（宪法学与行政法学专业论文）论宪法的纲领性条款.pdf

摘要 在宪法学研究“乱花渐欲迷人眼”的当下，对宪法之研究已涉足“序言”、 “基本权利和义务”及“国家机构”篇章的巨细方面，惟占据“总纲”之大部分 篇幅且散布于宪法其他篇章、被称为纲领性条款的宪法规范仍游离于学界视野之 外。个中原因在于，纲领性条款表现出强烈的政治宣言、国家政策和政党纲领属 性，即使在司法审查的情境下，也难以由法院直接实施，故不具有强制之法规范 效力。因此，学者们普遍漠视其存在价值，置其于不顾。更有甚者，有学者已不 满足于仅将之撇于一边，而视其为我国宪法规范化的“阿喀琉斯之踵”，并加以 批判和否定。纲领性条款在当下我国面临之规范性不足的困境可见一斑 事实上，纲领性条款并非为我国宪法所独有，据国内外学者针对世界百余个 国家之宪法文本结构所进行的实证性研究，几乎所有作为考察对象的宪法中都写 入了以国家发展建设目标为内容的纲领性条款。由此可见纲领性条款至少在形式 上呈现出某种普遍性意义。但是各国制宪者都是睿智理性的，其不会仅出于形式 上的需要而将纲领性条款载入宪法，而必然还会基于特定的历史背景、理论价值 与实践需要等某些更为实质性的考虑这方面的考察可以帮助我们确认纲领性条 款之存在价值。 而既然写入了宪法，作为主权者的人民也不会允许纲领性条款长期作为一种 形而上的存在，其终究会设法重塑纲领性条款的规范效力并推动其返回形而下的 实施。这可从域外宪法学界与实务界对纲领性条款的态度转变过程直观反映出 来。从域外的理论来看，纲领性条款经历了“无规范效力一一弱规范效力一一强 规范效力”的理论建构过程；而在学界的推动和人民的助力下，域外实务部门特 别是具有宪法司法审查权的法院开始在一定程度上认可纲领性条款系具有特定 规范效力，并在一系列堪称经典的宪法判决或宪法释案中对其加以贯彻实施。这 无疑对反思我国对纲领性条款的态度、突破我国纲领性条款之实践性困境提供了 有益经验和重要借鉴。 但是域外的学说和判例在论证纲领性条款之规范效力并推进其实施时，并未 建构出具有普适性的关于其规范本质的基础理论，这就无法阐明纲领性条款的规 范效力来源，也不具有指导其在不同情境下实施的意义。同时域外的理论与实践 i i i 并不能对厘清我国纲领性条款与执政党施政纲领之间的纠结复杂关系提供有益 思路，因为后者是具有典型中国特色的政法关系问题。有鉴于此，一方面应对纲 领性条款之规范本质进行透视，建构出合理的规范本质理论，以确认其规范效力 程度与作用形式，并指导其在不同情境下的具体实施。另一方面，需要在深入分 析中国宪法纲领性条款与中国共产党施政纲领之间互动实践的基础上，通过适当 冲淡后者对前者的影响来寻求突破困境之道。这两方面将为探讨纲领性条款的具 体实施提供重要铺垫。 纲领性条款的实施需要依赖特定的实施机制与实施模式。所谓实施机制，系 指对纲领性条款之抽象内涵进行解释和具体化并在此基础上加以落实的各种国 家制度与组织机构等；而实施模式，则是指上述机制在实施纲领性条款过程中所 运用的特定的总体方式。在纲领性条款规范本质基础性理论的指导下，在淡化了 执政党施政纲领对其之影响的空间维度中，对纲领性条款的实施机制与模式的探 索，可以从三个方面展开：首先就宪法司法审查缺失现状下的实施机制加以分析， 其次就具备宪法司法审查情境下的实施机制进行展望，最后提出纲领性条款实施 模式的建构思路。 关键词：纲领性条款； 宪法；国家政策；执政党； 施政纲领；实施机制； 实施模式 i v a b s t r a c t u pt on o w , r e s e a r c ho n o u rc o u n t r y sc o n s t i t u t i o nh a si n v o l v e dn e a r l ya l la s p e c t s a b o u t “p r e a m b l e , t h ef u n d a m e n t a lr i g h t sa n dd u t i e so fc i t i z e n s a n d ，n l e s t r u c t u r eo ft h es t a t e , w h i c hm a k e sp e o p l ef e e ll o s ti ni t w 1 1 i l et h es t u d yo nt h e c o n s t i t u t i o n a ln o r m s c a l l e d p r o g r a m m a t i cc l a u s e s a s s e m b l e di n g e n e r a l p r i n c i p l e s ”i sy e td i s s o c i a t e db e y o n dt h ev i s i o no ft h ea c a d e m e ，e s p e c i a l l yc o m p a r e d t oac o n s i d e r a b l ea m o u n to fr e s e a r c ho nt h ef u n d a m e n t a lr i g h t s 1 1 1 er e a s o ni s t h e p r o g r a m m a t i cc l a u s e sa r er e g a r d e da sak i n do fp o l i t i c a ld e c l a r a t i o no rt h ep a r t y s m i n i s t e r i a lp r o g r a m m et a k i n gt h ef o r mo fc o n s t i t u i o n ，s ot h e yd o n th a v et h el e g a l e f f e c ta n dc a r l tb ei m p l e m e n t e db yt h ec o u r te v e nu n d e rt h ec i r c u m s t a n c e so f j u d i c i a l r e v i e w a sar e s u l t ，t i l ec o n s t i t u t i o n a ls c h o l a r sa l m o s t n e g l e c tt h e v a l u eo ft h e p r o g r a m m a t i cc l a u s e s f u r t h e r m o r e ，l a y i n ga s i d et h ep r o g r a m m a t i cc l a u s e sh a sn o t s a t i s f yp a r to ft h ec o n s t i t u t i o n a ls c h o l a r s t h e yt h i n kt h a tt h ep r o g r a m m a t i cc l a u s e sa r e t h ea c h i l l e s h e e lo fc o n s t i t u t i o ni m p l e m e n t ，w h i c hs h o u l db ec r i t i c i z e da n de v e nb e w i p e d o u tf r o m c o n s t i t u t i o n t h u s ，e v e nt h o u g h o c c u p y i n g o n e - t h i r do ft h e c o n s t i t u t i o n ，t h ep r o g r a m m a t i cc l a u s e sa r ec o n f r o n t e d w i t ha p r e d i c a m e n to f n o r m a l i z a t i o ni nc h i n an o w a d a y s i nf a c t ，p r o g r a m m a t i cc l a u s e sa r en o tt h eu n i q u e s c e n e r yo fo u rc o n s t i t u t i o n a c c o r d i n gt ot h ee m p i r i c a ls t u d yo nm o r et h a no n eh u n d r e dc o n s t i t u i o n a lt e x t si nt h e w o r l d ，n e a r l ya l lo ft h o s ec o n s t i t u t i o nc o n t a i nt h ep r o g r a m m a t i cc l a u s e s t h u si tc a r lb e s e e nt h a tt h ep r o g r a m m a t i cc l a u s e sa s s u m es o m ek i n do f g e n e r a lv a l u ea tl e a s ti nt h e f o r m a ls e n s e h o w e v e r , i t sb e l i e v e dt h a tt h ef r a m e r so f d i f f e r e n tc o u n t r i e sa r er a t i o n a l a n ds a g a c i o u se n o u g ht ow r i t ep r o g r a m m a t i cc l a u s e si n t oc o n g i t u i o n ，n o to n l yd u et o t h ef o r m a lr e q u i r e m e n t b u ta l s ob a s e do nt h es u b s t a n t i a lc o n s i d e r a t i o ns u c ha ss p e c i f i c h i s t o r i c a l b a c k g r o u n d ，t h e o r y v a l u ea n d p r a c t i c e t h ei n v e s t i g a t i o n t ot h o s e c o n s i d e r a t i o nw i l lh e l pc o n f i r mt h ev a l u eo f p r o g r a m m a t i cc l a u s e s n o wt h a tp r o g r a m m a t i cc l a u s e sw e r ew r i t t e ni n t o c o n s t i t u t i o n p e o p l ea st h e s o v e r e i g nw i l ln o ta l l o wt h o s ec l a u s e sa sam e t a p h y s i e a le x i s t e n c ei na l o n gt e r m t h e y w i l le v e n t u a l l yf o c u so ne x p l o i t i n gt h el e g a le f f e c to fp r o g r a m m a t i cc l a u s e sa n dm a k e t h e mb ei m p l e m e n t e d t i l ec h a n g eo fa t t i t u d et op r o g r a m m a t i cc l a u s e so fc o n s i t u t i o n a l a c a d e m ea n dp r a c t i c ec i r c l eo v e r s e a sh a sr e f l e c t e dt h ea b o v ep h e n o m e n o n i nf i e l do f t h e o r ya b r o a d ，p r o g r a m m a t i cc l a u s e sh a v ee x p e r i e n c e dat h e o r e t i c a lc o n s t r u c t i o n p r o c e s sf r o mt h ev i e wo f n ol e g a le f f e c t t o “l i t t l el e g a le f f e c t t h e nt o s t r o n gl e g a l e f f e c t u n d e rt h ed r i v eo fa c a d e m i aa n da s s i s t a n c eo f p e o p l e ，p r a c t i c e c i r c l e v o v e r s e a s ，e s p e c i a l l yt h ec o u r t 谢mp o w e ro fj u d i c i a lr e v i e wb e g u nt oa d m i tt h el e g a l e f f e c to fp r o g r a m m a t i cc l a u s e s ，a n d i m p l e m e n t e dt h e m i nas e r i e so fc l a s s i c e o n s t i t u t i o n a ld e c i s i o n sa n dc o n s t i t u t i o n a l i n t e r p r e t a t i o n s t h e s ep r o v i d eb e n e f i c i a l e x p o e r i e n c ea n ds i g n i f i c a n tr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r yt or e t h i n kt h ea t t i t u d et o p r o g r a m m a t i cc l a u s e sa n dg e tp r o g r a m m a t i cc l a u s e so u to ft h ep r e d i c a m e n t n e v e r t h e l e s s ，s c h o l a r sa n dj u d g e so v e r s e a sh a v en o tc o n s t r u c tag e n e r a lb a s i c t h e o r ya b o u tn o r me s s e n c eo fp r o g r a m m a t i cc l a u s e sw h e nt h e yp r o v e dt h el e g a le f f e c t o ft h o s ec l a u s e sa n dc a r r i e do u tt h e m s ot h e i re f f o r tn e i t h e rc a ne x p l a i nt h es o u r c eo f l e g a le f f e c to fp r o g r a m m a t i cc l a u s e s ，n o rg u i d et h ei m p l e m e n t i n go fp r o g r a m m a t i c c l a u s e si nd i f f e r e n ts i t u a t i o n s a t 也es a m et i m e t h e o r ya n dp r a c t i c eo v e r s e a sc a l l t o f f e ra na c c e s st ob a l a n c ea n dh a n d l et h ec o m p l i c a t e dr e l a t i o n sb e t w e e n p r o g r a m m a t i c c l a u s e sa n dt h ep a r t y sm i n i s t e r i a lp r o g r a m m e ，w h i c hi sap r o b l e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c so n p o l i t i c s a n dc o n s t i t u t i o n a ll a w 1 nt h i sc o n n e c t i o n o nt h eo n e h a n d ，i t sn e c e s s a r yt oa n a l y s et h en o r me s s e n c eo fp r o g r a m m a t i cc l a u s e sw i t ha p e r s p e c t i v ev i s i o n ，s ot h a tr e a s o n a b l et h e o r yo fn o r me s s e n c ec a nb ec o n s t r u c t e dt on o o n l yc o n f m nt h ef u n c t i o n sa n dl e v e lo fl e g a le f f e c to fp r o g r a m m a t i cc l a u s e sb u ta l s o d i r e c ti m p l e m e n t i n gt h ec l a u s e si nav a r i e t yo fc i r c u m s t a n c e s o nt h eo t h e rh a n d ， t h r o u g ha n a l y s i n gt h e i n t e r a c t i v er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h ep a r t y sm i n i s t e r i a l p r o g r a m m ea n dp r o g r a m m a t i cc l a u s e s ，s p l i t t i n gt h ei n f l u e n c eo ft h ep a r t y sm i n i s t e r i a l p r o g r a m m ef r o mp r o g r a m m a t i cc l a u s e sp r o p e r l yi sn e e d e d t h e s et w ob a s i ca s p e c t s w i l lp a v et h ew a yf o ri m p l e m e n t i n go fp r o g r a m m a t i cc l a u s e s n ei m p l e m e n t i n go fp r o g r a m m a t i cc l a u s e sr e l i e so ns p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s ma n di m p l e m e n t a t i o nm o d e t h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mi sv a r i o u ss t a t e i n s t i t u t i o n sa n do r g a n i z a t i o n st oc a r r yo u tp r o g r a m m a t i cc l a u s e st h r o u g hi n t e r p r e t t i n g a n de x t e r n a l i z i n gt h ea b s t r a c tc o n t e n to ft h ec l a u s e s w h i l ei m p l e m e n t a t i o nm o d ei s s o m es p e c i f i cw a y sa n dm e a n su s e db yt h o s es t a t ei n s t i t u t i o n sa n do r g a n i z a t i o n s u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h e o r ya b o u tn o r me s s e n c eo fp r o g r a m m a t i cc l a u s e s ，a n di nt h e s i t u a t i o no fs p l i r i n gt h ei n f l u e n c eo ft h ep a r t y sm i n i s t e r i a lp r o g r a m m e ，r e s e a r c ho n t h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s ma n di m p l e m e n t a t i o nm o d ec o u l db ee n g a g e df r o m t h r e e p e r s p e c t i v e s ：f i r s to fa l l ，t od i s c u s st h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mw i t h o u t j u d i c i a lr e v i e w ；s e c o n d l y , t ol o o kf o r w a r dt ot h ei m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mw i t h j u d i c i a lr e v i e w ；f i n a l l y , t op r e s e n tt h ew a yt oc o n s t r u c t i n gi m p l e m e n t a t i o nm o d e k e yw o r d s ：p r o g r a m m a t i cc l a u s e s ；c o n s t i t u t i o n ；n a t i o n a l p o l i c y ；t h ep a r t y ； m i n i s t e r i a lp r o g r a m m e ；i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ；i m p l e m e n t a t i o nm o d e 致谢 文论从选题，到资料搜集梳理，再到写作，复到修改，直至最终定稿完成， 所耗费的不只是笔者一个人的心力，同样得到了恩师林来梵教授及其他诸位老师 和同门同窗好友的悉心指点如果说本论还有那么些价值的话，那么这些价值的 精髓都应被认为是萃取于他们的智慧与灼见，这也是为什么文中频频出现“我们” 字样的原因：每当要表示某些观点或理念为本论一家之言时，我总会想起师友的 点拨与建议，于是落笔处，主体就由“笔者竹变成了“我们”。 本论之选题与研究思路直接源自恩师的思想宝库，他甚至亲自捉刀为我设计 了具体的写作框架，不定时地将其认为重要的文献资料告知于我，嘱我认真阅读 梳理。写作期间其对论文写作进度的问询与关切亦是既让我倍受鼓舞，也令我倍 感压力。文论初稿完成后，恩师更是不辞辛劳于百忙中抽空为本论的进一步修改 提出宝贵建议，然限于本人之智识技艺，未能完全领悟恩师的意涵并对文论精雕 细琢，以至于最终成品仍显粗糙，深感有愧师恩。 需感谢胡建淼教授、孙笑侠教授、朱新力教授、章剑生教授、金承东副教授、 郑磊副教授在论文开题时对本论之研究思路与写作框架所提出的宝贵论见，恩师 在此之前也一再强调诸位老师意见的重要性，他们的真知卓识为本论增添了许多 华辉 还需感谢在浙江大学光华法学院认识的同门和同窗学友，他们为我在月轮山 上苦行僧般的修道生活带来了智慧、感性、乐趣和希望，当然我想于他们而言我 也应该发挥着同样的作用，于是我们便彼此相伴相助，度过了三年难忘时光。而 在论文写作的艰难时日里，这种友情更是助我保持思维的灵动，令我得到适时的 放松，亦使我不断受到鼓舞和激励而奋勇前进，在“山重水复疑无路”中“柳暗 花明又一村”。在此我必须尽可能地将他们的大名示于此处，舍此不能表达对他 们的深刻敬意与感激，他们是师兄( 姐) 刘练军、刘义、方建中、白斌、陈玉山、 朱玉霞、马平、陈亚飞、高慧铭等，同窗王军、谢小瑶、吴 - - j 或、褚宸舸、林沈 节、李迎春、邓楚开、吕鑫、张效羽、潘昀、罗利丹、夏雨等，师弟( 妹) 李垒、 张睿、朱狄敏、董旭峰、龙定安、袁学庆、姜梁涛、仇思国、钱博、楼超芸、王 晶、陈歆孜、黄龙英等。 最后，要感谢我的父亲、母亲、祖母以及其他亲人，在我跨省求学的日子里， 是他们用无微不至的关怀与牵挂，让我在物质上无所忧虑，让我在精神上保持振 奋。在我最彷徨的时候，我一直在告诉自己，我不仅是为自己而活，我还是为家 人而活，这样我就又有了动力，去直面艰涩的人生，去铺设前方的道路，去创造 自己的天地。因此，本论要献给他们，尽管于他们而言，这洋洋洒洒十数万字并 不具有太多的实质性意义。 古人云：“大恩不言谢”然不谢无以回报众人之大恩，而此时此刻我能做的， 也仅是将我的千言万语和真挚情愫融汇于一声感谢之中，恭敬地向他们献上，并 祝愿他们一切都好! l l 陈诚 2 0 11 年4 月 浙江大学博士学位论文1 绪论 l 绪论 1 1 研究动因 1 1 1 理论层面的动因 在宪法学研究“乱花渐欲迷人眼”的当下，对宪法文本的研究已涉足了序言、 基本权利与国家组织条款的巨细方面，惟占据“总纲”之大部分篇幅且散布于宪 法其他篇章、被称为纲领性条款的宪法规范仍游离于学界视野之外。尤其是相较 于基本权利条款研究所呈现出的汗牛充栋的态势，纲领性条款研究更显得至为缺 失。而规范法学的理念告诉我们，法律研究者应该尊重和忠实于这用白纸黑字呈 现出来的法律文本，尤其是宪法这一经过异常严格而审慎之程序锤炼产生的最高 级法规范，真正可谓是字字珠玑，载入其中的每一个文字都需要学者的仔细揣摩 研读，以挖掘其应有的某种规范。同时我们也完全有理由相信，作为宪法文本中 占据了近三分之一内容的纲领性条款，绝不会是立宪者心血来潮随意写下的徒具 形式的文字，理应具有非常深厚的规范内涵，值得我们倾注耐心与智慧去研究和 挖掘，而不应该随意忽视或抛弃其中的任何句式 从学界研究现状来看，对纲领性条款规范价值的正面探讨几乎是空白，仅有 我国老一辈宪法学大家在其论著中以寥寥数句概而言之，意在表明我国宪法中写 入纲领性条款这一事实是具有特殊意义的。在他们的观念中，宪法之所以要规定 纲领性条款，是因为：首先，宪法必须真实地反映客观现实，包括正在现实生活 中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标；其次，宪法是用法规范的形式规定 国家的宏观发展目标与建设任务，以便国家社会发展和建设有章可循；最后，制 宪和其他立法工作一样，都有必要进行科学合理的预测，制宪工作的科学预见性 越强，宪法就越能反映客观规律，也就越能保持宪法的弹性与稳定性总之，虽 然不能将宪法和纲领等同视之，但也不应把二者截然对立起来，从世界各国和中 国的制宪经验看，宪法和纲领的内容是可以互相交融的，二者之间并没有不可逾 越的鸿沟。1 除此之外，时可见诸的多是对纲领性条款的消极评价，如有学者认为宪法规 范是法律规范之一，是明确具体的，能够起到规范国家和人民行为的作用，具有 1 胡锦光：论宪法规范的基本特点，载中国人民大学学报，1 9 9 6 年第2 期。 l 浙江人学博士学位论文l 绪论 典型的规范性而纲领是现在还不存在，需要进一步努力奋斗，将来才能实现的 目标、完成的任务及其行动步骤，纲领带有号召性，属于宣言性质。因此纲领性 条款与宪法的规范性是有矛盾的，纲领性条款无法规范人们的行为，反而会损害 宪法的规范性和严肃性，降低宪法的适用性。2 亦有学者明确指出宪法序言与总 纲之中关于基本政策与经济制度的规定等纲领性条款都是无法实施的条款，因为 不可能形成可操作的法律标准，以有效界定“社会主义初级阶段”、“公有制为 主体”、“市场经济”、“按劳分配”等抽象概念之范围，因而应该从我国宪法 中将它们排除掉。3 即使是对宪法各部分进行了逐条精释的学者在论及宪法总纲 部分时，也只是简单分析了其特点，认为其具有原则性、概括性和纲领性，4 并 对其内容进行介绍分析，却并未涉及总纲的规范性分析。总体而言，我国大陆学 者对宪法纲领性条款规范性的态度是消极的，或直接将其等同于政策，视之为国 家政策的宪法表达；或认为其与序言类同，在较大程度上仅仅是政治性宣言，并 不具有规范意义；或认为纲领性条款的内容太过笼统，政治色彩过强，即使在宪 法司法审查的情境下，也难以由法院直接适用，因此实践空间较为狭窄于是宪 法的纲领性条款经常被口诛笔伐甚至绝对否定，认为如果承认宪法的纲领性条 款，将使宪法沦为政治的附庸，丧失规范性而成为软弱的“名义宪法”或“语义 宪法一由此观之，纲领性条款在当下我国面临着规范性缺失的巨大困境。 不过这些立论都过于简单，往往只是一种连较低限度的必要论证分析都省略 了的形式性论调，更不用说遵循规范主义的精神去探究纲领性条款是否真的不具 有规范属性与规范价值了我们认为在对纲领性条款进行深入而细致的规范性解 读之前，任何论断都是武断和欠缺说服力的。因此本论试图借助若干经典规范理 论框架对纲领性条款进行规范性解构，而后在解构性分析的基础上重构其规范本 质与价值，最终构造一个体系化的宪法纲领性条款的规范理论具体而言，本论 将通过对构成宪法纲领性条款的各类句式进行分析，总结归纳纲领性条款的定 义、特征、类型、布局及其规范结构，描绘一个较为完整的纲领性条款的规范图 谱，作为本论研究的理论背景；借助历史分析与比较分析的方法对纲领性条款的 历史源流与传播脉络进行解读，展现纲领性条款的制定背景，彰显其在制宪者眼 2 胡锦光：论宪法规范的基本特点，载中国人民大学学报，1 9 9 6 年第2 期。 3 张千帆：宪法刁i 应该规定什么? 为宪法实施清除几点文本障碍，载华东政法学院学报，2 0 0 5 年第3 期。 4 蔡定剑：宪法精解，法律出版社2 0 0 6 年版，第1 5 8 1 5 9 页。 2 浙 i ：大学博上学位论文 i 绪论 中的价值；在理论背景与历史背景的基础上，从纲领性条款中挖掘其潜藏的规范 内涵与规范本质，从而为纲领性条款的效力、实施的实效性等问题的讨论奠定比 较可靠的立论基础，同时，这也可以为宪法文本其他部分的解释提供辅助条件， 因为解释必定是体系化的解释，对法律条文之中的法律规范的解释要受到该规范 之意义脉络、上下关系、体系地位以及它对于法律体系所具有的功能的限制。 1 1 2 实践层面的动因 我国宪法学者一直努力推动宪法的实施与适用，试图增强宪法的规范性与实 效性，特别是在直接关涉公民基本权利保障的个案情境下，这种理论吁声就越显 强烈。在理论界的呼吁与热情下，实务界显然也受到了影响，宪法的适用或多或 少在司法过程中得到了实现，并在某些特殊个案中达到了高潮。虽然此间出现过反 复与退潮，不过宪法的实效化趋势却似乎无可阻挡，学者们与相当一部分来自于实 务部门的人士似乎都对宪法的实施怀抱热切的冀望与乐观。为了迎合并推进此种大 趋势，对宪法基本权利条款与国家组织条款具体适用的研究当然至关重要，但是却 断然不可忽视集中于总纲部分并散落于序言与基本权利条款之中、占据宪法文本约 三分之一篇幅的纲领性条款，其在相当大程度上蕴含了国家发展建设并保障公民利 益需求的核心内容，而且也在一定范围内框定了国家积极权力行为的界限。所以， 推进纲领性条款实施对于宪法实施的进程具有巨大的推动作用，同时也对公民基本 权利保障与国家权力规范有着积极的促进作用。总而言之，对纲领性条款的研究同 样是为未来我国宪法付诸实施奠定理论基础，意义之重大不言而喻。 1 2 研究方法 1 2 1 规范宪法学的研究方法 林来梵先生在其力作从宪法规范到规范宪法一一规范宪法学的一种前言 一书中，反思了我国宪法学界较长时期内存在的在谈论事实与价值时含混不清或 在二者之间毫无顾忌的相互推导的所谓“社会科学的宪法学”之“研究乱象”， 并于此基础上，自觉秉承和采取了将事实命题与价值命题加以区别对待的规范主 义法学的基本研究方法，进而发展出了规范宪法学的研究进路。5 在卡尔拉伦 兹看来，此种新康德主义的立场对于学术研究而言是至关重要的，倘若不以其为 5 林来梵：从宪法规范到规范宪法规范宪法学的一种前言，法律出版社2 0 0 1 年版。 3 浙江人学博士学位论文l 绪论 基础，法学就不足以应付其所面临之诸多问题。6 在界分事实命题与价值命题的 前提下，规范宪法学对自身在法学科中的相位有了清晰的定位，即一方面要承认 宪法本身是以政治为触媒而产生的，另一方面又必须反过来运用宪法对现实政治 运作施加有效的规约和控制。在正确认识事实与价值之间辩证关系的基础上，规 范宪法学进一步提出起始于宪法规范、忠实于宪法规范、落脚于宪法规范的整体 研究思路，并由此形成颇具学科特色的研究方法总而言之，规范宪法学既继承 了传统规范主义的精华内核，又在一定程度上克服了其固有局限，找到了政治学、 法学等不同学科之间的潜在联结，从而使自身形成了开放的规范科学之特性对 纲领性条款这种政治色彩浓烈的宪法条文来说，更加要注意区辨其所呈现出的政 治属性与内在之规范价值，如此方能重铸其规范品质，由是，规范宪法学成为了 研究纲领性条款之首选方法。 在运用规范宪法学的方法时，同样必须注意运用作为其理论基础的法教义学 方法。法教义学是以探讨法规范之意义和价值为主要任务的法学科，申言之，就 是剖析实证法所具有的规范效力、规范价值以及法院判决中包含的裁判准则。与 法社会学或法政治学或法政策学等学科在研究法的方法上有所不同，法教义学的 研究方法具有如下特性i( i ) 研究对象具有特定性法教义学视野中的法现象 为一种以规范现象之身份而出现的法，亦即那些用于规约国家、社会与公民之现 实行为的实在法及其法秩序。( 2 ) 工作前提与工作内容的特定性。首先，法教 义学在对现行法秩序的合理性抱有确信的基础上，以一国现行实在法秩序为其工 作的界限易言之，其学科品性要求其必须“仅仅针对当时、特定的法秩序，其 论述之直接意义也必须仅与该当下法秩序有关 7 其次，法教义学的工作内容 就是解释与体系化。解释与体系化之间存在着相互交融的关系：解释不是对孤立 规范或规整的解释，而是在法体系的整体脉络里进行体系化解释，而法体系的存 在既是由不断地解释而构筑起来的，同时又为解释确定了方向和划定了框架。通 过体系化的解释，从抽象而不确定的法律文本中建构出合理的概念和逻辑体系， 使得抽象而呆板的法律文本能够在面对具体细微而不断变迁的社会现实时依然 具有可适用性，从而保证法律的可预见性和确定性。同时也可为法官提供一套从 法律条文中推导出具体案件判决的方法或规则，也就是帮助解释者确定法律条文 6 f 德】卡尔拉伦兹：法学方法论，陈爱娥译，商务印书馆2 0 0 5 年版，第1 2 页。 7 【德】卡尔拉伦兹：法学方法论，陈爱娥译，商务印书馆2 0 0 5 年版，第7 6 7 7 页。 4 浙江大学博士学位论文 1 绪论 文义，使其在面对抽象空洞的法律概念与语言时，不至于无法找到具体化的途径 ( 3 ) 法律实践方面的倾向性。其指向两个方面内容：其一为现实问题在法规范 层面的有解性，其二为实现正义的具体性为了确认宪法纲领性条款的规范效力 与规范价值，首先不能推翻它，而须在承认其存在之合理性的基础上对其规范性 加以论证，对其实践性加以分析，有鉴于此，法教义学的方法于本论之研究而言 同样是基础性的 1 2 2 功能主义的研究方法 宪法是诸多社会现象之一，同时又是社会政治制度的一个要素。那么宪法作 为社会现象对于社会政治制度能够发挥什么样的功能? 易言之，宪法能在多大程 度上满足人和政治的基本要求，它对调整和控制社会特有的贡献是什么? 这种功 能主义的研究方法对于揭示宪法在权利保障与权力控制方面的作用机制及效能 具有重要意义。作为确立了国家发展目标与道路的纲领性条款，其具有什么样的 制度控制与社会调整功能，与宪法所具有的一般调整与控制功能是否存在区别， 遵循这一思路和方法可以为我们找到答案。 1 2 3 比较的研究方法 比较方法之所以在法学领域具有举足轻重之地位，乃是因为对某一法秩序之 相关问题的解答，往往会从其他法秩序中对类似问题的解答中获取有益参考。宪 法毋庸置疑乃是一种世界性的现象，纲领性条款亦具有较高程度的普遍性。运用 对比分析的研究方法，可以了解和把握域外对纲领性条款这一宪法现象的态度， 以及域外对纲领性条款规范性建构与具体实践的情势。这或许有助于我们重新审 视我国宪法中的纲领性条款，并挖掘其规范效力，塑造其规范品格，从而使其突 破规范性缺失的困境。 1 2 4 历史的研究方法 宪法是历史的产物，并可由一些历史因素加以解释。通过此种途径来研究宪 法中的纲领性条款，能够使我们了解纲领性条款的起源与发展历程，进而发现其 间蕴藏的立宪意涵及其在特定时代背景下所具有的存在价值，如此则可辅助确认 纲领性条款的规范意义。 1 3 研究思路与要点 本论之研究主旨在于突破纲领性条款在我国所面临之规范困境，重铸其规 5 浙江人学博士学位论文l 绪论 范品格，因此拟采取这样一条研究进路：首先明确纲领性条款在我国当下所处 之存在意义与规范效力缺失的困境，其次对纲领性条款进行规范性描述以确认 其虽具有的规范内涵与外延，再次通过追溯纲领性条款之源流及移植传播来展 现其普遍性与存在价值，复次比较考察域外典型国家与地区对其宪法中纲领性 条款的规范性建构与具体实施以获取有益借鉴，而后深入剖析纲领性条款所具 有之规范本质以为其实施提供规范指引和理论基础，然后厘清纲领性条款与执 政党施政纲领之复杂纠结的关系从而淡化其政治色彩并增强其规范属性，最终 着手探索其具体实施机制与实施模式。据此思路，本论之研究要点包括以下若 干方面： 1 3 i 对纲领性条款之规范性描述 通常说来，在对某一类型法规范进行深入研究之前，必然要对该类规范之内 涵外延，以及由定义所延伸出来的规范特征有一个比较清晰和精确的界定，从而 圈定所要研究之对象的具体范围，以做到论证分析有的放矢但就目前来看，纲 领性条款并未获得一个权威而精确的学理性定义，实际上，对纲领性条款进行定 义都还是较少学者关注和涉足的工作。因此在这种情况下，我们就只能通过对纲 领性条款的观察和解读，从而设法自行对其定义做一个尽可能精确和科学的把握 与描述，并在定义的基础上，归纳纲领性条款之类型、所具有的规范特征、在宪 法文本中的布局形式，以及其所具有的规范结构，再以此为根据对纲领性条款加 以类型化，最终形成一个目前研究所缺乏的、比较完整的纲领性条款的规范背景， 为本论之研究奠定基础。 1 3 2 纲领性条款的移植及其存在价值 基于历史研究与比较研究的途径，追溯纲领性条款最早出现于什么时期，出 现于哪个国家的宪法文本中，以何种形式出现，经历了何种发展与传播历程，这 些内容对于研究我国宪法写入纲领性条款的背景具有重要意义。我国属于后发制 宪国家，宪法制定的历史较短，因此在一定程度上必然会受到前制宪国家宪法的 影响，这一点可以经由制宪史料获得证实。那么我国的纲领性条款在起草时受到 了哪些国家的影响，其程度如何，与我国国情是否契合，我国又是如何保持宪法 纲领性条款的国情特点的，都是非常具有研究价值的。同时在对纲领性条款入宪 与传播进行研究的基础上，挖掘纲领性条款入宪的现实政治考量与政法理论依 托，亦可以证成其在世界范围内制宪者眼中之存在价值 6 浙江火学博士学位论文 1 绪论 1 3 3 纲领性条款规范性建构与实施的域外经验 所谓“他山之石可以攻玉”，寻找如下问题的答案，对本论之研究将大有助 裨：在宪法中写入纲领性条款的域外国家与地区是如何对待纲领性条款的? 纲领 性条款在现代国家与社会结构中发挥了什么样的作用? 纲领性条款在这些国家 与地区是否也遭遇与在我国类似的规范性缺失的困局? 如果是，那么他们是否提 出了纲领性条款规范性建构与实施的思路? 因此本论拟择取若干具有典型性之 国家或地区为标本做一系统比较研究，考察纲领性条款体系性写入宪法这种人类 社会终极法律规范后，彼时国家、社会与公民对首次大规模出现的纲领性条款的 态度，以及其后在不同时代环境中纲领性条款之规范性建构与实施的情况，从而 比较系统地、清晰地观察纲领性条款在国家与社会结构中的作用形式及能量，并 得出关于纲领性条款之实施境况的总体性评价。如果幸运的话，或许我们可以从 域外之相关理论与实践中找到对突破我国纲领性条款面临之困境有益的经验。 1 3 4 纲领性条款的规范本质 关于纲领性条款具有何种规范本质的问题，是本论研究的重中之重，如果能 对该问题作出一个清晰而严谨的回答，那么对纲领性条款的研究应该能够在质上 获得较大程度的提升，从而也可能开拓宪法文本研究的一块新领域。按照传统之 看法，纲领性条款具有政治性宣言和口号的规范属性，其存在极大地增强了宪法 的名义色彩。那么纲领条款是否无法超越这种属性而局限于某种口号或宣言? 本 论认为纲领性条款内含着非常深厚的规范价值，因此远非政治宣言的规范属性所 能涵盖的。那么如何挖掘其规范应有的规范本质呢? 对该问题