（社会学专业论文）构建和谐社会与农民工社会保障问题的探讨.pdf

硕士学位论文 m a s r e r st h e s i s 内容摘要 社会和谐与农民工社会保障存在着一种正相关关系。我国目前有1 亿左右的农 民工，农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动力大 军，他们在为城市繁荣和农村发展做出重大贡献的同时，却没享受应有的的社会保 障。建立这一庞大的流动人口的社会保障制度，是构建和谐社会的一个基石。它有 助于促进社会认同、有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，保证所有社会成员 共享发展成果，增进人们对发展的认同。当前妨碍农民工社会保障制度建设的因素 主要是：认识上偏差、雇主积极性不高、农民工自身原因、体制的原因、立法上的 原因。现在可行的办法是根据农民工的需求与目前条件，立足长远、统筹兼顾、建 立帐号、形成网络、支付转移、城乡对接、分类分层保障。本文从建设社会主义和 谐社会的视角，考察了农民工社会保障的现状，深入剖析农民工社会保障缺失的隐 患、发展滞后的根源、建立健全农民工社会保障制度的意义及其建立健全农民工社 会保障制度探索中存在的问题，并从户籍制度改革、利益诉求渠道、加快立法进程、 建立工会组织以及保险关系的转移和接续机制等十方面，提出了富有针对性的政策 措施。 关键词：和谐社会 农民工社会保障制度 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h es o c i a lg u a r a n t e ef o rm i n iw o e 巧c o r r e l a t c d sp o s i t i v e l yw i t ht h es o c i a l h a r m o n y w eh a v ea b o u t1 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0r u r a lw o r k e r sc u r r e n t l y t h er u r a lw o r k e ri sa n e wl a b o rf o r c ew h i c ha p p e a r si nt h ec o u r c eo fr e f o r ma n do p e n n i n g - u p ，i n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o n w h i l em a k i n gc o n t r i b u t i o n st ot h ep r o s p e r i t yo fc i t i e sa n dt h e d e v e l o p m e n to fr u r a l ，t h e yh a v en o te n j o yd u e s o c i a lg u a r a n t e e e s t a b l i s h i n gs o c i a l g u a r a n t e es y s t e mf o rt h i sh u g ef l l u i dp o p u l a t i o ni st h ec o m e s t o r eo ft h eh a r m o n i o u s s o c i e t y hc o n t r i b u t e st op r o m o t i n gs o c i a lr e c o g n i z a t i o na n dr e d u c i n gt h ed i f f e r e n c e so f t h em e m b e r so fs o c i e t ya tt h eb e g i n n i n go ft h ec o m p e t i t i o n p r o m i s i n ga l ls o c i a lm e m b e r s s h a r et h er e s u l t so fd e v e l o p m e n t ，p r o m o t i n gp e o p l e sa p p r o b a t i o nt od e v e l o p m e n t a t p r e s e n th i n d e r i n gt h es o c i e t yg u a r a n t e es y s t e mf o rr u r a lw o r k e r sc o n s t r u c t i o n ，t h em a i n f a c t o r sw h i c ha r ed e v i a t i o no fr e c o g u i z a t i o n ，t h ee m p l o y e ra g g r e s s i v en o th i g h ，t h e r e a s o n so ft h em r a lw o r k e r s ，s y s t e ma n dl e g i s l a t i o n 。a c c o r d i n gt ot h en e e do fr u r a l w o o e r sw i t hc u r r e n t l yc o n d i t i o n ，t h ev i a b l ew a y sr e c e n t l ya r ef i n d i n gaf o o t h o l d f a r s i g h t e d ，o v e r a l lp l a n n i n g ，b u i l d i n gu pa c c o u n t ，b e c o m i n gn e t w o r k ，p a y i n gt r a n s e r , c o n n e c t i n gu r b a na n dr u r a l a n dl a y e r i n gg u a r a n t e e w o r k i n gf r o mp e r s p e c t i v eo f c o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mh a r m o n i o u ss o c i e t y , t h i st e x ti n v e s t i n g a t e st h ei m p e r f e c t i o no f s o c i e t yg u a r a n t e ef o rr u r a lw o r k e r s ，t h o r o u g ha n a l y s i st h er o o to fd e v e l o p m e n tf a l l b e h i n do ft h es o c i e t yg u a r a n t e ef o rr u r a lw o o e r s ，t h em e a n i n ga n dt h ep r o b l e m so f b u i l d i n gu pt h es o c i e t yg u a r a n t e ef o rm r a lw o r k e r s i tp u t sf o r w a r df u l lo fa i ma ts e x u a l p o l i c ym e a s u r eo nt h er e f o r m o ft h ep e r s o n n e ls y s t e m ，b e n e f i t sc l a i mo u t l e ta n d i n s u r a n c er e l a t et oo ft r a n s f o ra n dc o n t i n u eam e c h a n i s me t c k e y w o r d s ：s o c i a lh a r m o n y , r u r a lw o r s t s ，t h es o c i a lg u a r a n t e e 硕士学位论文 m a s t er s t h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 於弓日期：如p 7 年，朔办日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名勃旃乏 日期：力门年7 月，矿日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数掘库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回重迨塞堡窑后澄蜃! 旦圭生；旦二生；旦三生筮鱼! 作者签名 锄秘乏 日期：! 矶年月7 口日 沙吖乒 力 枷，旷午 玺叩 签 ： 师期 字目 咱 搿 年 ，州岬 签 师期 字日 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 引言 中华民族一直都是一个崇尚“和谐的民族”，中国古代曾有许多许多思想家把 “和谐社会”当作一个孜孜追求的理想社会模式。老子提出：“天下为公”、世界 “大同”：同时代的孔子也提出：人人“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”：而 近代中国民主革命的伟大先行者孙中山先生也曾主张将来在中国乃至全世界建立 一个没有压迫、没有战争、天下为公的大同社会。可见，和谐社会是古往今来人们 的共同理想。 如今，在这片具有五千年文明史的中华大地上，在经历了一场以。效率优先、 兼顾公平”为的发展理念的改革开放2 6 年后，再一次掀起了一场关于建设和谐社 会的“治道变革”。而这场变革的核心就在于“以人为本”，实现人与社会、人与 自然、人与人之间的协调发展。这是基于这种价值观，此次变革的突出任务就集中 在：正确处理效率与公平的关系，在坚持效率的前提下，注意维护和实现社会公平。 而最近中国社科院发布的2 0 0 5 年社会蓝皮书，也提出了构建和谐社会的总体目 标：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序，严厉打击腐败 和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善 社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公 正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。 毋庸置疑，邓小平同志在改革开放初期提出的“效率优先、兼顾公平”理念， 为我国经济腾飞、社会发展、人民奔小康做出了卓越的贡献，人均g d p 也己达到了 1 3 0 0 元o 。改革开放首要问题是解决效率问题，把蛋糕做大，但同时也不能忽视公 平问题，应将蛋糕分配均匀。然而现实是：目前一部分人群被游离于改革开放果实 的边缘，无法于其他社会成员享受同等的公共政策。而在这部分人中，明显的，农 民尤其是改革开放的极大贡献者农民工占了绝大部分。因此，解决他们的财产利益 问题、参与享用公共政策问题、社会保障问题、就业问题、教育问题就成了建设社 会主义和谐社会的重中之重。 党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定。 提出了“构建社会主义和谐社会”的目标，并且把它作为党的执政目标。在党的文 件中“和谐社会”第一次被置于同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置， 。城乡人均收入调盎 n i 纤济时报，2 0 0 6 9 1 6 。中共中央关j 二加强党的执政能力建敬的决定 n 1 人民i | 撤2 0 0 4 9 2 7 ，卜i 1 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 从而使党关于全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面的奋斗目标曲发展 社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化的三位一体的布局扩展 为包括社会主义和谐社会在内的总体布局，是我们党从全面建设小康社会的全局出 发提出的一项重大任务。和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐，前提 是维护和实现社会公平与正义，促使经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会 发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能，各得其所而又和谐相处的社会。 “社会是由人生产的。人是社会的人，社会也是人的社会”国。于此，在一定意 义上说。和谐社会是以人为本的社会。农民及其衍生出来的农民工既是构建社会主 义和谐社会不可或缺的主体因素，又是和谐社会的建设成果必须惠及的应得群体。 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却 在城镇务工的劳动者。农民工己成为我国产业工人的主体，他们使我国工人队伍结 构发生了历史性的变化，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大 贡献。然而，作为城市的“边缘人”，农民工享受的社会保障程度很低。因此。农 民工及其社会保障问题自然成为构建社会主义和谐社会必须思考和回答的问题之 一口 社会保障制度是市场经济不可或缺的重要支柱，发挥着社会稳定器、经济运行 的减震器和实现社会公平的调节器的作用。 构建社会主义和谐社会离不开健全、完备的农民工社会保障制度。农民工社 会保障制度的解决，有利于劳动关系的和谐，劳动关系稳定是社会和谐的基础与前 提，在构建和谐社会的进程中必须认真研究解决农民工社会保障问题。国际劳工组 织宣言指出：“没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有 社会的安定”。农民工的社会保障是社会主义和谐社会建设过程中不可忽视的重要 方面，它不仅涉及农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳定。只有为农民工提 供可靠的社会保障，才能对他们到城市工作、生活产生强大而持久的吸引力，才能 有效开发和配置农村丰富的人力资源，促进生产力的持续发展和社会的稳定和谐。 。郑杭生1 社会学概论 北京：中国人民人学版f ：，2 0 0 31 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、社会和谐与农民工社会保障的关系 ( 一) “和谐社会”的基本涵义 社会是由人群组成的一种特殊形态的群体形式，是由相当数量的人们按照一定 的规范发生相互联系的生活共同体。当构成社会的各种要素在统一体内处于相互 包容、协调运作、良性转化的条件下，该社会就会和谐、充满生机和活力，如果这些 要素相互依赖的关系被打破，内部冲突和纷争不断，那么这个社会就会陷入危机、灾 难之中。也就是说，“和谐社会”是相对于整个社会系统而言的，它要求“形成全体 人民各尽其能各得其所而又和谐相处的社会”。从其要素的角度看，社会各个领域、 部门和环节的关系是稳定、协调和有序的。从其主体的角度看，社会成员、群体、 阶层、集团之间的关系融洽、协调，无根本利害冲突。 ( 二) 完善农民工社会保障的意义 作为社会稳定器、经济运行的减震器和实现社会公平的调节器的社会保障，在 构建和谐社会中无疑将扮演重要的角色。我国目前有1 亿左右的农民工，建立这一 庞大的流动人口的社会保障制度，是构建和谐社会的一个基石。它有助于促进社会 认同、有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，保证所有社会成员共享发展成果。 增进人们对发展的认同。 建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市 化水平的需要，也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率， 有利于社会稳定和发展，更是建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会的需 要。故农民工的社会保障权不容忽视。 1 建立面向农民工的社会保障制度有助于促进社会认同 农民工大部分从事脏、累、险等粗活，处于低层职业，面临着失业风险，只有建 立农民工社会保障制度，才能使他们在陷入生活困境时及时得到社会和政府的支持 和帮助，避免他们在陷入生活困境时，为了获取生存资源而采取各种极端的手段，以 便融入主流社会增强他们对他人、社会和政府的认同和信任。 ”马克思l1 8 4 4 年经济哲学下稿【m l 北京：人民n 版朴2 0 0 0l 3 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i $ 2 建立面向农民工的社会保障制度有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距 从而有助于促进社会公正 社会公正是社会和谐的前提，市场经济是充满竞争的经济，由于个人、家庭或 社会的原因，总是有一些人与其他人在竞争的起点存在差距。城乡分割的二元体制 的存在，使农民工这一庞大的弱势群体比城市人在社会竞争中居于明显劣势，缺乏 有效的安全网，如果不进行必要的干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争， 就会妨碍城乡统筹发展扩大城乡收入差距，损害社会和谐的基础。 3 建立面向农民工的社会保障制度能够稳定社会秩序，维护社会治安，增进 社会和谐因素 近年来，沿海众多外来人务工人员流入地都相继发生了各种与社会道德法制极 不协调的事件。究其原因，不外乎农民工讨薪不成，无路可走，只能采取较极端的 方式。其中，受到广泛关注的王余斌案就是其中的典型。同样，2 0 0 5 年新春伊始出 现在珠三角地区的民工荒，也向我们展示了农民工权力得不到保障而带来的后果。 这些事件，一方面要求政府加大惩处那些榨取农民工利益的企业主，制定相应的法 律法规规范企业用人机制，保障农民工的利益；另一方面也要求政府尽快出台有关 农民工的社会保障制度和法律法规，来维护社会的安定团结。 4 建立面向农民工的社会保障制度是保证所有社会成员共享发展成果，增进他 们对发展的认同 目前，己经有越来越多的人认同这样一个观点改革的成果是由农民工创 造出来的，甚至有人提议说， “民工”不是“农民工”，应该是“人民的工人”。 但是，纵观整个发展过程，无不以牺牲农民工利益为代价，换来社会的发展。因此， 只有让这一批创造社会财富的“人民工人”认可发展，才能取得新时期社会的长远 发展。 当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和 谐，就需要保证包括农民工在内的所有社会成员共享发展成果，增进农民工对于发 展的认同。统计资料显示，珠江三角农民工1 0 年工资仅增长6 8 元，。发展的实践表 明，只有一部分，甚至是- d , 部分人能占有发展成果，或者说一部分人的获益以另外 一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容 o 郑j j j 成，农民t 的权益1 j 社会保障 j 中国党政论坛2 0 0 2 8 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。建立面向农民工的社会保障制 度，在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些 在发展进程中由于各种原因获益较少甚至经济权益受侵害的农民工得到一定程度 的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展的认同，促进和谐社会的发 展。 可见，农民工社会保障与社会和谐存在着一种正相关关系。就像市场机制追求 效率一样农民工社会保障追求社会公平。它的出发点，就是为了化解人们现实生活 中的风险与矛盾，也满足着人的生活保障与发展需要，维系着市场经济条件下社会 竞争的起点公平，维护着发展中的过程公平，致力于实现人的全面发展和促进社会 文明进步。 ( 三) 建立健全农民工社会保障制度探索中存在的困难 虽然社会保障能够对构建和谐社会起到如此之多的作用，但是目前我国社会保 障制度严重缺失规范性与全面性，它将一亿农民工中的大部分漏在了这张保障国民 生活与福利的大网之外却是不争的事实。当然建立面向农民工的社会保障制度已引 起各地城市政府的重视并进行了有效探索，但仍存在许多问题，影响着农民工的利 益： 1 发展不平衡。 虽然一些地方的城市政府己出台了专门针对农民工的社会保障政策但发展很 不平衡，至今仍有相当部分城市，尤其是农民工量大的多数大城市还没有这方面的 政策，甚至还未能摆上政府的议事日程。再者，由于地区发展不平衡与城乡二元结 构的限制，农民工一旦从某一地区向另外一个地区转移时，其原来积累的社会保障 条件无法继续运作下去，只能中止。因此，农民工只能选择维护自己现有的利益， 不参保。可见，城乡二元结构和地区差异影响着农民工参保的积极性，这也是不利 于我国完善社会保障体系的建立。 2 缺乏法律权威 社会保障带有强制性必须以法律为依据，但一些城市政府出台社会保险试行 办法并不是立法，而是暂行规定，缺乏法律支撑。没有了法律的保障，社会保障永远 都无法合理运行下去。一些地区政府无视农村弱势群体，只将城镇居民纳入社保范 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 围；一些地区由于社保缺乏法律保障，给了一些以权谋私，当官不为民做主的人提 供了可趁之机。另外，社会保障缺乏法律强制性保障，也给某些不负责任的雇主带 来了不为农民工参保的借口，这些都极大地损害了农民工的合法利益和应享受的权 利。 3 资金来源单一 从己征缴城市的情况看，社会保障资金仅来源于企业和农民工，财政支持欠缺， 其他渠道还没有开辟。同时，资金统筹只在省级甚至地级市，层级低目前我国的社 会保障体系采用“统帐结合”的方式筹集社会保障金，并以现收现付为给付方式， 同时在社保金增值方式上采用银行利率和国库券的形式。虽然这些在一定程度上对 我国福利事业的发展起到了很大的作用。但是这一方式损害了投保人的利益( 个人 账户往往成为空帐) ，使得投保人信心不足，尤其是对于农民工来说，本来就不多 的工资，加上无保障的社保金，农民宁愿选择退保，也不愿选择参保。另一方面， 如此庞大的社会保障群体已经让国家和地方财政吃紧，但由于我国金融投资市场的 不健全，采取多种形式的社保金增值方式是不成熟的。 4 内容缺失覆盖面不广 目前已出台的农民工社会保障制度基本上只有社会保险内容，并且多数只涉及 其中的医疗保险、工伤保险等少数项目。与此同时，当前一个突出的问题是农民工 社会保障参保率低，覆盖面不广，即使在最早推出外来劳动力综合保险的上海，目前 参保的只占外来劳动力总数的1 5 。广东劳动和社会保障厅的数字显示：全省2 0 0 4 年参加工伤保险的人数11 2 0 0 1 万人，比上年度增加6 7 ，而广东外来打工者有 2 6 0 0 万人。 由于已出台的社会保障制度内容缺失，实际覆盖面不广，造成农民工社会保障 权的缺失。 ( 1 ) 从社会保险最核心的失业保险方面看： 社会风险难以规避一谈起失业问题，人们首先想到的往往是城市居民，而实际 上生活在城市中最底层的农民工，由于大多数都是在非正规部门就业，他们失业的 机率更大，问题更为严峻。政府和社会对城镇下岗职工支付了大量的社会保护成本， 他们失业后可以领取失业金、最低生活保障金以及享受再就业工程的各种优惠；而 对于农民工，他们失业后，首先是依靠自己过去的积蓄生活，其次依靠向亲友、老 乡借钱以解决失业期问的各种费用，很少有人能得到就业单位或地方政府组织的帮 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 助。此外，对于农民工的就业，政府几乎没有支出任何成本，比如劳动部门提供的 再就业的免费培训和免费提供的就业机会，反而为了保护城镇职工而对其就业设置 了一些障碍。因此，农民工的失业风险，在现实的制度框架里，被扩放得很大。 ( 2 ) 从医疗保险方面看： 制度建设亟待完善，从保护劳动力资源的角度讲，农民工最应该办理医疗保险， 因为他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。但是，大多数农民工却没有 参加医疗保险，遭到疾病的侵扰不能及时就医，病情被拖延。据劳动和社会保障部 课题组2 0 0 5 年的调查显示，农民工参加医疗保险的平均参保率仅为1 0 左右，已参 保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比 例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的农民工来讲，实际上他也 享受不到相应的待遇。此外，虽然已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但是这 样一个关系到人的生命权的保险在实际中也常常得不到有效实施。发生工伤事故 时，赔付主要由雇主决定。因此，农民工的医疗保险必须认真解决，亟待制度建设 进一步完善。 ( 3 ) 从工伤保险、养老保险方面看： 多数农民工享受不到工伤保险待遇，“工伤认定非常难! ”这是很多受访农民工 的切身感受。没有工伤认定，后续待遇问题就无法兑现。农民工反映，有关部门在 一些地方形同虚设，农民工获得社会保障待遇和程序太长，太麻烦；企业往往按当 地最低工资标准来为农民工办保险，农民工出工伤后，企业老板从不关心员工死活， 拖欠医疗费，以当地最低工资标准支付工伤待遇，农民工所获工伤待遇大大降低。 养老保险更谈不上了：参保率低和退保率高，2 0 0 1 年，劳动和社会保障部发布的 关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知，对农民合同制职工参保、 转移及退保做出了规定。部分省市制定了相应的政策，对农民工的养老保险进行了 有益的探索。如北京市于2 0 0 1 年9 月1 日起正式实施北京市农民工养老保险暂 行办法，浙江省要求农民工在2 0 0 3 年前参加统一的城镇企业职工社会保险，等等。 从各地的制度推行情况来看，制度的认可度很差，出现了农民工养老保险的参保率 低和退保率高的现象。据劳动和社会保障部调查分析，截止到2 0 0 5 年5 月，我国 进城农民工约为1 亿人，而参加养老保险的总体参保率仅为1 5 左右，并且参保者 中能够达到1 5 年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。同时，已 参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的退保率甚至高达9 5 以上。 ( 4 ) 从作为社会福利重要内容住房看： 劳朴部发 2 0 0 1 2 0 呼 7 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决 住房的途径是：或租房，或借住用人单位的住房或利用废旧材料搭建简易住所。 5 农民工的劳动权益保障：权利与义务失衡 从就业模式看，农民工的就业模式是一种劳动契约式的模式，并不含有劳动保 障或就业保险，合同契约的作用微乎其微。尽管国家明确要求劳资双方必须签订劳 动合同，但在实际中，大量用人单位没有与农民工签订劳动合同，当发生雇用纠纷 时，因事先没有明确的契约，造成了农民工的利益严重受损。即使是签订了劳动合 同，其合同的内容也是主要体现企业雇主意志的霸王条款，即只强调农民工的义务 和用工单位的权利，而忽视农民工的权益和用工单位的责任。从劳动状况看，据广 东省团委和南方日报社联合组织的调查，外来工劳动保护条件极差，工作环境恶劣， 超时疲劳现象十分严重。他们经常加班加点，每天几乎工作1 0 1 4 小时( 8 0 5 ) ， 几乎没有休息日( 4 7 2 ) ，劳动严重超时。从劳动报酬来看，由于没有法定的条 款规定农民工应该享有何种工资，产生了由雇主决定工资而不是遵循“按劳分配” 的原则。由于劳动者在供远大于求的劳动力市场中处于弱势地位，资方把单位时间 的劳动报酬压到最低，迫使工人不得不多加班加点来保障基本收入。 。调盘数据由广东着禹扣t 服务部提供一记肯：赵东辉、i 会涛南风险行业农民t 十l ：会保障现状调直2 0 0 6 1 2 1 0 8 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 二、农民工社会保障缺失的现状、原因及隐患分析 ( 一) 农民工社会保障的现状 1 劳动就业权益保障的缺失 劳动就业权益屡遭侵害：( 1 ) 就业受到严格限制，没有平等的就业权。由于农 民工自身素质普遍比城市居民要低，因此在劳动力市场中，只能处于较低层次，从事 一些城市居民不愿干的工作。而且近年来，随着城市下岗工人的增多，城市就业压力 加大。许多城市，特别是大城市出于保护本地人就业的考虑，严格限制或不允许农民 工进入某些行业和工种。例如，1 9 9 5 年1 2 月，上海市劳动局发布上海市单位使用 和聘用外地劳动力分类管理办法，将行业工种分为三类：a 类为可以使用外地劳动 力的行业工种。b 类为调剂使用外地劳动力的行业工种。c 类为不准使用外地劳动 力的工种。此后，青岛、武汉等许多大城市也推广实施了这一做法，对进入本市的农 民工在数量和范围上都做出了严格的规定。( 2 ) 劳动力价格低。农民工进城后。由 于政府劳动部门对他们没有确定工资级别，只能由老板和用工单位来决定他们的报 酬。在这种没有标准的情况下，农民工往往承担劳动负荷最重、最艰苦的体力活，而 劳动所得的报酬，只相当于正式职工的一半，甚至更少。而且工资被拖欠、克扣甚至 拒付的现象时有发生。( 3 ) 工作缺乏稳定性。在我国现存的二元劳动力市场中，绝 大多数农民工只能在工资低、劳动条件差的第二劳动力市场就业。由于农村劳动力 大量过剩，使得第二劳动力市场上明显存在供大于求的压力，农民工随时都有被解 雇的可能性。另外不少农民进城从事个体经营，政府一般都会以影响市容，有碍观瞻， 或者不利于社会安定和政府管理为由进行清理，或强迫他们返回农村。 城乡分割的二元结构使得农民工在城市的就业只能依赖于非正规的劳动力市 场。在这种就业环境中，农民工相应的就业权益无法保障：其一，户口、学历、行业、 工种等诸多限制阻滞农民工享受公平的就业机会。其二，“同工不同酬”“同工不 同时”“同时不同权”的“三同三不同”的现象使农民工无法享受平等的就业权利。 其三，工资被克扣、拖欠的现象严重。其四，失业保险缺失。在没有任何失业保障的 情况下，他们承受着巨大的经济、社会和心理压力。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 2 社会安全保障的缺失 矿山、建筑、危险化学品、烟花爆竹等高风险行业，大都是农民工密集的行业， 也是农民工干得最苦，死伤率最高的行业。仅以2 0 0 6 年7 月下旬为例：2 3 日，山 东章丘矿难，3 人死亡：2 4 日，河北张家口矿难，1 7 人死亡；2 5 日，黑龙江七台河 矿难，6 人死亡；2 7 日，湖北兴山县矿难，3 人死亡；2 8 日，江苏省射阳县盐城氟 源化工有限公司发生爆炸，2 2 人死亡；2 9 日，云南、河南、贵州三省同发矿难， 共造成1 0 人死亡，4 人下落不明。7 天时间，8 起事故，6 1 人死亡。 比事故率和死亡率更惊人的，是黑心老板的冷酷无情，是伤残者的孤苦无援， 是冤死者的廉价入殓。而这些惊心动魄的事故背后，凸显的则是农民工社会安全保 障制度的缺失和缺陷。 调查显示，农民工大部分都被甩在社会安全网络之外。因没有正式职工的相关 证明，他们无法享受市民所享有的养老、医疗保障和住房补贴等待遇：在遭受意外伤 害和职业病侵扰时，他们最多能够在外界的压力下接受用人单位的初次抚恤，尔后 再多的苦难、痛苦和无奈也只能看作是天灾人祸，命运作祟而白认倒霉。 3 平等和发展权的缺失 平等和发展权既体现于农民工自身，又体现于其子女上学等问题上。很多城市 总是列出了限制农民工从业的工种，在单位内部农民工也无法享受市民职业培训、 晋升加薪的同等待遇。农民工子女在城市上学也经历了从受排斥到自我解决到有限 接纳的三大阶段，大量农民工子女不能像城市居民的子女一样接受正常的教育。 4 政治参与渠道的缺失 农民工在流动过程中成了西方学者唐纳博格“推拉理论” 下的一种“边缘 群体”。在流出地生之养之的家乡，因时空的阻隔以及乡村政权的实际运行情 况的影响，他们无法完全参与政治选举、监督等活动，无法表达自己的利益要求。在 流入地自己为之挥汗如雨的城市，因户籍制度的限制，他们也被排斥于各种 政治参与的大门之外。 。记者：。f 文韬、韩敬山农民1 = 社会保障现状调查半月谈2 0 0 6 0 8 。推拉理论是由两方学者庸纳博格提h 的。i 幺理论认为人们之所以i c 行 t 会流动足阂为流f n 地自某种 消极肄l 索所彤j j 旦的推力把当地的居民推j | ：原米的居住地，l m 漉入地则青某种积极眯i 素所彤成的拉力把外地的居 民啦0j 过来。 j 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 二) 农民工社会保障缺失的原因 农民工社会保障缺失的因素是多方面的，主要是 1 根本原因 我国计划经济时代形成的城乡分割的二元体制是农民工社会保障权缺失的根 本原因。1 9 9 8 年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保 障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有 的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村 基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事 非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社 会保障外。即使有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因， 绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。由于城乡严重分离，造成 城乡严重不平等，农业滞后。农民收入低下，并进一步影响到我国城市化水平的高。 2 认识上偏差 首先是城市政府对建立农民工社会保障制度重视不够。从政府角度看，目前政 府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是很沉重了，因而对农民工的 社会保障已无力承担更不用提保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源 又是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。这种单纯从经济视角来看待 农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不 是“市民”政府。城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正 当理由。城市政府还有一些担心：一是担心给农民工提供社会保障，会使东南沿海的 加工工业成本上升，影响外商投资和出口产品的竞争力：二是农民工的流动性太大， 给农民工建立社会保障，技术和操作难度较大。但是笔者以为，如果掉以轻心，农民 工失保，将会给未来中国社会的稳定造成巨大的隐患。其次，理论界关注不够。学者 们忙于今天的经济过热不过热，也顾不上研究未来几十年后的事情。在学术界同样 存在一些误区，有人认为农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并还有土地， 如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去，因此，完全不必将他们纳入城镇社 会保障体系。还有一种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民工的社会保障 问题，农民仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障已不再是传 统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公开的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享 经济社会发展成果的正义举措，是在社会经济发展过程中确保每一个国民都能够免 除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财政和社会发展水平来推进社会保障 制度建设。却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是 政府赖以存在的基础。 3 雇主积极- 性不高 一些雇主眼光短浅，错误地认为农民工缴纳社保费是加重企业负担，千方百计 违规不参保。另一方面许多企业使用临时工而不为其办理相应的社会保障手续可以 最大限度地降低成本，获取高额利润。此外，事业单位甚至是党政单位用农民工，也 没有建立其社会保障，因为这部分开支没有列入预算。在劳资关系上，农民工处于 弱势地位，侵犯其劳动权益的现象严重。一些地方工资边清欠，边拖欠，轻视农民 工利益，执法不公正，劳资关系难以好转，迸一步转化成农民工与政府的矛盾。 4 城市的发展规划原因 城市的发展规划并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入公共设 施建设的考虑之中：在子女教育、妇幼保健、社会保障等方面，存在着制度性的歧 视。义务教育阶段的农民工子女进公办学校，一些地方仍然多收借读费、赞助费， 或推向市场，进没有公助的民办简易学校，有的城市向所有企业收取妇幼保健基金， 但只对城市户籍女职工提供保障，农民工女性及婴儿得不到共享，产妇、婴儿死亡 率数倍于户籍人口，由此积累了转移的困难和问题。 5 农民工自身的原因 首先是农民工流动性大，而我国现行社会保障制度由于城乡分割和地区分割以 及社会保障网络在全国还做不到对接和连通，担心缴纳的保险金有去无回，或兑付 期久远而躲避参保：( 2 ) 是农民工的收入整体偏低，工作流动性大，工作场所不固定， 他们宁肯相信薪能“落袋为安”，不愿参加有一定的缴费标准的社会保险。农民工 流动性较强。其养老保险的难题亟待解决：( 3 ) 农民工的边缘性社会地位不利于他们 表达自己的利益诉求，这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设 立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。具体表现为，( 1 ) 农民工群体的选举 权和被选举权没有得到有效落实，缺乏制度化表达其利益诉求的途径；( 2 ) 工会组 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织，从而使得通过 内在途径建立农民工社会保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制。一般而言，建 立政策议程的途径可分为外在途径和内在途径。由于缺乏有效的内在途径，农民工 社会保障的政策议程大多是通过外在途径建立的，即政府主动寻找、发现农民工社 会保障的相关问题，并纳入政策议程。这些都不利于充分、全面地表达农民工社会 保障方面的利益诉求，不利于迅速、有效地建立农民工社会保障的政策议程，不利 于农民工社会保障政策的及时出台和有效执行。 6 立法上的原因 我国社会保障立法不完善，尤其是关于农民工社会保障的法律保护严重滞后。 ( 1 ) 自1 9 9 8 年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关 于农民工社保问题没有相应立法。目前，只有一些零散的地方性法规和一些规范性 文件对农民工的社会保障权益加以规定。( 2 ) 因为各地法规不统一，作法也各不一 样，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障 的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用。( 3 ) 由于缺乏全国性的法 律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的强制性 原则的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。( 4 ) 我国现行 各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳动法中缺少相应的 规定来支持农民工社会保障法的建立。并且我国社会保险费征缴暂行条例规定 养老，失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私 营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费 是不算为过的，因为这是有法可依的。 7 农民工与城市社会融合存在许多矛盾和障碍 工业化的推进，经济结构的转变，使进城农民工在职业转变中大规模地向城市 市民转变成为必然；较高的经济收入、较丰富的文化生活、较多的发展机会也吸引 以年轻人为主的农民工向市民转变。但他们与乡村仍有亲属、土地和社会人际关系 的联系，从乡村有土地作保障的熟人社会，到城市风险较多的陌生人社会，是大的 跨越。实现这一跨越，自身需要克服安土重迁传统的影响；需要适应非农产业生产， 有关调查表明，6 0 。的农民工只需要进厂工作半年就能达到香港普通产业工人的水 ”记者：l 文埔、韩敬山农民t 适心社会化过程半门谈2 0 0 6 与 1 3 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 平，但还要学习技能、积累经验，以获得稳定就业的能力；需要学习更多文化、法 律、城市社会知识，增加社会交往，适应城市生活方式。对大部分进城农民来说， 这个再社会化的过程虽不是轻而易举，却是可以完成的。但是，过度延长劳动时间、 疲劳作业、缺乏培训，使之很少有学习的机会；二元分隔、阻碍农民工与市民的沟 通；缺乏社会保障；合法权益受损害、权利不平等、迁移制度限制等等，阻碍了农 民向市民的转变。 8 社会组织发育不足，城市基层社区尚未完成由封闭到多元开放的进程 农民是依靠传统的血缘、地缘人际关系冲破城乡分割、区域封锁体制实现流动 和进城就业的，他们把乡村传统的人际关系带入城市，实行互助，增强自我保护、 应对风险的能力。在一个时期里，由于多数城市基层社区受二元户籍制度影响，其 社会组织、社会活动、社会服务是不吸纳农民工的，工会组织尚未深入农民工，起 到有力维护他们合法权益的作用，所以农民工的乡村人际关系还发挥着作用。消除 传统关系、组织的负面影响，利用其自我组织的积极因素，使农民工融入城市基层 社区，融入工会组织，是实现社会组织转化、替代，走向规范，发挥服务和联系群 众功能，改善社会管理的重要方面。问题是要推进城市基层社区完成由封闭到多元 开放的进程，工会组织要有改进，取信于包括农民工在内的职工。 9 农民工在城市没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道 公民的选举权与户口相联系，农民工在居住、就业的城市没有选举权、被选举权， 不能参与民主选举、民主管理、民主监督。这种状况，使市长、县长对他们的选民 负责，客观上形成顺民意、得民心、为民办事的“民”，主要是或只是本地户口、 有选举权的居民。政策制定、利益关系协调就自然是个失衡的体系和机制。从而不 难解释为什么有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政 部门对他们权益受损害置若罔闻，甚至有失公正，他们在城市居住、教育的难题被 置之度外，导致在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。 1 0 社会保险关系难以转移和接续 农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到有效保障具有直 接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后， 社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在 1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是 缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。目前，即 使是在同一个县或市的范围内，也由于外来农民工暂时失业或者频繁变动工作，使 社会保障部门面对烦琐的手续而疲于应付。由于城乡社会保障制度没有对接，外来 的农民工一般来自不发