（社会学专业论文）风险社会视角下失地农民的困境与抗争问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 在当今中国社会进入快速转型的时期，我国的城乡关系也在发生着巨大的变 革。失地农民问题则是这种关系变革导致的一个十分突出的问题。失地农民为中国 的城市化做出了巨大贡献，但他们却在很大程度上成为社会发展的牺牲品。本文将 从风险社会的理论视角对失地农民的生活困境和抗争行为进行分析，以期更好地认 识当前中国的失地问题，并为失地风险的化解提供政策性建议。 本文将从以下五个方面进行研究。第一章：导论。对本文的研究缘起、研究意 义、研究方法及研究框架进行了说明，并对与失地农民问题相关的文献进行了梳理， 对相关概念进行了界定。第二章：风险社会理论与农民失地。结合风险社会理论， 论述了农民失地的时代背景及制度和文化两方面的原因。第三章：个体化与失地农 民的风险困境。从个体化理论的角度，分析了失地农民在生存、发展和身份认同三 个方面的风险困境。第四章：失地农民的风险抗争。主要对失地农民的抗争形式进 行了观察，并探讨了失地农民抗争行为的特点和意义。第五章：失地风险的化解。 对失地风险的化解提出了4 点建议。 关键词：失地农民，风险社会，困境，抗争 a b s t r a c t w h e no l l rs o c i e t ) r 础e r e dap e l i o do fr a p i d 仃越塔i t i o n ，c i l i n a su 而a n r l l f a lr e l a t i o i 峪 a e x p e r i e l l c i n ga 黟e a tc h a i l g e 。t h ei s s u eo fk n d e x p r o p 五a t c df 绷f 鹏塔i sav e 巧 p r o m i n e n tp r o b l 锄r e 龇l t e db yn l er c l a t i o 璐i 卸c h 锄g 豁l 柚d - e x p r 0 砸a t c df a m e 璐h 嬲 m a d et r e m e n d o l l sc o n t f i b u t i o n st 0 晌a l l i z a t i o n ，b u tt l l e yh a v el a r g e l yb c c o m et 1 1 ev i c t i l i l s o fs o c i a ld e v e l o p m 铋t 1 h i s 硎c l e 缸哑t l l em c o r e t i c a lr i s k ys o c i c t yp 骶；p e c t i v e0 n 圮 p l i g h to fl a n d l e s sp e 弱觚t s 锄dt h ec o n d u no fp r o t e s t ，、加n 1 av i e wt 0ab e t t e r 吼d e r s t a n d i n go fc h i i l a sc u l l r 锄t l a n di s s u ea n dt od e m s e 廿l er i s ko fl o s t 舯硼【dt 0 p r o v i d ep o l i c yr e c o i n m e n d a t i o 璐 t m sp a p e rc o n l p i i s e s 丘v ec h 印t e r s c h a p t e rl ：h l 仃o d u c t i o n r e s e a r c hp a p e r0 n 廿l e o r i g i na n ds i 嘶f i c a l l c eo fs t u d y ，r e s e a r c hm e t h o d o l o g ya n d 仔a m e w o r kf o rr e s e a r c hn o t e ， w i t ht h el a i l d l e s sp e 弱a i l t sa n dr e l a t e dd o c u m e n t sw e r cc o m b i n gt h er e l a t e dc o n c 印to fm e d e f i n i t i o n c h 印t e r2 ：砒s ko fl a l l d l e s sp e 2 l s a n t sa n ds o c i a lt h e 0 够w i t ht h er i s ko fs o c i a l t l l e o m ep 印e rd i s c u s s e s l eh i s t 嘶c a lb a c k g r 0 1 m do fl 锄d l e s s 伽1 1 1 e r s 锄dm es y s t e m a n dc u l t u r ci i lt w ow a y s c h a p t e f3 ：h l d i v i d u a l i 锄a n dt h er i s kp l i 曲to fl 觚d l e s sp e 雒觚t s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi i l d i v i d u a l i s mm e o t h j sp 印e r 锄a l y s e dm e3d s kp l i 曲to f l a n d e x p r 0 埘a t e df 锄e r si nt h es u n ，i v a l ，d e v e l o p m e i l t ，a i l di d e n t i 吼c h 印t e r 4 ：t l l er i s k o fl a n d l e s sp e a s a i l t s r e s i s 伽c e l a n d l e s sp e a s a n t so nt h em a i nf - o 册o fr e s i s t a i l c ew e r e o b s e e d ，m ec h a r a c t e d s t i c sa n ds i g i l i f i c a n c eo fr e s i s t a l l c ew e r ea l s oe x p l o r e d c h a p t e r5 ： l a i l d l e s sr i s kr e s o l v e f o u r - p o i n tp r o p o s a la r ea d v i s e dt or e s o l v et h er i s ko fl a i l d l e s s k e yw o r d s ：l a n d - e x p r o 砸a t e df a 姗e r s ；黜s ks o c i e t y ；p u z z l e d o m ；r e s i s t 锄c e 项士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学 学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是誉人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：季向军 日期：石醪年易月岁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 日期：厕年易月 分向孚 f 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人 的学位论文提交“c a u s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程” 中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：薛年；口一年；口二年发布。 学位论文作者签名：李掏簪 日期：2 鄙年6 月 日 指导教师签名： 日期缈萨易月易日 硕士学位论文 m a s t e r st he s i s 第一章导论 “三农”问题始终是现阶段中国社会转型期的一个非常重要、突出并且紧迫的 问题。当前，我国的城市化水平几乎以每年1 的速度急剧发展，而耕地面积也以 平均每年1 8 4 2 万亩的速度剧减( 杨涛、施国庆，2 0 0 6 ) 。与此同时，越来越多的农 民失去土地，被迫成为失地农民。失地农民既无地可种，也没有自然地转化为城市 居民，而是在城市化的过程中逐渐被边缘化了。据统计，目前我国的失地农民总数 估计在4 0 0 0 万人左右，并且每年还会新增2 0 0 多万人( 高勇，2 0 0 4 ) ；有些学者认 为目前失地农民总数可能已经超过6 0 0 0 万人( 杨涛、施国庆，2 0 0 6 ) 。如此数量庞 大的失地人群由于诸多原因，多数都过着一种非农民亦非市民、无稳定工作亦无可 靠保障的充满风险的生活。因此，当他们的生存和发展受到严重威胁时，多数人便 走上了维权抗争的道路。从9 0 年代中期至今，农民失地现象在中国社会急剧演化、 扩散，转变成了今天的失地农民问题。 一、研究缘起 笔者关注失地农民问题已有三年多时间。2 0 0 5 年3 月，为完成学士论文写作， 笔者在陕西省西安市长安区郭杜镇m 村做了一项关于“失地农民社会心理状况 的 调查。m 村位于笔者时在的陕西师范大学长安校区对面，因为师大和其他两所学 校新校区的建设，m 村和其他几个村庄的大部分农民失去了土地，只给他们留下了 村庄的宅基地和少量耕地( 据笔者后来的了解，此项征地属于未批先征、未批先用， 是长安区的招商引资项目) ( 王翠英、王小鱼，2 0 0 6 ) 。当时的调查让笔者颇为吃惊， 失去土地的村民大都处于一种焦燥不安的状态，对于征地多怀不满。一方面，他们 抱怨村干部贪污腐败，私吞农民征地补偿金；另一方面，他们普遍感觉征地补偿太 少，无法保证日后的生活。这些村民在得到为数不多的几万元征地补偿金后，几乎 没有得到来自政府的任何就业安置和社会保障。 之后笔者持续关注失地农民问题，三年时间过去了，失地农民问题大有愈演愈 烈之势。农民因失地而致贫、因失地而抗争的现象越来越多。尽管在2 0 0 4 年，国 务院就已下发关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 】2 8 号，2 0 0 4 年1 0 月2 1 日) ，高度重视土地的管理和征用问题，但农民因失地而造成土地权益流失的 问题并未得到有效解决。2 0 0 6 年，国务院又下发了关于建立被征地农民培训就业 。笔者结合问卷对该村1 0 0 名村民进行了详细访谈，并在此基础上撰写学士论文。 2 和社会保障制度的意见( 国发 2 0 0 6 2 8 号，2 0 0 6 年4 月1 0 日) ，旨在加强失地农 民的就业和社会保障工作。可见，失地农民问题已到了不得不重视、解决的地步， 数以千万计的失地农民的权益保护问题已经关涉到整个中国社会的和谐和稳定。 失地农民问题把笔者引向深层的思考：失地农民问题多是由于制度的因素造成 的，从失地现象到衍生出失地农民问题，其内在的衍化逻辑是什么? 也就是说，从 建国到现在的5 0 余年时间，失地现象一直存在，但只是在进入9 0 年代以来才逐渐 生成了失地农民问题，那么这种失地现象是如何转变成失地农民问题的? 失地农民 问题愈演愈烈的根本原因是什么? 很多农民在失去土地后生活陷入了贫困，他们自 身承担着怎样的压力和风险? 他们是如何一步步被边缘化的? 另外，失地农民被迫 走向维权抗争，他们抗争的形态和原因是什么? 抗争的后果又是什么? 解决失地农 民问题的出路在哪里? 无疑，失地农民已经影响到并且参与了当今中国社会的这场急剧而广泛的城乡 社会变迁。他们中的很多人可能并未感受到自己的“参与”，但却都能体会到随着 土地的失去，很多与土地相关的权益和保障也失去了。失地农民为中国的城市化做 出了巨大贡献，但他们却在很大程度上成了社会发展代价的牺牲品，这是很不合 理的。本文的主要目的在于对失地农民的生活困境和抗争活动进行观察和分析，以 期改变不合理的制度和做法，维护广大失地农民的合法权益，维护社会公正，保持 社会健康、稳定。 二、研究意义 农民因城市发展需要而失地，因生存和发展权利受到威胁而群起抗争。失地农 民问题已经成为影响我国社会和谐稳定的一个不安音符。但是，问题的症结不在 失地的农民，他们是弱势群体，是权益被侵犯的受体。因此，失地农民问题本质上 是一个如何维护、保障失地农民的合法权益不被“合法”或“非法”侵犯的问题。 这需要我们从农村土地制度、征地制度、征地程序、补偿安置效能等多方面进行改 革完善。失地农民无疑是中国的公民，目前征地中的一些做法显然侵犯了失地农民 的公民权利和人格尊严，这与我国宪法相违。本文期望能够引起全社会尊重失 地农民的公民权利和人格尊严，不要让不合理的制度和习惯屏蔽了社会公正。笔者 不希望失地农民问题会迸一步衍化成社会伦理问题，而希望在维护社会公正的基础 。党国英认为，在土地征用过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重影响到我国农村社会的政治安定。参 见党国英：当前中国农村土地制度改革的现状与问题，华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 5 ，( 0 4 ) ： 8 。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 上建立有效的利益协商机制来化解这一难题。 失地农民问题同时还衍生着良田耕地减损的问题。据国土资源部统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 0 0 多万亩。按照党国英的估计，建国以来，全 国非农建设用地按保守估计在5 亿亩左右( 党国英，2 0 0 5 ) 。国土资源部对全国省 级以上开发区的统计数据表明：截至2 0 0 3 年，在全国省级以上的9 0 0 多家开发区 中，国家批准规划了近3 0 0 0 万亩地，已经开发的仅占规划总面积的1 3 5 1 ，有近 2 6 0 0 万亩的土地闲置荒芜( 2 1 世纪经济报道，2 0 0 3 年9 月1 4 日) ! 由此可见，我 国耕地的减少和闲置的状况已经达到触目惊心的地步，而这主要与政府征地的权力 过大且成本极低有密切关系。因此，健全完善征地制度，规范征地程序，解决失地 农民问题对保护我们十分紧缺的耕地资源、提高被征用土地的利用率有着十分重要 的意义。 另外，转型中的中国社会也是一个充满了风险的社会( 夏玉珍、吴娅丹，2 0 0 7 ) 。 中国社会充斥着大量的不和谐因素，并在全球化浪潮的影响下，增加了更多的不确 定性。失地农民问题的出现增加了中国社会运行的风险性，对这一问题的漠视也增 加了社会转型的成本。因此，失地农民问题解决的好坏，不仅会影响至l j 失地农民群 体生活的安泰，也会影响到整个社会的和谐稳定，失地的风险随时都可能扩散到社 会的各个领域! 因此，失地农民问题不仅仅是一个社会问题，也是一个政治问题。 鉴于失地风险扩散的可能性，本文引入风险社会的理论视角，试图揭示失地农民问 题到底蕴藏着怎样的社会风险。这些风险是如何积聚、有将会如何衍化扩散? 失地 农民问题涉及的最核心的问题就是失地农民与土地的关系问题，实质上就是怎样解 决好失地农民的就业安置和社会保障问题。一旦这些问题处理不好，就很有可能造 成失地农民生活贫困，酿成失地农民抗争的事件。这些无疑都增加了社会的风险， 影响到农村政治稳定。因此，本文从风险社会的理论视角研究失地农民的困境与抗 争也就具有了非常强烈的现实意义。 三、失地农民问题研究的相关文献综述 失地农民问题研究的重要性从众多学者汗牛充栋的文献成果中也可以反映出 来。结合本文研究目的，笔者对国内外学者在以下四个方面的研究成果进行了梳理。 ( 一) 农地制度研究 很多学者都认为当前农村不合理的土地产权制度造成了失地农民权益的流失。 根据宪法、土地管理法和土地承包法等相关法律的规定，农村土地归农 4 民集体所有，但国家赋予农民长期而有保障的土地使用权，即农户对土地的承包权。 这一制度最为人诟病的地方在于农民集体对土地的产权不清晰。既然“农村土地归 农民集体所有”，那么农户是否对土地享有承包权或其它任何权利应该由“农民集 体”决定，怎能由国家来“赋予”? 这样，在现实中，国家实质上对农村土地享有 最大的控制权，“农民集体”对土地的所有权只成为了一种虚设。“农民集体 无权 对土地进行流转、交易，也不能自行从土地中获取非农收益。而只有在政府以国家 的名义将土地征为国有后，才能转为它用。而此时，“国有”后的土地与农民( 或 农民集体) 再无关系，农民当然也就无权分享土地的增值收益了，他们只能获得按 照产值倍数法或其他类似法规规定的为数不多的征地补偿安置金。 可见，在征地过程中抽象的“农民集体”因为没有实质上获得土地的所有权而 造成失地农民权益的流失。但是，国家也是抽象的，当政府以国家的名义征地时， 也需要具体的“国家”的代理者。按照中国乡村的政治结构，这项代理的职权无疑 落到了村干部集团手中。因此，村干部集团成为了征地过程中的关键力量。没有他 们，政府的征地行为很难实施；也正是由于他们，失地农民的利益便很难保障，因 为他们并不代表失地农民的利益。笔者并非想在道德上指责村干部，这主要是与制 度安排有关。在农民的土地所有权不清晰的情况下，失地农民便很难参与征地过程， 也没有说“不”的能力，也不可能在失地后分享土地的增值收益。于是，在与政府、 征地方等的利益博弈中，失地农民不可避免地处于弱势，其利益受到侵害在所难免。 所以学者们一致呼吁改革当前不合理的农地伟i j 度。具体的改法，我认为比较好 的主要有以下两种思路：第一种以陆学艺为代表，主张农村土地应该实行“国有 、 “永佃”。就是把农地的所有权收归国家，强化农户对土地的承包权，限制村集体 不断的调地。这种思路主要是想以此来强化农民对土地的控制权，强化土地的财富 性质。这样，在征地过程中，政府便不能按计划经济那样强征农民土地，而必须按 照市场价格与农户协商( 陆学艺，2 0 0 7 ) 。第二种思路以党国英为代表，主张农地 的集体所有权不变，但对农地的承包权要进行独立化、长期化和商品化。这种思路 认为国家所有权只是一种“名义化”，但对其进行制度化操作的成本可能会更高， 不如在集体所有权的“名义”下，限制政府对土地的控制权力而强化农户个体对土 地的处置权力。通过强化农户对土地的承包权，使承包权在经济意义上更接近农地 的个人所有权，农户可以合理地从承包的土地中获益，包括转让、征用后的收益( 党 国英，2 0 0 5 ) 。 以上两种思路的共同之处都在于主张强化农户对土地的处置权力和从农地种获 得收益的权力，这确实是非常重要的，也是解决失地农民问题的关键。但是，中国 硕士学位论文 m a s t e r s 下h e s l s 农村的基层政治是非常复杂的，强化农户对土地处置的权力势必削弱村干部集团的 经济地位，这又会涉及到乡村基层政权改革的问题、村民自治的问题及其他乡村治 理方面的问题。 ( 二) 征地制度研究 据国家土地副总督察甘藏春先生介绍，目前我国有8 0 的违法用地面积的违法 主体是政府。这说明了我国现在的土地征用制度还很不健全，政府在征地中的权力 太大且不规范，于是以公权侵犯民权的案件一再发生。通过上面的分析可以看到， 农地所有权的不清晰必然导致征地制度的内在缺陷。具体说来，关于征地制度的研 究主要围绕以下几个方面的问题： 1 关于“公共利益”的问题。 我国宪法第十条规定，“国家为了公共利益需要，可以依照法律对土地实行征 用”。因此，我国的农地征用应该是国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序 审批，在给于农户合理补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这既是 为了保证国家公共设施和公益建设用地的需要，也是为了更好保障失地农民的权 益。应该说，让政府持有终极征地权力是合理的。但是，这种权力是否在涉及征地 的任何情况下都应被鼓励使用? 在笔者看来，答案显然是否定的。政府的征地权力 应该慎用18 0 的违法用地面积的违法主题是政府已经说明了政府征地权力太大带 来的危害。无疑，在现实征地行为中，“公共利益被淡化了，农地征用目的严重 泛化，出现了以“公共利益”名义征地实为少数人牟利的现象。土地管理法第 4 3 条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包 括国家所有的土地好国家征用的农民集体的土地”。这里的“任何单位和个人”，无 疑包括了企业和个人的经营性用地，显然己超出了“公共利益”的范畴，但却“依 法使用国有土地”，限制了农户从农地中获取非农收益的权利。这里的规定显然是 违宪的。 但是，土地管理法的这些规定显然主导着目前的征地行为。“公共利益”往 往成为了幌子，被很多强势利益群体拿来牟利。为了能够更好保障失地农民权益， 很多学者主张必须严格界定“公共利益”，政府必须慎重使用强制征地权力( 程培 先、刘海云，2 0 0 7 ；王翠英、王小鱼，2 0 0 6 ) 。对于确实属于公共利益范畴的征地 行为，政府应本着“土地换保障”的原则，积极解决失地后农民的生存和保障问题， 鼓励农民为大局着想，服从国家利益。只是在农民实在不愿意出让土地的情况下， 才动用强制征地权力；对于非公益的征地行为，政府则无权使用征地权力，但政府 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 需要对整个征地过程进行监督和调控，保证征地行为的合法与公正。 政府慎重使用征地权力，是维护失地农民权益的一个关键。因此，界定清“公 共利益”非常必要。尽管目前对于如何界定“公共利益 学术界还存在争议，但是， 树立政府只能在为公共利益的目的下慎重使用强制征地权力的意识则非常重要。具 体的研究和改革必须在这样的理念下进行。 2 关于农民在征地行为中的权利问题。 农民是农地的持有者，如何征地、如何补偿必须征得农民的同意，农民应该是 土地征用行为的主体之一。但是，作为土地的持有者和经营者，农民在土地征用中 的知情权和参与权没有得到充分尊重( 王翠英、王小鱼，2 0 0 6 ) 。他们往往被边缘 化了，在征地的博弈中，他们虽然人数众多，但政治地位和社会地位低下，对征地 过程没有多少发言权。这必然造成农民利益受侵，为各级干部，特别是乡村干部违 法征地创造了条件。农民征地权利的缺失，是导致失地农民问题的直接原因。这必 然导致了以下两个方面的恶果：一方面，激化了社会矛盾。少数人通过征地获取了 巨额利益，他们以很低的成本获取了土地使用权或因征地带来的好处。而广大的失 地农民则为他们丰厚的利益买了单。失地农民被边缘化了，征地的成本大都落在了 他们身上。因此失地农民才愤起抗争，维护自己的合法权益。另一方面，严重浪费 了土地资源。对于政府和开发商而言，因为征地的成本很低，这无疑“挫伤”了他 们加强土地利用效率的积极性，导致很多良田被闲置，实在让人痛惜。 一方面是大量的良田耕地不断被征用，另一方面是大量的被征土地被闲置浪费， 这为我们敲响了警钟。农民的征地权利必须得到尊重和保护，不然巨大的失地风险 势必导致社会失控。 3 关于政府的利益取向问题。 这里的政府主要指各级地方政府，也包括乡村干部。政府应不应该从征地中谋 取收益? 面对征地，政府应该以怎样的姿态调节相关利益群体的问题? 应该说，摆 正自身位置，以良性的利益取向调节征地过程是政府需要认真思索的问题。现实的 情况是，政府低征高卖、与民争利的问题非常普遍( 廖小军，2 0 0 5 ；王翠英、王小 鱼，2 0 0 6 ) 。陕西省西安市长安区自实行土地挂牌出让后，区内地价一路飙升。2 0 0 1 年该区地价为每亩1 5 万元，到2 0 0 2 年7 月则涨为每亩5 0 万元。一年后上升到每 亩9 0 万元。然而，地价飞升的好处并没有惠及失地农民。征地补偿费仅从2 万多 增加到5 万多。大量的征地收益被政府所得。据相关研究，土地征收价格与出让价 格之间的比例关系为l ：1 0 ，此例明显已超过这种比例关系，接近l ：1 9 。这种与 民争利的现象是非常不合理的，政府不应该通过征地获取如此巨额收益，而应该以 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 中立者的姿态，让这些收益更多惠及失地农民，或是用于与失地相关的公共服务。 这是一个强烈的信号，失地农民问题是一个制度问题，不是说我们没有能力解决失 地农民问题，而是我们的制度安排及政府的利益取向需要进行重大的调整和改革。 政府，特别是基层乡村干部，应该扮演好征地的监督者和调节者的角色，不能和失 地农民争利。当然要做到这一点有很多困难，但我们必须努力。 4 关于土地征用过程的监督约束问题。 如前所述，农民在征地中的主体地位被边缘化了，政府的征地行为并不直接与 农户打交道，而是与村干部进行协商，作为个体的农民只能事后被动接受。身份地 位的边缘化必定导致利益的边缘化，因此非法征地、盲目征地等一系列侵犯失地农 民权益的案件如雨后春笋般层出不穷。让失地农民去监督政府的征地行为，其效力 是很低的。失地农民可以发现问题，但无法阻止同样的问题再次出现。我们可以看 到，大量的失地农民“依法抗争”，土地纠纷案件层出不穷，但违法征地的现象并 没有得到有效遏制( 于建嵘，2 0 0 7 ) 。为什么失地农民不能有效地监督政府的征地 行为呢? 赵金龙、何玲认为集体所有制下村干部( 村委会集团) 代理着村中的日常 管理，普通村民和村干部之间存在着信息的不对称，村民对村干部的监督往往成本 很大。因此在日常状况下，作为个体的村民宁愿外出打工、做生意，也不愿花时间、 费精力甚至冒着得罪人的风险去监管村务( 赵金龙、何玲，2 0 0 7 ) 。这就使得村务 的日常管理缺乏监管的习惯和规范。所以在征地的过程中，被边缘化的失地农民也 很难参与到征地过程中来，从而给非法征地、盲目征地留下了“运作的空间。村 民只是在征地过程中真切地感受到利益被侵范时才愤起抗争。失地农民群体的弱势 同时也给外界的一些强势组织的渗入创造了机会，再加上当地乡镇政府为了政绩急 于引资的心理，使得失地引发的利益纠纷愈加复杂化。 另一个问题，为什么中央政府和省级政府不能有效地规范基层政府的征地行为 呢? 尽管中央三令五申要严格保护耕地，积极维护失地农民的权益，但基层发生的 现实依然很让人揪心。这个问题是目前笔者所不能回答的，因为它涉及到太多层面 的利益关系和制度的、非制度的原因，笔者希望在后面针对失地农民问题的研究， 对这个问题能有很好的认识。 总之，目前我国的征地制度的不完善直接导致了失地农民问题的出现，征地往 往成为一些社会强势群体“寻租”的手段，失地农民更是被置于生存风险和发展风 险都很严峻的境地。如此一来，随着征地的进一步深入，社会风险便会更多、更快 地向社会底层积聚，这显然是与我f l 、j 加快新农村建设、构建和谐社会的目标相悖逆 的。 顾士学位论文 m a s t e r st h e s l s ( 三) 补偿安置研究 征地后的补偿和安置对失地农民而言有着非常重要的意义。我国幅员辽阔，各 地经济文化差异也较大，所以各地对于征地的补偿安置标准往往也有所不同。但是， 对失地农民来说，补偿标准太低，补偿内容不公平、不合理，补偿款的分配混乱以 及对失地农民普遍采用一次性货币安置方式，却在全国各地都有共通之处( 杨涛、 施国庆，2 0 0 6 ) 。 对于征地的补偿标准和补偿内容，学者们的批评集中在以被征地平均产值倍数 来计算补偿标准的方式上。根据中华人民共和国土地管理法，征收耕地的补偿 费用主要包括土地补偿费和安置补助费。按照法律规定，补偿安置费的的最低产值 倍数为该耕地被征收前3 年平均产值的1 0 倍，最高为3 0 倍。赵金龙、何玲认为， 政府部门的自由裁量权有2 0 倍之多，是失地农民对对补偿安置标准难以满意的一 个重要原因( 赵金龙、何玲，2 0 0 7 ) 。刘向南对以产值倍数的补偿测定方法提出质 疑。他认为，现行测算办法没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对 农民承担的生产资料和社会保障的双重职能，更未考虑土地市场的供需状况( 刘向 南，2 0 0 6 ) 。沈守愚也认为以平均产值计算的方法对失地农民造成了极大的不公平， 因为农地价格跟所处的区域有很大的关系，而且农业种植结构的多元和种植手段的 科技化使得一些城市近郊的农地具有很高的经济价值，而产值倍数法则很难体现出 这些价值来( 沈守愚，2 0 0 2 ) 。鉴于产值倍数法的弊端，现在一些地方尝试以征地 区片综合地价法作为新的征地补偿方式。这种方法的制定将综合考虑地类、产值、 土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇 居民最低生活保障水平等多方面因素。不过赵金龙、何玲对这种征地补偿方式也提 出了批评。他们认为按照这种方法确定的征地基准地价和安置补助费都难以合理， 难以得到失地农民的认可( 赵金龙、何玲，2 0 0 7 ) 。关于补偿内容，杨涛和施国庆 认为，仅有的安置补助费既包括对农民就业、生活保障和福利的功能，也包括了对 农户土地承包经营权的补偿。这种把对土地承包经营权的补偿笼统地包括在安置补 助费中的做法，是对失地农民利益的极大损害，造成失地农民权益的流失( 杨涛、 施国庆，2 0 0 6 ) 。 同样，关于征地补偿款的分配也存在极大的不公平、不合理。土地管理法 规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、安置补助费、青苗补助费和地上附着物补 助费。按规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；附着物和青苗补偿费归农户 所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁。王翠英、王小鱼认为，这样的规定使得 农民个人能够明确获得的征地补偿费只有地上附着物和青苗补助费，这仅占征地补 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s j s 偿的很少部分，明显有失公允( 王翠英、王小鱼，2 0 0 6 ) 。土地补偿费大量地归集 于农村集体经济组织，按照前文的分析，这客观上为村干部侵吞失地农民利益提供 了方便。另外，征地补偿在农民、村干部及上级干部之间的分配也很不合理。按规 定，农民得到的征地补偿应占到土地收益总额的7 0 左右。但实际是农民只得到土 地收益的5 一1 0 ，村集体得到2 5 一3 0 ，村以上政府及部门得到6 0 一7 0 ( 蔡 运龙、霍雅勤，2 0 0 2 ) 。这种“三家分晋 的“状况极大地损害了失地农民的利益， 况且，村以上的政府和部门既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，还要来 参与土地补偿的分配，这种“与民争利 的行为实在是不正常、不应该的。 而一涉及到失地农民的安置问题，那些“夺食者 都想逃之天天了。目前，货 币安置是各地普遍采取的方法。所谓货币安置，就是一次性将安置补助费发放给失 地农民，让其自谋出路。这种把农民“一脚踢开 的做法引起了失地农民极大的不 满，也最为学者所病诟。因为这种做法无视失地农民的人权，无法解决失地农民的 就业和社会保障问题( 杨涛、施国庆，2 0 0 6 ) 。因此，“开发性安置”、“留地安置 等一系列新的安置方式被很多学者提了出来，以期能够解决失地农民的后顾之忧。 卢海元提出了“土地换保障”的设想，将货币安置、招工安置、入股安置、划地安 置、住房安置、社会保险安置结合起来的安置办法，以确保失地农民的长远幸福( 卢 海元，2 0 0 3 ) 。当然，这种安置办法的可行性及成本的考量，还在进一步的探索之 中，但这种方法的方向是正确的，就是必须正视失地农民的根本利益，不能“要地 不要人”。 ( 四) 失地心理研究 农民失地后的心理状态也引起了很多学者的研究。于洪军认为，失地农民普遍 存在着不愿征地的心理、无助迷茫的心理和对社会和政府的某种强烈不满心理( 于 洪军，2 0 0 4 ) ，王国林也认为多数农民都有着勉强出让土地或拒绝出让土地的心理 ( 王国林，2 0 0 4 ) ，笔者在多次调研的基础上也有同样的看法。多数研究都显示匕 地对农民来说有着特殊的感情，不仅是生活和保障的问题。因此征地后失地农民也 存在着心理适应能力差的问题，失地农民的社会角色转换存也在很多内在障碍( 韩 承鹏、刘殿臣，2 0 0 5 ) 。 不过，造成失地农民不满或心理适应失调的原因却主要是外在的。张海波、童 星的调查显示，失地农民在就业、收入和社会保障方面存在非常严重并急需解决的 问题( 张海波、童星，2 0 0 6 ) 。赵金龙、何玲则主要从制度角度分析了违法征地、 盲目征地和地价补偿对失地农民带来的利益损害( 赵金龙、何玲，2 0 0 7 ) ，笔者自 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 己的研究也显示了征地过程中确实存在着对失地农民的社会剥夺，这些制度的、外 在的原因不但导致失地农民生存的边缘化，还使得失地农民更加认同自己的农民身 份，而对新的生活的到来充满恐慌。也是，面对充满了市场风险的城市社会，缺乏 职业技能、交往沟通能力和社会资本的失地农民，如何能不满怀忧虑，焦灼不安( 李 向军，2 0 0 7 ) ? 心理适应失调引发了失地农民的社会认同危机。郁晓军、张海波认为，失地农 民普遍存在着身份角色的错位性认同、土地情结的鸡肋性认同、经济生活的剥夺性 认同和对制度环境的失衡性认同( 郁晓军、张海波，2 0 0 6 ) 。这种认同危机一旦扩 散，将不可避免地增加社会矛盾，导致失地农民更为激烈、更有组织的反抗，这样 无疑会使得征地陷入困境，加剧社会的风险性。因此，很多学者都主张务必要“人 性化”征地，完善征地制度，提高补偿标准，重点解决失地农民的后顾之忧，聆听 农民心声( 黄国华，2 0 0 5 ；王国林，2 0 0 4 ；张传华等，2 0 0 5 ) 。 总之，失地后农民产生的一系列心理问题跟我国现代化的结构转型有关，跟征 地制度对失地农民利益的保护性不够有关，跟失地农民承受太多的征地成本有关。 当然，也有失地农民个人的原因，但结构性、制度性、政策性的原因是最主要的。 ( 五) 国外发达国家征地经验评介 发达国家在城市化加速发展时期也曾遇到失地农民问题，他们的一些好的经验 和做法值得我们借鉴。程先培、刘海云通过对英国、美国、法国、德国和日本等国 家征地状况的研究，认为这些国家的征地具有以下三个方面的特点：一是强调土地 征用的强制性，二是强调土地征用的公共利益性，不能滥用征地权，三是强调补偿 合理性和市场性，考虑征地给农民带来的连带损失和潜在损失的补偿( 程先培、刘 海云，2 0 0 7 ) 。张树辉也认为，发达国家在征地时特别强调征地目的必须是出于公 共利益的需要，并且要充分尊重和保障农民的合法权益，确保失地农民利益不受损 失( 张树辉，2 0 0 5 ) 。比如英国政府规定征地部门必须证明其项目是“一个令人信 服的符合公众利益的案例”，才可获准征地；美国政府充分考虑到对失地农民的合 理补偿，当土地所有者对补偿金额不满意时，还可以继续提出要求，直到获得较为 满意的价格：日本政府严格按照土地征用的公益性审批征地，无论是从征地程序还 是补偿标准上，都做到有法可依、有法必依，并且日本政府还特别注重对失地农民 的教育和职业培训。由此可见，发达国家在征地时具体情况可能大不相同，但征地 的主要目的都是为了满足公共用地的需要，并且努力确保失地农民生活不受影响。 历史发展的轨迹也表明，征地在这些国家并没有酿成重大的社会问题。他们的做法 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 启示我们虽然农民失地的问题在现代化过程中不可避免，但是通过合理的制度安排 和政策设计，可以有效地保护失地农民的权益。这为我们解决失地农民问题给予了 信心。 四、基本概念的界定： ( 一) 土地征用和土地征收 在我国的征地实践中，这两个概念经常不加区分混合使用，尽管土地征用和土 地征收都意味着国家具有因公共利益需要而强行取得农民土地的权力，但这两个概 念还是有着重大区别。一般说来，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公 共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因 征收而消失，其主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益 的需要，以给于补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项的权利的利用，待 他项公共事业完成时，再将土地归还其所有者，其针对的是他人的土地使用权。由 于我国农村土地产权的集体性质，农民个体只具有农地的使用权或承包权，农地对 农民个体的所有权是模糊的，因为农地所有权在村集体，农民个体往往对这个公共 的所有权关心不够。因此在征地实践中，土地征用和土地征收的差别往往也很模糊， 也经常不加区分。这样就给农民个体以及村集体在征地中的利益流失造成了可能， 并且非常不利于农地的保护。由于土地所有权和土地使用权的价值相差甚大，作为 土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多，这就为农 地征用中的低补偿埋下了伏笔。征地很有可能以低补偿套取了农地的集体所有权， 这一方面增大了失地农民的生存成本和边缘化风险，另一方面也为盲目征地、征而 不用的问题开了方便之门，非常不利于耕地保护。因此，征地前一定要严格界定清 楚是农地征用还是征收，这样才可能合理补偿失地农民，维护他们的利益。在本文 中，笔者所用的征地倾向于指土地征收，这也符合当前征地的大体现实( 因非公共 利益而进行的征地、非法征地、盲目征地当然排斥在外，这些都需要整治规范) ， 希望失地农民能够以集体的农地所有权换置未来的生存保障权，顺利推进我国的现 代化、城市化进程。 ( 二) 失地、失地农民和农民失地 这三个概念联系密切，但侧重点和内涵有所不同。“失地”是一个与“征地” 相对的概念，不管是农地征收还是征用，都是国家强制权力的一种表现，“失地” 1 2 厦士学位论文 m a s t e r st h e s i s 则是从农民视角对征地后果的一种反映。“征地 的唯一后果无疑是导致失地存在。 因此，“失地”反映了一种“征地”后的客观存在。“失地农民”和“农民失地这 两个概念则突出了在城市化加速时期大量失地现象聚集而成的社会问题的存在。 “失地农民”有两层含义：一是指般情况下因公共利益的需要，政府征收或征用 农民集体土地，从而导致失去土地所有权或使用权的农民，并且这些农民的就业、 生活和保障都面临重重困难，处在社会下层，因此“失地农民”具有一种身份的含 义：二是从社会问题的角度，“失地农民意指一种非常值得关注、解决的社会问 题。因为“失地”在短时期内大量涌现，导致大量“失地农民 出现，从而也就形 成了失地农民问题。如果“失地 不是那么大量急剧涌现，并导致失地后农民生活 困难，那么“失地农民 便不会出现，“农民失地”也就没有意义了。“农民失地 是一个与“失地农民”相对使用的概念，“农民失地 的后果就是导致“失地农民”。 “农民失地 也具有一种社会问题意向，强调的是大量急剧失地的现象，“失地农 民”则强调这种失地现象的后果。在本文中，“失地”的意义不大，所论述的失地 现象大体都是指“农民失地”意义上的。作为一种社会问题导向的失地农民研究， 笔者无疑需要使用“失地农民”和“农民失地 这对概念。 ( 三) 社会风险和风险社会 简要地说，社会风险指的是由人类实践和社会性因素引起，人类社会和人们的 社会生活在未来遇到危害的可能性以及对这种可能性的判断与认知( 夏玉珍、吴娅 丹，2 0 0 7 ) 。可见，社会风险既包含着客观的、物质层面的危害的可能性，也包含 着主观的、认知层面对危害的判断与识别。在现代高速发展的社会，社会风险这个 概念越来越具有“人造”的特征( 风险的产生以及危害性的扩大主要是基于人类实 践的原因，而非自然原因) ，并且在本质上向人们展示着一个新世纪新阶段，一个 风险无处不在并在本质上对整个社会产生深刻影响的风险社会的来临。风险社会这 个概念具有两层含义：一是指一种学说、种理论。风险社会概念自1 9 8 6 年由德 国著名社会学家乌尔里希贝克教授提出，便很快引起学术界和大众媒体的高度关 注和激烈讨论，如今风险话语已经获得令人尊重的科学理性地位，而且越来越广泛 地影响着公共事务的进程，凸显出极其重要的理论和实践意义。风险社会的第二层 含义则是对我们当代社会总特征的一种判断。也就是说，风险社会是一种对目前人 类所处时代特征的形象描绘，是一种正在出现的秩序和公共空间，代表着对“未来 社会 的警觉和预测( 夏玉珍、吴娅丹，2 0 0 7 ) 。总而言之，风险社会既具一种理 论上、学理上的意涵，也是对时代特征的一种判断、把握的方式：本文所使用的风 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 险社会概念，皆具以上两层意思，使用时根据情况含义会有所偏重。由于社会风险 具有物质性和认知性的双重特征，本文的“风险社会视角”也结合风险理论具有“制 度性”和“文化性”两重意涵。笔者在解释农民失地原因时，也将会从风险社会视 角的这两重意思进行分析。另外，本文所使用的“社会风险”，也主要指当代“风 险社会”中的风险，并且这一风险具体地由农民失地而弓 发。所以“失地风险 对 本文将会是一个重要概念。 五、本文的研究方法 一项研究能否取得成功，能否在前人研究的基础上有所创新，其所采用的研究 方法至为关键。由于是在做失地农民研究，不去实地考察失地农民的具体境况是万 万不行。因此对调查、访谈法的选择是必需的。这方面笔者做了两方面的准备：一 是利用笔者两年前在陕西省西安市m 村所做的问卷及访谈调查资料，并结合近期笔 者对该村的追踪访谈材料，开展本项研究；二是利用笔者导师刚刚完成的“转型期 中国社会风险与公共危机研究”国家课题的便利，笔者部分参与了其中一项子课题 “城镇化背景下的农民失地风险”的研究，这为笔者开展本研究提供了经验基础。 另外，为了更好地理解风险社会理论以及失地农民的风险境况，笔者查阅了大量的 文献资料，并撰写了较为翔实的研究综述。不过，采取这种文献搜集方法，笔者更 重要的目的在于为分析失地农民的困境与抗争提供更有力的论据，并试图使分析更 为准确、深刻。最后，笔者也将选择典型个案材料进行研究，大量的失地问题往往 从一些典型的个案遭遇中能够非常形象地折射出来，并且分析个案背后潜藏的深层 次原因或是行动的逻辑也非常重要。 六、本文的研究框架 在前文中，笔者对当前失地农民的研究现状做了比较翔实的综述。失地农民确 实凸显出当前中国一些非常严重的社会公正与制度转型问题