（社会学专业论文）城郊失地农民社会保障政策实践研究——基于n市s村的个案调查.pdf

摘要 摘要 在失地农民生存权益逐渐受到社会重视的情况下，许多省市的政府部门开始 了失地农民社会保障政策的有益探索。n 市于2 0 0 4 年5 月出台了n 市被征地农 民基本生活保障试行办法，是为失地农民提供社会保障制度供给的初步尝试。 由于为失地农民提供社会保障政策已是大势所趋，因而关注现行政策的实践 效果就显得尤为重要。而目前学术界对现行政策的研究仅限于从政策本身或者技 术层面上发现和解决问题，缺乏对失地农民自身需求的关注，因此并不能从根本 上使失地农民社会保障权益得到保护。 本文以n 市失地农民社会保障尝试为例，通过个案调查发现，该政策在实践 中虽然取得较高的参保率，但是参保水平总体偏低，并且失地农民的参保意愿并 不高。原因在于失地农民认为现行政策在保障水平、保障内容、实施程序等方面 不能满足其需求，缺乏吸引力；而失地农民群体自身的年龄、文化程度、经济状 况等因素对其需求具有决定性的约束作用；政府对城市居民的社会保障制度供 给、对失地农民的征地补偿制度安排和安置就业机制也影响了失地农民在参保过 程中的行为选择。 以失地农民自身需求为镜，反观现行失地农民社会保障政策供给，笔者认为 不能用“强制参保 来实现政策效果，而是应该正视失地农民的需求差异，根据 失地农民不同特质不同需求采取不同的社会保障办法，并完善与此密切相关的政 策，如此才能提高政策吸引力，真正保障失地农民的权益。在此原则下，笔者设 计了n 市失地农民社会保障政策的改善路径。笔者相信，无论是在理论研究方面 还是在政策实践方面，两方面的共同进步将使“失地农民问题”成为历史。 关键词：失地农民、社会保障、政策实践、困境、成因 a b s h a c t a b s t r a c t i n 廿l ed 曲t so fl 锄d l e s sp e a s a n t ss u n ，i v ea 舒a d u a ls o c i a la 仕e n t i o n g o v e 力衄c n t d 印a m n e n t si nm a n yp r o v i n c e sa n dc i t i e s s t a r t e dt 0e s t a b l i s hs o d a ls e c 嘶t ) rf b r l a n d l e s sp e a s a n t s i i lm a y2 0 0 4 ，c i t yni n 们d u c e d l a n d l e s sp e a s a n t so f c i t ) ，nb 商c 1 i v c l i h o o dg u a u r a j l t e ep i l o ts c h e m e ”i t sp r e l i m i n a 巧t r i a lo f s u p 讲y i n gs 砌a ls 洲t y f o r1 a n d 1 0 d d m e r s t h a i l l ( st ot h ei m p l 锄e n t a t i o no fl 觚d l e s sp e a l s 觚t s s o c i a ls e c u r i t yp 0 1 i c i e sh a v e b e c o m et h e 订e n do ft h et i m e s ，c o n c e mo nt h ee 绦圮t so f 廿l ep r a c t i c ea p p e a r st ob e p a n i c u l 砌yi m p o r t a n t t h ec u r r e n ta c a d e m i cr e s e a r c ho nm ee 面s t i n gp o l i c yl i m i t e dt o i d 铋t i 匆a i l ds o l v ep r o b l e i l l s 舫mt l l ep o l i c yi t s e l fo rt e c h n o l o g y i t sl a c ko fp a 灿g e n o u 曲a t t e n t i o nt ol a i l d l e s sp e a s a n t s o w nn e e d s t h e r e f o r e ，m a t si i l l p o s s i b l et o f u n d 锄e n t a l l yp r o t e c tt h el a n d l e s sp e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t yr i 曲t sa 1 1 di n t e r e s t s i i lt h i sp a p e r ，l a n d l e s sp e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t ) ，o fc i t yni sa i le x 锄p l e t h ec a s e s t l l d yf i n d st h a tm ep o l i c yi np r a c t i c ed e s p i t ea c h i e v e dh i 曲e ri n s u r a l l c er a t e s ，b u tt l l e o v e r a l ll e v e lo f p a r t i c i p a n t sw a sl o w ，a n dl a n d l e s sp e a s a n t sd i d n th a v es t o n gd e s i r et o p a r t i c i p a t ei n l a n d l e s sp e a s a n t sb e l i e v e dt h a tt h ee x i s t i n gp o l i c yc a nn o tm e e tt h e k n e e d si nt h el e v e l ，c o n t e n ta n di m p l e m e n t a t i o np r o c e d u r e s w h a t sm o r e ，l a i l d l e s s p e a s 2 u l t so w na g e ，e d u c a t i o n ，e c o n o m i cs t a t u sa n do m e rf a c t o r sd e t e m l i n e dt h e i r n e e d s i i la d d i t i o n a l ，u r b a ns o d a ls e c 丽t y ，l a i l dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，a n d r e s e 仕l e m e n te m p l o y m e n tm e c h a n i s mh a da l s oa 依斌e dt h ec o n d u c to fm e p a n i c i p a n t s c ：h o o s e i nm ep r o c e s so fl a n d l e s sp e a s a n t s l a n d l e s sp e a s a n t s n e e d sa sam i 仃o r ，l o o k n gb a c ka tm ee x i s t i i 玛s o c i a ls e c 耐t y p o l i c i e s ，w ec a nn o ta c h i e v em eg o o de f 诧c to fp 0 1 i c i e sp r a c t i c eb y ”m a n d a t o 巧 i n s u m c e ”w es h o u l de n v i s a g ed i 蔬r e l l tn e e d so fl a n d l e s sp e a s a n t s ，e s t a b l i s hs o c i a l s e c 谢t ) ，f o rl a i l d l e s sp e a s a n t sa c c o r d i n gt om e i rc h a r a c t 嘶s t i c sa l l dd i f j l h e n tn e e d s ， i m p r o v et h er e l e v a n tp o l i c i e s b yd o i n gm e s e ，p o l i c y sa t t r a c t i v e n e s sc a nb ee 1 1 1 1 a n c e d ， m er i g h t so fl a n d l e s sp e a s a n t sc a l lr e a l l yp r o t e c t e d i nt h i s 研n c i p l e ，m ea u t h o r d e s i g n e dt h ei m p r o v e n l e n tm e a l s u r e so ft h es o c i a ls e c u r i t yp o l i c yf o r1 a n m e s sp e a s a n t s i nc i t yn w h a t e v e ri nm e o r e t i c a lr e s e a r c ho ri np 0 1 i c yp r a c t i c e ，b o n ls i d e sw i l lm a k e g r e a tp r o g r e s s ，a n d l a n d l e s sp e a s a n t s ”w i l lb a c o m eap a r to f h i s t o 阱 k e y w o r d s ： l a n d l e s sp e a s a n t s p r a c t i c ep l i 曲t s o c i a ls e c u r i t y p o l i c yp r a 砸c e c a u s eo ff o m a t i o n i i 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) 年l 乒磁一劬否年月l 日 论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ： 年多月l 日 河海大学硕士毕业论文 1 1 研究问题 第1 章绪论 在现行土地制度、征地制度、城乡二元体制的综合作用下，我国城市化运动 出现了副产品失地农民群体利益受损，成为一个备受政府和社会关注的特殊 群体。随着城市化步伐的加快，这个群体的人数越来越多。据估计，到2 0 0 4 年 年底，失地农民的数量已达到4 0 0 0 万之多。根据全国土地利用总体规划纲要， 到2 0 3 0 年，需要征地3 8 0 0 万亩，将产生8 0 0 0 万失地农民。在征地过程中，众 多失地农民权益受到侵害。2 0 0 2 年，国家信访局受理土地征用的初信初访4 1 1 6 件，大部分聚焦在农民的失地失业问题上；2 0 0 2 年上半年，国土资源部接受群众 反映征地纠纷、违法占地的问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ；2 0 0 3 年上半 年，农业部收到的农村土地问题来信增长了1 7 4 ( 郭春华、朱米均，2 0 0 6 ) 。以 上数据表明，如何保护失地农民权益，是个迫待解决的问题。 失地农民的权益包含多个方面，如土地使用权、补偿权、参与权、社会保障 权等等。而农民失地后，最为突出的问题在于基本生存权益得不到保障，陷入种 田无地、就业无岗、社保无分 ( 韩俊，2 0 0 5 ) 的困境。因此，社会保障被认为 是保证失地农民基本生活的最为重要的方式。2 0 0 3 年5 月，浙江省率先出台关 于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见，进行了失地农民社会保障的 初步探索；随后，江苏和上海分别出台了江苏省征地补偿和建立被征地农民基 本生活保障制度试点办法和上海小城镇社会保险暂行办法，为失地农民构 筑起了长远的生活保障。随着失地农民问题的日益突出、政府部门和社会对失地 农民问题认识的逐步提升，各地陆续开始了失地农民社会保障政策的探索。2 0 0 6 年，国务院办公厅转发了劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障 工作指导意见的通知，要求各地积极做好被征地农民社会保障工作，并就保障 对象、保障水平和资金来源等问题做出了原则性的规定。2 0 0 7 年5 月，劳动保 障部又发布关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知，进一步 明确了被征地农民社会保障工作的责任和资金落实监管等问题。截至2 0 0 7 年底， 全国已有近2 0 个省、市、自治区研究出台了有关失地农民社会保障的政策文件。 这些省、市、自治区包括北京、吉林、辽宁、天津、河北、内蒙古、甘肃、上海、 第l 章绪论 江苏、浙江、安徽、山东、福建、广东、重庆、西安、成都等。 各地做法可以归纳为以下六种类型：一是纳入城镇社会保障体系，如北京市 和成都市；二是纳入农村社会养老保险制度，如青岛市和珠海市；三是建立专门 的失地农民社会保障制度，如天津市和西安市；四是建立失地农民基本生活保障 制度，浙江省便是属于这种；五是将失地农民纳入小城镇社会保障体系，这种保 障模式只在上海实行；最后是将失地农民纳入商业保险体系，目前只有重庆实行 这一政策。 总体而言，各地对失地农民社会保障所做出的政策安排，对象限于城郊结合 部的失地农民，而且尚处于探索阶段。这就意味着失地农民社会保障政策本身并 不完善。而且，“由于人类认识活动的局限性和政策活动本身的复杂性，政策的 目标和手段都有可能在执行过程中遇到这样那样的问题，预想中具有可行性的政 策并非就是实践中具有可行性的政策”( 谢明，2 0 0 4 ：3 2 3 3 2 4 ) 。在公共政策制 定出来执行之后，还应该对其进行政策评估，“从而决定这项政策的持续、发展、 调整或终结”( 谢明，2 0 0 4 ：3 2 4 ) 。因此，关注现行失地农民社会保障政策的执 行状况是政策完善所需。 “社会保障 包含了众多方面，如覆盖范围、保障水平、资金来源、资金运 营、资金监管等等。本文则以现行的专门针对失地农民出台的社会保障政策文件 研究对象。这一政策以“养老保险”或者“准养老保险”为主要内容。因此本文 将研究失地农民“养老保险”或“准养老保险”政策是否在覆盖范围和保障水平 上收到了良好的效果。从制度理论角度上看，失地农民社会保障制度是一种外在 制度，即由政府设计并强制执行的。在农民失地以前，传统观念上，土地承担着 就业、收入、养老等保障功能。在社会发展和变迁的大背景下，农民被动丧失土 地及其负载的保障功能。这种政府主导型的制度变迁方式，政策实践效果如何? 是否能够反映和满足失地农民的真实需求? 即： 政策是如何运行的? 收到了什么样的效果? 政策目标群体失地农民是否认同这一政策? 他们对现行政策有什么样的意见? 为什么会有这些意见? 应该怎样改进? 2 河海大学硕士毕业论文 这些问题都需要经过实证考察才能回答。 关注失地农民社会保障政策实践，从失地农民立场关注政策实践效果，反映 政策实践问题，从而反观政策完善路径，是本文的研究主题。 1 2 失地农民研究 在中国，“失地农民”作为一种现象，最早出现于改革开放初期。由于不同 的经济和政治制度，我国失地农民与英国、拉美国家的失地农民有所不同，因此 研究重点也有差异。国外的失地农民研究比较著名的有英国“圈地运动”和拉美 城市化失地农民研究。我国的失地农民研究，始于2 0 世纪9 0 年代初，研究内容 包括了现状、成因、补偿安置、社会保障、市民化等方方面面。其中失地农民社 会保障，是解决失地农民问题的出路，因此成为失地农民研究的焦点。 1 2 1 国外失地农民研究 在历史上，英国“圈地运动 和二战以后拉美快速城市化导致的失地农民问 题较为突出，因此成为众多思想家和学者们关注的焦点。 ( 1 ) “圈地运动”对失地农民的影响 “圈地运动”特指1 5 世纪末至1 9 世纪上半叶英国贵族用暴力手段大规模剥 夺农民土地的过程。很多学者( 刘海云，2 0 0 7 ) 从不同角度研究“圈地运动”给 农民带来的不良影响。在英国政府的强制推行下，“圈地运动 不仅使大批雇工， 而且还使相当一批自耕农也被迫离开村庄，同时还有其他许多几乎完全依靠工作 来谋生的铁匠、木匠、手艺人等也被驱赶出了农村。有的学者形象地指出“这一 部分农村人口像被从曾将养活他们的土地里拔出来似的，从今以后，既没有家又 没有可依附的东西，遂成为不固定而流动的人口”。“被驱赶的农民不是流入城市 就是沦为农业工人阶级”。芒图( p a u lm a n t 0 1 ) 也指出，这些“农民由于需要 和缺乏工作而被大批地逼向城市，在那里，由于他们的新职业在织机上或熔 炉边的性质，他们不久就会有耗竭自己及其子孙的离奇的结果”。马克思指 出“他们大批地变成了乞丐、盗贼、流浪者，其中一部分是由于习性，但大多数 为环境所迫 。 ( 2 ) 拉美城市化进程中的失地农民问题 二战以后，拉美国家进入了快速城市化和工业化的时期，产生了大量失地农 第l 章绪论 民。他们涌向城市，而城市经济却难以承受众多的农村移民，因此他们只能生活 在城市外围一些简陋的生活居所，形成著名的“贫民窟 。在这里生活的失地农 民既享受不到公共服务设施，也无法获得正规的工作机会，更无法参与政治，从 而被“边缘化 了。众多拉美学者将研究目光聚焦于“贫民窟 、“边缘化”问题， 认为他们既不属于已将其排斥出去的农村，又不属于无法吸纳他们的城市，因而 被遗忘在现代化进程的边缘线上( 刘海云，2 0 0 7 ) 。 此外，1 9 世纪末2 0 世纪初美国的失地农民进城也给城市秩序造成了巨大冲 击，美国社会学者帕克等人对此进行了大量研究。许多研究发展中国家社会问题 的专家也论述过其他发展中国家城市化过程中的失地农民问题。 国外关于失地农民的研究，主要集中于失地农民形成原因的分析和生活现状 的描述。这些研究虽然对我国失地农民研究具有一定的借鉴意义，但是由于我国 长期实行城乡二元分割体制、土地公有和国家作为征地主体的制度安排，导致我 国失地农民问题更为严峻和突出。因此，在研究我国失地农民问题时，不可忽视 中国特有的社会背景、经济环境和政策安排。 1 2 2 国内失地农民研究 “失地农民”一词最早见于决策者在加快经济发展中的理性把握( 李励 华，1 9 9 4 ) 。在这篇文章中，作者指出开发区热导致农民失去许多土地，提到清 苑县委书记张志文曾做过一项专题调查，在其开发区失地农民出路的构想指 出“解决今后十年失地农民出路问题已成为当地政府颇为挠头的问题之一”。真 正关注失地农民问题的文章是农村集体土地所有者主体的确认与利益保障( 韩 红根，1 9 9 6 ) 。该文指出失去土地的农民在就业、养老和生活上得不到保障，潜 伏着许多社会问题，并提出了失地农民利益保护机制。其后失地农民问题逐渐进 入学者们的视野，并于2 0 0 2 年开始火热起来。迄今为止，关于失地农民问题的 文章达4 0 0 0 余篇。探讨的内容大致分为以下6 个方面： ( 1 ) 失地农民现状 失地农民规模方面，根据国土资源部统计，从1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农 建设占用了3 3 0 0 多万亩耕地，目前全国失地农民总数在4 0 0 0 万人左右，每年还 要新增2 0 0 多万人( 张酷，2 0 0 4 ) 。更有学者指出这一群体已经远远超过4 0 0 0 万 人次( 杨盛海、曹金波，2 0 0 4 ) 。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年 4 河海大学硕士毕业论文 至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万亩，这就意味着失地农民的规模将 不断扩大。据预测，到2 0 3 0 年我国失地农民将由现在的4 0 0 0 多万人增加到1 1 亿入( 廖文寿，2 0 0 2 ) 。 失地农民生存现状方面，很多失去土地的农民游离于“农民”和“市民、 “农村 和“城市 之间。“农民失去土地后，他当不成农民了，而领到的那点 补偿金，也当不成市民 ( 陈锡文，2 0 0 1 ) 。短期内，失地农民可以依靠一次性征 地补偿费用来维持基本生活。但是在就业市场竞争激烈、社会保障制度不健全的 社会背景下，补偿费用消费殆尽以后，失地农民就失去基本生活保障，最终沦落 为“种田无地、就业无岗、社保无分 ( 韩俊，2 0 0 5 ) 的困境。 心理方面，在征地前，年龄、家庭劳动力状况、对家庭收入变化的预期以及 安置方式等因素，影响着农民的征地意愿( 金小琴，2 0 0 7 ) ；征地过程中，他们 具有趋避冲突、不满情绪、感染、从众、侥幸这五种心理( 张传华、邓凌等，2 0 0 5 ) ； 失地后，大部分失地农民认为自己是农民，且认同适应不良( 张海波、童星，2 0 0 6 ) 。 ( 2 ) 失地农民问题成因 这一主题下研究包括两个方面，一方面是指“失地农民”这个特殊群体的产 生的原因，另一方面是指“失地农民”群体成为社会问题的原因。前者也可以说 是导致农民大规模失地的原因，包括城市化和工业化的快速发展扩大了非农用 地、各类开发园区过渡泛滥侵吞了大量农民土地、土地流转中行政管理缺位与执 法不严导致土地流失、工商企业和专业大户直接进入农业生产领域导致农民间接 失地、“征而不用 造成耕地资源闲置浪费( 曲天鹅，2 0 0 4 ) 。后者包括由土地产 权模糊、”公共利益”界定不清及价值衡量的不对称等因素导致的各种应有权益的 流失( 梁伟，2 0 0 7 ) ；还可以归纳为思想认识层面、法规层面以及技术操作层面， 具体“表现为国家现行土地征用法规的有关规定不合理，对失地农民的补偿水平 太低，没有为失地农民解决就业和社会保障预留足够的政策空间，对征地补偿费 分配不规范等”( 姜太碧、梅胜全，2 0 0 5 ) 。 ( 3 ) 失地农民补偿 关于失地农民补偿问题，有学者站在较为广阔的视野下讨论征地补偿问题 ( 安虎森，2 0 0 6 ；刘倩均，2 0 0 6 ) 。较多学者从相关因素出发探讨如何进行合理 的补偿，如农村土地的社会功能角度( 徐琴，2 0 0 3 ) 、失地农民的生存成本和贫 困问题角度( 陈新锋，2 0 0 5 ；李世平，2 0 0 5 ；郭斌，2 0 0 7 ) 、失地农民的可持续 5 第l 章绪论 发展角度( 刘金荣，2 0 0 4 ；朱启臻，2 0 0 6 ；郭素玲，2 0 0 7 ) 、失地农民安置和权 益保障角度( 蒋嫒嫒，2 0 0 5 ；彭征，2 0 0 6 ，王丽，2 0 0 7 ) ，以及土地发展权角度 ( 张良悦，2 0 0 7 ) 。不少文章以关注现行征地补偿制度存在的各种问题，并提出 制度改革建议为主题( 刘红，2 0 0 4 ；齐锡晶，2 0 0 5 ；张德威，2 0 0 7 ；江苏省哲学 社会科学规划办公室，2 0 0 7 ) 。有些学者分析现行失地农民补偿模式( 胡宏伟， 2 0 0 5 ) 。还有学者探讨不同类型的失地农民及其征地补偿( 韩纪江，2 0 0 5 ) 。 ( 4 ) 失地农民安置 有关于安置方式的探讨，如“土地换保障 ( 卢海元，2 0 0 3 ) 、留地安置( 李 明月，2 0 0 7 ) 或称“金包银”模式( 陈敏，2 0 0 6 ) 、住房安置( 吕维平，2 0 0 7 ) 、 多途径结合安置( 钱风魁，2 0 0 6 ) 。有实证研究某种安置方式的实施效果，如厦 门“金包银”工程( 陈金田，2 0 0 6 ) 、谢子平对全国6 市失地农民安置的典型调 查( 谢子平，2 0 0 6 ) 、江苏省吴江市的失地农民安置制度( 陈忠，2 0 0 7 ) 、延安市 宝塔区的失地农民安置问题( 惠晓峰，2 0 0 7 ) 、我国不同地区失地农民住房安置 的实施效果( 李燕琼，2 0 0 7 ) 。有的学者从补偿与安置相关角度探讨合理安置问 题( 於忠祥，2 0 0 4 ；彭征，2 0 0 6 ) 。还有不少学者讨论妥善安置失地农民及完善 安置方式问题( 余向平，2 0 0 4 ；何格，2 0 0 5 ；齐锡晶，2 0 0 5 ) 。此外，有学者对 安置方式的影响因素进行了深入分析( 蔡传斌，2 0 0 6 ) 。 ( 5 ) 失地农民社会保障 总体而言，关于失地农民社会保障问题的研究也包括如下几个方面：一是建 立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性分析( 王顺喜，2 0 0 7 ) ；二是对社会 保障体系的总体设计( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ；蒋和胜，2 0 0 4 ；张靖，2 0 0 5 ；钟 涨宝，2 0 0 6 ；赵新龙，2 0 0 6 ；周萍，2 0 0 6 ；苏晓艳，2 0 0 6 ；王艳成，2 0 0 6 ；金丽 馥，2 0 0 7 ；何宏莲，2 0 0 7 ) ；三是以某个省份或城市为依托，描述和分析现行失 地农民社会保障制度，以浙江省及其各市居多( 王美涵，2 0 0 4 ；吴小明，2 0 0 4 ； 赵友谊，2 0 0 5 ；) 、还有四川成都市( 李江，2 0 0 5 ；刘家强，2 0 0 7 ) 、沈阳市( 牛 勇，2 0 0 7 ；郭秀梅，2 0 0 7 ) 、安徽部分市县( 郑小玲，2 0 0 7 ) 、西安市( 杨华，2 0 0 7 ) 以及重庆市( 叶晓玲，2 0 0 7 ) ；四是从社会保障的某个方面深入探讨失地农民社 会保障问题，如建立该制度的原则( 魏建斌，2 0 0 5 ) 、养老保障( 尹文静、侯军 岐，2 0 0 6 ；史先锋、曾贤贵，2 0 0 7 ) 、医疗保险( 嘉蓉梅、李燕琼，2 0 0 6 ) 、失地 农民内部不同群体的社会保障问题( 乔明睿，2 0 0 5 ；肖文、汤相萍，2 0 0 5 ) 、保 6 河海大学硕士毕业论文 障基金的设立和管理( 吴文元、朱冬梅，2 0 0 5 ) 等；五是侧重从某个学科角度讨 论失地农民社会保障问题，如法学( 曹荣庆，2 0 0 5 ；张云燕，2 0 0 5 ；张建飞，2 0 0 6 ) 、 制度经济学( 王婷、杨小炜，2 0 0 7 ) 。 ( 6 ) 失地农民市民化 以失地农民“市民化”或“角色转换 为研究主题的文章并不多，且集中于 研究失地农民市民化的制约因素及破解途径。这些因素包括政府部门重城市轻农 村、重市民轻农民的传统发展观念和各种认识上误区( 徐元明，2 0 0 4 ) 。也可以 归纳为失地农民就业技能弱等历史因素、征地补偿及配套制度不完善、生活方式 及社会歧视等社会因素、城市容纳能力有限、政府角色扮演不到位( 李生校、娄 钰华，2 0 0 4 ) 。其中就业制度是最为关键的制度障碍( 赵爽，2 0 0 7 ) 。推进失地农 民市民化需要采取如下措施：改革征地制度( 李生校、娄钰华，2 0 0 4 ) 、改革户 籍及社区管理体制( 徐元明，2 0 0 4 ) 、建立失地农民就业和社会保障制度( 徐元 明，2 0 0 4 ：赵爽，2 0 0 7 ) 。还有学者从社会资本角度探讨失地过程中农民社会资 本变化及其对市民化的影响( 刘源超、潘素昆，2 0 0 7 ) 。 失地农民是经济社会发展、城市化进程中的必然现象，他们失去土地就天然 失去了赖以生存的保障，政府部门追求地方经济发展是以牺牲农民利益为代价 的，因此在解决失地农民补偿、安置、保障和市民化等问题上具有不可推卸的责 任。这是众多研究普遍认可的基本前提。纵观国内所有关于失地农民的研究，多 集中于失地农民补偿安置和社会保障方面，关于失地农民社会适应、角色转变、 心理和行为等内在问题研究较少；多从负面影响看到农民失地问题，而缺乏系统 全面征地影响论述；在征地制度改革和失地农民社会保障问题上，具体可行的制 度研究仍不足；关于现行失地农民相关政策的分析，多从政策层面出发，相关实 证研究则较少。 1 3 失地农民社会保障研究 当征地建设活动越来越频繁的时候，失地农民问题逐渐成为社会关注的焦 点；当货币补偿成为主要安置方式的时候，失地农民社会保障问题成为众多学者 研究的主题。早在2 0 0 0 年，就有学者( 陈颐，2 0 0 0 ) 提出了“以土地换保障”思 路。而最早的系统提出建立失地农民社会保障体系的论文是论失地农民社会保 障体系建设( 鲍海君、吴次芳：2 0 0 2 ) 。失地农民社会保障问题研究从2 0 0 4 年 7 第1 章绪论 开始真正繁荣起来。到目前为止，这一主题的研究可以分为“应然”探讨和“实 然 分析两大类。前者包括论证建立失地农民社会保障制度的必要性和可行性； 从理论上进行失地农民社会保障体系设计或通过实证调查提出政策建议；研究失 地农民社会保障的某个方面，如建立原则、医疗保险、基金管理等；从某个学科 角度讨论失地农民社会保障问题，如法学、经济学等。后者主要是描述各省市现 行失地农民社会保障政策，分析其特点、评价其优劣。 1 3 1 “应然”探讨 ( 1 ) 建立失地农民社会保障制度的必要性和可行性论证。 必要性方面，主要原因有土地保障作用丧失和补偿标准过低( 鲍海君、吴次 芳，2 0 0 2 ) 、失地农民生活现状( 杨宜勇、范伟，2 0 0 5 ) 、是建立城乡统一的国民 社会养老保障制度的契机( 王顺喜，2 0 0 7 ) 等等。而“土地换保障”的思路使得建 立失地农民社会保障具备了可行性，有学者对此设想进行了初步论证( 卢海元， 2 0 0 3 ) ，也有学者对“土地换保障 的经济和制度条件进行了研究( 常进雄，2 0 0 4 ) 。 ( 2 ) 失地农民社会保障体系设计。 在失地农民社会保障制度定位上，主要有5 种观点。有学者认为失地农民社 会保障水平应与现有农民社会保障标准相统一( 孟庆瑜，2 0 0 6 ) ；多数学者认为应 将其直接纳入城镇社会保障体系( 周显祥，2 0 0 5 ；董克用、成得礼，2 0 0 6 ) ；绝大 多数观点是，在现有城乡二元社会保障体系之间开辟“第三条道路”( 谢子平， 2 0 0 6 ) ，不与现有城镇类似制度直接衔接( 中国社会科学院社会政策研究中心， 2 0 0 5 ) ，但长期来看要建立与城镇相一致的社会保障体系( 王婷、杨小炜，2 0 0 7 ) ； 个别学者指出，可将失地农民纳入农民工社会保险制度体系( 卢海元，2 0 0 3 ) ；也 有人认为，将失地农民纳入城市下岗职工再就业工程，可以实现市民化( 魏建斌， 2 0 0 5 ) 。 在失地农民社会保障内容上，比较全面的设想是为失地农民提供最低生活保 障、养老保险、医疗保险、失业保险、教育培训以及法律援助( 鲍海君、吴次芳， 2 0 0 2 ；马驰、张荣，2 0 0 4 ；陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ；杨宜勇、范伟，2 0 0 5 ) 。众 多学者认同这种理论上的设想，进而强调失地农民社会保障内容上的主要方面和 先后顺序。如王政、祝士苓认为，根据国情，应从养老保险、最低生活保障和医 疗保险入手( 王政、祝士苓，2 0 0 3 ) 。这种观点与朱明芬、毛峰等学者实地调查取 河海大学硕士毕业论文 得的结果具有相符合( 朱明芬，2 0 0 3 ；毛峰，2 0 0 4 ) 。中国社会科学院社会政策研 究中心在解决失地农民问题的政策框架的文章中指出，失地农民社会保障政 策的首要方面依次是促进就业、提供失业保险和最低生活保障。卢海元的观点是 失地农民安置应以补偿为基、就业为先、社保为主( 卢海元，2 0 0 3 ) 。这些代表性 的观点看起来似乎不一致，实际上是统一且可行的。完善的失地农民社会保障制 度应该包括5 项内容，而由于国情的限制，从需求和供给的最佳结合角度上看， 应该首先为失地农民提供最低生活保障、养老保险和医疗保险；而就业是公民最 基本的权利，也是失地农民发展权的基本保障；提供合理的补偿是保障失地农民 基本权益的首要体现，更是失地农民社会保险引以为继的必要条件。因此，从社 会保障的狭义上说，为失地农民提供最低生活保障、养老保险和医疗保险是当务 之急。 关于失地农民社会保障水平，目前还有没有专门的系统研究，相关的探讨集 中在最低生活保障和养老保险标准的确定原则或者方法上。杨宣勇、范伟在原则 上指出，失去土地后的农民应该获得不少于土地向其提供的保障水平( 杨宜勇、 范伟，2 0 0 5 ) 。在最低生活保障水平上，有学者认为，应当充分考虑维持基本生 活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承 受能力这5 个方面。在养老保险水平上，比较一致的观点是，应遵循“低进低出 的原则，下限不低于当地最低生活保障水平( 陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ；中国社会 科学院社会政策研究中心，2 0 0 5 ；王健，2 0 0 5 ) ；常进雄、杨翠迎和黄祖辉的研 究则进一步给出了确定失地农民养老保险缴费水平的公式( 常进雄，2 0 0 4 ) 。然而 失地农民社会保障政策实践中，保障水平的确定却没有遵循合理的方法或程序。 如最低生活保障费用计算缺乏一定的科学性和合理性( 唐代盛、郭海儒、代云初， 2 0 0 7 ) ；测算和评估方法比较简单，测算结果比较粗糙( 谢子平，2 0 0 6 ) ；这就导 致保障水平偏低问题普遍存在( 王政，2 0 0 5 ) ，如“浙江省各地炒得轰轰烈烈的所 谓解决失地农民后顾之忧的养老保障制度，其实尚低于每月2 1 5 元的农村最低生 活保障水平”( 陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ) 。关于医疗保险标准的研究，目前还未见 有相关文章。 关于筹资渠道，最基本的框架是“政府出一点、集体补一点、个人缴一点 ( 卢海元，2 0 0 3 ；韩俊，2 0 0 5 ) ，政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承 担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴( 杜伟， 9 第l 章绪论 2 0 0 4 ；陈信勇、蓝邓俊，2 0 0 4 ) 。这种资金来源的实质是土地交易所产生的收入。 也有学者认为，征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社 会保障基金的主要来源( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ) ，但是，目前征地补偿安置费 标准低以及增值收益分配不合理的状况，在一定程度上妨碍了失地农民社会保障 基金的设立。所以必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，特别是合理分配土 地溢价用于建立失地农民社会保障基金。此外，该基金的可能来源还有中央政府 和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等 ( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ) 。有学者指出应区分土地是公益性用地还是商业用地 ( 杨宜勇、范伟，2 0 0 5 ) 。 关于资金运行监管，设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法。设 立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。而失 地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切 身利益，而且关系到该体系得正常运行。在管理上，该基金必须专款专用，同时 必须实现投资多元化( 陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ) 。鲍海君、吴次芳则认为，可以将 社会保障基金交由私营机构管理，而集中在金融、财务和业务方面对私营机构进 行严格的监管( 鲍海君、吴次芳，2 0 0 2 ) 。也有学者认为，可以借鉴各国的基金 管理模式，将基金交由私营机构管理并对它们进行严格的监督( 周显祥，2 0 0 5 ) 。 此外，失地农民社会保障制度的建立，还需要完善相关的配套措施。王政、 祝士苓认为，失地农民社会保障制度的配套措施包括改革征地制度，对失地农民 进行合理补偿，采取灵活多样的安置方式使失地农民具有可持续生计，促进失地 农民市民化( 王政、祝士苓，2 0 0 3 ) ；陈信勇、蓝邓骏指出，除了改革征地制度， 还应改革现有的户籍制度，在安置方面为失地农民提供就业和生存机会，同时继 续发挥家庭养老的作用( 陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ) ；杨翠迎和黄祖辉的观点是，完 善的失地农民社会保障制度需要合理的利益分配机制和良好的社会、经济和行政 条件来支撑( 杨翠迎、黄祖辉，2 0 0 4 ) 。 ( 3 ) 失地农民社会保障某方面的深入研究 建立失地农民社会保障制度的原则方面，魏建斌指出，我国建立失地农民社 会保障制度应遵循如下四条原则：土地换保障、政府作为社会保障责任主体、依 据各城市经济发展水平来逐步推进、政府应加强对城市化进程的宏观调控( 魏建 斌，2 0 0 5 ) 。在社会保障具体内容上，有学者研究了我国失地农民养老保障的现 l o 河海大学硕士毕业论文 状，提出了相应的对策或构想了具体的模式( 尹文静、侯军岐，2 0 0 6 ；史先锋、 曾贤贵，2 0 0 7 ) ：嘉蓉梅则深入探讨了失地农民医疗保险缺失现状、原因和典型 医疗保险模式并提出了创新失地农民医疗保险的路径( 嘉蓉梅、李燕琼，2 0 0 6 ) 。 根据失地农民内部不同群体，有学者对淄博市失地农民养老保障进行了专门研究 后指出，失地农民中的老年人、中年人和未成年人在养老保障上面临的问题不同， 除了整体性的措施，还要针对各个群体的需要，采取差别性养老保障措施( 乔明 睿，2 0 0 5 ) ；还有学者强调失地妇女更需要社会保障( 肖文、汤相萍，2 0 0 5 ) 。此 外，吴元文、朱冬梅对失地农民社会保障的资金来源、运营和监管进行了专门研 究( 吴元文、朱冬梅，2 0 0 5 ) ；李思哲、米红还对北京市通州区的失地农民养老 保险基金运营进行量化分析，从而证明该政策的可行性( 李思哲、米红，2 0 0 5 ) 。 ( 4 ) 各学科视野下的失地农民社会保障问题探讨 以上各方面的研究多从社会学或管理学角度出发研究失地农民社会保障问 题。还有不少学者从法学角度研究这一问题。如曹荣庆深入分析了失地农民社会 保障权利的获得条件及获得途径，指出失地农民“不具备什么”更应该获得保障 权利；张云燕从征地过程中农民权益流失角度提出应当建立失地农民社会保障制 度( ，张云燕，2 0 0 5 ) ；张健飞认为，失地农民社会保障权利方面还缺乏必要的法 律支撑，应建立真正与社会经济发展水平相适应的社会保障法律体系( 张健飞， 2 0 0 6 ) 。此外，王婷、杨小炜从制度经济学出发，分析了我国失地农民社会保障 制度在建设过程中存在的问题和不足，剖析了其中理念定位、制度安排和制度保 障等方面缺失的原因，并对如何建立失地农民社会保障进行了宏观和微观两方面 的思考( 王婷、杨小炜，2 0 0 7 ) 。 如上所述，学者们在理论上探讨失地农民社会保障“应当如何”的文章非常 之多，尤其在保障体系的设计上，既全面又细致。其中关于社会保障某些方面的 研究还有待深入，如各个保障项目详细论证、失地农民内部不同群体保障方式。 1 3 2 “实然 分析 如前所述，众多学者论述了建立失地农民社会保障的必要性、紧迫性、可行 性，并且在理论上探讨了建立失地农民社会保障的路径，详细设计了失地农民社 会保障体系。在建立失地农民社会保障制度的高呼声之下，浙江省走在了全国的 首位。2 0 0 3 年，浙江在全省范围内对失地农民的社会保障问题进行了积极探索， 第l 章绪论 并在全省范围内建立了失地农民的养老保障制度。截至2 0 0 3 年底，浙江全省已 有1 0 个市、5 0 多个县( 市、区) 建立了失地农民基本生活保障制度。其后，其 他一些省市也陆续出台了相关政策，截至2 0 0 7 年底，全国以后二十多个省市对 失地农民社会保障进行了政策探索。 在这样的背景下，许多学者将目光投向各地所探索的失地农民社会保障政 策，还总结出了如浙江模式、上海的小城镇保险模式、广东南海模式、湖南咸嘉 模式等。如杨翠迎、黄祖辉，周森彪、朱海霞，沈兰、高忠文等学者对浙江省失 地农民社会保障政策特点描述、问题分析以及政策建议；常进雄则分析了上海的 失地农民社会保障小城镇模式特点和缺陷；还有众多城市的失地农民社会保障制 度进入了学者们的视线，如成都( 王健，2 0 0 5 ) 、大连( 祁峰、董家英，2 0 0 5 ) 、 西安( 杨华，2 0 0 7 ) 等等。更多的研究则关注全国范围内的失地农民社会保障政 策现状，如谢子平对江苏、广东、北海、浙江、湖北、陕西等六省市土地征用与 农民的安置保障等问题所做的实地调研；陈信勇、蓝邓骏对全国社会保障现状的 分析( 陈信勇、蓝邓骏，2 0 0 4 ) ；最为全面的介绍要属劳动保障部“我国失地农民 社会保障制度研究 课题组，他们总结和分析了全国各地失地农民社会保障的9 种做法( 劳动保障部课题，2 0 0 7 ) 。这些文章的内容大致包括：介绍某个省市的制 度内容、总结该制度的特点、分析该制度的缺陷、提出完善的建议。 具体而言，不同省市的失地农民社会保障制度存在的共性问题有： 一、保障项目不全面( 陈信勇、蓝邓俊，2 0 0 4 ；关宏超、祝锡萍，2 0 0 4 ；朱 庆仙，2 0 0 5 ；王婷、杨小炜，2 0 0 7 ) 。 二、保障程度低( 周显祥，2 0 0 5 ；陈信勇、蓝邓俊，2 0 0 4 ：周森彪、朱海霞， 2 0 0 4 ；王婷、杨小炜，2 0 0 7 ；劳动保障部课题组，2 0 0 7 ) ； 三、资金来源有困难( 杨翠迎、黄祖辉，2 0 0 4 ；关宏超、祝锡萍，2 0 0 4 ；王 政，2 0 0 5 ；劳动保障部课题组，2 0 0 7 ；史先锋、曾贤贵，2 0 0 7 ) 。 四、保险费用测算缺乏精算基础( 谢子平，2 0 0 6 ；杨翠迎、黄祖辉，2 0 0 4 ； 周森彪、朱海霞，2 0 0 4 ) 。 还有学者指出，各地几乎没有建立真正的失地农民社会保障制度，现行政策 没有真正体现失地农民的意愿，而是强制执行( 陈信勇、蓝邓俊，2 0 0 4