障机制研究 6 （三）土地征收补偿的原则 土地征收补偿的原则主要解决在征地过程中所应补偿的范围和标准问题， 关系到被 征地者所能得到的补偿的程度，直接影响到他们今后的生活水准。从世界范围来看，土 地征收补偿原则一般受制于以下三个方面因素制约：第一，经济发展水平和财政收入状 况。经济越发达，政府财政收入越高，给予被征地者的补偿也较宽泛、标准也较高。第 二，土地政策。土地归属于私人的国家或地区补偿标准较高，而土地归属于国家的地区 补偿标准往往较低。第三，法律制度和法治观念。法律制度较为完备、救济措施到位的 国家或地区，人们的法治观念普遍较高，人权意识比较浓厚，被征地者很注重用法律武 器保护自己的财产权利，这些地方的征地成本往往较高。 一般来讲，根据补偿范围和标准的不同，可以将土地征收补偿原则概括为三类： 完全补偿、公正补偿和适当补偿原则。完全补偿原则 以“所有权神圣不可侵犯”和“法 律面前人人平等”理念为理论基础，认为征地是对公民财产权利的侵犯，是被征地者对 全体公民做出的牺牲，唯有给予完全、彻底的补偿才能维护财产权的神圣性以及公民之 间的平等性。在完全补偿原则下，征地补偿的范围不仅包括直接的财产损失，还包括间 接的和延伸性的利益损失，甚至还包括公民精神和心理方面所遭受的伤害和损失，补偿 的标准当然也是最高的。公正补偿原则发端于“特别牺牲”说，认为公民的财产权应当 受到社会关系的制约，不能一味强调其神圣性。但对于公民在征地中所遭受的直接性的 财产损失和必要的间接利益损失应予以补偿， 因为这些超出平等范畴的牺牲是他们不应 当承担的。对于补偿标准，一般也都坚持应当以土地的市场价值作参考，给予合理的补 偿，它的实际操作性很强，许多国家都在本国法律中把它奉为统领性原则。 适当补偿 原则是主要应用在发展中国家或欠发达地区的一种补偿原则， 通常认为公民为了公共利 益的需要而为国家做出适当的损失是必要的， 加之在这些国家或地区中， 政府财力有限， 不可能为被征地者提供较为宽泛和标准较高的补偿。在适当补偿原则中，政府补偿的范 围一般限制在直接的财产损失方面，对于延伸性的财产损失一般不予补偿，补偿范围最 窄、补偿标准最低。 就目前我国 土地管理法 有关征地补偿的条款来看， 征地补偿仅限于土地补偿款、 安置补偿款和土地附着物及青苗补偿款，这显然只是对被征地者直接财产损失的补偿， 刘田： 征地问题沉思录 ，载中国土地 ，2002 年第 8 期。 房绍坤、王洪平： 不动产征收法律制度总论 ，中国法制出版社 2009 年版，334 页。 一、土地征收补偿的基础理论 7 属于适当补偿原则。改革开放三十年来，农村土地征收过程中一直存在“土地剪刀差” 的问题：政府通过低价收回、高价转让。通过这种方式，国家才积累起进行工业化和城 市化的资金，可以说农民在城市化进程中做出了巨大的牺牲。时至今日，虽然土地征收 补偿的标准较之以前有了很大幅度的提高，但与政府出让土地的价值相比，征地补偿的 标准还是相当不匹配、不公平，这导致很多地方发生群众上访事件和其他非理性事件， 社会矛盾比较突出。因此，我们应当摒弃适当补偿原则，逐步采用公正补偿原则，扩大 补偿范围，参照市场标准对被征地者进行补偿，不能再用牺牲农民切身利益的方式谋求 社会发展。 （四）我国土地征收补偿制度的历史进步 新中国成立后，国家开始了大规模的经济建设，同时城市也开始了向农村征用土地 以扩大发展空间的进程。土地征收补偿的历史大体可以分为三个历史阶段 ： 第一阶段是 1949 年新中国成立后到 1986 年。首先，在这一历史时期中，农村土地 的所有权性质发生了根本性的变化：从 1949 年到 1956 年农业合作化完成，农村土地属 于农民私有，国家征收土地主要是将农民私有土地转化为国有土地；1956 年后，农村土 地属于集体共有财产，国家征收主要是将农村集体土地转化为国有土地。其次，在补偿 标准上，1950 年国家建设征用土地办法中规定土地补偿额为被征土地年产值的 3-5 倍，对地上附着物则实行作价补偿，1956 年该办法修改后，土地补偿额将为被征土地年 产值的 2-4 倍，但从这时开始对农民妥善安置就业以解决他们今后的生计问题，在土地 补偿历史上具有里程碑的意义。再次，对于征收权限问题，建国初的规章上有比较明确 的界限，但在以后土地征收审批权限呈现比较松散的局面，省、地、县三级都可以审批， 也出现了浪费土地资源的情况。 第二阶段是 1986 年到 1998 年：1986 年土地管理法颁布实施，代替了实行近 三十年之久的国家建设征用土地条例，土地征收制度开始从法规上升到正式法律。 首先，在补偿标准上，该法规定，对被征土地的土地补偿费为该土地 3 年平均年产值的 3-6 倍，青苗及地上附着物实行作价补偿，土地补偿费标准有所提高，年产值计算方法 也改为征收前三年的平均值；其次，取消了实行多年的农民安置工作制度，改为发放安 置补助费，每人按亩产值的 2-3 倍计算，最高不超过 10 倍。对于宅基地，不付安置补 汪振江： 农村土地产权与征收补偿问题研究 ，中国人民大学出版社 2008 年版，39-43 页。 我国集体土地征收补偿法律保障机制研究 8 助费，并规定土地补偿费和安置补助费之和不超过该地年产值的 20 倍。这种总括式的 补偿规定在以后征地补偿中一直沿用下来；再次，在征地权限上，该法首次做出了明确 的规定，实行国务院、省、县（市）三级分级限额审批制度。 第三阶段是 1998 年至今。1998 年新修订的土地管理法颁布出台，一直适用到 今天。首先的亮点即是，在征收补偿标准上有了较大幅度的提高：土地补偿费为该地被 征收前三年平均年产值的 6-10 倍，青苗及地上附着物仍实行作价补偿。安置补偿费则 提高到了每人按征地前三年平均年产值的 4-6 倍，并规定土地补偿费、安置补助费总和 不超过年产值总和的 30 倍；其次，在征地审批权限上，取消了县市级政府的审批权力， 征地权收到国务院和省两级政府中，这体现了对征收土地的审慎态度；再次，在征地程 序上实行“两公告一登记”制度，规范了土地征收和补偿的相关程序，对于限制土地征 收权力的滥用和维护被征地农民的切身利益起到了积极作用。 （五）土地征收补偿在构建和谐社会中的重要作用 近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，土地征收愈演愈烈。征地补偿不仅 涉及到宪法对财产权的保障和土地资源的合理利用， 而且还涉及到我国经济可持续发展 和整个社会的稳定，因此，当前完善征地补偿制度对于我国和谐社会的构建具有重要意 义。 1健全土地征收补偿制度是解决农民群体非理性事件的基础 在我国城市化进程中，由于土地征收、征用而产生的社会矛盾成为农民集体上访和 群体性事件的焦点。由于利益驱动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的 重要手段。有资料显示，“近 20 年来，农民被征地约 1 亿亩，获得的征地补偿费与市 场价的差价约为 2 万亿元。改革开放以来，至少有 5000 万到 6000 万农民彻底失去了 土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷” 。因 为征地补偿问题造成的群体性事件诸如定州事件、瓮安群体性事件、嘉禾事件等层出不 穷。 农民群体非理性事件是农民表达不满情绪的升级， 是社会矛盾激化的产物。 更甚者， 农民因土地征收补偿而受到的不公正待遇想通过司法程序解决时， 各地人民法院做法几 乎一致：不予受理。这使得农民在合法的范畴内解决问题的可能性几乎为零，同时也引 发了更多群体非理性事件的产生。 参见中国新闻网 2010 年 11 月 5 日专题采访： 于建嵘：土地纠纷成影响农村社会稳定首要问题 。 一、土地征收补偿的基础理论 9 这就要求我们必须改革和完善土地征收补偿制度，提高土地征收补偿标准，丰富补 偿形式；完善土地征收补偿程序，使农民的征收补偿款得到落实；完善土地征收补偿救 济制度，人民法院必须受理此类案件，并要依法审理，还农民一个公道。只有这样才能 从根本上遏制群体非理性事件上升的势头、真正实现农村社会的和谐。 2完善土地征收补偿制度是健全农民社会保障的重要途径 土地被征收后，失地农民不仅仅面临着如何提高或拿到土地补偿款的问题，更为关 键的是，失去土地就等于失去衣食之源的他们如何保障今后的生活。因为在失地农民转 为城市居民后， 由于一直从事农业生产， 缺乏城市生存技能， 很难维持原来的生活水平。 加之，在农民身份转变后，相应的市民待遇如养老保险、医疗保险、子女上学等社会保 障并没有得到落实，处于非常尴尬和困难的境地。 近年来，随着土地征收补偿制度的不断完善和丰富，我国很多地方出现了新的补偿 方式，如“土地换社保”、“土地换股份”、“土地换就业”等等，虽然农民一时得到 的补偿款很少，但却换来了以后生活的保障，受到当地农民的普遍支持和称赞，社会矛 盾大大减少，真正实现了“和谐征地、和谐补偿”。因此，我们不妨在土地征收补偿中 转换思维，以新的方式和手段实现土地补偿，使土地补偿成为社会保障制度落实到失地 农民身上的一条重要途径。 3公平合理的征地补偿是构建和谐社会的关键 改革开放三十年来，尤其是进入新世纪以来，我国市场经济建设和社会发展突飞猛 进、日新月异，可以说是我国几千年历史上发展最快的时期。这一时期是人民群众得到 实惠最多的时期，但却不是社会矛盾最少的时期。新的经济和社会发展必然会改变原有 的利益分配格局，形成新的利益主体。伴随利益主体的多元化发展和权利意识的跟进， 必然导致新的利益诉求和产生新的矛盾。 中央提出构建社会主义和谐社会就是基于新时 期不同利益诉求激烈碰撞、转型时期社会矛盾凸显的背景下提出的。在构建社会主义和 谐社会的七大措施中，其中重要的一项就是“促进城市化，改变就业结构”。当前，我 国正处于城市化和工业化的快速发展时期，同时也是我国产业结构升级调整的关键时 期。城市的发展需要更多的空间，土地征收、征用势在必行，并将使得更多的农民涌向 城市，转变为城市居民。因此如何完善土地征收制度、构建公平合理的补偿机制就成为 建设社会主义和谐社会的关键问题。 二、我国集体土地征收补偿制度的失格之域 11 二、我国集体土地征收补偿制度的失格之域 （一）法定补偿范围与标准难以保障失地农民的生活条件 1征地补偿范围较窄 根据土地管理法的规定，我国对于集体土地征收的补偿范围限于土地补偿费、 安置费和地上附着物以及青苗的补偿费。不难看出，以上三者皆属于对被征地者造成的 直接损失。实际上，在将农用地转变为建设用地过程中，还存在其他间接性的损失，如： 残留地的地价影响。原来具有可耕作价值的土地由于部分被征收，有可能造成残留地 价值降低或失去原来用途从而使得被征地者实际遭受经济损失；营业损失。被征地者 在征地前在该地块上从事经营性作业，譬如在农村建设性用地上经营“农家乐”旅游观 光业务，由于征地丧失了客源和较高的经营收入；因征收而失业者损失。在征地前被 土地使用者或其他经营者雇佣从事生产或其他经营活动者， 由于征地行为而失业所造成 的损失；拆迁费。在被征地者离开自己居所时必然要将家庭生产生活所必须的工具或 资料同时搬迁，由此产生的搬迁费是由于征地行为所造成的，理应纳入补偿范围。 由此可见，我国法律规定的征地补偿范围仅限于土地的直接损失，而对于和土地相 关的间接损失却不予补偿，更无法谈及对被征地者的精神、心理方面的补偿了。征地补 偿范围的狭窄，已经成为我国农地征收备受诟病的因素之一。 2补偿标准较低、方式单一 根据我国土地管理法的规定，对于土地的补偿还是沿用“平均产值倍数法” 进行补偿。首先，对于耕地方面，土地补偿费，为该耕地前三年平均产值的 6-10 倍； 安置补助费为平均产值的 4-6 倍，安置补助费是按人口数发放，但需要补偿的人口数并 不是按照实际人口计算， 而是将耕地总面积除以该地人均耕地面积进行计算。 这样一来， 对于在农村中由于调地时尚未出生或者超生的人由于没有分到耕地就被排除在安置补 参见中华人民共和国土地管理法第四十七条规定。 参见中华人民共和国土地管理法第四十七条规定。 我国集体土地征收补偿法律保障机制研究 12 助费之外。并且，每公顷被征收土地的安置补助费最高不超过平均产值的 15 倍；对于 有特殊困难的，土地补偿费和安置补助费总和不超过平均年产值的 30 倍；地上附着物 和青苗补助费该法未规定具体补偿标准，而是将权力下放到省一级机关规定；其次，对 于农村宅基地等其他土地，该法仅仅规定了由省级机关参照耕地补偿办法进行，为征地 补偿留下了很大的一个缺口；再次，对于城市郊区的菜地征收，也仅仅规定了应缴纳新 菜地开发建设基金，至于缴纳基金的数额和时限没有任何限制性规定。 在补偿方式上，虽然我国法律也规定原则上以货币补偿为主，特殊情况下也可以其 他方式予以补偿，比如每征一亩耕地安排一名符合条件的多余劳动人口就业，移民安置 补偿等。 但在实践操作中， 却往往是 “买断式” 一次性给付， 被不少农民称为 “一脚踢” ， 失去土地而又得不到有效的社会保障的农民， 更增加了对政府的不满， 激化了社会矛盾。 在一项对山东省 10 个建设用地项目进行的抽样调查表明，在安置的 3379 人中，除 172 人进入社会保障体系外，其余均为货币安置，比例高达 94.1% 。 3“区片补偿法”有待改进 斗转星移,土地管理法及其实施细则已经颁布了二十多年。在此期间，中国国 内生产总值从突破 1 万亿元到 2009 年实现 33 万亿元， 人均国内生产总值从不足 120 美 元到 2009 年超过 3000 美元。但是，在国家经济发展、财政收入和人均收入均大幅增加 的背景下，我国的征地补偿却一直沿用二十年前的标准，农民在国家工业化和城市化中 作出的牺牲程度可想而知。 最近几年，面对愈演愈烈的农民因征地补偿不公而产生的集体非理性事件，一些地 方政府开始探索提高征地补偿标准的改革，国土资源部也于 2005 年出台文件，明确征 地补偿以统一年产值标准和区片综合地价为标准计算，不再采用年产值倍数法。 基于 篇幅的关系，笔者选取了具有典型特征的几个省区新颁布的征地补偿标准加以说明。 作为农业大省的山东，具体办法是：将全省各县市土地根据土地位置、用途等标准 划分为四等，形成特色的“同地同价区片制度”。土地虽被划分为四等，但同样等级土 常晓红， 4000 万失地农民社保悬念 ，载财经 ，2006 年第 9 期。 国土资发2005144 号文第 1 条规定， “制订征地统一年产值标准要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的 投入、农产品价格及农用地等级等因素，以统一年产值标准为基数，同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活 水平、被征地农民社会保障需要等其他条件，确定补偿倍数，计算征地补偿费用；征地区片综合地价是征地综合 补偿标准，制订时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水 平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。 二、我国集体土地征收补偿制度的失格之域 13 地之间的差价也非常明显，诸如青岛市内四区的土地类土地补偿价格为 193000 元 亩，而聊城市类土地补偿价格却仅为 48000 元亩，为全省同类土地最低，聊城市 类土地补偿价格仅为 30000 元亩。 作为人口第一大省的河南，也是土地纠纷案件比较密集的省份之一。在土地征收补 偿标准问题上，河南省在 2009 年制定了河南省征地区片综合地价标准，公布了各 县市综合地价。所不同的是，河南省区片综合价格是一种“大包干式地价”，包括征地 补偿安置费和社会保障费，征地补偿安置费又包括土地补偿费和安置补助费两部分，分 别占 40%和 60%。以信阳市平桥区平桥村为例，此村所在区片综合地价最高，为 52000 元亩，其中社会保障费为 4950 元亩，土地补偿费为 18820 元亩，安置补助费为 28230 元亩。 作为西部偏远省份的云南省，在土地补偿标准上则又是走的另一条路线：实行“区 片地价”和“年产值法”两种补偿方式。在省辖市市区所在地方实行“区片地价”方式 补偿，并且将这些城区土地划分为五类，地价由最低的临沧市的 40000 元亩到昆明市 区的 250000 元亩不等，差距比较悬殊；将远离市区的 129 个县市土地划分为四个类 区，按照前三年亩产平均值算出具体标准，从 764 元亩到 3138 元亩不等，并且根 据不同类区给出补偿的倍数关系，最低 16 倍，最高 23 倍。但这个补偿的倍数并不是一 成不变的，而是根据人均耕地状况和土地产能类型（划分为水田、水浇地和旱地三类） 实行上下浮动制度：人均耕地较多的（大于 1 亩）增加的倍数较少，人均耕地较少的增 加的倍数较多，甚至达到 14 倍。并且，土地产能越高获得增加的倍数也就越多。综合 测算起来，最高可获得年平均产值 37 倍的补偿。 地处东北平原的哈尔滨市，又采用了另外一种补偿方法：区片价与调整系数相乘的 方法。即：人均耕地 1.5 亩以上(包括 1.5 亩)时，设定系数为 1；人均耕地 1-1.5 亩(包 括 1 亩)时，设定系数为 1.5；人均耕地 0.5-1 亩(包括 0.5 亩)时，设定系数为 2.0；人 均耕地 0.5 亩以下时，设定系数为 2.5。用区片价与系数相乘，得出土地补偿标准。在 区片价计算标准方面，未采用通用的公顷或者亩的单位，而是采用平方米，每平方米补 偿价格从沼泽地的 3.4 元到中心城区的 299 元不等。 参见 2010 年山东各市区土地征收补偿新标准 。 参见云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准(试行) 。 参见哈尔滨市区征地区片综合地价表。 我国集体土地征收补偿法律保障机制研究 14 近年来各地对于耕地实行的“区片补偿法”实际是从法规上架空了长期以来适用的 土地管理法， “产值倍数法”的补偿方式和标准实际已基本废弃。与“产值倍数法” 相比，“区片补偿法”确实在补偿标准方面提高不少，但仍然存在一些问题，比如区片 补偿地价仍是由政府单方面制定，定价标准仍是以土地原有用途为基础等，所以被征地 者的境遇仍然不容乐观。 我们可以从耕地和宅基地两方面来测算被征地后居民的生活质 量：从近年来的