（社会学专业论文）城市外来低收入人口住房保障问题研究.pdf

摘要 外来人口为城市社会经济发展作出了重大贡献，但由于高房价以及各种与户口相关的歧视性 政策和制度的排斥，而使得规模庞大的外来低收入人口的居住条件十分恶劣。通过对外来低收入 人口的居住现状的调查研究表明，其居住现状令人担忧，影响到城市化进程和社会公平的实现， 改善其居住现状，须把外来低收入群体纳入城市住房保障体系。 本文从社会政策的视角，以北京市为例，对我国现行的住房政策和住房保障政策存在的问题， 特别是对现行经济适用房政策与廉租房政策进行了探析，并借鉴部分国家和地区的住房保障制度 经验提出应加强城市住房保障制度建设，且应结合国情，以廉租房为主并把外来低收入人口纳 入廉租房体系的观点。同时，在国家通过政策手段宏观调控房地产市场，以有效地解决外来低收 入人口的住房保障问题上，提出了一系列具体的看法。 关键词：经济适用房；廉租房；住房保障制度；社会政策；外来人口 a b s t r a c t f l o a t i n gp o p u l a t i o nh a v em a d eag r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m y o f t h ec i t i e s ，b u tl a r g en u m b e r so fl o w - i n c o m ef l o a t i n gp o p u l a t i o nl i v ew i t hb a dc o n d i t i o n s ，b e c a u s eo f h i g hh o u s ep r i c ea n de x c l u s i v ef r o mv a r i o u sb i a sp o l i c ya n ds y s t e mr e l a t e dw i t hr e g i s t e r e dp e r m a n e n t r e s i d e n c e t h er e s e a r c he x p r e s st h a ti ft h eh o u s i n gp r o b l e m so ft h i sg r o u pc a n tr e s o l v e de f f e c t i v e l y , i t w o u l da f f e c tt h ec o u r s eo fu r b a n i z ea n dt h er e a l i z a t i o no fs o c i a lf a i r , i fw a n tt oi m p r o v et h ep r e s e n t c o n d i t i o n , w es h o u l db r i n gl o w - i n c o m ef l o a t i n gp o p u l a t i o ni n t oh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m t h i st e x tt r i e st ot a k eb e l j i n ga sa ne x a m p l e ，s u r v e yt h ep r o b l e m sc o n s i s ti nh o u s i n gp o f i c ya n d h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mc u r r e n t l yi ne f f e o ，e s p e c i a l l y ，e c o n o m i c a lh o u s i n ga n dl o w - r e n th o u s i n g f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs o c i a lp o l i c y , a n dd r a wl e s s o n sf r o mh o u s i n gs e c u r i t ys y s m mo fp a r t so f n a t i o n sa n dr e g i o n s ，t h e np u tf o r w a r dt h a tw es h o u l ds t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e mw h i c hs h o u l dc o n s i d e rt h en a t i o n a ls i t u a t i o n ，a n dr e g a r dl o w - r e n th o u s i n ga sm a i nb o d y ，a n d b r i n gl o w i n c o m ef l o a t i n gp o p u l a t i o ni n t oh o u s i n gs e c u r i t ys y s l e m s y n c h r o n o u s l y ，f o rt h es a k eo f r e s o l v eh o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e mo fl o w - i n c o m ef l o a t i n gp o p u l a t i o na v a i l a b l y ，p u tf o r w a r ds o m e m a t e r i a lv i e w p o i n t so nt h en a t i o n a lm a c r o - c o n t r o lo fr e a le s t a t em a r k e tt h r o t i g ht h em e a n so fp o l i c y k e yw o r d s ：e c o n o m i c a lh o u s i n g ：l o w - r e n th o u s i n g ；h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ；s o c i a lp o l i c y ；f l o a t i n g p o p u l a t i o n i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 躲荡 时间沙夕年月所 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名 时间 |i| 沙够年月r ) 日 时间：洲年月，角 第一章绪论 1 1 问题的提出和研究的意义 居住问题是城市化进程和全面建设小康社会的一个重要问题，是城市化与工业化的产物。住 房情况是考察小康社会的一个重要指标，不实现住房小康，就谈不上小康社会目标的全面实现。 住房问题得不到很好解决，也势必影响和谐社会的实现。工业和人口在城市高度集中，产生了对 城市土地和住房供给的巨大需求，导致住房价格上涨，形成了住房供应的绝对短缺和因住房结构 不合理、价格过高而引起的住房有效供给不足两大问题。有研究显示，规模庞大的“外来人口”， “除非被强迫或存在更有利的诱因，大多数是不打算再回去”( 李路路，2 0 0 3 ) ，这些不打算再回 去的也组成了规模庞大的外来人口。这些外来人口为城市的发展作出了有目共睹的重大贡献，已 经成为城市的有机组成部分。但住房的绝对短缺，再加上由于人力资本和社会资本的匮乏，各种 与户口有关的歧视性政策和制度的限制，以及收入有限，而使大批贫民的居住条件令人堪忧。 住房不仅仅是为社会成员提供一个遮风避雨的地方，更重要的是它会对社会成员的身体健 康、心理和行为产生较大影响。人人享有适当的住房可以促进整个社会形成一种积极向上的精神 风貌，而一部分社会成员不能享有适当的住房，则会带来疾病、犯罪等一系列社会问题。改善其 居住条件对社会风气、社会观念的改善，一些社会问题的解决，对加强外来人口的管理，促进外 来入口的“再社会化”，城市社会的整合以及社会的发展都具有重大的现实意义。 现代社会中，“居住权”已经被视为一项基本人权，政府有责任通过适当的干预解决低收入 阶层的住房需要，保障这一基本人权的实现，以实现对加入联合国人居宣言的承诺。住房保 障制度和其他保障制度通过转移支付，可以在一定程度上实现收入均等化，缓解社会矛盾的对抗 性发展。建立住房保障制度的直接政治目的是为了维护社会秩序，减少社会冲突，保证经济和社 会生活的正常运转。 在现有的研究中，城市中低收入居民的住房保障问题受到了广泛关注，并有不少地方已制定 并实施了各种相关的城市住房保障政策。但是，针对同样不具备解决自身住房问题的能力、且居 住条件更差的城市外来低收入人口的住房问题的研究，却只是偶有学者提起，现有的研究也仅是 些表层的研究。 然而，给予这弱势群体适度的住房保障，既是住房商品自身特性的必然要求，同时又是解 决相关的社会政治问题，以增进社会公平保证经济效率维护社会安定，促进社会、经济健康 稳定发展的重要手段。 中国要由二元经济社会跨入现代经济社会，解决农村剩余劳动力转移是关键。对城市来说， 如何吸收数量巨大的外来农业人口并使之融入城市社会、减少对城市正常发展的负面影响，涉及 到文化的适应和发展、社会的稳定和发展。对城市外来人口住房问题展开研究，是农村剩余劳动 力转移问题研究的重要内容。国家对城市化目标的追求，意味着大量的农民工将首先逐步向市民 转化。“安居”、“乐业”相关，意味着城市颁为之提供一定的居住条件，提供住房政策保障，否 则，城市化目标将难以顺利实现。 作为首都，在社会政策方面北京往往受到全国更多的关注，其各项社会保障靠4 度与政策的实 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 施都有着一定的典范作用，其社会的稳定性也更为重要。这些都已注定首都在社会经济发展中更 要体现和维护社会的公平性。北京这个国际型大都市的发展吸引着大量的外来人口，如果不能很 好的解决外来低收入人口的住房问题，势必会影响到首都的社会稳定。因此，重视社会保障制度 的建设，关注外来低收入人口的住房问题，具有重要的现实意义。 本研究力图在已有研究的基础上，对外来低收入人口的住房问题进行实证和理论研究。目前 国内对住房问题的研究中对城市外来低收入人口的考虑较少从城市住房政策整体发展的角度 进行研究也不多。本研究希望能够对此有所探讨，并希望推进社会对这一问题的关注。 1 2 研究现状 与城市外来低收入入口居住问题相关的城市化、人口迁移和住房保障体系的研究，是多个学 科均涉及到的研究领域。相关的研究在社会保障学、社会学、经济学以及建筑学等学科都有大量 的文献。相关的研究主要在于人口迁移的原因的研究，外来人口与城市化、社会发展关系的研究， 以及城市住房保障体系的研究。 1 2 1 有关人口迁移的研究 在发展中国家，人口迁移活动与城市化过程的分析通常是有关发展研究的重要组成部分。在 中国，特别是农村剩余劳动力的转移。无论对农村发展还是对城市发展来说都尤为重要( 田剑华， 2 0 0 1 年) 。这里主要对有关农村人口迁移的动因的研究现状作一简要介绍。 农村人口迁移现象的动因，近年来的研究比较多。许多研究以人口迁移的“推一拉理论” ( 1 e e e s 1 9 6 6 ) 解释了农民流动的原因，特别是地区经济发展不平衡的结构因素，导致了欠发 达地区的农村人口流向发达地区和城市( 蔡肪，2 0 0 0 ) 。从微观层面研究农村劳动力外出的直接 原因，西方有关研究认为迁移是个人寻求利益最大化及最少成本的个体决策过程。国内的研究者 更多注意到决策主体。黄平认为中国农民钋出与否，是家庭整体决策两非个人行为的结果( 黄平， 1 9 9 ) ，并提出“生存理性”，认为农民外出是为寻求生存甚至维持糊口，而非在市场下追求利润 最大化，这是中国农民在现实面前作出种种选择的首要策略和动力( 黄平，1 9 9 7 ) ，蔡畴认为农 民外出的首要目的是增加收入( 蔡畴，2 0 0 0 ) ，并运用“人力资本理论”( d a v a n z o ，1 9 8 1 ) ，将外出 看作人力资本的投资，这种投资的预期与人力资本的状况是相关的( 蔡畴，2 0 0 0 ) 。文军从社会 学的理性选择理论出发，提出了“社会理性”的概念。认为人的行为也有非理性的一面，同时关注 伟度文化对个人偏好和目的的影响作用。他根据人们追求目标的不同假设，把人的理性行为分为 三个层次，即生存理性、经济理性和社会理性。他认为在农民外出就业发生初期，往往更多表现 的是生存理性选择，但随着外出寻求就业次数的增多和时问的拉长，社会理性选择和经济理性选 择将表现的越来越突出( 文军，2 0 0 1 ) 。 1 2 2 关于外来人口居住状况及其原因的研究 许多学者注意到，城市中心地区和城乡结合部的“城中村”是城市外来人口的主要集中地，许 多由外来人口产生的问题也集中在“城中村”。从城市管理者的角度看，“城中村”似乎有成为“新贫 民窟和“藏污纳垢之地的可能( 李培林，2 0 0 3 ) 。有学者针对研究中发现的“城中村”的规划、建 2 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 设、管理极其混乱，提出了有必要加强对“城中村”的规划、建设、管理( 马中柱，2 0 0 0 ) ，以改 善外来人口的居住环境，促进外来人口与城市社会的整合，对外来人口进行有序管理，维持城市 社会秩序。唐灿、冯小双( 2 0 0 3 ) 等人认为应当承认外来人口在城乡结合部地区建立居住区的合 法性。 有调查表明，外来人口，特别是来自农村的外来人口中存在着较高的贫困率，他们工作时间 长且报酬低，加上艰苦的住房条件和缺乏社会保障，随着流动的时间推移，会渐濒与当地城市居 民相比，外来人口对于自己的生活条件和生活水平会更不满( 李路路，2 0 0 3 ) ，在这一意义上， 如果向城市移民的趋势持续下去，外来人口中的不满虽然在现实中还没有明显的表现，但潜在的 不满会随着时间的推移而积累起来( 李路路，2 0 0 3 ) ，从而影响其与城市的融合，影响城市的正 常秩序。李彦昌等人通过“北京市城市贫困阀题研究”的调查研究认为，目前大量外来低收入入口 居住现状，己成为北京的贫民区的萌芽。如果对之采取不作为态度，则有可能导致城市贫民区的 衍生，对北京发展国际化大都市的目标有不利影响。贫民区一旦形成规模。对其的治理将会是一 个艰难而漫长的过程。虽然从某个角度似乎也可以说外来人口的贫困尚未成为一个显性的、重大 的社会问题，暂时忽视这个问鼹似乎并不会有太大的社会影响，但“外来入口贫困问题一旦在城 市产生，就必须在城市解决，期望他们知难而退自动返回农村是不现实的”，“在外来人口贫困问 题处于萌芽状态对就采取一定的措旖，确立正确的政策导向，会比将来问题严重时再来治理要 好”。目前，由于外来低收入人口的规模庞大，将其纳入北京市的低保范畴也是不合适的。建议 通过伟订出租房的建筑标准和现代市政管理的手段抬高外来入口进入北京的门槛，以遏制外来低 收入人口在北京的集聚和城市贫民区的形成( 李彦昌，2 0 0 4 ) 。 在对造成外来人口的社会保障缺失的原因上，主要集中在社会排斥的研究。近些年来，欧洲 学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥的概念有关贫困及社会不平等的研究都把注意力 集中在增加社会融合上，注重考察多层次的不利条件如何使社会的弱势群体被抛出主流社会。有 研究者认为，社会排斥是令弱势群体陷入边缘处境的主要机制( 黄洪、李剑明，2 0 0 1 ) ，主要是 社会转型时期的结构性、制度性原因所致( 杨团，2 0 0 4 ) 。可见，城市外来低收入人口的住房保 障问题城市住房保障制度和其他与户口相关联的制度排斥的结果，这一群体的住房保障问题的解 决亟待相关社会排斥制度、政策的消除和社会结构的改变，以将其纳入城市住房保障体系。 1 2 3 “城中村”改造的研究 许多学者对“城中村”形成过程及其形成原因、“城中村”存在的问题、城中村问题产生的原嗣， 如何改造“城中村”以及改造中的问题等作了深入的研究。 在现有的研究中对其形成及其原因的研究比较深入。许多学者已从不同的角度作出多种解 释( 李培林2 0 0 2 ；王如渊，2 0 0 2 ；杜杰，1 9 9 9 ：王德，2 0 0 1 ) 。其中，政府未能为火量外来人 口提供足够的居住条件是刺激城中村违法滥建的客观原因。何树青认为，“城中村”中最重要的人 不是可转变为城市居民的农民，而是租屋而居的外地人。城市政府在改造城中村的利益搏弈中， 应该把外来入口考虑在内( 何树青，2 0 0 5 ) 。应当调整和改变现有的管理制度和管理模式，承认 外来人口在城乡结合部地区建立居住区的合法性( 唐灿、冯小双，2 0 0 3 ) 。 在笔者看来，北京现有的“城中村”改造政策，缺乏对外来人口与“城中村”相互依存性的考虑， 3 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 这势必会使外来低收入人口的居住条件进一步恶化，甚至会影响到部分人的生存问题。如果这部 分人选择继续呆在北京，必将危害北京的社会安定。另外，由于生存理性和经济理性的选择，外 来低收入人口必然会选择生存成本相对更低的更远的新的城乡结合部，从而形成新的贫民区和 “城中村”。这就要求在“城中村”改造中必须对这一群体的居住问题加以政策上的考虑，否则“城中 村”将难以得到彻底的改造。 1 2 4 城市住房保障的研究 国内多项通过对美国、英国、德国、新加坡和香港等国家和地区的住房保障制度研究表明， 住房保障制度通常构成一国社会保障制度的必要内容，也是整个住房政策体系的有机组成部分。 住房保障制度一般都源于解决住房短缺问题，经济的发展、市场的有效运行和政府的干预，都是 决定各国住房社会保障制度的重要因素( 孙光德、董克用，2 0 0 1 ) 。政治稳定、社会公平的考虑， 是建立住房保障的基本原因。住房保障形式选择的理论依据主要是建立在对明贴与暗贴、生产者 补贴与消费者补贴、租金补贴与实物补贴的优劣，以及住房保障形式选择的动态性与差别性的分 析上( 曹国安、曹明2 0 0 3 ) 。 中国政府一直以来非常关注城镇中低收入家庭的住房问题，为解决低收入家庭住房问题制定 了一系列政策。国家早在1 9 9 8 年出台的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 就已明确提出，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，“最低 收入家庭租赁由下放或单位提供的廉租房；中低收人家庭购买经济适用住房：其他收入高的家庭 购买、租赁市场价商品住房”。现实却是，房地产市场的供应结构和居民的需求结构不匹配，经 济适用房业已蜕变，廉租房政策形同虚设，原有的政策设计和现在的实际情况有些脱节( 成思危。 2 0 0 6 ；胡星斗，2 0 0 5 ) 。 有人认为，城市政府只能拿出很少的免费土地作为保障用地，是住房保障的瓶颈。建设以小 户型低造价的经济适用住房为主，且对商品房收取高额土地出让金和高税费，能较好地解决房价 陡涨、房价虚高等问题，也可抑制投机炒作等弊病( 包宗华，2 0 0 5 ) 。另有研究者认为，解决中 低收入者的住房问题。需建立科学的购买者收入界定标准( 聂梅生，2 0 0 5 ) ，需改变目前经济适 用房规模、户型等规划不合理的现象。采取有效的金融政策，以支持中低收入者买房( 刘洪玉， 2 0 0 5 ) 。尹中立博士建议借鉴香港的“公屋”经验，成立专门的机构来负责公共住房保障政策的落 实( 尹中立，2 0 0 5 ) 。 在住房保障方式的选择上，研究者普遍认同，应综合考虑不同地区不同发展阶段不同居民的 具体情况，还要兼顾效率和公平的原则以及政府财力的承受能力( 邬丽萍，2 0 0 4 ) 。但在对具体的 保障模式上，研究者间存在较大的争论。 经济适用房建设，在一定程度上平抑了商品房价格的不合理上涨，缓解了城市旧城改造和房 屋拆迁矛盾，改善了城市环境( 聂梅生，2 0 0 4 年8 月) 。但经济适用房的继续存在只会进一步滋 生腐败，导致社会分配的不公。对于拥有分配经济适用房权力的官员来说，一旦认识到手中权力 的市场价值，他们就有可能“寻租”。经济适用房打着帮助中低收入解决住房困难的旗号，但大多 中低收入家庭根本就没有能力、也无法购买到经济适用房( 徐滇庆，2 0 0 5 ) 。经济适用房既违背 了该政策的初衰，又绘国家造成了经济损失，建议停i t 开发建设经济适用房，形成统一的房地产 4 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 开发市场( 郑也夫，2 0 0 2 ；傅继德，2 0 0 5 ) 。 廉租房政策是城市住房保障体系的重要组成部分，是针对城市贫困群体的一项重要社会政 策，其社会意义远大于经济意义，对于解决最低收人家庭住房困难、保持社会稳定具有重要作用 ( 翁大伟，2 0 0 1 ) 。政府在经济发展中必须照顾弱势群体，帮助低收入家庭解决住房困难，责无 旁贷( 徐滇庆，2 0 0 5 ) 。当前要加快建立城镇廉租房制度，解决低收入群体住房困难( 成思危， 2 0 0 6 ) 。而唐钧认为，专门为贫困人口建造“廉租房”是一个很危险的方案，住房的质量和物业服 务都得不到保障( 唐钧，2 0 0 4 ) 。 针对补贴方式。有人认为，采取租金补贴的保障方式要求，当地必须已经积累了足够的价格 低廉的房源，且政府有能力维护租赁市场的秩序。而目前，我国大部分地区不具备租金补贴的政 府财力和条件，而实物补贴有其现实的基础及可行性( 卢有杰，2 0 0 4 ；邬丽萍，2 0 0 4 ) 。 在住房保障对象的研究上，现有的保障对象仅限于城市中低收入居民。有研究者认为，由于 受资源所限，目前只限于城市低保对象，甚至连低保对象的需要都远远未得到满足，不能现在就 将其服务对象扩大到外来人口身上( 卢有杰，2 0 0 4 ) 。另有人认为，我国的住房保障政策重在解 决特殊性问题( 陈淮，2 0 0 5 ) 。解决外来人口的居住问题已是住房保障面临的重要任务鸡b 丽萍， 2 0 0 4 0 7 ) 。 现有的研究对城镇中低收入居民的住房保障闷题作出了较为深入的研究，而针对城市外来人 口的住房保障问题却少有专题研究。到现在也只是在2 0 0 4 年3 月1 7 日，原深圳市住宅局向国家 建设部申请立项的“城市暂住人员住房问题研究”课题被正式批准。本课题也是国内首次且至今仅 有的一次对城市外来人口住房问题进行专项综合性研究。 1 2 5 小结 已有的对城市住房保障问题的研究涉及到历史研究、现有体制问题以及保障模式的研究，从 多角度、多维度地对这个问题进行了分析探讨，积累了大量的宝贵文献舞料，为本研究提供了丰 富的素材。 总结已有的研究成果可以发现，对目前城市住房保障政策执行中存在的问题认识的较透彻， 但对政策自身存在的问题少有深入的研究，对应采取的相应措施的论述相对乏力；针对外来人口 的住房保障问题的研究仅限于理论层面，而缺乏可操作性的政策层面的考虑。 1 3 相关概念的界定 城市外来人口，指在城市中工作和生活，但还没获得城市居民身份的群体。本文指的外来人 口是指常住外来人口，即在京居住半年以上的非北京市户口的外省市人员。外来人口除了农村外 来人口以外，还包括大量的非农业的外来人口，其中，外来人口的主体是农民工，本文也将研究 的重点放在农民工身上。城市外来低收入人口即指外来人口中的低收入群体。 城中村，指在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它是改革 开放以来中国城市化进程的产物，是城市化发展一定阶段的特殊现象。北京的“城中村”是指在北 京城市规划区域( 1 0 4 0 平方公里讷，城市化进程和城市现代化建设进程以及城市管理相对滞后并 具有一定规模的地区( 占地面积1 0 0 0 平方米以上) 。 5 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 住房保障制度，指国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，对中低收入社会成员， 特别是生活有特殊困难的社会成员的基本住房权力给予保障的一种制度( 李勇辉，2 0 0 5 ) 。严格 说来，我国现在只有相关的住房保障政策，还未形成住房保障制度。我国现有的住房保障政策也 只是解决城镇中低收入家庭的住房问题，而把非城镇居民排除在外，属狭义住房保障范畴。 经济适用房，本指以微利价出售给广大中低收入家庭的商品房，是国家为解决中低收人家庭 住房问题而修建的普通住房，是具有社会保障性质的商品住宅。根据2 0 0 4 年4 月出台的经济 适用住房管理办法规定，经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销 售价格，具有保障性质的政策性商品住房。 廉租房，指政府以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方式，向符合城镇居 民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。o 1 4 研究设计 1 4 1 研究目标 本论文拟以社会学理论，以及相关研究方法，并综合运用福利经济学和社会保障学等多学科 知识，分析我国在城市化进城中外来人口低收入群体的居住问题和城市住房保障政策存在的问 题，并以城市外来低收入人口为研究对象，从住房保障对外来低收入人口与城市的整合以及城市 和社会的发展所起的作用进行定量和定性的分析，试图得出在城市化进程中，加强城市住房体制 改革和城市住房保障建设，把外来人口低收入群体纳入城市住房保障体系势在必行。通过对北京 市外来人口住房问题情况调查，对各地关于解决外来人口住房问题的做法的调研和其他资料的收 集，获取大量数据和实际经验，并对之进行归纳整理和分析。在此基础上，综合运用定量和定性 的分析方法，对外来低收入人口的住房保障问题进行了详细的分析和探讨，结合房改政策、社会 保障政策和城市经济发展的需要，并同时借鉴国内外经验，提出一系列能维护北京社会安定，促 进北京经济稳定发展，和有效促进解决北京市外来低收入人口住房问题的政策建议。 具体目标： 1 城市外来人口在北京的居住状况、居住空间及其有关居住问题分析； 2 北京市现有住房政策和住房保障政策存在的系列问题分析； 3 通过对国内外相关研究的分析，结合自己的调查结果，提出适合我国具体国情的住房保障 机制，有效解决北京外来低收入人口的住房问题，促进政府决策中对外来低收入人口住房保障问 题的关注。 1 4 2 研究的主要内容 主要内容包括： 1 城市外来低收入人口的居住现状。 2 “城中村”改造对外来低收入人口的居住状况的影响。 。根据城镇最低收入家庭廉租房管理办法( 建设部、财政部、民政部、国土资源部、税务总局令第1 2 0 号) 规定。 6 3 城市外来低收入人i ：l 的住房保障需求，以及如何解决北京市外来低收入人口住房保障问题 的政策建议。 1 4 3 研究假设 1 外来低收入人口对自身居住条件选择的首要因素是其收入。 2 外来低收入人口居住状况的进一步恶化将影响其决定其是否继续留在些城市。 3 低收入外来人口在市场经济中处于明显不利地位，需要政府和社会的救助才能获得基本的 居住需求。 1 4 4 主要研究方法与帮 究步骤 1 方法论：以马克思主义历史唯物主义方法论为指导，以辩证的、历史的、发展的、相互联 系的观点进行分析和研究。马克思主义和恩格斯创立的历史唯物主义是研究社会历史现象的唯一 科学的世界观和方法论。将历史唯物主义理论具体应用到社会学研究领域就是要从社会的经济基 础来把握社会政策的公平性的本质，即社会政策应该居于国情和社会现实问题，以增进社会和谐、 促进社会融合为目标的。 2 研究方式：采用社会学研究方法进行整体性分析在研究各种现象的同时注意各种现象间 的联系，综合各种相关因素，进行相关性分析与因果分析。 基本方法是在开展具体研究时所采取的对社会问题的观察角度和分析方式，这里主要采用政 策比较分析法的研究方法。政策比较分析的着眼点是国内外住房政策和住房保障政策的比较，以 及社会政策的政策目标、价值取向、政策对象与现行城市住房保障政策的政策目标、价值取向和 政策对象的比较，此外，把外来低收入人口的住房问题放在城市化与社会政策的视角下进行探讨。 具体方法：本论文采用个案访谈与文献资料相结合，描述性研究与解释性研究相结合的研究 类型；实地研究和文献研究相结合的研究法；定量分析与定性分析相结合分析资料。在研究中将 综合运用各种研究方法，包括： ( 1 ) 文献法：在实际调查之前充分了解国内外学者对住房政策、住房保障制度和政策以及 城市外来人口相关问题的比较研究，关于社会保障与住房保障制度的理论和实现途径的研究。笔 者将重点关注国内学者对“城中村”、城市外来人口和住房保障制度的研究。在实际调查和论文撰 写过程中，通过有关部门信息和二手材料获取必要信息。 ( 2 ) 观察法：观察具有典型意义的调查对象的居住环境、言行、生活方式及其习惯，以及 调查对象居住区的居住环境情况。 ( 3 ) 访谈法：包括对村干部、房东和在村中租住的外来人口的访谈。共作了3 1 个访谈记录。 村干部访谈：了解“城中村”中外来人口的规模，居住环境，出租房情况以及外来人口对“城中 村”村民生活的影响。访谈了村长。 房东访谈：了解出租房的基础设旋状况，外来人口的居住条件，出租房的管理现状，以及“城 中村”改造对外来人口居住选择的影响。共访谈7 个房东。 外来人口访谈：在调查实践中对典型个案进行访谈，了解外来低收入人口的居住现状、住房 需求以及住房保障需求，并通过调查对象了解其熟悉的外来人员的住房状况，找出改善其居住条 7 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 件的途径和限制因素。共访谈了2 3 人。 访谈提纲：设计相关个案和部门访谈提纲。了解外来人口的收入状况、居住现状、住房保障 需求。 调查地点：本研究选择一个有典型意义的“城中村l 马连洼村。通过半结构式深度访谈、 现场观察以及二手资料以获得更多的信息和感性材料。选取马连洼村主要是因为其是典型的“城 中村”，而有关研究表明，北京市外来低收入人口一般生活在海淀、朝阳、丰台和石景区的所谓 城乡结合部( 即“城中村”) 。再者，本人经常出入该村，有熟人，便于深入村中实施调研。另外， 客观条件限制，无法开展大面积的、全面的调查，只能选择一个比较典型的外来人口聚集地作为 观察点 3 外来低收入人口住房保障问题分析图 8 中国农业大学硕士学位论文第二章北京市外来低收入人口居住现状分析 第二章北京市外来低收入人口居住现状分析 本文通过对w 村外来人口的居住现状的研究来探讨北京市外来低收入人口的住房保障问题。 主要是基于以下几点考虑：一是对其进行观察有一定的典型性，根据外来人口的居住地选择来看， 主要聚集于生活成本较低的城市近郊区，形成了同质性明显的“城中村”，从“城中村”本身来 看，居住条件和存在的问题是相似的；二是有熟人，便于深入社会关系网络进行调查；三是客观 条件限制，无法开展大面积的、全面的调查，只能选择一个比较典型的外来人口聚集地作为观察 点。同时因为调查量与面的局限。本文将以相关的文献资料作为补充，以尽可能的客观反映城市 外来低收入人口的住房保障问题。 2 1w 村基本情况 1 地理位置与人口。w 村位处x 镇与m 街道交叉处，现在行政区划不清，全村户籍人口共 有1 0 7 0 人，共3 1 2 户。全村现有非农业人口2 2 0 人，还有6 5 0 个非农指标尚未分配给农户，等 分配完后，非农业人口会达到8 7 0 人，还有2 0 0 人为农业人口。现在村里的农用地基本上都被征 用了。 根据北京对“城中村”的定义，该村面积的远大于1 0 0 0 平方米，是比较典型的“城中村”。 2 外来人口规模大，居住非常拥挤。从调查访谈中了解到，全村有9 0 以上的家庭提供出租 房。其中，在有房可供出租的村民家中，单户可供出租的房间数量最多的有近5 0 间，最少的也 有5 、6 间，一般都在2 0 问上下。每个房间住1 巧个人，大多都是1 2 个，也有住5 、6 个的。 粗略计算，在该村租住的外来人口大约在4 5 0 0 人左右，也就是说是本地人口的4 倍以上。而为 了更多的提供出租房，获得更高的收益，很多居民都会选择充分利用自家的宅基地和住房，在院 落里搭建简易房、改造住房，尽可能最多地提供出租房，甚至腾挪自家卧室，宁愿一家人都挤在 不大的客厅里( 既当卧室又当厨房) 。 3 房屋出租是村民最主要的收入来源。村里的农田基本上被转化成城市建设用地了，很多村 民都基本上没有别的经济来源。村民的文化素质普遍不高，农转非过程中也很难安排工作。就算 有点工资，也大多收入有限，房屋租金成了他们赖以生存的主要经济支柱。在提供出租房的村民 家庭中，每月房租收入最高的超过1 2 0 0 0 元( 如案例1 ) 。一般的都能达到2 0 0 0 元以上，最低的 也有近千元。对于这些收入来源有限的村民来说，特别是对于那些房间比较多的房东来说，房租 给他们带去的不仅仅是维持生活了，而是相当可观了。 个案1 ： i 男6 2 岁。两层的楼房，原来是平房，这房子是前年改建的( 架子结构) 。自己和老伴都在家看房了， 两个儿子成家了，都在市里住。家里共有4 8 间可供出租，现在还有两间供出租( 刚搬走) ，每间2 6 0 3 0 0 元月( 其 家卫生环境和生活环境较好点，房间设各也比较新，房租算是村里较贵的) 具体的价格根据房间大小和通风情 况而定。电费是0 8 元，度，村里都是这个价。暖气是舳元，月，自己烧的，一般都比较足。水不收钱，自来水余 天的。我们家居住环境你可以比较，楼下有做饭、洗衣服的位置，锅灶和液化气自己各。 4 建筑设施破旧且安全系数低下。多数房子都是比较破旧的平房，就算是楼房，也只是临时 9 中国农业大学硕士学位论文第二章北京市外来低收入人口居住现状分析 搭建的简单的架子结构。住房的牢固性、通风、采光和隔音效果普遍较差，有些房子还漏雨。因 为早就传言要拆迁，大多户主为了节省成本，都会选择短期使用，而不追求质量。这里的房租也 相对比较低，一般一间每月房租为1 5 0 0 元( 电费、暖气费另算) 。相比较而言，与w 村相近 的兰园小区的回迁房，一般二居室每月的租金都要1 5 0 0 元左右( 不包括物业费) 。 5 基础设施匮乏w 村的基础设施短缺且严重落后，没有暖气供应，全村都是自己采暖。自 来水供应也不很足，经常断水。路面极其不平整，下雨后到处是积水，行走非常不便。下水道常 被堵，功能有限，一下雨就会积水成灾。垃圾和污水也得不到有效处理，乱倒垃圾污水现象比较 严重，村里有几处垃圾堆都没人处理。公共厕所的卫生状况也较差，全村只有6 个公厕，平时根 本没有专人管理，经常是隔很远就能闻到臭气，一到夏季蚊蝇满天飞。公厕一般都与垃圾堆为伴， 一旦下雨很多公厕走都没法使用。 6 社会管理混乱。 w 村位于西北旺镇与马连洼街道交叉处，原来属于x 镇管辖区，现在海淀区为了便于管理， 重新进行了行政区划，在区政府的现有的文件中，我们还只能找到对m 街道的区域描述中把w 村纳入了其管辖范围之内，而没有在文件里明确指明把w 村划归m 街道。现m 街道还只是开始 接手了部分事务的管理，于是这样就形成了现在行政管理比较混乱的局面。现在村干部做事如没 有上面的全力支持，很多工作没法进行。房屋拆迁的事拖了这么久，除了补偿矛盾的原因外，还 有很大一部分就是管理上混乱的原因。 村里乱搭乱建现象比较普遍，村民为了获得更多的拆迁补偿或是租金，占用公共面积，私自 搭建，原本就不宽的小巷子和路面现在都变得更窄了。村里由于外来人口太多，乱摆摊设点的比 较多。对外来人口的管理也处于严重缺位状态，几乎没进行过登记。村民出租房屋都没有租赁许 可证，也没有卫生安全检查。 个案2 ： f ，男，村长。村里现在的情况比较乱，以前归x 镇，现在要划给m 街道，这段时间属于“两管两不管”阶段， 行政区划后的相关事宜相关政府机构还没完全衔接好。现在村卫村貌都比较差。村民家里一般都没有卫生间，村 里有6 个公厕，那里的卫生主要靠村民自己自愿去维护。对外来人口的管理，现在基本上处于无序状态。租房子 租门面都很难管，外来人口也没登记过，小商贩也都不用交税。外来的人口比较杂，村里人数少，根本无法进行 综合治理，打架的事时常发生。很少有不把房子拿来出租的，最少的户也有5 、6 间可出租，多的可达4 0 5 0 间。 很多村民就靠房租生活，租盒很多村民家庭的主要收入来源。 村里可以用“脏、乱、差”来形容。以前我们对村里私自乱搭的建筑进行过清除，但是清除过后，很多村民又 重新盖起来了，只是把那些外来人口乱搭建的棚屋清除了。虽然我们明文规定了不允许乱摆摊设点，但也只能是 白天好点，一到傍晚，那些人都出来了。现在白天好点，一到晚上，等那些商贩出来后，再加上在这住的外来人 口都下班后，这一块就乱了，不用说车，人都没法走。乱扔乱倒的随处可见。 2 0 外来低收入人口的居住现状 1 外来人口的规模庞大且就业缺乏稳定性且无保障。 城市外来人口指在城市中工作和生活，但还没获得城市居民身份的群体。本文指的外来人口 是指常住外来人口，即在京居住半年以上的非北京市户口的外省市人员。外来人口除了农村外来 1 0 中国农业大学硕士学位论文第二章北京市外来低收入人口居住现状分析 人口以外，还包括大量的非农业的外来人口，其中，外来人口的主体是农民工，本文也将研究的 重点放在农民工身上。 从访谈中了解到，在w 村租住的外来人口规模在前些增长较快，这也促使村民大势改造房 子，增加出租房间供给的主要原因之一。近几年，由于村里出租屋容量的限制，外来人口数量已 趋于稳定。现在其数量已是原村民数量的4 倍以上。 据2 0 0 5 年北京市1 人口抽样调查资料显示，2 0 0 5 年底北京市外来人口总量达到3 5 7 3 万人， 比2 0 0 0 年增加1 0 1 2 万人，平均每年增加2 0 2 万人，增长3 9 5 ，年均增长6 9 。外来人口占 全市常住人口的比重为2 3 2 。与2 0 0 0 年相比上升了4 4 个百分点。 表4 - 1 ：北京外来人口规模及变化情况单位；万人， 资料来源：北京苴皮书( 2 6 0 6 年：中国首都社会发展报告，第3 5 、4 7 页 2 0 0 4 年北京市共有农民工( 不含北京市各郊区县的农民，下同) 2 8 6 5 万人，在外来人口中 占6 6 2 ，比1 9 9 9 年增长9 0 4 ，平均每年递增1 3 7 。详情见图4 1 。 资料来源：北京蓝皮书 2 0 0 6 年：中国首都社会发展报告，8 1 在w 村租住的外来人口历从事的职业呈多样化，有些是保洁员、家政服务员、餐饮服务员 或是收废品、开黑车的，也有些是小商贩或是装修工，另外还有些在上班，但大多都是非正规就 业。从总体来看，由于没有城市户口，外来人口都多都处于非正式就业状态，甚至有的几乎处 于无业状态。其中非正规就业的外来人口表现出是一个工资待遇低、无福利保障，且就业十分不 稳定的群体。 另据北京市统计局发布的数据显示，2 0 0 4 年北京市2 8 6 5 万农民工中有8 4 4 从事建筑业、 住宿和餐饮业、批发与零售业、制造业、居民服务和其他服务行业，其中。从事建筑业的人员为 7 2 1 万人，占全部农民工的2 5 2 ；从事住宿和餐饮业的人员为4 8 3 万人，占全部农民工的1 6 8 ； 从事批发与零售业的人员为4 4 9 万人，占全部农民工的1 5 7 ；从事制造业的人员为4 2 5 万人， o 所谓“非正规就业”就是没有取得正式的就业身份、地位不很稳定的就业，传统上犬陆叫“临时工”。 1 l 中国农业大学硕士学位论文 第二章北京市外来低收入人n 居住现状分析 占全部农民工的1 4 8 ：从事居民服务和其他服务业的人员为3 4 2 万人，占全部农民工的1 1 9 。 ( 邬春仙，2 0 0 6 ) 2 外来低收入人口已成为北京低收入群体的主体。 从访谈了解到。一些外来人口依附着“城中村”丽生存，由于没有稳定的就业，其收入既低也 不稳定。这些人除掉基本的生活开支和房租外，每月收入所剩不多，甚至有些低收入群体有时连 基本的生活开支和房租都难以应付。其收入水平相对于北京市的房价，他们想在北京买房无异于 是天方夜谭。需要说明的是，访谈对象家庭的人均收入略高于北京市的低保线，这主要是与我访 谈的面不够有关。 依据北京市统计局公布的数据，2 0 0 3 年外来人口家庭人均月收入低于5 0 0 元的户占2 7 3 近1 0 0 万人，其中低于城市居民最低生活保障标准2 9 0 元的有5 6 万户，约2 0 万人，与全市低保 对象总数大体相当；而月工资收入低于城镇企业职工月晟低工资5 4 5 元的外来就业人口有5 4 万 人，其中绝大部分为农民工；2 0 0 3 年在京农民工人月均收入8 7 5 元，不及城市职工水平( 北京在 岗职工人月均工资是2 1 0 9 元) 的一半( 4 1 5 ) ；若扣除农民工每月房租1 1 6 5 元后，农民工的月 收入比京郊农村劳动力月均纯收入7 8 7 元的水平还低。若考虑户籍人口享有的各种福利和特殊权 利，实际差别将更大。可见，外来人口已成为北京市低收入阶层的主体( 冯晓英，2 0 0 6 ) 。 3 外来人口的居住环境恶劣 设施简陋，人均使用面积小。住房最直观地反映了外来人口的生活质量。在w 村供出租的 房子都是些简易建筑物，为了出租，充分利用自家的宅基地，把房子进行改建。出租房间里一般 都只有一些最简单的家具，一两张用木板搭的床、一张小桌子( 很多人家里还不给提供) ，一两 个小凳子之类，很少能见着房间里有衣柜之类的。房间的面积从5 、6 平方米至1 0 多平方米不等， 一般是1 、2 人一间，也有的5 、6 个人住一间的。一般的房间都是除了放床外，就几乎没多少剩 余的空间了。可以想像一家3 、4 口的起居、炊事、饮食、学习、娱乐都在这一间只有6 、7 平方 米的屋子里进行会是种什么拥护状。如果按人均居住面积算，大多外来人口的人均居住面积在3 - 5 平方米之间，甚至有的还不足3 平方米，低于有