（法律史专业论文）行政程序法比较研究.pdf

行政程序法比较研究 摘要 謦4 6 7 3 8 0 ( 行政程序法比较研究一文由行政程序法在大陆法系与普通法系的演变过程着 手，从比较法的角度，对两大法系的行政程序法进入了深入、系统的研究。本文共分三 大部分：， 第一部分：行政程序法的演变 文本对行政程序法的历史发展进程了简单的回顾。分析了行政程序法兴起的原 因。( 认为行政权力在现代化进程中的扩张带来了制约行政权力、提高行政效率的现实 需要，认及行政法治的理论和实践孕育和催生了行政程序法。两大法系行政程序法对 于行使行政权力和制约行政权力的目的上侧重点不同。大陆法系以奥地利、德国为代 表，立法的目的主要是提高行政效率。普通法系以英国、美国为代表，更强调对公民权 利的保护，以促进行政管理的公开、透明为主要内容。q 第二部分：行政程序法的法系比较 行政程序法具有两大主要目的：一是保护公民利益，二是维护和监督行政机关依 法行使职权。本文对现行的两类目标模式：权利模式与效率模式进行了比较研究。浠 政程序法的基本原则体现了公平、正义等法的价值追求，是制定行政程序法的指导思 想，本文努力从对两大法系的行政程序法的基本原则的分析比较中得出一个较清楚的 结论。在大陆法系国家，行政程序法是行政法的组成部分，行政法是独立于宪法的一个 “最基本的法律部门”，在英美法系国家。行政法主要是或就是行政程序法。基于上述基 础，行政程序法的类型便出现了控权法与保权法、权利法与补救法之分，本文分析了产 生这两个不同观点的原因。涉及到行政程序法的法律责任，由于对行政程序的价值的 认识不同，因面出现了程序工具主义和程序本位主义的区别，本文阐述了两者的内涵 与现状。至于行政程序法的法律形式，存在着大陆法系没有成文的法典，普通法系出现 成文的行政程序法典的现象，本文对此溯源正本，提出了自己的见解。弋 ，第三部分：行政程序法的模式与原则对中国的影响。 。 ( 文章指出遗国在各种有关程序制度和规范的设计上，力求使效率模式和权利保 障模式相结合。同时中国在行政程序法法体模式的选择上，应采用统一法典模式。因为 统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，保护行政相对人的权 益。文章还对可供借鉴的有关行政程序制度提出了建议，探讨了在确立制定行政程序 法的基本原则时应把“合法、合理、效率”作为行政程序法基本原则的核心，并就各项基 本原则内涵的扩展，从适应中国法制建设的角度提出了建设性的意见、 、 关键词：行政程序法灌式，两大法系，比较 中国分类号：d f o 一0 5 9 d 9 1 2 1 ac o m p a r a t i o t _ o fc a p aa n dr a p a ( a b s t r a c t ) t h i sp a p e rc a r r i e so u tad e e pa n ds y s t e m a t i cs t u d yo fa p a ( s h o r tf o rt h e a d i m i n s t r a t i v ep r o c e d u r a l ) b ye x p l o r i n gt h ed e v e l o p m e n to fi ta n dc o m p a r i n gi t st w o m o d e s c a p a ( s h o r tf o rt h ec o m m o na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a la c t ) a n dp a p a ( s h o r tf o rt h er o m a na d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a la c t ) t h r e es e c t i o n sc o n s i s to ft h i s p a p e r s e c t i o no n ei so nt h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fa p a t h ea u t h o rb r i e f l yr e v i e w s t h eh i s t o r i cd e v e l o p m e n to fa p aa n da n a l y z e st h et h e o r e t i c a lb a s i so nw h i c ha p a c a m ei n t ob e i n ga n dt h er e a s o n so fi t sb o o m i tw a st h ep r a c t i c a ln e e dt or e s t r i c tt h e p o w e ra n dr a i s et h ee f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i o nb r o u g h tb yt h ee x p a n s i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri nt h em o d e r n i z i n gp r o c e s st h a td i r e c t l yr e s u l t e di na p a c a p aa n dr a p af o c u so nd i f f e r e n ta i m sa sf o rt h ep r a c t i c ea n dr e s t r i c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e r r a p am a i n l ya i m sa t r a i s i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y w i t ha u s t r i aa n dg e r m a n ya st h er e p r e s e n t a t i v e sw h i l ec a p am a i n l ys t r e s s e sm o r e t h ep r o t e c t i o no ft h ei n d i v i d u a lr i g h t si no r d e rt oa c h i e v et h ep u b l i c i t yo ft h e a d m i n i s t r a t i o nw i t hb r i t a i na n du sa st h er e p r e s e n t a t i v e s s e c t i o nt w oi so nt h ec o m p a r i s o no fr a p aa n dc a p a t h e r ea r et w om a i n o b j e c t i v e si nt h ew o r l d w i d ea p a - - o n ei st op r o t e c ti n d i v i d u a lr i g h t sa n dt h eo t h e r i st om a i n t a i na n dw a r d e nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c ec a r r i e do u tu n d e rt h el a w w h e t h e rt h ef o r m e ro rt h el a t t e ri sf o c u s e dr e s u l ti nt w ok i n d so fo b j e c t i v em o d e s 一 一t h er i g h t sm o d e ( r m ) a n dt h ee f f i c i e n c ym o d e ( e m ) ac o m p a r i s o ni sc a r r i e do u t b e t w e e nr ma n de m a p ae m b o d i e st h ev a l u e so ff a i r n e s s ，j u s t i c e ，e t c ，w h i c ha r e t h eb a s i cg u i d i n gp r i n c i p l e so fe s t a b l i s h i n ga p a t h ea u t h o rl a b o r st od r a wac l e a r c o n c l u s i o nb yt h ec o m p a r i s o na n da n a l y s i so ft h eb a s i cp r i n c i p l e so fr a p aa n d c a p a i nn a t i o n sa c t i n go nr a p a ，a p ai sap a r to fa a ( t h ea d m i n i s t r a t i v ea c t ) w h i c hi si n d e p e n d e n to ft h ec o n s t i t u t i o n i nc o u n t r i e sa c t i n go nc a p a 。a ai sm a i n l y o re x a c t l ya p a b a s e do nw h a ti sm e n t i o n e da b o v e ，d i f f e r e n tt y p e so fa p ar e s u l t a n dt h eb a s i so ft h ec l a s s i f i c a t i o no fa p ai sd i s c u s s e di nt h ea r t i c l e a sf o rt h el e g a l i i a b i l i t i e so fa p a ，t h e r ea r et w od i f f e r e n to p i n i o n s ，w h i c ha r ec o m p a r e di nt h e a r t i c l e r e v i e w i n gt h eh i s t o r i cd e v e l o p m e n to fa p a i tc a na l s ob ef o u n dt h a tt h e r e w e r en ow r i t t e nr u l e si nr a p aw h i l ec a p aw a si nw r i t t e nf o r mf r o mi t so r i g i n t h ea u t h o rp r o v i d e sh i so w no p i n i o na b o u tt h i s s e c t i o nt h r e ei so nt h ec h o i c eo fm o d e so fa p ai nc h i n a i ti ss t a t e di nt h i s a r t i c l et h a tc h i n as h o u l dt r yt oa c h i e v et h ec o m b i n a t i o no fe mw i t hr mi nd e s i g n i n g a l lr e l a t e dp r o c e d u r a lr u l e s m e e a n w h i l e ，a sf o rt h ec h o i c eo fm o d e so fa p ai n c h i n a ，t h em o d eo fu n i v e r s a l l a w ss h o u l db ea d o p t e d ，b e c a u s eau n i v e r s a la p ac a n b e t t e rr e g u l a t et h ep r a c t i c eo ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a nsa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n d p r o t e c tt h ea d m i n i s t r a t e d t h ea u t h o ra l s op r o v i d e sa d v i c ef o rt h er e f e r e n c eo f r e l a t e da p a s i ti sa r g u e dt h a ti ne s t a b l i s h i n gt h eb a s i cr u l e so fa p a ，j u s t i c e ， f a i r n e s sa n de f f i c i e n c ys h o u l db et h ec o r eo ft h eb a s i cr u l e so fa p ai nc h i n a t h e a u t h o r sa d v i c ei sc o m s t r u c t i v ei ne s t a b l i s h i n gt h ea p aa n da d a p t i n gt ot h e l e g i s l a t i v ed e v e l o p m e n ti nc h i n a k e yw o r d s ：a p a ，m o d e ，r a p aa n dc a p a ，c o m p a r i s o n 行政程序法比较研究 陆家洋 前言 德国著名社会学家马克斯韦伯曾经提出：“形式主义”主要是指法律活动的程序 性。但从人们的一般认识来看：法律活动的程序性通常是指立法和司法活动的程序性， 而对行政活动的程序性起初是被排斥在外的。因为行政活动或行政行为充满复杂性和 变异性，不同行政机关会根据不同情况和不同管理对象作出自己的决定，享有大幅度 的自由裁量权，因此，讲究行政程序及其规范化往往被认为是给行政机关工作束缚手 足，会影响和降低行政机关的工作效率。因此，各国行政程序法制化都经历了艰难的历 程，各国法学家都把行政程序法典化视为难题。在中国法律现代化进程中，人们对行政 程序法的发展日益关注。行政程序法典化问题也已成为中国实现行政法治的一个主要 课题。我国虽然单行的行政程序立法工作已取得初步成绩，学者们对国外行政程序法 的研究也有一些基础，但总的来说，在立法理论和实践的准备方面还相当不足尤其是 理论研究方面明显落后于实际需要。为此，要从实现社会主义法治的高度去认识行政 程序法典化的必要性，借鉴国外的立法经验，加强对行政程序法理论的研究。本文试图 从两大法系行政程序法比较研究的角度人手，对行政程序法进行探索，拓展行政程序 法研究的视野。 关于这篇论文，笔者有二点需要说明： 第一，本文的写作基调。行政程序法以行政权力为规范对象，是一部具有政治性质 的法律，它所包含的内容非常广泛，仅以本文有限的篇幅是难以兼容并蓄的。因此，本 篇论文没有停留在对行政程序法作单纯的立法框架的比较、内容的研究以及范围的对 照上，而是将行政程序法作为一种社会现象。分析它所产生的原因。它的主要内容，以 及能够体现两大法系的区别的主要特征，并揭示它的理论基础和产生不同特征的历史 _ 1 _ 原因。 第二，本文论述范围的主要依据。在中国，近几年行政程序法才开始成为理论界和 立法部门新的聚焦点，关于行政程序法的文章和专著纷纷问世。只是由于研究处于初 期阶段，目前对行政程序法的研究仍停留在框架性的描绘层面上，缺乏基础理论和制 度的深入、系统研究。新近出版的行政程序法研究 ( 王万华著) 应属比较新的研究成 果。该书共分八章，分别为：行政程序、行政程序法的基础理论、行政程序法的历史发 展、行政程序法目标模式和体例模式、行政程序法的适用范围、基本内容及立法架构、 行政程序法的基本原则、行政程序法的核心制度听证制度、行攻程序法的法律责 任机制。上述内容也基本上是本文的研究范围。 一、行政程序法的演变 ( - - ) 行政程序法的发展 1 古代行政程序法规范 任何行政行为都客观上存在一定的时间和空间形式，因此，只要有行政话动存在， 就有行政程序存在。行政程序是执行统治阶级意志、维护统治阶级利益的行政机关代 表国家管理社会事务所遵循的程序，是行政权力运行的程序规则。为了保证行政权力 的有序运行，许多重要的行致程序往往为法律所规范而形成为一种硬性的、普遍的要 求，当行政活动的参加者违背这种硬性的、普遍的要求，便产生对其不利的法律后果 时，行政程序法就产生了。所以行政程序法是规定行政权运行的方式、方法、步骤、空 间、时限的法律规范。a ) 在奴隶社会和封建社会，维护君主专制政体是国家的头等大事，行政程序只是行 政管理的工具，附属于行政目标。因此，在形式上不存在专门的行政程序法典，在内容 上以内部行致程序即官治为主要内容，缺乏行政相对人的参与的规定。所以，古代的行 政程序法也许叫作行政手续更为合适。尽管如此，我们仍应当承认在古代存在着行政 程序法的最初的形式。在古希腊、罗马的民主、共和制度下，议会对执政官的行为方式 的约束和要求，可以说就是行政程序法的雏型。“在古代罗马最早的时候，法律也曾在 实质上是程序法。在那里诉讼程序具有至高无上的重要性。”o 在英国，1 2 1 5 年的 ，尽管当时实际情况也确实需要行驶程序法律化。坏仅美国如此，其他国 家也概莫能外。所以，发达市场经济国家行政程序法律制度所以发达，这种制度赖以创 立和发展的理论基础的雄厚当属重要原因。英国的“自然正义”原则、美国的“正当法律 程序”原则、德国的“法治国及民主主义”原则、法国的“依法行政”原则等思想原则，在 西方发达市场经济国家行政程序法治的历史进程中起了极为重要的推动作用。 综上所述，行政法治的理论和实践孕育和催生了行政程序法。行政程序法成为现 代民主国家行政法现代化的重要表征。 ( 三) 两大法系主要国家的行政程序立法 1 大陆法系国家的行政程序立法 奥地利 奥地利是世界上较早制定行政程序法的国家之一。其行政程序法的发展与其行政 王名扬荚国行破法( 上册) 北京t 中国法倒出版社，1 9 9 5 年，第1 页 。徐显明论“法治”杓戚要件珐学研究1 9 9 6 年第3 期；第1 页 王名扬美蛋行敢法北京中田法制出牍社。1 9 9 5 年t 第3 1 页 章剑生行政程序法学原理北京：中国攻法大学出版杜，1 9 9 4 年；第1 2 页 诉讼制度保持相当密切的关系。1 8 6 7 年1 2 月奥地利宪法第1 5 条第2 项规定：“人民之 权利因行政官署之处分或决定而受侵害时，得在行政法院公开言词辩论程序中，对行 政官署之代表人请求之。”1 8 7 5 年1 0 月国会通过的行政法院法 第6 条规定t “行政 法院应促使行政官署，于其作成行政处分时，遵守程序的重要形式砌当时，奥地利没 有统一的行政程序法典，有关行政程序的规定仅散见于上级官署对下级官署的职务命 令之中，故行政程序规范内容零乱，没有完整统一的法律体系。因此，行政程序是否合 法，基本上取决予行政法院的法官自由评判。这些判例为后来制定统一行政程序法奠 定了基础。 然而，当时在奥地利法学界对是否制定行政程序法典出现了两种相反的观点。 e d m u n db e r n a t z i k 在其审判与实质之确定力 中极力主张翩定统一的行致程序法。 以消除目前仍然适用的、源于君权时代行致法的消极因素。从丽达到保护人民权益的 目的。而e m a r g r h o f e r 等则以行政事务繁杂多变，适用法律又因时因地而异为由，将 制定统一行政程序法说成是乌托邦的幻想到了1 9 世纪末2 0 世纪初，主张制定行政 程序法的观点逐步占据统治地位，尤其是维也纳大学教授f r i e d r i c ht e z n e r 提出了听 证和说明理由为行政程序的主要原则后，对制定统一的行敢程序法产生了巨大影响。 1 9 0 4 年，在当时奥地利总理d f r n e s tv o nk o e r d e r 的主持下，政府完成了有关 内部行政改革之研究) 1 9 1 1 年奥地利成立了促进行政改革委员会，对行政程序立法 提出了一系列改革思路。后因第一次世界大战爆发。行政程序立法被迫停止。1 9 1 9 年 奥地利共和国成立后，继续开始行政程序立法研究工作。1 9 2 3 年，负责行政改革研究 的部门开始向总理提出有关行政程序法等草案这些草案由总理交付各部门讨论后， 于1 9 2 4 年6 月5 日作为政府草案向国会提出。国会中宪法委员会组成一个5 人小组 负责对该草案进行审查，1 9 2 5 年5 月6 日宪法委员会通过了该草案。同年7 月，奥地利 国会一致通过普通行政程序法，并于1 9 2 6 年1 月1 日正式公布生效。随后陆续颁布 行政罚法 、行政程序法施行法 等，作为普通行政程序法 的配套法实施。现行奥地 利普通行政程序法) 是在对1 9 2 5 年普通行政程序法 修改的基础上重新公布的。奥 地利因在大陆法系国家中较早地开始了行政程序法典化的运动，因而它对其他国家的 行政程序立法产生了相当重要的影响。 德国 德国在传统上是一个警察国家，国家权力至高无上。该国行政法学始祖莫耶( o t t o m a g e r ) 有关。行政处分不受任何形式之拘束，行致富署为行政处分时，可无任何个人 之介入而成立旧的观点，对德国产生了无法轻易抹去的影响。但是，在德国历史上，行 胡建寐主编外围行政法规与案饲评述北京：中国法制出版社，1 9 9 7 年：第3 1 2 页 胡建霖主编外国行破法规与案例评述北京：中国法制出版杜，1 9 9 7 年：第1 4 8 页 政程序法典化的工作一直都没有中断过。帝国时代的法令中仅有一些零星的行政程序 规定。1 8 8 3 年7 月3 0 日，普鲁士邦公布了 。此后。德国各邦兴 起了行政程序法典化的热潮。1 8 8 4 年8 月3 1 日，巴登邦颁布了行政程序法 1 9 2 6 年， 梯玉林根邦颁布了行政法，分行政组织与行政手续两大章，1 9 3 1 年，符腾堡邦公布了 行政程序法草案。德国吞并了奥地利后，曾以奥地利程序法为蓝本，草拟了帝国普通 行政程序法 草案，因第二次世界大战爆发未及公布。 第二次世界大战后，德国对于个人的自由与民主的价值有了充分的认识。人民作 为单纯的行政客体，被动接受行政权的观念已有所改变。自1 9 5 5 年以来，德国行政法 院在其判例中多次表达了人民在行政程序中的听证权利，并将此权利看成是一般的法 治原则。在这样的社会背景下，制定统一的联邦行政程序法的倡议由德国唯一培养或 训练高级行政官员的机构斯自尔行政专科大学在1 9 5 6 年3 月提出。1 9 5 7 年联邦 内政部设立简化行政专家委员会，着手进行行政程序立法的前期工作。1 9 6 0 年4 月该 委员会提出报告，促使内政部成立。联邦与邦联合起草委员会”，正式开始行政程序立 法工作。1 9 6 4 年3 月1 7 日该委员会提出行政程序法标准草案，并将此草案公布于 社会。1 9 6 6 年3 月该委员会在慕尼黑集会，对该草案又进行了广泛的讨论和修改， 并在此基础上形成新草案，又称“慕尼黑草案。砌1 9 7 0 年联邦政府向立法机关正式提 出行政程序法草案，希望在议会完成立法程序，从而成为法律。联邦参议院对该草案作 了详细讨论，并对其中的若干条文表示意见。但联邦众议院在未讨论之前，因国会议员 任期届满而解散，此草案因无法完成所有立法程序而不能成为法律。1 9 7 2 年1 2 月1 9 日新一届国会众议院开始新会期联邦政府在1 9 7 3 年初又向国会提出行政程序法草 案。这个草案以1 9 6 5 年行政程序法标准草案 为基础，吸收了联邦参议院所提出的意 见和各国行政程序法发展新动态以及专家学者的主张，其条文亦由8 5 条增加到9 6 条。国会经过几年审议，终于在1 9 7 6 年5 月2 5 日完成行政程序法立法程序，德国第一 部联邦行政程序法就此廷生。o 法国 法国虽然是成文法国家，但没有毹定统一的行政程序法典。究其原因，可能是在法 国人看来，由于行政实体法客观上不能形成统一的法典，从而促使法国的行政法院通 过行政判例来发展行驶实体法，法国行政法院创设的特定的历史背景，逐步形成了这 样一个局面，即有关行政主体的活动依据主要由行政法院来设定。由于法院不能象议 会那样不断地进行立法，因此它选择了通过判例来发展行政实体法。行政法的发展史 表明，人们对行政主体的行政行为的程序要求。是随着1 9 世界末2 0 世纪初行政权的 胡建采主编外国行致法规与案例评述北京t 中国法制出版社1 9 9 7 年：第1 4 9 页 胡建毒主编外国行政法规与案倒评述北京t 中国法制出版社1 9 9 7 年：第1 7 7 页 8 一 逐步扩张而提出来。为了通过行政程序控制行政主体的自由裁量权，法国的行政法院 便轻车熟路地走上了通过判例来发展其行政程序法。法国的议会可能认为，与其象邻 国那样制定统一的行政程序法，不如让行政法院通过判例来发展其国家的行政程序法 的方略更适合法国的具体国情，所以一直没有动议进行行政程序立法。8 怯国关于行政 程序的规定分散在法的一般原则和个别的法律法规中近几年法国公布的重要行政程 序的法律是：1 9 7 8 年的行政和公众关系法 ，1 9 7 9 年的行攻行为说明理由法 和 1 9 8 3 年的行政机关和使用者关系条例1 0 0 现笔者择其要者予以分别叙述。 程序比目的重要，没有行政程序。行政职权就难以合法运作所以，自本世纪以来， 各宪政国家都开始重视行政程序的理论研究和行政程序的法律化。其中公开原则是行 政程序法中的一个重要原则，一般包括，法律公开、情报资料公开、决定公开、过程公 开。以上四个内容是行政程序公开原则的一般要求，这些一般要求，具体到不同国家又 有不同的作法和要求。在法国，行政程序传统上采取秘密原则。首先对秘密原则打开一 个缺口的是公务员的纪律处分程序，当事人对纪律处分的事实和理由必须事先知悉， 有权查阅全部案卷，提出书面答辩。1 9 7 8 年7 月1 目的行政和公众关系法极大地改 变了行政程序保密原则。根据这个法律，行政程序公开是原则、秘密是例外。公民有权 查阅行政程序上的各种非记名的文件，记名的文件只能由文件中记载的人查阅。为了 保证行政程序的公开，法律规定成立一个行政文件了解委员会，保障公民查阅文件的 自由。在行政机关拒绝查阅某项文件时，公民可向委员会申诉。委员会审查公民请求后 向行政机关提出建议，委员会的建议遭拒绝时，公民可向行政法院申诉。 法国在传统的行政程序中，行政处理必须说明理由是例外，不需要说明理由是原 则。但这个传统原则和当代行政民主化的趋势，以及改善行政机关和公民之间的关系 不相容。法国舆论界要求改进这种状态，这个要求终于在1 9 7 9 年7 月1 1 日的行政行 为说明理由和改善行政机关和公民关系法 中得到实现，法律规定下列二种行政决定 必须说明理由：第一，对当事人不利的具体行政处理。锣! i 如限制当事人的公民自由，给 予翻裁。取消当事人的权利和利益等。第二，对一般原则作出例外规定的具体决定。而 下列几种行政决定不在法律适用范囝以内：一是普遍性的行政决定，例如制定行政法 规的行为；二是不损害当事人利益的行政决定；三是适用一般原则，不构成例外的行政 决定。这几种例外情况不影响公民的权利和利益。1 9 7 9 年的行致行为说明理由和改 善行政机关和公民关系法 可以说考虑了公民利益和行政需要两方面的情况。 法国通过上述有关行政程序的法律的制定与实施，从而在制定法所规定的具体程 章剑生行破程序磕比较研究杭州t 杭州大学出版社1 9 9 7 年 圆法国关于行敢程序的三硬法律分别见于章剑生所著的行政程序法比较研究) 和应松年的比较行政程序 法 以及胡建豢所著的十目行破法 序之外，确立了一些程序原则。如： 防卫权原则。即行政机关制裁相对人时，相对人有权提反对意见。 对质原则。即让相对人参与有关事实的认定。 公开原则。1 9 7 8 年的行政和公众关系法) 一改过去“行政秘密”的传统，确立 行政程序以公开为原贝4 ，秘密为例外。 2 英美法系的行政程序法的发展 英国 英国是典型的判例法国家，至今没有完成一般行政程序法典化的历程，但普通法 所形成的自然正义原则在资产阶级革命以后一直是行政程序的最高规范。自然正义原 则包含着两个最基本的程序规则；一是任何人不能作为自己案件的法官l 二是任何人 在行使可能使他人受到不利影响的权力时，必须听取对方意见前一原则派生出回避、 裁判、司法复审等一系列制度l 后一原则派生出公民的下述权利：公民在合理的时间之 前得到通知的权利 了解行政机关据以作出决定的理由和根据的权利；为自己辩护的 权利。英国行政程序法的发展可以分为五个阶段。第一阶段为诺曼人统治初期。t 0 6 6 年，诺曼人征服大不列颠后，威廉为博得原有居民的信任。承诺尊重他们的利益，“对原 有的法律、制度与习惯给予保持。”这种承诺主要是通过司法程序来实现的，即法院可 以选择适用原有的惯例或不适用国王的诏令、敕令、条例。这种司法程序在客观上是对 王权的一种控制。但还只是诺曼统治者对自己权力的一种自我约束。这种做法对英国 行政程序法的发展具有重要的历史意义。第二阶段为资产阶级争取统治权的阶段。英 国资产阶级具有软弱性，对以国王为代表的封建主的斗争采取了步步进逼的程序革命 方式。1 2 1 5 年，资产阶级迫使约翰王签署了大宪章，取得了保护人身自由权的程序权。 到爱德华一世时又取得了征税的同意权即听证程序权，并形成了“涉及大家的事就应 让大家同意”的格言和传统。o 这一阶段的行政程序法是资产阶级领导其它被统治阶级 进行反封建斗争的手段和胜利成果，是被统治阶级用来控制统治权并争取统治权的 法”。第三阶段为资本主义制度确立初期。革命的胜利，使资产阶级取得了统治权，确立 了资本主义制度。但资产阶级的妥协，仍保留了国王作为最高统治者的形式，使得封建 主阶级仍保留着部分统治权即行政权。为了防止封建复辟，资产阶级又利用手中的立 法权与司法权，对行政权进行严格的控制。因此，这一阶段的行敢程序法是实现阶级分 权，一个统治阶级运用统治权去控制另一统治阶级统治权的法。第四阶段为资本主义 制度巩固和发展时期大体上可从十八世纪晚期算起，在这一阶段，阶级分权体制已发 展成为国家权力的分工制约机制，行政程序法也就成了立法权和司法权制约行政权的 张金鉴欧洲各国政府台湾t 三民书局，1 9 7 6 年t 第3 页 ( 英) f e 霍利迪简明英国史( 中译本) 江西；江西人民出版社，1 9 8 5 年：第2 6 页 一l o 法。普通法院之所以被赋予制约行政权的司法权，是因为在革命中普通法院站到了革 命的一边，是议会的同盟军。第五阶段为英国经验的推广。英国的经验得到了美国宪法 的确认，确立了法律的正当程序原则，并以此为核心制定了联邦行政程序法。 美国 美国作为英美法系的一个重要国家，早期因受a v 戴西( d i e c g ) 观点之影响， 认为美国没有行政法，更谈不上有行政程序法。但后来独立的管制机关( 笔者注：独立 管制机关是指兼有立法、行致和司法职能的独立的行政机关。雪) 制定大量的规章以及 这些规章在实践中的作用，为美国行政法的产生和发展奠定了基础但是。以独立管制 机关制定的规章为主要内容的行政法，只是行政机关行使权力的依据，而不能成为约 柬行驶权的规范。针对这种现状，美国不少学者、法官在正当程序( d u e p r o c e s s ) 理论影 响下，提出了行政程序法典化的观点，并开始着手立法准备工作。 美国的行政程序法的拟议约始于1 9 1 6 年。1 9 2 0 年，一些学者受国协基金会 ( c o m m o nw e a l t hf u n d ) 的资助，对一些政府机关的行政行为进行了研究，包括机关 之间的交往程序，这些研究成果为后来的行政程序立法工作奠定了基础。1 9 2 9 年，内 布拉斯加参议员诺瑞斯向参议院提出一个行政程序改革法案( 简称“诺瑞斯法案”) 。 该法案的主要内容是仿效法国设立行政法院。受理行政案件但此法案被认为与美国 国情不合而未获通过。1 9 3 3 年，参议员劳根又提出了旨在设立行政法院的行政程序法 案。该法案在参议院委员会审查时即被否决，但它却受到全美法学协会的支持。1 9 3 5 年，行政法特别委员会提出了一项新法案，委托劳根和席勒分别向参、众两院提出。该 法案的主要内容仍然是围绕着设立行政法院，仿效大陆法系的行政诉讼制度这个中心 而进行的立法，因此仍未为国会通过。1 9 3 9 年，联邦议员华特勃提出一项试图将司法 程序移到行政程序上来的法案虽然该法案在国会两院获得通过，但因该法案过分司 法化而被总统否决。1 9 4 1 年，司法部长行政程序委员会提出两个法案，与此同时美国 法学协会也提出一个草案。参众院司法委员会对这三个法案进行了广泛的听证，后因 珍珠港事件爆发。美国正式对日宣战，这些法案被暂搁。1 9 4 6 年美国参议院司法委员 会主席麦卡兰参议员向参议院提出了经过多次侈改的行政程序法草案，同年1 月8 日。该修正案经众议院司法委员会主席沙幕纳向众院提出，简称。麦卡兰、沙幕纳法 案。”回经过反复讨论，参众两院先后通过该法案，1 9 4 6 年6 月1 1 日由总统杜鲁门签署 公布。美国是一个联邦制国家，联邦法律不适用于各州。1 9 4 6 年 是具有相当大的影响。在内容 上，该法主要规范了机关制定规章和作出裁决的两大行为，并设置了对这两种行为进 行司法复审的程序因此，英、美两国的行政程序立法从根本上来说渊源于自然正义原 则和宪法上所谓“正当程序”，行政程序具有较浓厚的司法化倾向。 = 、行政程序法的法系比较 从行政程序法的演变的分析中可以看到。近代行政程序法发源于西方，“这主要是 指英美法系和大陆法系部分国家的行政程序法一般而言，作为实质意义的近代行政 程序法，在英荚法系国家出现早于大陆法系，而形式意义( 成文意义) 的行政程序法则 大陆法系早于英美法系在现代行政程序法产生之前，人们对行政程序法的认识和 实践都经历了一个相当长期的进程其实，当人们企图从世界范围内来探讨现代行政 程序法律制度的时候，“不仅应该看到英美法系而且同时要看到大陆法系的成就，我们 不能离开这两个对世界法律的发展产生过巨大影响的法系的分析。因此，对两大法 系的行政程序法的比较研究是有着深刻意义的。由于篇幅所限，正如本文前言中谈到 的那样，笔者仅对两大法系的行政程序法进行以下内容的比较和分析。 ( 一) 行政程序法目标模式和基本原则的比较。公正与效率 目标模式对行政程序法的制定具有特别重要的意义，它是行政程序法的“理念”和 “精神”。 而“法律理念是法律的灵魂，它代表了社会公认的某种终极理想和价值，从渊 源上讲它是对现实社会中人的生存方式和生活态度的反映和确认从功能上说，它 是安排社会关系和指导法律操作的基本准则。旧“法的精神是法律制度的灵魂或中枢 神经，它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律性制度安排，指引和制约着法律资 源，因而也包括其它资源的社会性配置。旧行政程序法的基本原则则是贯穿于行政程 序法始终，为立法者提供明确的立法思路。为执法者提供有益指导，同时也为研究者提 供理论分析之前提的基本精神。基本原则本身虽然一般不具有操作性，但具有强操作 功能的具体法律条文则是基本原则的体现。， 橱海坤、黄学贤中国行攻程序珐典化北京- 法律出版社1 9 9 9 年，导论部分第7 页 。橱海坤、黄学费中国行破程序法典化北京法律出版社1 9 9 9 年。第一章，第9 页 黄学贤行政程序法的目标模式爰我目的选彝苏州大学学报( 哲学社会科学版) ，1 9 9 7 年，第2 期，第4 4 页 郑成良法律、契约与市场吉林大掌社会科学学报，1 9 9 4 年，第6 期；第4 4 页 张文显市场经济与现代法的精神论略中国法学1 9 9 4 年，第6 期，第“页 一1 2 由此可见，行政程序法基本原则是行政程序法目标模式与具体原则、规则和制度 的中介，因此行政程序法基本原则应当将价值取向和目标模式作为自己的思想内核， 将其中的精华表达出来 另一方面。基本原则还必须对具体原则、专门制度和规则具有 统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准、评价标准如下图所示( 注：箭头是 “决定着”的意思) l 行政程序法目标模式l + 随政程序法基本原则l i 行政程序法具体原则i 一匾致程序专门制度i l 行政程序规则l 依据上述分析，我们可以看到行政程序法基本原则的确立依据，只能来自于具有 更高层次的目标模式。有什么样的目标模式即会有什么样的基本原则。纵观一百多年 来行政程序立法的实践，已经表明行政程序法的目标模式主要有公正模式和效率模 式；同样，公正原则与效率原则也能够称得起是行政程序法的基本原则，。事实上，这 正是各国行政法学和行政程序法规定的共同之处。 因此，依据这一思路，笔者认为有 必要将两大法系行政程序法的目标模式与行政程序法的基本原则放在“公正与效率” 这样的同一范围之内进行比较分析和研究。 1 目标模式的比较 目标模式是行政程序法立法实践中反映和涉及的一个最基本的问题。所谓行政程 序法的目标模式即指一国制定行政程序法所要达到的目标，以及由这一目标所决定的 行政程序法体系。由于各国所处的社会历史背景、社会现实法律传统的不同，形成了行 政程序立法不同的目标模式。如上所述。主要有公正模式和效率模式。所谓公正模式， 就是通过一系列监控行驶权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相 对人合法权益的目的，在此基础上设定行政程序法，并形成襁应的程序体系，所以这种 模式又称为权利模式。这种模式下的行政程序法的基本特征是开放性、民主性和严密 性。所谓效率模式，就是以促进和提高行政效率为宗旨。侧重于通过行政程序促使行政 。黄学贤行袭程序莹的目标模式爰我目的选彝苏州大学学报( 哲牡版) 。1 9 9 7 年第2 期，第4 3 页 行玻程序法的基本屎则首先应包括民主熏删，但由于民主原爿。与其他原删屡次不同。民主原则，层次较 高( 见皮纯协行鼓程序法比较研究，中邑人民公安大芈出版杜2 0 0 0 年出版第5 6 1 页) 因此。不是本文讨论的内 容 应松年比较行致程序法北京t 中国法制出版社1 9 9 9 年：第6 7 页 1 3 机关合理高效地进行行政管理活动，在此基础上设计行政程序法，并形成相应的程序 体系。这种模式下的行政程序法注重行政过程简化易行，在程序中留有较大的自由裁 量空间，科学性、合理性、强操作性是主要特征。 行政程序法公正与效率的价值内蕴，表明一个理想的行政程序法应当是兼顾公正 与效率的统一。但是在现实中，公正与效率在一定程度上确实又存在着冲突。因为，效 率的规定性归结为一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意 味着自然资源、社会资源和人文资源的优化( 价值最大化) 。行政程序法的效率价值目 标，要求行政过程应是一个经济、灵便的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，反映 在程序法上则是要求简易、迅速、及时、灵活及一定的自由裁量权，而这就可能影响到 行政活动的公正性；反之，从行政程序的公正性出发，则要求行政过程应遵循严格详密 的程序、谨小慎微的方式，这就会使行政活动的效率受到一定损害。在西方社会中，学 者通常把效率和公正( 平等) 对立，有的甚至将其作为社会的一对根本矛盾，二者经常 会处在一种深沉的张力之中。 行政程序法的前述价值冲突，使人们在立法时面临着价值目标的权衡。对此，两大 法系的主要国家根据各自情况的需要围绕不同的价值目标来设计行政程序制度，选择 了不同的目标模式。 英美法系倾向于公正模式 英美法系国家由于受个人主义法律传统的影响，强调通过行政程序促使行政公开 化、民主化保障行政活动的公正性，倾向于公正模式。o 这种模式主要是通过规定一系 列监控行政权行使的制度来达到保障相对人权利的目标。其特征表现为程序制度的开 放性、公开性、民主性和严密性。如美国1 9 4 6 年制定的联邦行政程序法。即主要是以 保障公民权利、控制行政权滥用为目标。对此，美国行政法学者b 施瓦茨明确指出： “行政程序法的制定，清楚地表明了国会要求停止行政权的扩大。”o 日本在第二次世界 大战前，其法律制度师承大陆法系，因而在法律传统上可以归入大陆法系。大陆法系中 不少法学家，如德国行政法学家莫耶( o t t om a y c r ) 相当轻视行政程序，并断言制定行 政程序法典是不可能的事这一点对日本行驶法学界产生了相当大的影响。回战后日本 的法律制度开始受英美法系的影响。0 1 9 9 3 年日本公布的行政程序法 在总则中明确 规定：“该法的立法目的在通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共 张文曼法学基本范研究北京t 中国玻法大学出版社1 9 9 3 年t 第2 5 3 页 黄学贤行袭程序法的目标模式厦我目的选抨苏州大学学报( 哲杜版) 1 9 9 7 年第2 期。第4 4 页 ( 美) b 施瓦燕行驶法( 中译本) 北京t 群众出版社，1 9 8 7 年t 第9 0 页 胡建霖外国行驶法规与案例评述北京：中蛋法黼出版社1 9 9 7 年：第2 5 9 页 胡建寐外国行政法规与案例评述北京；中雷法黼出版杜1 9 9 7 年t 第2 5 9 页 同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明度，从而有助于保障国民的权利利益。” 这一立法思想的确立，显然是受到荚美法思想的影响。我们还可以通过这样一个案例 来说明英美法系行致程序法对公正模式的倾向性。英国1 8 5 5 年的一个法律规定，在伦 敦建造建筑物必须在7 天前告知当地工程管理局。如果违反该规定就动工建造，当地 工程