（法学理论专业论文）论行政法的解释.pdf

摘要 在我国，法律解释问题理论研究近些年来成为法学理论研究的热点，部门法学者也纷纷 展开对各自领域的法律解释问题的研究，但在行政法领域，行政法解释问题在行政法产生以 后很长时间内都没有成为理论界关心的问题，而这显然与丰富多彩的行政法解释的实践不相 适应。 以此为出发点，本文内容分为四个部分： 第一部分：行政法解释基本理论，论述了行政法解释的概念、特征、主体、对象、条件 场合。行政法解释是行政机关或者审判机关根据宪法和法律赋予的权限、在行政法的适用过 程中对行政法规范以及案件事实所作的具有法律效力的理解和阐释的活动，解释的主体是公 务员和法官，解释的对象是行政法律规范和行政法律事实，解释的条件场合是行政执法和行 政司法。 第二部分：行政法解释的原则，分为行政法解释的普遍性原则和行政法解释的特殊性原 则，普遍性原则也存在于其他部门法的解释当中，例如合法性原则对于民法解释、刑法解释 同样适用，而行政法解释还存在有利归于个人原则、综合考虑行政管理效果解释原则等特殊 性原则。 第三部分：行政法解释的方法，法律解释的方法有许多种，但所有这些解释方法并非都 适合行政法领域，行政法解释是法律方法论多元主义在行政法解释中的运用，每一种方法的 选择要根据行政法的特点来考虑。 第四部分：我国行政法解释体制的构建，在我国现存的法律解释体制中，法官是被排除 在外的，而法学研究表明，法官是解释法律的重要主体，对我国行政法解释体制进行构建， 必须把法官纳入到这个队伍中，而提高法官和公务员的解释能力是解决行政法解释问题的根 本出路。 关键词：行政法解释基本理论，解释原则，解释方法，理论构建 i i a b s t r a c t i nc h i n a , t h el e g a li n t e r p r e t a t i o no ft h e o r e t i c a lr e s e a r c hq u e s t i o n sl e g a lt h e o r yi nr e c e n ty e a r s b e c o m eah o tr e s e a r c h ，d e p a r t m e n tl a w y e r sh a v ea l s ol a u n c h e dt h e i rr e s p e c t i v ef i e l d so nt h el e g a l i n t e r p r e t a t i o no ft h er e s e a r c hp r o b l e m ，b u ti nt h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a w , a d m i n i s t r a t i v el a w , a d m i n i s t r a t i v el a wi n t e r p r e t a t i o nq u e s t i o n sa r i s el a t e ra tav e r yl o n gt i m eh a v en o tb e c o m eat h e o r y o fc o m m u n i t yc o n c e r n ，a n dt h i si sc l e a r l ye x p l a i n e dw i t hav a r i e t yo fa d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c e i n c o m p a t i b l e a sa s t a r t i n gp o i n t ，t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： p a r ti ：a d m i n i s t r a t i v el a wt oe x p l a i nt h eb a s i ct h e o r y , d i s c u s s e st h ei n t e r p r e t a t i o no ft h e c o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v el a w , c h a r a c t e r i s t i c s ，m a i n ，o b j e c t , c o n d i t i o n so c c a s i o n s e x p l a n a t i o ni s t h a tt h ee x e c u t i v ea u t h o r i t i e so fa d m i n i s t r a t i v el a w ( c i v i ls e r v a n t s ) o rj u d i c i a lo r g a n si na c c o r d a n c e w i t ht h ec o n s t i t u t i o na n dt h el a wo ft h ea u t h o r i t y , i nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v el a wa p p l i c a b l e n o r m so fa d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h ef a c t so ft h ec a s eh a v et h ef o r c eo fl a wm a d eb yt h e u n d e r s t a n d i n ga n di n t e r p r e t a t i o no ft h ea c t i v i t i e sa r et h em a i ne x p l a n a t i o nc i v i ls e r v a n t sa n d j u d g e s ，e x p l a i n e dt h eo b j e c to fl e g a ln o r m sa n dl a w sa r ef a c t st oe x p l a i nt h ec o n d i t i o n sa r e o c c a s i o n sa d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v ea d j u d i c a t i o n p a r t i i ：t o e x p l a i nt h ep r i n c i p l e s o fa d m i n i s t r a t i v el a w , a d m i n i s t r a t i v el a wi n t ot h e i n t e r p r e t a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fu n i v e r s a l i t ya n dp a r t i c u l a r i t yo ft h ei n t e r p r e t a t i o no ft h ep r i n c i p l e o fa d m i n i s t r a t i v el a w , t h ep r i n c i p l eo fu n i v e r s a l i t ya l s oe x i s ti no t h e rd e p a r t r n e n mt oe x p l a i nt h e l a ww h i c h ，f o re x a m p l e ，t oe x p l a i nt h ep r i n c i p l eo fl e g a l i t yf o rt h ec i v i ll a w , c r i m i n a ll a ws a m e a p p l i e st ot h ei n t e r p r e t a t i o n ，a n da d m i n i s t r a t i v el a wa l s oe x i s tt oe x p l a i nt h ep r i n c i p l e so fb e n e f i t a t t r i b u t a b l et ot h ei n d i v i d u a l ，c o n s i d e r i n gt h ee f f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i o nt oe x p l a i nt h ep r i n c i p l e s o ft h ep r i n c i p l eo fs p e c i f i c i t y p a r ti i i ：a d m i n i s t r a t i v el a wt oe x p l a i nt h em e t h o d ，t h em e t h o do fl e g a li n t e r p r e t a t i o nh a sm a n y t y p e s b u tn o ta l l o ft h e s em e t h o d sa r es u i t a b l et oe x p l a i nt h ef i e l do fa d m i n i s t r a t i v el a w , a d m i n i s t r a t i v el a w , l e g a lm e t h o d o l o g ya r ee x p l a i n e di nt h ea d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o no f p l u r a l i s m i nt h eu s eo fe a c hm e t h o da c c o r d i n gt ot h es e l e c t i o no ft h ec h a r a c t e r i s t i c so f a d m i n i s t r a t i v el a wt oc o n s i d e r p a r ti v ：c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el a ws y s t e mc o n s t r u c t e dt oe x p l a i n , i no u ri n t e r p r e t a t i o no f e x i s t i n gl e g a ls y s t e m ，j u d g e sa r ee x c l u d e d ，a n dl e g a ls t u d i e ss h o wt h a tj u d g e sa r et oi n t e r p r e tt h e l a wi se s s e n t i a lm a i n s t a yo fo u rs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a wt oe x p l a i nc o n s t r u c t i o n ，j u d g e sm u s t b ep u ti n t ot h i st e a m ，a n di m p r o v et h em t e r p r e t a t i o no fj u d g e sa n dc i v i ls e r v a n t st h ea b i l i t yt o r e s o l v eq u e s t i o n so fa d m i n i s t r a t i v el a wt oe x p l a i nt h ef u n d a m e n t a lw a yo u t k e yw o r d s ：b a s i ct h e o r yo fe x p l a i na d m i n i s t r a t i v el a w , p r i n c i p l e so fi n t e r p r e t a t i o nt oe x p l a i nt h e m e t h o d s ，t h e o r e t i c a lc o n s t r u c t i i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得宁夏大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：时间： 锄哆年歹月7 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解宁夏大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意宁夏大学可以用不同方式在不同媒体上发 表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师躲腾汐闩劳 时间：。哆年多月7 日 帅：1 年厂刖日 宁夏大学硕七学位论文第一章导言 选题意义 笛一音! 呈! 堂 弟一早哥i 随着法学研究从法学本体论向法学方法论的转向，法律解释的研究越来越受到关注，人们普 遍认为，法律解释是一种普遍存在的需要，这种需要不仅存在于法律条文本身，而且还广泛存在 于法律条文的具体应用过程，也就是说，法律解释的问题交叉存在于立法领域和法律实施领域， 它们涉及到不同的国家职能，如立法职能、审判职能、检察职能和各种行政职能等。 在民法、刑法等部门法的解释已经日趋成熟的今天，行政法的解释理论却相对滞后，显然与丰 富多彩的行政法解释的实践不相适应。相对于行政解释需要解决的诸多问题，这样的状况显然不 能让人满意。行政权力直接关系着行政相对方的利益，谁来解释行政法、如何解释行政法、怎样 解释行政法就成为解决好行政纠纷、维护行政相对方利益的关键所在，而我国对这方面的研究甚 少，于是就有了本文的写作。 行政法的特殊性决定它应当有一套完善的解释体制，而我国法律解释是将法官排除在外的， 法官能否对行政法进行解释、公务员对行政法的解释是否具有先定力、行政法解释的特殊性原则 有哪些、行政法解释的方法等问题都值得思考。 二、研究现状 在德国，虽然“行政法的解释理论尚未得到充分发展”，但是由于德国独立的行政法院的存 在和行政执法活动的普遍性，行政法解释问题也就广泛地受到学者的重视。其基本特点是：( 1 ) 行政法解释是存在于行政执法和行政司法过程中的活动，是法律适用过程中的一个环节，它的作 用是解释成文法和发现法律规范。( 2 ) 把行政法解释作为法律方法论来理解，是行政法律活动中 的法律方法。在美国，虽然没有行政法解释这样的学理概念，但是行政机关解释、法官解释这样 的概念还是被学者广泛应用的，它虽然比较强调法院在法律解释中的中心地位，但是对行政机关 在应用法律、法规过程中对其进行的解释还是存在广泛的认同。从总体上说，对行政法的解释包 括行政解释和法院或者法官解释，但是法院的解释占据主导性地位，具有最终效力。行政机关的 解释在法律适用中具有自己的比较优势，因此法院“对行政机关的法律决定( 如对法规的解释) 的司法审查是相对独立的，但是法院又确实对行政机关的法律解释表示出很大的尊重。”圆在美国， 对行政法解释的研究存在两个鲜明的特点：第一，法律、法规解释权，在学者们看来，不能作为 单独性的权力来认识，而是从行政法权或者司法权中自然延伸出来的，它本身就构成行政权或者 司法权的有机组成部分，因而不存在其他地区所谓的解释权争议的问题。第二，对行政法的解释 是依附在法律适用的过程中的，是法律适用的有机的自然的组成部分，因而不存在所谓的抽象解 释的概念和分类，换句话说，所有的解释都是具体解释、适用中的解释。 【德】汉斯沃尔夫等行政法高家伟| e 京：商务印刷馆2 0 0 2 ，3 1 3 【美】欧内斯特盖尔霍恩行政法和行政程序法黄列一匕京：中国社会科学出版社1 9 9 6 ，4 5 5 1 1 宁夏大学硕士学位论文第一章导言 曼曼曼! ! 曼曼曼曼曼曼! ! ! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼 n i | 皇曼曼曼皇! 曼曼曼曼曼曼曼蔓曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼寡曼曼笪 国内法学理论界对行政法解释的主要研究成果有：第一种，“行政解释，就是国家行政管理 机关国务院以及主管部门就如何应用法律问题所作的解释。”在这个概念中，行政解释的主 体是国务院和主管部门，解释发生的过程是针对发生在行政法法律适用过程出现的法律应用和理 解问题。第二种，行政解释即是行政法解释，“是具有法定解释权的国家行政机关对制定法所作 的可以产生法律拘束力的解释。”固第三种，行政法解释是指对特定行政法规定的含义的说明。这 种解释是在法律实施阶段的解释，又可以分为抽象解释和具体解释。行政法解释主要是研究抽象 解释。 第四种，由于法律把解释分为立法解释和应用解释，因此行政法解释实际上涉及到行政 机关的解释、立法机关的解释和司法机关的解释。但是，如果从行政法适用的过程来看，就不仅 存在着行政机关的解释，同时也存在着司法机关的解释。 我国大陆学者的行政法解释定义重心在于抽象解释而非适用过程中的解释，台湾学者也认为 存在着对行政法的抽象解释和具体解释的分类。但是大多数学者是从具体解释来概括和理解行政 法解释的内容的。我国的行政法解释权被从法律解释权中分离出来，分配给不同机关运用，根据 行政法的规范内容的层级由不同的机关行使，而且解释权被解释为来自正式的授权法和立法法。 我国学者所理解的行政法解释主要是形成一般性规则的抽象解释，这些解释活动是独立的活动， 不依附法律适用的过程，因此与案件事实并没有存在必然性的联系。 行政法解释研究的路径有两种：1 、权力分析路径。从这个理论出发，行政法解释首先被认 定为一种权力，是从立法权派生出来的独立的权力形态，由于行政法体系的多层次性，因此又可 以将这种权力分别分配立法机关、行政机关和司法机关行使，它的配置原则是“谁制定则谁解释。” 2 、法律方法论的视角。认为行政法解释本质上属于认识、理解法律的活动，具有一般解释活动 的特点，行政法解释的研究是以行政法适用过程中的解释活动为对象，以法律解释学和法律方法 论为理论分析工具和基础，由此决定了它的基本理论目标只能是阐明解释者通过什么方法来达到 解释的目标，这构成了行政法解释的基本内容。 三、研究方法与创新点 本文站在行政法治主义的立场上，从法律方法论的视角，运用哲理分析、语言分析、比较法 分析以及实证分析等多种研究方法对行政法解释的活动过程进行探究，试图形成一个关于行政法 解释的相对完整的理论认识。主要的创新点有：法官解释我国行政法、行政法解释的特有原则、 行政法解释的方法。 国郭华成法律解释比较研究北京：中国人民大学出版社1 9 9 3 ，2 2 1 圆詹祸满中国行政法问题研究北京：中国方正出版社2 0 0 1 ，4 3 1 文正邦法治政府的建构论北京：法律f l 版社2 0 0 2 ，2 9 4 - - 2 9 6 姜明安行政执法研究北京：北京大学出版社2 0 0 4 ( 6 ) 2 宁夏大学硕十学位论文 第二章行政法解释基本理论 法律解释的概念 第二章行政法解释基本理论 第一节行政法解释之概念分析 法律解释的定义，张志铭先生在法律解释操作分析一书中进行了归纳，可以归结为以下 十种： 定义一( 1 9 5 5 年) ：“阐明法律或国家政权的其他文件的意义与内容，即称为解释。在将法律 或其他文件适用到具体的、实际的、需要根据法权进行判决的案件上时，就应该对这一法律或其他 文件进行解释。” 定义- - ( 1 9 8 2 年) ：“法律的解释是科学地阐明法律规范的内容与含义，确切地理解法律规范中 所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。” 定义三( 1 9 8 4 年) ：“法律解释同法律的实施、执行和适用有着密切的联系。“按照通常的理 解，所谓法律解释，就是根据统治阶级的政策、立法意图和法律意识对法律规定的具体内容和含 义作必要的说明。” 定义四( 1 9 8 4 年) ：法律解释是“对法律规范的含义以及所使用的概念、术语、定义等所作 的说明。”回 定义五( 1 9 8 8 年) ：法律解释实际上包含三方面内容：一指确定法律规范内容，探求立法意 图( 包括立法者立法时的主观意图和法律本身反映出的客观的立法目的与意图) ，说明法律规范的 一种行为和过程；二指规定法律解释的主体、权限、程序、方式和效力等问题的法律解释制度； 三指法律解释过程中作为技术所运用的一系列规则和方式。“法律解释是动态( 行为与过程) 、静态 ( 法律解释制度) 和技术三者构成的统一整体。” 定义六( 1 9 9 4 年) ：“法律解释是指对特定法律规定意义的说明”。从广义讲，法律解释包括 对宪法、法律和法规的解释，从狭义讲，则不包括对宪法的解释。“法律解释既是实施法律的一个 前提，也是发展法律的一个方式。” 定义七( 1 9 9 5 年) ：“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提”，“为了解决具体的案件，必 须获得作为大前提的法律规范。这种获得作为判决大前提的法律规范的作业，亦即广义的法律解 释”。具体说来，广义的法律解释包括三项内容：其一是在有可适用的法律规范情况下确定法律规 范意义内容的作业，即狭义的法律解释；其二是在没有可适用的法律规范情况下的漏洞补充；其 三是在法律规定因过于抽象一般而不确定情况下的价值补充。 定义八( 1 9 9 7 年) ：“司法中所说的法律解释并不限于对法律文本的解释，甚至主要不是对法 律文本的解释。尽管哲学阐释学意义上的解释存在于任何人类活动之中，因此必然存在于任何案 国苏联科学院法学所马克思列宁主义关于国家与法权理论教程北京：中国人民大学出版社1 9 5 5 5 0 5 o 孙国华法学基础理论j e 京：法律出版社1 9 8 2 ，2 9 6 北京大学法律系法学理论教研室法学基础理论| t 京：北京大学出版社1 9 8 4 ，4 2 8 回中国大百科全书法学“法的解释”条北京：中国大百科全书出版社1 9 8 4 。8 1 o 孙国华，郭华成法律解释新论政治与法律1 9 8 8 。5 沈宗灵法理学北京：高等教育出版社1 9 9 4 ，4 2 0 - - - 4 2 1 o 梁慧星民法解释学j 匕京：中国政法大学出版社1 9 9 5 ，1 9 2 一1 9 3 3 宁夏大学硕士学位论文第二章行政法解释基本理论 件审理之中，这时法官或学者往往将这整个适用法律的过程或法律推理过程概括为法律解释， 其中包括类比推理、空隙立法、剪裁事实、重新界定概念术语乃至造法。”“法律文本的解 释是狭义上的法律解释。” 定义九( 1 9 9 7 年) ：“有两种最基本的法律解释模式( d i s c o v e r yo f l a w ) ：一种可以成为法 律开示模式，即把法律视为既存的，不容违背的客观规则，解释者只能尽力去发现其真实 含义，并将之揭示出来，适用于具体个案；另一种是法律阐释模式( i n t e r p r e t a t i o no f l a w ) ，法 律条文只提供了一种供解释者在其中进行解释活动的结构，法律的含义最终取决于解释行动者与 结构之间的互动以及解释者之间的交流和共识。” 定义十( 1 9 9 8 年) ：“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明。”在该定义中，其主要用 词的基本含义为“意思”也即通常所说的“含义”、“意义”，包括内涵和外延，或者说“涵义” 和“指称”；“理解”是指解释者对法律文本意思的内心把握；“说明”指对理解结果的外在展示。 简单地说，法律解释就是解释者将自己对法律文本意思的理解通过某种方式展示出来。 以上关于法律解释的定义，存在如下几方面的问题：l 、解释主体不一。包括立法者、司法 者、法学家、公民、社团等，可以说任何人都可以对法律进行解释；2 、解释对象不一。包括法 律文本、制定法、法律条文、法律规范、法律、法规等；3 、解释的功能不一。包括说明法律、 完善和补充法律、适用法律、揭示法律的意义等；4 、揭示的场合不一。包括法律适用、法律实 施、具体解释、抽象解释、事后解释、事前解释等。 笔者认为，无论从哪个角度对法律解释下定义，都必须明确以下几个方面：法律解释的主体、 法律解释的场合、法律解释的对象、法律解释的目标和目的、法律解释方法和法律解释的原则等。 它们所要直接回答得问题分别是谁来解释、何时、何地解释，解释什么，为什么解释，以及如何 解释。例如就法律解释主体来说，我们界定为权力机关还是法官，就法律解释场合来说，是法律 制定过程中就对之制定实施细则还是在法律制定后实施过程中出现问题再对它进行解释，对这些 问题的回答不同，法律解释定义的内涵就不同。所以我们认为，法律解释是在法律制定后实施过 程中出现的问题，是法律适用者对法律规范、法律事实的理解、把握和应用的过程。 二、行政法解释的概念 行政法解释概念是对行政法解释现象的高度概括，反映了对行政法解释的基本认识，因而是 研究行政法解释问题的合适的起点，对这个基点的不同定位，往往会导致对整个行政法解释基本 问题的不同回答。 ( 一) 国内法学理论界对行政法解释概念的研究成果及其评价 什么是行政法解释，也即行政法解释的概念，在我国现在的教科书和法学论著中却并没有形 成公认的通说定义。 第一种：“行政解释，就是国家行政管理机关一一国务院以及主管部门就如何应用法律问题 国苏力解释的难题：对几种法律文本解释方法的追问中国社会科学1 9 9 7 ，4 o 郑戈法律解释的社会构造梁治平法律解释问题北京：法律出版社1 9 9 8 ，8 5 8 6 张志铭法律解释操作分析北京：中国政法大学出版社1 9 9 8 ，1 6 4 宁夏大学硕十学位论文第二章行政法解释基本理论 所作的解释。”咄在这个概念中，行政解释的主体是国务院和主管部门，解释发生的过程是针对发 生在行政法法律适用过程出现的法律应用和理解问题。第二种：行政解释即是行政法解释，“是 具有法定解释权的国家行政机关对制定法所作的可以产生法律拘束力的解释。”圆第三种：行政法 解释是指对特定行政法规定的含义的说明。这种解释是在法律实施阶段的解释，又可以分为抽象 解释和具体解释。行政法解释主要是研究抽象解释。 第四种：由于法律把解释分为立法解释和 应用解释，因此行政法解释实际上涉及到行政机关的解释、立法机关的解释和司法机关的解释。 但是，如果从行政法适用的过程来看，就不仅存在着行政机关的解释，同时也存在着司法机关的 解释。 以上是我们所见的关于行政法解释概念的几种理解和定义，它们从总体上反映了国内学者对 行政法解释的认识水平，并代表着对行政法解释的认识发展和现状。从这些定义中可以看出，学 者对行政法解释的概念的认识，存在三个基本特点：( 1 ) 基本上以现行的立法所规定的体制为立 论的基础，把行政法解释限制在狭义解释，也就是有立法权和解释权的机关所做的解释上。( 2 ) 行政法解释与法律适用是没有直接联系的，它解释的对象严格限定在规范性文件上。因此这种解 释与法律案件并不存在密切的关联性。也就是说，具体解释在这些概念的视阈中是不被包含进去 的。第三、四种观点已意识到完全按照解释体制来界定行政法解释所可能出现的逻辑缺陷，因此 在界定概念时作了含义上的扩展。( 3 ) 解释的结果主要是形成一般性的解释文件，但也包括针对 下级机关的个案请示而作出的个别性解答。这种个别性解释虽然只是具有个案效力，但是也对其 他机关有示范的效应。 以上行政法解释概念存在以下局限性和不足：( 1 ) 将行政法解释的范围仅仅局限于行政机关 作为主体所作的解释，把司法机关排除在解释主体之列，这样就极大地收缩了行政法解释的范围， 把一个完整的行政法解释过程人为地按照政府机关的职能割裂开来。按照上述第一种观点，明显 地将行政法律的重要适用主体司法机关排除在外，似乎司法机关对行政法没有解释的权力，这既 不符合行政法运行的实际情况，也没有正确地认识到司法机关在行政法的实施过程中的重要作用 甚至是主导性的作用。( 2 ) 我国法律实务工作者和法学理论界的主流观点普遍地将法律解释的本 质界定为独立性的权力，从权力的视角来理解和认识包括行政法解释在内的所有解释活动和过 程，这虽然契合了中国目前的现实情况和现状，具有中国自己的本土特色，但是却与当代各国法 学理论界对法律解释的一般理解并不完全吻合。实际上，法律解释活动具有多方面的属性，从体 制的角度来分配解释的范围和界限，可能会凸显出它的权力属性，是行政机关与其他机关的权力 博弈的过程。但是如果着眼于法律解释的内容、技术上的特征，我们就容易发现，法律解释作为 理解和应用法律的活动， 它同时具有法律方法论上的特征，是适用者理解、阐释和应用规则于 案件事实并形成法律结论的手段和技能。法律解释的方法论属性，使得它有可能超越独断型解释 所形成的限制，使我们对行政法解释的理解可以超越行政执法的狭窄领域，着眼于行政法适用的 整个过程来分析和概括行政法解释的整体特征。( 3 ) 现有的关于行政法解释的研究成果偏重于对 。郭华成法律解释比较研究_ 匕京：中国人民大学出版社1 9 9 3 ，2 2 1 o 詹福满中国行政法问题研究北京：中国方正出版社2 0 0 1 ，4 3 1 文正邦法治政府的建构论北京：法律出版社2 0 0 2 ，2 9 4 - - 2 9 6 o 姜明安行政执法研究北京：北京大学出版社2 0 0 4 ( 6 ) 黄竹胜行政法解释的理论建构山东：山东人民h 版社2 0 0 7 ，5 5 张志铭法律解释操作分析北京：中国政法大学出版社1 9 9 8 ，1 6 5 宁夏大学硕十学位论文第一章行政法解释基本理论 行政解释的权力分析，忽视了对它进行动态过程的把握，而这与我国没有建立起比较成熟的行政 法适用理论有很大的关系。一方面“行政法与民法、刑法等部门法的重大区别在于它是一个类的 概念，没有完整、单一的法典，而是由诸多法律规范构成的规范群不能站在民法、刑法的适 用立场上审视行政法的适用问题，这既是由行政法法源的特征所决定的，也是由行政法适用主体 的特性决定的。”另一方面，在现有的行政法理论体系中所应用的行政法制度、行政司法制度、 行政救济制度等概念，它们的内涵并不能包容行政法的适用问题。由于没有建立起行政法适用的 有效的理论分析框架，使人们对行政法适用的理论把握仍然停留在经验总结和事实描述的阶段， 还没有上升到理性把握的高度。事实上，行政法解释的特殊性建立在行政法适用的特殊结构上， 这些特殊性包括行政法规范与行政管理事态的合致、立法者意志与行政执法者意志的合致、行政 许可与行政禁止的合致、实体规范与程序规范的合致、行政主体权力与公民权利的合致等，除了 具有这五个合致外，它还存在另一方面的特征，即它是二次适用结构，即行政机关的第一次适用 与司法机关的二次适用，两者构成一个完整的法律适用的过程。而我们也只有在这个完整的行政 法适用结构中才能充分领会行政法解释在其中的活动结构和作用。( 4 ) 我国法学理论界对行政法 解释的研究，注意到了规范性解释、抽象解释的层面而相对忽视具体解释的层面，从而使具体解 释过程中的丰富多彩的内容和解释方法等没有能够获得应有的理论概括。由于只是从权力应用的 高层而不是从行政法的适用过程并结合个案来研究解释问题，就使得行政法解释问题出现“两张 皮”现象，在制度层面把行政法解释仅局限于抽象解释，忽视或者不承认具体解释，这使得理论 研究上对注重与个案相衔接的具体解释得不到应有的重视。实际上，“解释是行政法理论和实践 中的核心课题。它标志着行政法工作者借助现有知识解决行政法律问题的能力。”圆在行政法的适 用过程中，无论是确认本案件适用的法律规范，还是将所选择的法律规范适用于查明的案件事实 都离不开解释这个环节。锄 我国法学理论界在研究行政法的解释问题上所存在的上述问题和不足，与研究者的行政法观 念、研究方法和法律方法论上的准备不足存在非常密切的联系。 ( 二) 台湾地区学者对行政法解释概念的基本认识 我国台湾地区的行政法学者对行政法解释概念的认识，虽然也存在差别，但是大抵趋同的理 解和认识是：( 1 ) “行政法解释为法律解释之一种”，回因此需要与其他解释一样遵循解释规则， 但是需要注意行政法解释的特殊性。( 2 ) 行政法解释为行政法适用中解决法律疑难问题之途径和 环节，因为法律之适用以正确的解释及涵摄为先决条件，故法律之解释乃法律适用之先前步骤以 及不可缺少之一环节。( 3 ) “此种权力大体为立法、司法和行政机关行使为主体”， 立法解释为 事前解释，司法机关则通过判例解释和独立解释的方式进行，而独立解释又可分为自动解释和被 动解释。行政解释则是指行政机关在制定和适用法规时作的解释。 综合观察我国台湾地区学者对行政法解释的理解，有两个突出的特点：第一，把行政法解释 放在行政法的适用过程中来理解和界说，从法律适用的需要、特点来理解行政法解释的含义和特 征。第二，多主体性，尤其强调行政机关与司法机关作为解释主体的重要性，也就是说，行政法 。张淑芳论行政法的适用法学研究2 0 0 0 ( 5 ) 5 9 7 3 【德】汉斯沃尔夫等行政法高家伟北京：商务印刷馆2 0 0 2 ，3 1 2 黄竹胜行政法解释的理论建构山东：山东人民出版社2 0 0 7 ，5 8 林纪东行政法三民书局1 9 9 5 ，9 2 9 7 张家洋行政法三民书局1 9 9 9 ，1 3 9 6 宁夏大学硕士学位论文第章行政法解释基本理论 解释存在于行政机关的行政法适用活动和司法机关的行政法适用活动中。 ( 三) 外国学者对行政法解释概念的认识 在德国，虽然“行政法的解释理论尚未得到充分发展”，但是由于德国独立的行政法院的存 在和行政执法活动的普遍性，行政法解释问题也就广泛地受到学者的重视。其基本特点是：( 1 ) 行政法解释是存在于行政执法和行政司法过程中的活动，是法律适用过程中的一个环节，它的作 用是解释成文法和发现法律规范。( 2 ) 把行政法解释作为法律方法论来理解，是行政法律活动中 的法律方法。在美国，虽然没有行政法解释这样的学理概念，但是行政机关解释、法官解释这样 的概念还是被学者广泛应用的，它虽然比较强调法院在法律解释中的中心地位，但是对行政机关 在应用法律、法规过程中对其进行的解释还是存在广泛的认同。从总体上说，对行政法的解释包 括行政解释和法院或者法官解释，但是法院的解释占据主导性地位，具有最终效力。行政机关的 解释在法律适用中具有自己的比较优势，因此法院“对行政机关的法律决定( 如对法规的解释) 的司法审查是相对独立的，但是法院又确实对行政机关的法律解释表示出很大的尊重。”从美国 学者的著作中，对行政法解释的研究存在两个鲜明的特点：第一，法律、法规解释权，在学者们 看来，不能作为单独性的权力来认识，而是从行政法权或者司法权中自然延伸出来的，它本身就 构成行政权或者司法权的有机组成部分，因而不存在其他地区所谓的解释权争议的问题。第二， 对行政法的解释是依附在法律适用的过程中的，是法律适用的有机的自然的组成部分，因而不存 在所谓的抽象解释的概念和分类，换句话说，所有的解释都是具体解释、适用中的解释。 ( 四) 行政法解释概念的界定 综上笔者认为，行政法解释的概念应该界定为：“行政机关或者审判机关根据宪法和法律赋 予的权限、在行政法的适用过程中对行政法规范以及案件事实所作的具有法律效力的理解和阐释 的活动。” 对这个定义说明如下： 1 、行政法解释是发生在行政法适用过程中的法律解释活动。行政法解释的需要根源于行政 法的适用过程中。其一由于行政法适用是将具有抽象性的一般规则应用于各种各样的具体案件的 处理过程，但是行政法的规则在立法技术上与所有其他规则一样都是由语言文字来组成和表述 的，是针对不确定多数人而规定的，这就形成一般规定与具体案件的特殊性之间如何对接的问题， 而这种对接就需要求助于解释，通过解释来将抽象的规则具体化，判断是否适合某个案件。其二 由于法律条文所应用的表述语言，一般具有多意义性和模糊性。当面对具体案件时就需要从规则 的意义范围中选择出适合于本案件的意义，这也决定解释的必要性。另外，法律规范的竞合、法 律漏洞的存在、法律的固定性与调整对象的变化的经常性、法律冲突的广泛存在等都决定了在行 政法的适用过程中解释的必要性。 2 、行政法解释包括行政机关的解释和司法机关的解释。行政法解释之所以存在着两种形态 是由行政法的适用过程的结构的特殊性决定的。从一个比较典型的行政法律适用的过程来分析， 并比较民事法律或者刑法的适用过程，我们可以看出，后者是一次性结构，它的逻辑过程“是一 个适用者将法律规则适用于个案争端的发现法律的过程”，鲫这个过程由三个相对独立的认识行为 。【德】汉斯沃尔夫等行政法高家伟北京：商务印刷馆2 0 0 2 ，3 1 3 。【美】欧内斯特盖尔霍恩行政法和行政程序法黄列北京：中国社会科学出版社1 9 9 6 ，4 5 5 1 黄竹胜行政法解释的理论建构山东：山东人民出版社2 0 0 7 ，7 5 【德】汉斯沃尔夫等行政法( 第l 卷) 高家伟北京：商务印刷馆2 0 0 3 ，3 1 1 7 宁夏大学硕士学干) ：论文第二章行政法解释基本理论 构成，即“a 、确认案件事实，以查明法律规范的事实要件是否成就：b 、确认本案适用的法律规 范，即解释成文法和发现不成文法的法律规范：c 、确认法律后果。”而行政法的适用过程则需 要经历两次适用过程才能最终确定它的法律效力，即行政机关的法律适用阶段和司法机关的法律 适用阶段。行政机关的法律适用是第一次适用，它通过行政机关将具体的行政法规范适用于特定 的行政相对人或者事件，形成具体的法律结果。在这个适用阶段，适用主体是行政机关，所依据 的是宪法和法律赋予它们的行政权，它们对法律的解释代表的是行政机关的立场和意志。但是， 行政法的适用过程到此并没有终结，它还可能存在二次适用的可能性。如果当事人提起诉讼，司 法机关还会对相同的案件进行审查，独立地根据法律作出判决。 3 、行政法解释的对象是对行政法各种法律渊源和行政法律案件事实解释的统一。行政法解 释的特殊性不仅表现出解释过程上存在着其他部门法所没有的二元结构，而且在解释对象上也与 刑法、民法等法律部门的法律解释有很大的差异。这是因为，刑法、民法等法律部门都有相对确 定的法律体系，在成文法体系中，都表现为体系化的法典。而在行政法则不仅没有行政法法典， 而且实体法与程序法交融在一起。行政法的法源既包括成文法法源，又包括不成文法法源，在成 文法法源中又包括法律、行政法规、行政规章、地方政府规章等，法律适用者不可能对所有的法 律都全部掌握，法律适用者必须从这个庞大的法律体系中寻找和识别可运用于本案件的相关法 条，选择和确定可适用的规范。因此，行政法解释对象的复杂性给我们在理解和把握行政法解释 这个概念上增加了难度。在当代中国的法治背景下，纳入到行政法体系并可能进入适用过程的行 政法的内容至少包括两个部分，第一部分，是国家立法机关制定的调整行政权力与行政相对人的 相互关系的法律，这些法律的制定主体是国家立法机关，在全国范围内具有效力，不仅行政机关 受它拘束，司法机关在二次适用中也必须将它作为裁判的根据和准则。这样它就有可能成为行政 机关和司法机关共同解释的对象。第二部分，是由行政机关作为立法主体所制定的法律，包括行 政法规、行政规章、地方政府规章等。印由于行政法解释是被界定在行政法适用过程中的解释， 而且是针对个案的理解和说明工作，因此，解释者对法律文本解释的基础是案件事实，是以事实 为基础的具体化，是根据法律事实来选择和阐明法律规范的意义，这就使案件事实实际上也被纳 入了解释者的解释视野中进行考虑，如果脱离这个法律事实基础，就难以进行解释的技术性操作。 因此，解释过程是解释者在规范与事实之间的来回穿梭的过程。撇开法律事实，具体化的解释实 际上很难进行。四 4 、行政法解释是法律适用者将法律规范与案件事实相结合并构筑法律结论的方法。行政法 解释的法律方法属性，或者说为什么将行政法解释理解为一种法律方法，从根本上看，是根基于 行政法的特征和行政法的法律适用者所具有的特点两个因素的共同作用，也与解释本身所具有的 日益扩张的功能有关。首先，行政法是规范和控制行政权力的法律体系，是由大量的不同层级的 规范所组成的，这些行政法律规范不论是处于什么位阶，它都通过适用才能够表现出它的法律效 力。而适用过程绝不是简单的套用规则的机械过程，它面临着查明可供本案件适用的规则、阐明 规则的法律意义、推论法律处理结论等一系列的任务，这些任务都需要经过适用者的解释活动才 o 【德】汉斯沃尔夫等行政法( 第1 卷) 高家伟北京：商务印刷馆2 0 0 3 ，3 1 l 一3 1 2 回关于行政立法的范围，在我国学术界存在几种不同的观点参见应松年行政法学总论；姜明安行政法与行政诉 讼法：张树义行政法学新论 黄竹胜行政法解释的理论建构山东：山东人民出版社2 0 0 7 ，7 5 8 0 8 宁夏大学硕士学位论文第二幸行政法解释基本理论 能完成。解释成为沟通规则与事实、法律规范意义与案件结论的纽带和桥梁，成为适用者形成法 律结论的基本的思维和认识工具。其次，从行政法解释活动的结构来分析，它是由解释主体在一 定的条件下围绕某个目标而对行政法规范的理解、解释和应用的过程，它受具有有意识和思维能 力的人的控制，服务于解释主体的需要。具体说来，行政法律解释是由公务员或者法官基于解决 案件的需要而发生的，离开主体的意志和目的、需要，也就没有行政法解释活动的发生。相对于 法律活动的目标来说，它始终是依附性的。 5 、行政法解释是解释者应用各种解释原则和解释方法来实现解释目标的过程。行政法解释 是生存于法律适用过程中的活动，并为达到适用目的服务的。行政法适用的基本目的是依规范由 静态的规则变成现实的行政