（法律史专业论文）论清代六科给事中制度的异化与借鉴.pdf

论清代六科给事中制度的异化与借鉴中文摘要 中文摘要 给事中制度是我国古代监察制度的重要组成部分。自秦至清，经过两千多年， 特别是唐、宋、明诸朝的发展，给事中取得了包括言谏、封驳、稽核等诸多重要 权力，为巩固统治基石和维护社会秩序作出了重要的贡献。但到了清代，六科给 事中制度不断异化，给事中对皇权的监督受到了削弱，对百官的监察不断地被强 调：君主的刚愎自用，使得给事中噤若寒蝉；清一代密折制度、廷寄制度的创设 使得封驳无从行使；人员不断减少，科道合一，听都御史差遣，使得给事中无暇 顾及本务。j 下是由于清代君主专制集权的极度膨胀，使得给事中对卑权的监察作 用不能充分发挥，由此给事中不得不由“谏官 向“察官”转化，并随着制度变 迁而最终被历史抛弃。考查这一过程，我们认识到：监督立法必须扎根于民主， 监督主体要独立于被监督主体才能充分发挥监督作用；监督权的实施还离不开其 他具体制度的保障，监督制度必须建立健全，必须依法监督、依法治监，使其运行法 治化。 关键词：清代；六科给事中；职能；异化；借鉴； 作者：王霞云 指导老师：艾永明教授 a b s t r a c tap r o b et ot h ev a r i a t i o no fq i n gd y n a s t y sj i s h i z h o n g ap r o b et ot h ev a r i a t i o no fq i n g d y n a s t y ，sj i s h i z h o n g a b s t r a c t a so n ee s s e n t i a lp a r to fa n c i e n tc h i n a ss u p e r v i s o r ys y s t e m s ，j i s h i z h o n gg o tal o t o fi m p o r t a n tp o w e r si nt h ep a s tt w ot h o u s a n dy e a r s t h e ym a d ei m p o r t a n tc o n t r i b u t i o n s t ot h ec o n s o l i d a t i o no ff e u d a ld y n a s t ya n dt h es t a b i l i t yo fs o c i a lo r d e r j i s h i z h o n go ft h e s i xk ed e c a y e di nq i n gd y n a s t y t h ep o w e ro fs u p e r v i s et h ee m p e r o rh a db e e n w e a k e n e d ，a n dp o w e r so fs u p e r v i s ec h a n c e l l o r sh a db e e ns t r e n g t h e n e d b e c a u s ei t s a d v i c eh a dn o tb e e nt a k e ns e r i o u s l y ，i t sp e r s o n n e ln u m b e rh a db e e nr e d u c e d ，a n dt h e y w e r eb u s yi n s u p e r v i s ec h a n c e l l o r sa l ld a y j i s h i z h o n gw a sf i n a l l ya b a n d o n e db y h i s t o r y a f t e rc h e c k i n gt h ef a c t so fi t sv a r i a t i o na n da n a l y z i n gt h er e a s o n s ，t h i sp a p e r p u tf o r w a r d ss o m eu s e f u lp o i n t st ot o d a y ss u p e r v i s o r ys y s t e m s u p e r v i s i o nm u s tb e r o o t e di nd e m o c r a c y ，s u p e r v i s o r ss h o u l db ei n d e p e n d e n tf o rt h em o n i t o r i n gr o l et ob e f u l l yp l a y e d a n ds u p e r v i s i o nl a wm u s tb ei m p r o v e d ，s u p e r v i s i o nm u s tt r a c ki nt h e l a w k e yw o r d s ：q i n gd y n a s t y ；j i s h i z h o n g ；f u n c t i o n s ；v a r i a t i o n ；e n l i g h t e n m e n t ； w r i t t e n b y ：w a n gx i a y u n s u p e r v i s e db y ：p r o f e s s o ra iy o n g m i n g 玎 论清代六科给事中制度的异化与借鉴引言 引言 在专制社会，作为国家的最高统治者，皇帝集立法权、司法权、行政权于一 身，拥有至高无上的权力。但皂权的过分膨胀往往会干扰政务的正常施行，因此 我国古代在总结历史经验的基础上，逐渐形成了在一定范围和程度上对君主专制 进行制约的谏议制度，即通过规劝君主，促使其改正过失，所谓“匡正君主，谏 诤得失 ，力图保持专制政体的生机和活力。谏议制度是我国古代政治制度的一个 创新，是开明政治的表现，揭示了权力制衡的理念，是中国古代政治制度中颇具 价值的部分。正如孙中山先生在五权宪法中所说：“如满清之御史及唐朝之谏 议大夫，都是极好之监察制度。 学者如章炳麟先生还有恢复科道的论述：“若夫 监督政府，则当规复给事中，监督官吏，则当规复监察御史，分科分道，各司其 事。” 作为专制社会的最后一个朝代，清代政治上最显著的特点是专制阜权不断强 化，一切威胁皇权的因素都被限制。给事中等科道言官面临一个十分尴尬的境地： 一方面君王不断下诏求言，摆出纳谏的高姿态；另一方面科道言官们屡屡因进谏 触忌被贬官、罢黜，直言敢谏的锐气大挫，却被指责为缄默无声。特别是，清代 将六科并入都察院后，台谏合一，给事中的谏诤职能受到制度上的限制而萎缩， 清代种种秘密政治制度之设，不断打压着给事中谏议职能发挥的空间，竟使给事 中与御史无殊，“无事可给，名实不符”，终被裁撤。本文将清代的给事中制度作 为研究对象，希冀通过分析在清代专制皇权达到顶峰状态下，给事中制度异化的 表现，探讨强权笼罩下的给事中制度异化的时代原因，对当前的民主政治建设提 供些许借鉴。 长期以来，学界对谏议制度的研究颇热，尤其热衷对谏议组织比较完备、谏 议活动较为频繁的唐宋时期的研究，对其他时期，尤其是专制社会的最后一个时 期清代的谏议制度则鲜少涉及。由于清代专制集权达到顶峰，监察制度得到 空前的强化和完善，谏官组织日益监察化等原因，学者们的研究多集中于清代监 察制度方面，对清代的给事中却着墨甚少，对一个皇权强化时代下的皇权制衡问 题缺乏一个全面、系统的论述。 国章炳麟：与章行严论改革国会书， 华国月刊，第一卷第五期。 l 引言论清代六科给事中制度的异化与借鉴 当前与清代给事中制度相关度较高的研究成果主要有：著作方面，邱永明的 中国监察制度史，艾永明的清朝文官制度，对清代谏议制度的衰落作了简 要的论述。文章方面，在2 0 世纪3 0 年代汤吉禾发表了有关清代科道官员的一系 列文章：清代科道组织之沿革、清代科道之公务关系、清代科道之成绩、清 代科道之职掌，分别对科道官员的组织、职权及取得的成绩作了系统研究。王为 东的清代六科给事中制度之式微，从历史发展的角度剖析了清代给事中制度式 微的表现及原因。2 0 0 4 年郑州大学李巧的硕士学位论文试论清代监察制度的建 置及其监察机能萎缩的原因和2 0 0 6 年中国政法大学焦利的博士学位论文清代 监察法研究，从监察的角度对清代科道官的组织结构和权限，及权力保障、运转 等方面作了较为详尽的研究。2 0 0 7 年中央民族大学刘丽君的博士学位论文清代 顺康两朝科道官员研究，对顺治、康熙两朝的科道官员进行了较为全面、系统的 研究，包括科道官的设置、活动及其作用等方面。2 0 0 9 年山东大学梁娟娟的博士 学位论文清代谏议制度研究，对清代官员的谏议活动进行了研究。2 0 0 9 年南开 大学徐明一的博士学位论文清代六科行政监控机制研究，对六科给事中的行政 职能进行了深入研究。但目前，对一个阜权绝对集中的背景下，给事中制度的异 化仍缺乏全面、系统的论述。 2 论清代六科给事中制度的异化与借鉴一、清代六科给事中的建制与职能 一、清代六科给事中的建制与职能 ( 一) 从给事中到六科给事中 给事中，晋书记：“给事中，秦官也。所加或大夫、博士、议郎，掌顾问 应对，位次中常侍。，据此可知，给事中秦时便有了，职责是顾问、应对，是兼 行谏职的官员，但因近侍皇帝，所以对政令颇有影响。汉因袭秦制，设给事中， 但仍是加官。汉书百官公卿表记载，“给事中亦加官，所加或大夫、博士、 议郎，掌顾问应对，位次中常侍” 。册府元龟记载：“诸给事中，日上朝谒， 平尚书奏事，分为左右，以有事殿中，故日给事中。多名儒国亲为之，掌左右顾 问” 。从职能上看，汉时的给事中不单是顾问应对之臣，还负责实际政务，即“平 尚书奏事”。秦汉时，给事中没有封驳权。当时的封驳权并没有专任，丞相也可以 行使，顾炎武在同知录封驳中说：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。 后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书，自是封驳之事，多见于史书，而未以为专 职也。” 汉灵帝熹平六年建侍中寺，由是，谏官机构开始系统化、规范化。曹魏时， 谏官隶属侍中寺，官制有给事黄门侍郎、散骑常侍、给事中、谏议大夫。“给事中， 初制从五品，太和二十三年改制为从六品。掌顾问应对，位在中常侍下，或为正 员，或为加官，无定员。” 汉代的侍中寺到了西晋改称门下省，“自晋始有门下省 。 门下省由门下、散骑、侍中三省组成。据唐六典记载，晋时给事中隶属散骑 省，位次散骑常侍。同时东晋创立了诏书必须经门下省审署与下达的制度，以便 利门下省行使封驳诏书的权力。虽然当时的门下省除了给事黄门侍郎、散骑常侍、 给事中等谏官性质的属吏，还有公车令、太医令、太官令、骅骝丞等一类侍奉皇 帝生活的职官，但谏官隶属门下省，门下省掌封驳仍是谏官制度发展史上重要的 一步。o o 晋书职官志。 留汉书百官公卿表上。 o 册府元龟汉仪注。 o 日知录封驳。 o 通典卷2 1 职官三给事中。 店六典门下省。 o 参见张晋藩主编，中国古代监察法制史，江苏人民出版社2 0 0 7 年1 2 月版，第1 4 3 - - 1 4 4 页。 3 一、消代六科给事中的建制与职能论清代六科给事中制度的异化与借鉴 南朝时，门下省审署和下达诏令的职权进一步制度化，这样，门下省侍中在 诏令形成之前可以参与商讨，在诏令形成之后还可以封还诏书。尚书所奏文书， 也要经门下省审署。同时，随着门下省权力的不断扩大，门下省内部机构也发生 了变化，散骑省从门下省独立出来，称集书省。南北朝时，宋齐两朝给事中隶属 集书省，梁陈两朝给事中亦掌献纳得失，省诸奏闻。北魏有中给事中、给事中、 给事的分类。北齐给事中隶属集书省，有六十员，掌讽议左右从容献纳。圆齐门下 省有侍中，参预朝政，给事黄门侍郎，主管诏令。梁、陈门下省设置大体如宋、 齐。北周谏官属天官府，谏官有御伯、侍中、御伯下大夫、给事中等。后周有给 事中士、给事中，天官府置给事中士六十人，掌理六经及诸文志，给事于帝左右。 其六官之外，又别置给事中，日四命。 自南梁起，给事中亦有封驳之权。梁集书 省官吏专掌“侍从左右，献纳得失，省诸奏闻，文书意异者，随事为驳。”在魏 晋南北朝时期，给事中从加官逐渐转变为正员，员额也发展到了六十人之多，更 取得了封驳之权。 唐六典记载，隋初于门下省詈给事二十人，掌陪从朝直。炀帝时改称给 事郎，减置四员，从五品，掌省读案奏 隋初，门下省是侍奉、谏议机关，掌审 查政令及封驳诸事，但仍事侍从服侍之职。直至隋大业三年( 6 0 3 年) ，炀帝将殿 内、御府、尚食、尚药、统城门、符玺等六局移出，与太仆寺的骅骝署合并在一 起，成立了殿内省。又并集书省于门下省，至此，门下省才成为一个单纯的言谏 机关。门下省的谏官有纳言、给事黄门侍郎、给事郎、谏议大夫。给事郎位次黄 门侍郎，以封还诏书，驳正违误为职，是唐代给事中的前身。 唐代形成了一套较为完整的谏诤制度。唐时谏官隶属中书、门下两省，拾遗、 补阙、散骑常侍、谏议大夫、给事中等都是谏官。唐武德三年( 6 2 0 年) 改给事郎 为给事中，龙朔二年( 6 6 2 年) 又改称西台舍人，咸亨元年( 6 7 0 年) 复称给事中。 唐仿隋朝在门下省设给事中掌封驳，此外唐时的给事中还兼部分的理冤和人事纠 察权。据唐六典记载，唐代设“给事中四人，正五品上。给事中掌侍奉 左右，分判省事。 具体有：对百司的奏抄，校正违失；对敕令大事则覆奏而请施 行，小事则署而颁之；对刑狱，三司所定的刑名不当，轻重或失，则援法例退而 o 唐六典给事中。 o 通典卷2 i 职官三给攀中 存店六典给事中。 国梁书卷2 武帝纪中 o 唐六典给事中 4 论清代六科给事中制度的异化与借鉴一、清代六科给事中的建制与职能 裁之；与黄门侍郎审查发驿遣使事宜；对文武六品已下授职，检校其仕历深浅， 功状殿最，访其德行，量其才艺，若官非其人，理失其事，则向侍中建议辞退； 保管制敕文簿、授官甲历；检查弘文馆图书誊写、雠校；有天下冤滞未申及官吏 刻害者，与御史及中书舍人一起审理。每同都有御史一人同给事中、中书舍人接 受辞讼。如果告言官人事害政者及抑屈的，上奏皇帝；其他的依常法。在唐代， 凡军国大事要由六名中书舍人讨论，并且署名，称为“五花判事”。制敕草成，经 中书侍郎、中书令审查，交门下省给事中、黄门侍郎驳正之。诏敕可行，经门下 省签发给尚书省，由六部分头执行。如有不合时宜的，则由门下省给事中驳回。 唐代的给事中以封驳为专任，有权在诏令上涂改不当的内容，然后奏还，称为“涂 归”。也可以在黄敕后粘贴白纸批语，称为“批敕 。但在封驳诏书时，须奏明封 驳理由以便阜帝改正。当时给事中的封驳权力很大，唐宪宗时，李藩为给事中，“制 敕有不可，遂于黄敕后批之 ，吏人劝他最好在敕令后附白纸批敕，以示尊重。李 藩理直气壮的回答：“别以白纸是文状，岂日批敕耶! ”圆据唐会要统计，唐一 代，给事中对诏令封驳的有效率达到百分之七十。 张晋藩先生曾赞扬：唐代给事 中封驳权的行使是中国古代政治、法律史上少有的，最足以表现唐代的开明政治， 在相当长的时间里发挥了权力制衡的作用，是监察法史上最光辉的一页。 门下省封驳之权在唐末一度被废，唐末五代烽火四起，自然也无暇恢复，直 至宋太宗淳化四年才恢复。正如王橡在燕翼诒谋录记录的：“唐朝职掌，因五 季之乱，遂至错乱，或废不举。给事中掌封驳。不可一日无。皇朝淳化四年，太 宗皇帝推考废职于唐末，乃命魏庠、柴成务同知给事中，未几，隶银台，通进司 为封驳司。 宋代的言谏系统按言谏、封驳两大职权分设谏院和门下后省。宋神宗元丰改 制，在门下省增设门下后省，将给事中、左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏，左 正言归为门下后省。封驳司也归门下后省，这样，门下后省成为专司封驳事宜的 机构。仁宗明道六年七月下诏，令以门下省为谏院。谏院有左右谏议大夫、左右 司谏、左右正言，主供奉谏诤。建炎三年，高宗诏谏院别置局，不隶二省。自此， 谏官从相院中独立出来，并且改本是宰相举荐谏官为皇帝亲擢。相权和君权本是 d 唐六典给事中 o 旧唐书李藩传。 国庸会要卷5 4 “给事中条”。 旬张晋藩：中困监察法制史稿，北京商务印书馆，2 0 0 7 年8 月版，第1 9 0 页。 o 燕翼诒谋录卷2 。 5 一、清代六科给事中的建制与职能论清代六科给事中制度的异化与借鉴 相制约的一对制度，利用台谏制衡相权，成为宋代的一个特点，也成为谏议制度 变相的重要转折点。这是和加强君主专制，防范臣下擅权，特别是为了加强对宰 相的监督分不开的。从此，谏官成为和宰相抗争，监督百官的一股新势力。 宋代的给事中“分治六房，掌读中外出纳，及判后省之事。若政令有失当， 除授非其人，则论奏而驳正之。儿章奏，日录目以进，考其稽违而纠治之。”所 谓六房，即吏、户、礼、兵、刑、工六房，给事中分治六房，是明代给事中分治 六科的开端。明代的通进司、进奏院皆隶属给事中。通进司又称银台通进司，其 职责是审查三司、枢密院、六部、寺、监各部门的章奏、文武百官的表疏，以及 章奏司所领天下章奏案牍，经其认可后方可进呈或颁布。进奏院掌“受诏敕及三 省、枢密院宣札，六曹、寺、监百司符牒颁于诸路。凡章奏至，则具事目上门下 省，若案牍及申禀文书，则分纳诸官司；凡奏牍违戾法式者，帖说以进。 两司 均隶属给事中，充分保障了给事中封驳职权的行使。 及至元代，给事中的职掌发生了很大的变化。元取消门下省，仅保留给事中， 且给事中转隶起居院，不务谏诤封驳之事，而兼修起居注。 不设谏院，谏议职责 便落到御史身上，久而久之，元代御史已经完全兼负谏官职责了。忽必烈曾对侍 御史张雄飞说：“卿等既为台官，职在直言，朕为汝君，苟所行未善，亦当极谏， 况百官乎! 御史李元礼上疏说：“今朝廷不设谏官，御史职当言路，即谏官也。” 明代吸取元朝君权不振而国家覆亡的教训，进一步集中阜权，削弱相权。洪 武十三年废中书省、罢丞相，分相权于六部，六部升格为独立的部门，由皇帝直 接控制。洪武十五年又设六科给事中监督六部官员，六科给事中直属皇帝。给事 中一职在唐宋及之前主事谏诤君主，掌侍从规谏、封驳，纠绳百官之职由御史执 掌，两者泾渭分明。但到明代，给事中则两职能兼行并修了。 明史职官三记载：“吏、户、礼、兵、刑、工六科，各都给事中一人， 正七品，左右给事中各一人，从七品。给事中吏科四人，户科八人，礼科六人， 兵科十人，刑科八人，工科四人，皆为从七品。” 其基本职责是“掌侍从、规谏、 补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失， 封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”“凡日朝，六 6 k 扎扎网扎轧轧一志飞礼三官官官雄一儿官职职百张李职 史史史史史史宋宋元元一儿明 回函回嗲自 论清代六科给事中制度的异化与借鉴 一、清代六科给事中的建制与职能 科轮一人立殿左右，珥笔记旨。凡题奏，日附科籍，五日一送内阁，备编纂。其 诸司奉旨处分事目，五日一注销，鬏稽缓。内官传旨必覆奏，复得旨而后行，乡 试充考试官，会试充同考官，殿试充受卷官。册封宗室、诸藩或告谕外国，充j 下、 副使。朝参门籍，六科流掌之。登闻鼓楼，日一人，皆锦衣卫官监泣。洪武元年， 以监察御史一人监登闻鼓，后令六科与锦衣卫轮值。受牒，则具题本封上。遇决 囚，有投牒讼冤者，则判停刑请旨。凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科 皆预焉。”。明代六科给事中的职掌大致可概括为一下五项： ( 1 ) 谏君，掌“侍从、规谏、补阙、拾遗 。 ( 2 ) 掌封驳，依封驳本义可分为对敕令的封还和对臣下奏章的驳正。 ( 3 ) 掌纠劾，六科给事中有对六部百司的日常工作进行稽察的职责。 ( 4 ) 监督狱讼。 ( 5 ) 廷推。所谓廷推，明代儿选用内阁大学士、吏部尚书等高级官员，由吏 部会同三品以上廷推，而按规定，大臣的廷推，六科给事中都要参与。 除了上述六科给事中共同的职责外，各科给事中还有自己的专职。吏科负责 监督吏部引选，到地方赴任的官员领文凭、画字，纠核工作不负责的官员。户科 负责监督光禄寺每年进出的金谷，纠察陈乞田土、隐占侵夺者的情况。礼科负责 监督制订仪制，记录官员违法的情况，以备赠谥号时考察。兵科负责监督武官的 贴黄诰敕，和引选画凭之制。刑科向皇帝报告刑狱情况。工科负责监督军器局， 和御史一起巡视节慎库，与其他各科一起稽查宝源局。 明代六科给事中较之前给事中，职权大大扩张。作为对中央六部的监察机构 和对地方监察的十三道监察御史一起构成了明代的监察体系，统称为科道。顾炎 武高度评价明代给事中的成绩说：“明代罢门下省长官，而独有六科给事中，以掌 封驳之任。旨必下科，其有不便，给事中驳正到部，谓之科参。六部之官，无敢 抗科参而自行者，故给事中之品卑而权特重。 给事中从秦汉时的加官到魏晋以后成为正员，地位也由属官擢升为主事官， 经过两干余年尤其是唐、宋、明诸朝的发展，取得了包括封驳、言谏、监督、稽 核等诸多重要权力。以给事中为主的谏官制度是专司监察皇帝的制度，她是中国 专制君主政体的构成部分之一，她迫使统治者克制权欲，采取一些有利于人民的 积极措施，在一定程度上弥补了帝王独断可能造成的对专制统治根本利益的损害。 西明史职官- - ) 。 o 日知录封驳。 7 一、清代六科给事中的建制与职能论清代六科给事中制度的异化与借鉴 清初期，仿明制，设六科给事中，职事也同明代。不同明之处，无非：各科 最高长官，清称掌印给事中而明称都给事中；清设满汉复职，满汉制衡，互相监 督，而明没有；明之六科自为一署，而清雍正元年，为了防止前朝科道互相攻讦 的弊端，并六科于都察院，以一事权。 ( 二) 清代六科给事中的职能 关于六科给事中的通掌，清史稿记载，六科给事中，“掌言职、传达纶音、 勘鞫官府公事，以注销文卷，有封驳即闻 。清朝文献通考记载：“凡制敕宣 行，大事复奏，小事署而颁之。如有失，封还执奏。内外章疏，分类抄集，参署 付部，驳正其违误焉”。清会典记载：“掌发科钞，稽察在京各衙门之政事而 注销其文卷，皆任以言事。皇帝御门则侍班，御经筵亦如之，临雍亦如之。朝会 则纠其仪。凡科钞，给事中亲接本于内阁，应封驳则以闻，岁终则汇其本以纳内 阁。凡钞本，皆副以史书录书。儿直，以给事中一人，三同而代，圣制台省箴之 碑，即令守护焉。当朝，六科更番而察其朝单、救书、文凭。” 总结其职掌，有以下几项： ( 1 ) 掌言职 清帝对言谏不可谓不重视。顺治十二年正月下诏求言：“凡事关朕躬者，何令 不信? 何政未修? 诸王、贝勒、办事诸臣，旷职之愆，丛弊之处，及内外各司， 何害未除? 何利未兴? 各据见闻，极言无隐，须详明切实，庶便览观。一切启迪 朕躬，匡弼国政者，所言果是，即与采用，如有未当，必不加罪。 又说，“凡 事关政治得失民生休戚，大利大害，应典应革，切实可行者，言官宣悉心条奏直 言无隐。”囝康熙帝强调：“国家设立言官，专司耳目，凡政治得失，民生利弊， 必须详切条陈，直言无隐，斯为称职。若但敷衍虚文，浮冗剿袭，或以不急之务， 草率塞责，非朕广开言路之意。” 雍正元年，因久早不雨，雍正帝在反省自身的 同时，令满汉九卿、詹事、科道等言官直陈君主的过失：“凡朕所行之事，或有过 失，务尽言无隐。即所行无过，或更有应行事宜，亦各据已见陈奏，使朕有则改 之，无则加勉，方得古大臣责难于君之义。”雍正七年二月，雍正帝下诏切责科 d 清史稿职官- - - “都察院六科给事中条”。 清朝文献通考职官六 国清会典( 光绪朝) 卷6 9 都察院六科。 回清世祖实录卷8 8 西钦定台规卷5 。 鲫清圣祖实录卷4 3 。 o 清世宗实录卷7 8 论清代六科给事中制度的异化与借鉴一、清代六科给事中的建制与职能 道官，要求其尽忠职守，“使朕躬或有过失，更当直陈极谏”。乾隆帝曾说：“夫 朕之一身，岂能保无阙失? 正赖廷臣直言匡正，以勃不逮，即云大德不逾而日理 万几，或发号施令之失宜，或庆赏刑威之过其则，或进退黜陟之乖其分，或轻重 缓急之爽其衡，皆( 朕) 所不能自信者，乃朕诚心求之”圆 为保障科道言官充分行使职责，清代还给予了许多制度上的保护： 第一，保护上书谏言或弹劾的密奏制度。雍正元年上谕规定，科道官有事可 封章密奏。 雍正时，还有轮班具奏之制。“各科道每日一人上一密折输流具奏或 二三人同日各奏一折。一折纸言一事。无论大小时务，皆许据实陈之。即或无事 可言，折内必言明无事可言之故。但轮奏之制雍正未年废除。 第二，不罪言官和禁止反诬科道言官。顺治十一年上谕：“近来言官未见纠参 显要，皆因惧人反唇仇忤。今后被论者，如有辩处，只许就所参事款剖白，不须 反唇仇忤。 光绪十一年谕：“至措辞失当，从不苛求，即陈奏迂谬语涉鄙俚者， 亦未加以斥责。” 虽然皇帝有过这样美好的意愿，但在党争激烈的清朝，大臣对 位低权卑的科道官秋后算帐的情况并不鲜见，就连皂帝自己也会参与到清算言官 的行列，如嘉庆年间洪亮吉案。 ( 2 ) 传达纶音 即掌“接本”、“科抄 、“发抄 ，各科每日派给事中一人赴内阁接受红本( 经 皇帝批示过的题本) ，抄写若干份，送有关衙门承办。 各科的发抄对象也是法律特别规定的。“凡下赐诸官厅之敕书，除密谕外，都 察院掌其下赐之事。即下赐总督巡抚者， 粮场监督，其他各关监督者，必由户科； 必由吏科；下赐总督漕运总督仓场，坐 下赐学政者，必由礼科；下赐提督总兵 官者，必由兵科；下赐总督河道及工部所属之各关监督者，必由工科。各有一定 任务是也。 发往各省的题本，由各省坐京提塘亲赴六科抄录，刷印后六科查核， 然后再转发各省。皇帝针对特定事项向特定官员颁发敕书，特命六科专门负责管 理。乾隆三十六年规定：“嗣后恭办敕书，如系钦奉特旨者，仍照旧例办理，其余 o 清世宗实录卷7 8 。 圆钦定台规卷3 训典三。 钦定大清会典事例卷9 9 8 。 o 钦定台规卷5 。 囝钦定大清会典事例卷9 9 8 。 o 钦定大清会典事例卷1 1 1 2 。 参见关文发：试评嘉庆的“广开。高路”与“洪亮古上书事件，华南师 i ：【大学学报礼会科学版1 9 9 6 年第 一期。 o 钦定大清会典事例卷7 6 0 。 9 一、清代六科给事中的建制与职能论清代六科给事中制度的异化与借鉴 敕书不拘多寡，以半月用宝一次，每月汇为二次，用宝之后，即日发科。至差员 应领关防敕书，例需拨兵背护。除已领有关防印信，即将兵票办给，其请敕书， 由内阁用宝发给者，兵部于各衙门行文支取时，即照例办给兵票移送内阁，随同 敕书一并交科转发各该省提塘，将兵票封固，照旧赉送本章奏折之差弁，乘便赉 交该员祗领，再行令地方汛弁，照依本票拨兵三名背护。 四十五年规定：“嗣后 文武官员应缴敕书，俱送该科查验销号送阁，以免遗漏，而符体制。” “密本由该科给事中登号，原封送部，待部办理之后仍密封送科。” 但无论 科抄还是登号的奏本都仅限于明发上谕，皇帝密谕由军机处廷寄。 科抄之余，给事中还负史书录书之责。顺治初年规定：“凡红本发钞后，本科 别录二通。供史官记注者日史书，存储科署以备编纂者日录书。敬谨校对，钤盖 印信。史书送内阁，录书分存六科 。顺治六年( 1 6 4 9 年) 规定：“臣民章奏，天语 批答，应分曹编辑，以垂法戒，备章程，为纂修国史之用。令六科每月录送史馆， 付翰林官分任编纂”。 清一代尤重文件的保密工作。康熙十七年规定：“红本已奉旨到科，未送到部， 如将本内事情泄露，则将泄露者交刑部议罪，将科给事中议处。”乾隆二十一年规 定：“各省发递科抄事件，例应责令提塘办理，以杜讹传、私抄、泄露之弊。嗣后 小报房概行禁止，令个各提塘公设报房，遵照旧例具结呈科察核。其应行发抄事 件，各提塘亲赴六科抄录刷印，送科查核，转发各省所有在京各衙门抄报，总由 公报房抄发，仍令六科、五城御史严行访察。如有讹传、私抄、泄露等弊，交部 治罪。 ( 3 ) 掌封驳，即封还皇帝失宜诏令，驳正臣下奏章违误。钦定台规记载， 顺治十八年规定：“凡部院督抚本章已经奉旨，如确有未便施行之处，许该科封还 执奏。如内阁票拟簸本错误，及院部督抚本内事理未协，并听驳f 。”清代给事 中的封驳大体只限此两项。“中央及地方官厅陈奏君主之际，内阁先调查其奏章， 附以意见，转送军机大臣，会议御前，奉谕更移送都察院。若都察院确信该上谕 未便于施行，则疏明其理由，封还军机处，谓之封驳。其内阁批答之字句及中央 并地方官厅之奏事，若有误谬等得校正之。又，对封驳，通常称日驳正：。 o 钦定台规卷1 5 六科一。 o 钦定大清会典事例卷1 0 1 4 。 清世租实录卷1 3 3 。 国钦定台规卷1 5 六科一。 o 【日】织万撰，李秀清、王沛点校，清国行政法，中国政法火学出版社2 0 0 3 年版，第2 l l 页。 1 0 论清代六科给事中制度的异化与借鉴一、清代六科给事中的建制与职能 ( 4 ) 勘鞫官府公事 吏科，“分稽铨衡”，负责稽核人事，考察文官的铨选，监督文官考试。“凡京 察册籍和各省大计册籍，送吏科稽核 。负责签发文职官员赴任证书；户科，“分 稽财赋”，负责稽查漕粮、盐政、税收、仓储、工程以及日常田赋杂税奏销，和各 衙门向户部支领银物的造册；礼科，“分稽典礼”。稽核各项典礼事务，核查各省 科举试卷，稽核各省学政送交的文生童学簿册；兵科，“分稽军政 ，负责监督武 官考察，监督武官画凭赴任，稽考立功人员，稽核各省学政选送武生童子簿册， 监督俸饷、兵马朋椿、驿站的开销，邮符的发放，监督各坐京提塘之弊；刑科，“分 稽刑名 ，“稽核刑名案件，复奏死刑重案”。经“朝审 、“秋审”议定为“情实 的人犯，由刑科“三复奏闻”皇帝裁决。乾隆十四年( 1 7 4 9 年) 还奏准，都察院 本身由刑科稽察。还要稽查直省赃罚赎锾银谷细数；工科，“分稽工程 ，察核工 程费用的报销，核对运解工部物料的批回。 ( 5 ) 注销文卷 六科发抄给各衙门的文卷、事项，必须限期处理完毕，报各科注销。逾期者 则具题参劾。根据清史稿的记载，吏科负责注销吏部、顺天府的文卷；户科 负责注销户部的文卷；礼科负责注销礼部、宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、 鸿胪寺、国子监、钦天监的文卷；兵科负责注销兵部、銮舆衔、太仆寺的文卷； 刑科负责注销刑部文卷；工科负责注销工部文卷。圆， 清代法律规定，各衙门每月两次将所办之事造册，送科稽核、注销，各科每 月注销一次。“各衙门所办之事，每月两次造册，送稽核之科注销。依限完结者， 开除；限内未完及逾期有困难者，于注销本内声明；无故逾限者指参。各于月抄 缮本具题。” 对于逾期未完结，在造册内已经声明困难的，各科还应仔细审查， 以防托辞回复，科道官若不察延迟之故，一并处分。 注销制度即是纠举各衙门处理公务稽迟、违误之弊，有效的避免了各级官员 办事拖沓的现象，大大提高了行政效率，是一种行之有效的监督方式。 ( 6 ) 御门侍班，御经筵、临雍侍班之责 康熙二十五年( 1 6 8 6 年) 规定：“凡听政日，各部院奏事，以满、汉给事中各 二人侍班，班在翰林之次”。康熙五十四年改定：“凡听政日，满汉给事中各二人 o 钦定台规卷1 6 六科- - 。 窜清史稿职官二“都察院六科给事中条”。 恸钦定火清会典事例卷l0 1 4 。 西钦定大清会典事例卷1 0 1 7 1 1 一、清代六科给事中的建制与职能论清代六科给事中制度的异化与借鉴 与御史同班侍立 。经筵是为皇帝研读经史而举行的御前讲席，顺治十四年( 1 6 5 7 年) 规定：“凡御经筵，以满、汉给事中各一人侍班，在文华殿内西向立”。临雍 是基帝到国子监的辟雍殿讲学，一般是阜帝登基以后，例去一次，乾隆四十九年 ( 1 7 8 4 年) 规定：“凡遇临雍，以满汉给事中各一人侍班”。 ( 7 ) 直宿、守护圣制台省箴碑之责 顺治初年定：“六科官署，每日以给事中一人轮直，二日一更代。光绪朝清 会典则改为：“凡直，以给事中一人，三日而代。”值班给事中有守护册卷房的 职责。乾隆十八年( 1 7 5 3 年) 奏准：“嗣后六科移取册卷，并知会直班官弁，同启 封识。如有不行知会私自开封者，令直班官弁立即拿究 。但给事中轮值制度到后 来往往阳奉阴违，以致咸丰三年( 18 5 3 年) ，出现有人“擅进阙门，私往刑科寄宿， 并有窃取印册印封情事”。咸丰帝于是“著都察院堂官转饬该给事中督率直宿之笔 帖式，于一切闲杂人等，加意稽察，毋稍疏懈。倘该( 轮值) 给事中及该( 轮值) 笔帖式等有旷误不到者，即行指名严参”。 给事中还兼有守护圣制台省箴碑之责。雍正八年( 1 7 3 0 年) ，轮直给事中增加 守护清扫康熙御制台省箴碑的职责，“倘官吏人等仍敢擅入，视为憩息之所， 轮班科员即行参奏。如科员不奏，经朕访闻，定行交部察议”。 ( 8 ) 朝会上核朝单，纠礼仪之责 康熙四十年( 1 7 0 1 年) 规定：“每月逢五常朝之期，令给事中更番稽察。吏、 礼二部将各部院所送朝单并所收职名，送于当直之科核对，如单内有各职名不到 者，行询确有事故者免参，余仍指名题参”。但仅是对汉官而言，对满洲官员没有 监督，直至雍正七年( 1 7 2 9 年) 规定：“凡常朝大小官员职名，系吏部司官按班收 讫，送科核对，惟满洲大小官员常朝职名，吏部不行开送，各科无凭核对。嗣后 先常朝一f l ，满洲大小官员，将朝单开送吏部，一例会集，按次坐班，令吏部司 务收受职名，同朝单送科核对，无故不至者，该科参奏 。于是六科对满洲朝会的 职宫，也有了监督之权。六科不仅负责检核朝会职官的名单，核实朝会人员是否 到朝，还负朝会纠仪之责。“凡圣殿当朝，御门听政，经筵临雍诸典，皆以都察院 堂官或六科给事中十五道御史轮派一二人至十数人侍仪。”如果臣工失仪，科道可 以指名题参。另外还负责纠察祭祀，所有太庙、文庙、历代帝王庙、天坛、地坛、 社稷坛、祈祷坛、及祈雨救护日月等祭祀，皆由都察院堂官或派科道若干人陪礼。 o 大清会典卷6 9 1 2 论清代六科给事中制度的异化与借鉴一、清代六科给事中的建制与职能 如有与祀诸臣，未在禁城斋宿或喧语失仪，或托辞不到者，监察科道皆有指参之 责。 ( 9 ) 与御史并差 雍正元年( 1 7 2 3 年) ，皇帝以明末“延论纷嚣，给事中以无所隶属益得恣情自 肆”为由，将六科给事中并入都察院，“诏以六科隶属都察院，听都御史考核” 。 “以六科内升外转，始隶都察院，凡城仓漕盐与御史并差，自是台省合而为一。 内升外转即将都给事中、给事中由康熙时的七品，皆升为正五品，与都察院的十 五道监察御史平级，转入都察院并差行事。御史出外察巡之事，亦派遣给事中分任。 观乎六科的职能设计不难发现，对六科给事中行政监控职能的规定非常庞杂， 但六科的言谏、封驳职能的规定则相对薄弱，这就为六科给事中最终由谏官走向 监官埋下了制度的种子。 o 大清会典卷6 9 。 留皇朝掌故_ f l 编卷2 官制二 国( 清) 纪昀等撰： 历代职官表，卷1 8 都察院j - ) 。 1 3 二、清代六科给事中制度异化的表现论清代六科给事中制度的异化与借鉴 二、清代六科给事中制度异化的表现 清初的给事中向以谏诤君主和纠察百官为主要任务。但到光绪三十二年官制 改革时，竟以“六科给事中向主封驳诏书，检阅题本，近封驳久停，题本亦改， 给事中职掌已与御史无殊；且六科之名本与六部相为附丽，今六部已拟变更，而 六科仍存名目，名实违异，于义未妥”回为由，改六科给事中为都察院给事中。当 时的御史赵炳麟还建议干脆改给事中为殿中侍御史，理由是：“近来各署该题为奏， 去年又裁六科名目，考阙职掌，无事可给，名实不符 ，“今之给事中，谏诤阙失， 纠正非违，略似唐时殿中侍御史之职不如因实定名 圆。给事中的谏议职能自 宋起就已呈削弱之势，从清初到清末，给事中的职能更是发生了一些异常变化， 使得作为谏官的给事中已经起不到上情下达，驱除壅蔽的作用了，反而变身为纠 察官邪的御史。 ( 一) 言谏权的式微 谏议制度在隋唐时已经相当完备，当时朝廷也广开言路，鼓励进谏，对谏议 也能宽容接纳，一时涌现出许多敢于直言谏诤、驳正君失的谏官，如魏征、张玄 素、李藩、韦温等，无不以犯颜直谏留名青史。当时谏官可以随宰相入阁议事， 有失辄谏。唐太宗曾下诏：“自今中书、门下及三品以上入阁议事，皆命谏官随之， 有失辄谏。 “每宰相入内平章大计，必使谏官随入，与闻政事。 谏官还可以 随时上封言事。开元十二年玄宗下诏：“自今以后，谏官所献封事，不限旦晚，任 封状进来，所由门司不得有停滞。” 为了保证谏官独立言谏，肃宗至德元年( 7 5 6 年) “敕谏议大夫论事，自今以后不须令宰相先知。”肃宗时，曾令两省谏官十日 一上封事，鼓励和监督谏官上封言事。 明中期以后，给事中常常因谏诤而获罪。正德十四年，为谏南巡一事，廷杖 大臣一百十十六人。嘉靖三年，为谏大礼议案，一百三十四人入狱，杖死十七人。 但廷杖并没有让以“武死战，文死谏”为最高理想的谏官们屈服，同时，朝廷对 o 东方杂志，1 9 0 6 年( 第三年) 之临时增刊宪政初纲第7 7 页。 。参见( 清) 赵炳麟著，黄南津等点校，赵柏岩集，广西人民出版社2 0 0 1 年版，第9 91 - - 9 9 3 页。 囟资治通签卷1 9 2 太宗贞观j e 年。 由通典卷2 1 职官三谏议人火。 唐会要卷5 5 谏议大夫。 1 4 论清代六科给事中制度的异化与借鉴二、清代六科给事中制度异化的表现 杖死者往往加以褒奖，这抓住了酸书生的命门，“虽常有杖刑，而受者反以为荣”， 虽当朝廷杖很残酷，但谏者多如扑火的飞蛾。 清代也有过不少敢于为民请命，敢于纠劾权贵的给事中，像魏象枢、杜笃祜、 谢振定等。清代后期也一样，如给事中吕贤基，“持正敢言，数论时政得失，多所 采用，文宗即位，应诏上封事，请懋圣学、正人心、育人才、恤民隐，尤被嘉纳。 又如给事中黄爵兹，“以直谏负时望，遇事锋发，无所回避，言屡被采纳。” 但总 体情况是，政局清平时，则言者寥寥，国家处多事之秋时，反而多直言敢谏之臣。 清初，六科设立后，给事中们围绕着清初的制度建设和当时热门的剃发、逃 人问题等展开了谏诤活动，在制度建设等问题上的谏议多能被接纳，如户科给事 中刘昌启谏议“立规模、审庙算、推诚心、集群策、施实惠、定经赋、定官制、 颁俸禄、明等威、重守令 。 户科给事中郝杰谏议“劝农桑以植根本、抚逃亡以 实户口、禁耗赎以除苛政、严奢侈以正风俗。”“宜遵旧典，遣祀阙里，示天下 所宗” ，以收服汉士大夫的心。这些谏议都为清初统治阶层所采纳，并为满清贵 族夺取并巩固中原政权起到了重要作用。但在剃发、衣冠、圈地等问题上，满清 统治者表现出了坚决维护本民族利益的执拗。顺治三年，多尔衮谕告群臣：“有为剃 发、衣冠、圈地、投充、逃人牵连五事具疏者一概治罪，本不许封进。 顺治十二 年正月，兵科给事中李褶上疏，指出逃人立法过于严苛，请求修改逃人法，对窝 主和逃人宽大处理。顺治帝严饬李褶等汉官“但知汉人之累，不知满洲之苦。 ( 逃人乃满族) 向来血战所得人口，以供种地牧马诸役。乃逃亡日众，十不获一。 究厥所由、奸民窝隐，是以立法不得不严。若谓法严则汉人苦，然法不严，则窝 者无忌，逃者愈多，驱使何人? 养生何赖? 满洲人独不苦乎? 李褶被罚流徙尚 阳堡。为了维护满人的利益，顺治帝竟然不惜降罪言官、堵塞言路。同年三月， 顺治帝再行申饬：“自此谕颁发之同为始，凡章奏中再有干涉逃人者，定置重罪， 决不轻恕”。 自道光朝起，清王朝进入衰危期，外有西方列强虎视眈眈，内有农民起义， 官僚腐败。天下兴亡，匹夫有责，在民族存亡的关键时刻，有思想的朝野人士纷 国清史稿吕贤基传。 蛐清史稿黄爵兹传 亩清世祖实录卷5 。 清世祖实录卷6 。 如济世祖实录卷9 。 俺清世祖实录卷2 8 。 o 清世祖实录卷9 0 。 1 5 二、清代六科给事中制度异化的表现论清代六科给事中制度的异化与借鉴 纷建言献策，一时间，言者纷纷。曾任工科给事中的黄爵兹，以直谏负时望，上 综核名实疏，提出对教育、安全、水利仓储、军事、海防、人才等方面的考察 意见；上敬陈六事疏、严塞漏卮以培国本疏，力陈鸦片毒害，并主张禁烟： 上募兵节饷疏，为强固海防出谋划策。他疏请刷清吏治，扫除贪污，整顿军备， 巩固边防，又疏请严禁鸦片，组织团练，以防御英军入侵，并两次亲赴福建、广 东考察海防。他上陈国计，下拯民生，为道光帝所信任，为百姓所拥戴。怎奈， 清王朝已经风雨飘摇，日暮途穷，再往后，慈禧等君主，虽摆出求言切切的姿态， 但却视言谏为掌上玩物，只是虚迎应付。 而清代中期，无论康乾盛世，还是后来嘉庆“中兴”时期，言官大多圆通谨 慎，多磕头少说话，少有像前朝一样赫然彪炳史册的敢于直言犯谏的给事中。嘉 庆帝曾专门写谏臣论一文：“人君致治临民，未能尽善尽美，若无谏诤之臣， 政不纲矣。科道之员，应效魏征之劲节，立志公正，直进弹章，毫无瞻顾。君有 失德，则绳愆纠谬，若一味缄然，徒贻寒蝉之诮。望言臣洗心涤虑，常存以言事 君之诚，尽摒取巧谋利之伪，上章进谏，不必妄生疑惧，当言则言，言必有中。 若仍存私见，视朕为拒谏之主，更不可问罪浮于彼矣。彻既有训斥之意，又有宽 慰之情，可反见当时的朝政谏者寥寥的局面。 ( 二) 封驳权的虚置 自隋唐以来，给事中最主要的工作就是掌封驳。 唐代给事中的封驳权力很大。按唐制，凡谕旨诏令，不经中书门下审署，加 盖中书门下之印，即使是皇帝的手谕也无效。唐代诏令是由中书省根据皇帝旨意 撰拟，撰拟官员如果认为旨意不当，可以拒绝撰拟或退回给皇帝，所谓“封还词 头”。诏令拟好后，要经门下省审核，如果认为不合适，可以退回中书省，称为“封 驳”。直到审核无错失了，才可以送尚书省执行。有时皇帝也会由内宫直接发出一 些批示，为了与一般的诏令区别，这种从内宫传出的旨令，封口的时候斜着封， 信封上用黑颜色的墨书写，又称“斜封墨敕”。表示敕令未经中书门下审署，请执 行官员马虎承意。斜封墨敕发到执行部门官员手中，他们可以根据实际情况考虑 是否执行。一般认为这些斜封墨敕没有合法性，所以宰相刘棉之说：“不经凤阁( 即 中书省) 鸾台( 即门下省) ，何名为敕? 唐代给事中封驳权的范围大到诏敕、军国大政，小到皇帝的私人生活。“贞