（经济法学专业论文）个人合作建房法律问题探析.pdf

摘要 住房紧缺问题是世界性的难题。我国作为一个发展中的人口大国，随着城市 化进程不断加快，城市住房问题显得尤为突出。我国目前房地产市场的现状是一 方面房价高企，另外一方面大量商品房积压，凸显了住房保障制度的弊端和缺陷。 发达国家在破解住房保障这个难题方面有许多成功的经验，但这些经验只能供我 们借鉴和参考，不能照搬和抄袭。 综合考察我国的住房保障制度，我们不难发现，高收入阶层和中高收入阶层 的住房问题可以由市场进行调节，中低收入阶层和最低收入阶层的住房保障问题 可以由经济适用房制度和廉租房制度予以保障，而唯独中等收入阶层的住房问题 要面临“政策无保障，房价又太高的双重“夹击”。个人合作建房是近年来人们 为了解决住房这一难题的全新尝试，然而仅凭个人合作建房组织者的自信和勇气 以及“法无禁止即为自由”的私法理念，还远不足以构建起一种全新的住房保障 体系。 本文试图运用比较分析、历史分析等研究方法，通过研究美国、新加坡以及 日本等国住房保障制度，并结合我国目前住房保障制度现状进行分析，在明确我 国个人合作建房基本概念和特征的基础上，提出个人合作建房制度在我国存在的 现实意义和理论基础，并进一步提出住宅合作社是个人合作建房可供选择的最佳 模式。 住宅合作社是一个为社员提供住房而由社员自愿加入、自愿出资、自我管理 的非营利性法人组织。由于目前还没有政府决策层的强有力介入以及法律法规作 保障，住宅合作社面临许多障碍。一是政府缺位，导致住宅合作社处境尴尬；二 是法律缺位，导致住宅合作社法律风险较高；三是主体性质界定不清，导致组织 难度大；四是土地所有制“二元结构”，导致住宅合作社拿地难；五是资金成瓶颈， 导致运作困难，抗风险能力弱；六是运行机制不规范，内部治理结构不明确，导 致责任承担不清。如何站在更高理论和实践层次有效的化解这六个主要矛盾，以 及如何从法律的视角解析和评判住宅合作社制度，是本文探讨的主要内容。 针对这些问题，笔者提出，要构建完善的住宅合作社制度，一是要转变政府观 念，把住宅合作社作为改革我国住房保障制度的突破口；二是要提高住宅合作社 法律位阶，并加紧制定相配套的法律法规；三是要明确住宅合作社的主体地位和 性质；四是要解决住宅合作社的拿地难问题；五是要解决住宅合作社的融资难问 题；六是要完善住宅合作社治理结构和运行法律制度。 关键词：住房保障 个人合作建房 住宅合作社 法律规制 a b s t r a c t i ti sad i f f i c u l tp r o b l e m w o r l d w i d e l yt h a th o u s i n gi si ns h o r ts u p p l y a sap o p u l o u s d e v e l o p i n gc o u n t r y , c h i n ai sf a c e dw i t hap a r t i c u l a r l yo u t s t a n d i n gh o u s i n gp r o b l e mw i t h i t su r b a n i z a t i o na ta ne v e r - i n c r e a s i n gr a t e t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fr e a le s t a t em a r k e ti n o u rc o u n t r yi st h a to n o n eh a n dt h ee s t a t ep r i c ei ss u r p r i s i n g l yh i g h ，b u to nt h eo t h e r h a n dc o m m e r c i a lr e s i d e n t i a lb u i l d i n g sa le o v e r s t o c k e d ，w h i c hs t a n d so u tt h em a l p r a c t i c e a n df l a wo fh o u s i n gg u a r a n t e e s y s t e m d e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v em u c hs u c c e s s f u l e x p e r i e n c ei nr e s o l v i n gt h ed i f f i c u l t i e s b u tw ec a no n l yd r a wl e s s o n sf r o mt h e mi n s t e a d o f c o p y i n ga n dp l a g i a r i z i n g a f t e rm a k i n gas y n t h e t i c a li n v e s t i g a t i o n ，w em a y e a s i l yf i n dt h eh o u s i n gp r o b l e m s o ft h eh i g h e ri n c o m eg r o u pa n dt h em e d i u mh i g hi n c o m eg r o u pc a nb er e g u l a t e db y m a r k e ta n dt h eo n e so ft h el o w e ri n c o m eg r o u pa n dt h el o w e s ti n c o m eg r o u pc a nb e g u a r a n t e e dw i t he c o n o m i c a lh o u s i n ga n dc h e a p l y - p r i c e dt e n e m e n t b u tt h eh o u s i n g p r o b l e m so ft h em e d i u mi n c o m eg r o u pa r ef a c e dw i t hd o u b l ep r e d i c a m e n t sb e c a u s eo f m u c ht o oh i g hp r i c e so f h o u s i n ga n dl a c ko fp o l i c yg u a r a n t e e c o o p e r a t i v eh o u s e - b u i l d i n gb yi n d i v i d u a l si sab r a n dn e wa t t e m p tt or e s o l v es u c h p r o b l e m h o w e v e ri ti sf a rf r o ms u f f i c i e n tt oe s t a b l i s han e wh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m o n l yw i t ht h ec o o p e r a t i v eh o u s eb u i l d i n go r g a n i z e r s c o n f i d e n c ea n dc o u r a g ea sw e l la s t h ep r i v a t el a wi d e at h a ti ti sf r e et od ow h a t e v e ri sn o tp r o h i b i t e db yl a w t h i sp a p e rt r i e st oc o m p a r ea n da n a l y z e c o o p e r a t i v eh o u s eb u i l d i n gb yi n d i v i d u a l s w i t ht h ep r e s e n th o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m s ，p u t sf o r w a r di t sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n d t h e o r e t i c a lb a s i sa n dt h e nb r i n g sf o r w a r dt h a th o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t yi st h eb e s t m o d ef o r c o o p e r a t i v eh o u s eb u i l d i n gb yi n d i v i d u a l sw i t hc o m p a r a t i v e a n a l y t i c a l m e t h o d ，h i s t o r i c a la n a l y s i sa n do t h e rr e s e a r c hm e t h o d s t h i sp a p e rd e f i n i t e st h eb a s i c c o n c e p t sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fi t ，b a s e do nt h e r e s e a r c hi n t oh o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m so ft h eu s a ，s i n g a p o r ea n dj a p a n ，c o m b i n e d w i t hc h i n a sc u r r e n ts i t u a t i o no f h o u s i n gg u a r a n t e es y s t e m h o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t yi saf r e e w i l l ，s e l f - c o n t r i b u t i v ea n da u t o n o m o u s n o n p r o f i tl e g a lo r g a n i z a t i o nw h i c hp r o v i d e sh o u s i n gf o ri t sm e m b e r s i ts t i l lf a c e sa r a n g eo fo b s t a c l e sw i t h o u td e c i s i o nm a k e r s p o w e r f u li n t e r v e n t i o no ft h eg o v e r n m e n to r t h es a f e g u a r do fl a w s f i r s t ，t h ea b s e n c eo fg o v e r n m e n tl e a d st o t h ep r e d i c a m e n to f h o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t y s e c o n d ，l a c ko ft h ec o r r e s p o n d i n gl e g a lr e g u l a t i o n sl e a d s t ot h eh i g hr i s ko fi t t h i r d ，i n d i s t i n c td e f i n i t i o no f i t sm a i ns u b j e c tl e a d st ot h eg r e a t 2 d i f f i c u l t i e so fo r g a n i z a t i o n f o u r t h ，d u a l i s t i cs t r u c t u r eo fl a n d o w n e r s h i pl e a d st ot h e g r e a td i f f i c u l t i e so fa c q u i s i t i o no fl a n d f i f t h ，t h ef u n d sa r eb o t t l e n e c k ，w h i c hl e a d st o t h eg r e a td i f f i c u l t i e so fo p e r a t i o na n dt h e f r a i l i t y o fr i s k - r e s i s t i n g s i x t h ，t h e i n t e r i o r - - e o n t r o li s i n d e f i n i t e ， w h i c h l e a d st ot h ed i m n e s so fi t s r e s p o n s i b i l i t y r - _ m d e r t a k i n g t h i s a r t i c l em a i n l yd e a l so nh o wt os e t t l et h es i x c o n t r a d i c t i o n se f f e c t i v e l yo nah i g h e rt h e o r e t i ca n dp r a c t i c a ll e v e la n dh o wt oa n a l y z e a n de v a l u a t et h es y s t e mo f h o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t y t h ea u t h o rr a i s e st h ef o l l o w i n gs i xi s s u e so nh o wt oe s t a b l i s has o u n ds y s t e mo f h o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t y f i r s t ，c h a n g et h en o t i o n so ft h eg o v e r n m e n ta n dt r e a t h o u s i n gc o 。o p e r a t i v es o c i e t ya sas a l l yp o r to ft h er e f o r mo fc h i n a sh o u s i n gg u a r a n t e e s y s t e m s e c o n d ，r a i s et h el e g a lp o s i t i o no fh o u s i n gc o - o p e r a t i v es o c i e t ya n ds p e e du p t h ed r a w i n gu po fa s s o r t e dl a w sa n ds t a t u t e s t h i r d ，d e f i n et h en a t u r eo ft h em a i n s u b j e c to fh o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t y f o u r t h ，s o l v et h ed i f f i c u l t i e so fa c q u i s i t i o no f l a n d f i f t h ，s o l v et h ed i f f i c u l t i e so ff i n a n c i n g s i x t h ，p e m c tt h ea d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r ea n di n s t i t u t i o no fl a wi nm o t i o n k e yw o r d s ：h o u s i n gg u a r a n t e e i n d i v i d u a lc o o p e r a t i v eh o u s eb u i l d i n g h o u s i n gc o o p e r a t i v es o c i e t yr e g u l a t i o n 3 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定，) 签名： 翩签名：煦日期：趔汐，i 前言 i - 一 刖舌 ( 一) 研究背景和意义 从一定意义上讲，人类的历史不过是一部住房建造发展史。住房可以为人 们遮风挡雨，可以慰藉人们的心灵，住房是这个社会的细胞家庭的物质外壳。 住房是整个人类社会千百年来孜孜以求不断完善的艺术品之一。从洞穴到茅棚， 从茅棚到村落，从村落到城镇，从城镇到现代都市；从木材到石材，从石材到砖 质，从砖质到混凝土，花样翻新，风格各异，不禁令人扼腕为叹，惊奇于人类建 造智慧的匪夷所思。 居有其所，这是千百年来人们最低的生活追求，住宅也是人们最基本的生活 需要，是人们维持生存、牟取发展的基本条件。然而，正是这种最基本的生存需 求，却让普天下芸芸众生经常发出“一房难求的感叹。“安得广厦千万间，大庇 天下寒士俱欢颜”，我国现实主义诗人千百年以前就发出了这种发自内心的呼唤。 世事变迁，物换星移。随着我国社会主义市场经济体制的确立以及各项相关制度 的改革，我国房地产业得到了迅猛发展。房地产业是国民经济的重要组成部分， 是拉动经济增长的重要因素，是基础产业和先导产业，也是近些年国民经济的支 柱产业。但是房地产业在我国仍然属于新兴产业，处在新旧体制交替时期的我国 房地产市场发育还很不成熟，不可避免地暴露出许多矛盾和问题。其中，高房价 问题最为突出，已经成为我国房地产市场的核心问题。近几年来，一方面房价飞 涨，另外一方面大量商品房积压，房价已经远远超出居民可承受水平，不仅低收 入阶层的人们买不起房，很多中等收入阶层的人们也只能“望房兴叹 。 综合考察我国的住房保障制度，我们不难发现，中高收入阶层和高收入阶层 的住房问题可以由市场进行调节，中低收入阶层和最低收入阶层的住房保障问题 可以由经济适用房制度和廉租房制度予以保障，而唯独中等收入阶层的住房问题 要面临“政策无保障，房价又太高”的双重“夹击 。 2 0 0 3 年1 2 月1 日，联想集团的工程师于凌罡在新浪、网易等多个知名网站的 房地产论坛发了一个帖子：“我是一个北京人，深刻体会到房子的重要性现在， 我打算在国家政策允许的范围内，组织大家集资盖楼建立一个具有法人资格 的，以协议为主、协商为辅，实行民主制度的非营利实体。于凌罡的帖子得到了 热烈回应，支持者有之、质疑者有之。众多的追随者也与于凌罡遥相呼应，相继 开始了同样的试验。上海朱剑等一帮年轻人建立了“上海家园网”，南京出现了“我 爱南京自建房俱乐部 ，成都的“大同花园”开始筹建 h j 磊：个人合作建房法律问题探析，房地产法前沿2 0 0 7 年第l 卷第l 辑，第2 6 6 页。 1 个人合作建房法律问题探析 个人合作建房是近年来人们为了解决住房这一难题的全新尝试，然而仅凭个 人合作建房组织者的自信和勇气以及“法无禁止即为自由”的私法理念，还远不 足以构建起一种全新的住房保障体系。就目前情况看，各地个人合作建房还停留 在民间自发状态，政府始终在袖手旁观。传出声音的也只有房地产主管部门，最 高调的表态也只是“法律不禁止 、“拿地无障碍”。实际情况是，个人合作建房者 从一开始就陷入了“政策无障碍，实际操作难 的尴尬境地。所有合作建房者都 不可避免的碰到同一个问题：政策和法律的严重缺位。个人合作建房是否有存在 的基础，是否具有可操作性，如何操作等等问题的解决，最终都要在现行的法律 体系内完成。虽然大多数合作建房参与者都企盼政府能够在个人合作建房这项具 有安居色彩的集体行动中给予政策上的支持，但是在没有完全理解此项活动的根 源、本质、价值等基本问题之前，政府不可能明确表态。从法律的视角解析和评 判个人合作建房无疑是站在更高理论和实践层次上的必需。2 由房价这个核心问题引起的个人合作建房热潮，引发了人们的许许多多深层 次的思考。个人合作建房作为一个新生事物，或者一个“准新生事物”，从概念到 具体实践都存在许多不同的观点和争议，有些观点甚至有可能完全相左。但这并 不影响我们探讨这个问题。本文将要探讨的主要内容包括：我国住房保障体系现 状如何，存在哪些缺陷? 个人合作建房的本质和定位是什么? 个人合作建房是否 有存在的意义和可行性? 个人合作建房可以采取的模式有哪些? 个人合作建房可 以采取的最佳模式是什么? 个人合作建房的障碍有哪些? 如何对个人合作建房进 行有效的法律规制? 等等。 ( 二) 国内外研究现状 由于中外社会经济法律制度以及住房保障制度存在许多差异，外国对于我国 住房保障制度方面的研究比较少。另外，个人合作建房制度也是近几年才逐渐进 入人们的视线，而且多为民间行为，政府始终没有从政策和法律层面给予太多的 关注，因此对于个人合作建房的研究和探讨比较少，我国国内部分专家学者略有 涉猎，并且对于个人合作建房的本质和定位都存在许多不同观点。 吉林大学董建国的硕士论文住宅合作社法律问题研究提出直接引入公司 治理相关理念来修正和完善我国的住宅合作社制度，并将两者之间的主要差别进 行了比较。王世柱的硕士论文非营利性合作建房法律问题研究则提出了个人 合作建房的非营利特点，以及如何从完善个人合作建房相关立法和如何对风险进 行控制的角度进行了阐述。西南政法大学丁卯章的硕士论文住宅合作社法律问 2 刚磊：个人合作建房法律问题探析，房地产法前沿2 0 0 7 年第l 卷第l 辑，第2 6 7 页。 2 前言 题研究从住房保障制度的角度阐明了住宅合作社存在的意义和价值，并对草拟 城镇住宅合作社法提出自己的意见。田磊的个人合作建房法律问题探析 一文着重从个人合作建房与住宅合作社的关系上进行了对比和论述，提出住宅合 作社是个人合作建房的最佳模式。 陆介雄、宓明君、李天霞等编者的住宅合作社立法研究一书，从完善和 创新我国住房保障制度的角度出发，对住宅合作社在住房保障制度中的地位和意 义进行了详细的阐述和论证，针对我国住宅合作社立法和实践存在的主要问题和 障碍，对住宅合作社治理和运行法律制度、保障政策以及立法进行了较为细致的 探讨。 ( 三) 论文研究方法、内容结构及创新 本文采用历史分析方法和比较分析方法对个人合作建房制度进行了研究。主 一”要从四个部分论述： 第一部分简要介绍日本、美国和新加坡住房保障制度特点以及我国住房保障 制度体系，从实证和理论架构两个方面提出我国住房保障制度存在明显缺陷，即 对城市中等收入阶层的住房保障问题存在制度缺陷。 第二部分主要从明确个人合作建房的概念入手，分析了个人合作建房在我国 现阶段存在的意义和可行性。 第三部分重点对目前争论比较多的个人合作建房模式，从多角度、多方面进 行了充分的分析和比较，从而得出结论：只有对住宅合作社模式进行重新构建， 才是个人合作建房的最佳选择。 第四部分是本文的主要内容，即对我国现行法律框架下发展住宅合作社存在 的主要障碍进行分析，并进而提出解决问题的建议和措施。 本文的创新之处在于：第一，创造性提出了我国住房保障制度对于中等收入 家庭住房保障的缺陷；第二，在对个人合作建房模式进行了分析、论证的基础上， 得出我国原有住宅合作社制度与真正意义上的住宅合作社发生了偏离，因此应该 让住宅合作社理性回归到它的本来面目才能让个人合作建房成为中等收入家庭住 房保障的重要方式；第三，对住宅合作社制度运行法律制度和内部治理进行了大 胆的创新。 个人合作建房法律问题探析 一、各国住房保障制度比较 城市住房问题是世界性的难题，包括住房紧缺问题、居住质量问题、社会公 平等一系列问题。为解决这些问题而采取的各种管理手段和方法就是城市住房政 策。住房政策可以理解为政府对住房市场的调节和干预，包括有效利用资源的 市场平衡政策和对住房资源的再分配政策。平衡政策的目的在于纠正市场机制在 劳动力、土地利用、材料等方面的缺陷；而再分配政策是政府为了让社会性各个 阶层都能合理地实现其住房权利，政府以“社会公平”的名义对住房进行社会转 移。不仅市场失灵的方面要干预，市场成功的方面也要政府进行保护，以防市场 失灵；政府不仅要干预生产，还要干预分配，以创造条件刺激经济增长，维护社 会公正。4 在国外，由于发达国家的市场经济模式各不相同，决定了各国在经济政策和 社会政策方面的侧重点也有所不同，当然有关住房保障政策也是各有千秋。在此 选取日本、美国、新加坡的住房保障政策特点作一些简要介绍，同时与我国的住 房保障政策进行对比和分析。 ( 一) 日本的住房保障政策特点 公共住房立法是日本等国家的大法。为解决国民住房问题，日本政府首先在 立法上进行了制度支持，如日本政府先后制定实施了住房金融公库法( 1 9 5 0 年) 、 公营住宅法( 1 9 5 1 年) 、日本住宅公团法( 1 9 5 5 年) 等4 0 多部法律法规， 逐步建立健全住房保障的法律体系。5 日本公营住宅在解决低收入家庭住房问题上发挥了重要作用，其运作方法的 核心在于一切建立在公营住宅法的基础上。明确了中央政府和地方政府在住宅供 应方面的责任。法律规定地方政府要经常注意管辖地区的住宅状况，为低收入者 建设公营住宅。国家在必要时，必须从财政、金融及技术上给予援助。中央成立 住宅都市整各公团，通过财政融资拨款、民间融资，以综合开发的形式，成片改 造旧城区和开发新区，推进城市建设与住宅建设一体化。 ( 二) 美国的住房保障政策特点 美国住宅政策的基本思路是：市场机制为主，政府很少直接干预，有限的介 入也顺应住宅经济的发展规律。政府为了维护社会稳定，保证所有公民的基本生 3 陆介雄、宓明君、李天霞等著：住宅合作社立法研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第2 页。 q 【漩j 欧文e 休斯著：公共管理导论，彭和平等译，中国人民大学i l 版社2 0 0 年版，第9 页。 陈劲松主编：公共住房浪潮，机械t 业f j 版社2 0 0 5 年版，第4 4 贞。 4 一、各国住房保障制度比较 活需要，向低收入家庭提供住宅方面的资助，而资助的方式，主要是通过金融、 税制等方式，即使接受政府资助的少量家庭，绝大部分也是融入正常的住宅市场 中，在市场上承租住宅，一般称为“补人头 。美国长期的住宅政策实践表明，对 低收入阶层的住宅消费资助，不宜以直接供应住宅为主。美国政府对低收入者提 供住宅补贴，严格限定在那些生活在贫困线以下的低收入者。住宅政策向低收入 者倾斜是有条件的，即首先要界定哪些人是低收入者；其次要确定房价或租金占 低收入者收入的比例；第三是超过低收入者本身承担比例的部分由政府予以补贴。 这套办法的前提是社会居民的收入是清楚的，应易于掌握和核实，应不存在难以 统计的“灰色收入 。 我国在将来很长一段时间都无法效仿美国的住宅资金补贴制度来帮助低收入 家庭住宅消费。首先，因为中国是一个发展中国家，政府的财力有限，在解决城 镇公共住房问题上政府在较长的时期内不可能再投入更多的财力。其次，中国没 有建立个人信用体系，大量现金交易存在，政府没有掌握居民的真实收入状况， 很难界定“低收入者。在不能确定真实的“低收入者 的情况下盲目发放住宅租 金补贴，很可能造成假“低收入者 的大量冒领政府补贴。 ( 三) 新加坡的住房保障政策特点 “居者有其屋 计划，为新加坡公共房屋建设确立了基本框架，公房申请资 格的有关标准是其重要内容之一。标准的有关规定中，有四个主要因素决定公屋 的申请资格：公民权、无私有房产、收入水平以及家庭构成。7 h d b ( “住房发展局”：1 9 6 0 年新加坡政府成立) 于1 9 6 7 年把申请资格放宽为 新加坡公民，家庭其他大多数成员为新加坡公民或永久居民。这种规定一直延续 至今。 公房建设的目的，是为最需要住房的居民提供住房，所以，那些拥有私有房 产的居民不能申请购买公房；甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房者，也 必须在其具备公房申请资格的3 0 个月后才能申请购买公房。这项政府措施的公正 性显而易见，即防止私房户主在卖掉其私房获利后，又马上申请购买公房。 既然公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题，那么对哪 些人能够申请公房就应有一个界限。收入限额标准正是为这个目的而设立的，那 些家庭总收入超过收入限额标准的居民将不能申请购买公房。实际工作中，在2 0 世纪6 0 年代住房极其短缺而自身资源和经验又极其有限的状况下，h d b 把收入限 额标准定在相对低水平的收入阶层。随着h d b 的逐渐发展和实力不断增强，其收 6 陆介雄、宓明君、李天霞等著：住宅合作社立法研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第7 页。 7 陈劲松主编：公共住房浪潮，机械工业出版社2 0 0 5 年版，第7 3 页。 5 个人合作建房法律问题探析 入限额则提高到包括处于低收入阶层之上的另一社会群体。因而，新的收入限额 标准所设定的目标群体有相对较高的收入和支付能力，相应的h d b 住房也具有更 好的设计、更大的面积和更高的价格。以此类推，在一段时期之后，h d b 提出了一 系列新的收入限额标准，以逐渐把那些不同购买能力和住房需求的目标群体包括 进来。 ( 四) 中国的住房保障政策及主要问题 中国住房保障政策是伴随着中国经济体制改革不断发展和完善的。总体上经 历了由政府直接调控和非商品化为基础的住房福利政策模式，向政府间接调控和 商品化为基础的政策模式转变的过程。1 1 、公有住房的出售 中国的住房制度改革是从公有住房出售开始的，而这实际上就是对存量住房 的出售。以往的公房分配办法因以权谋私行为的存在，分配严重不公平，通过出 售公有住房将这种不公状态以合法的手段固定下来，普通群众意见很大。但是， 无论如何，公有住房制度的改革意味着低租金、福利分房制度的终结。 2 、经济适用房的建设 经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理 标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。旧我 国经济适用房采取“开发商 为主体的开发管理模式，在这种模式中，开发商的 权限集中于建造和销售，他们所能控制的只是建设房屋本身和依据政府提供的审 核证明进行销售，政府则负责为开发商提供优惠政策，同时限定利润( 价格) ，并 且对申购家庭的资格进行审核，其依据来自于社会团体( 如企业) 为申购者出具 的收入证明。可以看出，在整个过程中，如果社会团体提供的依据可靠性存在质 疑，而政府又难以监督，则监控环节的薄弱会导致“骗购 现象的出现。对于开 发商而言，逐利性只能使他们在自身利润得失方面更为关注，同时，开发商也没 有任何权力和义务对申购家庭进行监督。因此在审核依据可信性较差时，这种政 府监控职能弱化甚至缺失的模式，自然会衍生出多种问题。 在我国，城市的土地是国有的，政府以低廉的地价来建造经济适用房，完全 可以大幅度降低成本，但目前经济适用房的价位也不低，动辄3 0 0 ) - - 4 0 0 0 元平 方米，这样的房子还大多在区位差又偏远的地方，高昂的交通费用和时间的浪费 又成为普通百姓的心中之痛。由于政府对民众的收入无法准确了解，不少收入很 引陆介雄、宓明村、李天霞等著：住宅合作社市法研究，法律出版社2 0 0 6 年版，第2 6 页。 9 经济适用住房管理办法第2 条，, 蝴1 2 0 0 7 1 2 5 8 号，2 0 0 7 年1 1 月1 9 日发布并实施。 6 一、各国住房保障制度比较 高的人利用各种权力关系，把购买经济适用房作为投资挣钱的工具，严重背离了 政府建造经济适用房的初衷。一些开发商将经济适用房面积建到1 2 卜1 5 0 平方米 之间，面积超标，总价值高，真正低收入者根本无法承受。 3 、廉租房住房保障制度 廉租房是指政府( 单位) 在住房领域实施社会保障职能，向具有本市非农韭 常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭提供的租金补贴或者以低廉租 金配租的具有社会保障性质的普通住宅。1 国家建立和完善城镇廉租住房制度， 其目的是为了保障城镇最低收入家庭的基本住房需要。目前，我国廉租房体系在 整体的发展态势上，与居民的期望和长远目标有相当大的距离，既没有明确的马 标和长远的规划，更没有可操作性的具体安排，可用于廉租的房屋缺乏已成为制 约推广廉租住房保障体系的一个“瓶颈。收入低、住房困难的家庭，通过排队等 形式也很难在短时期内获得住房。仅利用旧有公房作为廉租屋无疑是杯水车薪。 国家应该建造一批廉租屋，但资金缺乏又是一个主要难题。目前廉租屋建造的地 点大都在城郊结合部，公共交通设施及就业机会更少，使收入低的贫困者获得住 房的同时，生活成本反而提高。 4 、中国住房保障政策存在的主要问题 对于各国住房保障政策的研究和分析，目的在于借鉴其有益的经验，对建立 中国的住房保障政策提供参考。中国的住房保障政策制定和实施的基础与其他国 家都不相同，我们必须从中国国情出发，不能照搬其他国家的模式。我国的住房 保障制度存在以下三个方面主要不足： 一是中国至今还没有出台真正意义上的关于居民住宅的有关法律，甚至连住 宅法也还没有出台。目前各地执行的法律依据仅仅只是国务院、建设部和各省 市自治区等政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规。中国是 法治国家，只有有法可依，才能使住房保障的资金、建设、使用、分配等问题得 到根本的解决。 二是中国住房保障制度尚未形成完善的体系。主要表现为公共住房建设的参 与主体单一，政策支持力度小，建设运营的效率低下，缺乏系统性等问题。如果 按照收入水平将社会分成五个阶层，即：高收入阶层，中高收入阶层，中等收入 阶层，低收入阶层和最低收入阶层，那么经济适用房制度和廉租房制度仅仅只覆 盖了低收入阶层和最低收入阶层。2 ( 如图所示) 1 0 房地产基本术语标准第6 0 3 条，建设部公告第1 2 7 号，2 0 0 3 年6 月1 日实施。 1 1 陈劲松主编：公共住房浪潮，机械t 业出版社2 0 0 5 年版，第1 0 0 页。 1 2 陈劲松土编：公共住房浪潮，机械工业i l j 版社2 0 0 5 年版，第1 0 0 页。 7 个人合作建房法律问题探析 图1 一l中国住房保障体系示意图 三是住房价格过高。有专家在对美国2 5 个城市房地产市场价格进行研究后， 得出该国购买一套住房的价格相当于该国家庭年平均收入的5 1 倍( 即购买住房 所需年限为5 1 年) 。澳大利亚悉尼地区工人家庭购买一套住房所需年限为4 5 4 8 年：日本北海道地区约为4 3 8 年；新加坡一个工人家庭购买住房的年限为3 年。而我国以北京市、上海市为例，北京为9 8 7 年，上海市为9 年。3 从这些 数字的对比可以看出，我国住房价格显然太高了。 5 、中等收入阶层成住房保障制度“夹心层 由于政策法律的缺位和房价过高等矛盾日趋尖锐，使得国家原有的住房保障 系统受到了巨大的冲击，不但低收入阶层和最低收入阶层的住房保障情况不容乐 观，而且中等收入阶层也境遇堪忧。对于中等收入阶层而言，一方面，他们不符 合享受经济适用住房和廉租房的政策要求，不能获得相关政策优惠和补贴；另一 方面，高企的房价与他们实际收入差距仍然很大。中等收入阶层成了名副其实的 住房问题“夹心层”。 1 3 关柯、芦金锋、曾赛星编著：现代住宅经济，中国建筑工业 版社2 0 0 2 年版，第6 4 6 6 页。 8 一、各国住房保障制度比较 在我国，随着房价的快速上涨，以及经济适用房调整为面向低收入家庭的保 障性住房，“夹心层”面临的住房困难问题变得愈来愈突出。 首先，近几年，面向中低收入群体供应的经济适用房供应占住宅供应总量的 比例是呈下降趋势的。据调查，在经济适用房起步阶段的2 0 0 0 - - - 2 0 0 1 年，许多城 市经济适用房占住宅供应总量达2 0 以上。2 0 0 3 年以后，经济适用房的供应比例 明显下降，大致在5 左右。经济适用房供应比例的缩小无形中扩大了“夹心层 的范围。 其次，各地城市房价上涨幅度不同，对不同阶层带来的影响不一。现在特大 城市与中小城市的房价可能相差几倍，但工资却没有这么大的差别。由于近几年 一些大城市房价上涨过快，由此导致大城市的住房“夹心层 的比例要高于中小 城市，因此，在大城市，“夹心层 的住房问题变得更为迫切。现在政府住房供 应重点是通过廉租房、经济适用房解决低收入家庭住房困难问题，而夹心层，特 别是其中的中低收入家庭住房问题，被暂时的遗忘了。 “经济适用房买不到，商品房买不起，更住不上廉租房，我们夹心层两 头都靠不上。 广州市焦点房产网日前进行的一项调查显示，近六成的被调查者认 为，“社会夹心层 应当同低收入者一道，被纳入住房保障体系。”当下，工薪 阶层，尤其是已届而立、确实有住房需求但又享受不了住房保障的人，抱怨情绪 在蔓延。社会的稳定需要占城市人口大多数的中低收入人群的支持，只有这些居 民有了安居之所，并对未来依然怀有希望，为有一天拥有自己的住房而奋斗时， 这个城市才会稳定。相反，失望的城市将是和谐社会无法承受之重。 因此，我们要实现十七大提出“住有所居 的目标，就不能忽视“夹心层一 1 4 顾云昌：不应忽视中低收入夹心层”的住房需求，新华网： h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m h o u s e 2 0 0 8 0 3 i9 c o n t e n t 7 8 17 6 0 3 h t m 。 1 5 张睿：“富了点”没资格买经适房，夹心层只能当房蚁? ，新华网： h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m h o u s e 2 0 0 7 0 8 21 c o n t e n t 一6 5 7 6 7 7 3 h t m 。 9 个人合作建房法律问题探析 的问题。为了弥补这一制度上的缺陷，人们开始思索建立一种新的更为有效的住 房保障方法来完善我国的住房保障体制。个人合作建房制度逐渐进入人们的视野。 但是要想使个人合作建房成为解决中等收入家庭住房困难的主要途径，若没有政 策法律以及行政手段的有力支持，是很难有发展空间的。如何进一步明确个人合 作建房的真正涵义、本质和价值以及如何建立适度的住房政府干预政策是我国目 前迫切需要研究的问题。 1 0 二、个人合作建房概述 个人合作建房概述 ( 一) 个人合作建房概念 当我们准备对个人合作建房进行探讨时，我们发现人们对于个人合作建房这 个新生事物，或者“准新生事物”，作出了不同的定义。因此，在探讨个人合作建 房的具体问题之前，有必要对个人合作建房的概念进行分析和比较。 孟宪生认为，个人合作建房是指合作参与者以获取住房为目的，采取合作的 方式，通过自建或者委托他人建造房屋，从而取得房屋的行为。 王世柱认为，合作建房是指自然人或法人( 存在于经济适用住房的建设中) 之间基于相互的信任与住房的需求而通过签订对所有成员都有法律效力的协议自 愿联合成立各种组织，从事房屋的建设，建成后的房屋归全体成员共同居住的房 地产开发模式。1 7 王敏认为，个人合作建房是具有民事行为能力的自然人，为低价获得住房， 自愿签署协议成立合作组织，自主竞拍到土地，聘请专业公司设计和建造，最终 拥有房屋产权的建房模式。 王恒恒认为，个人合作建房是社会某一特定人群、以低价取得住房为唯一日 的，成立一个合作组织自主竞拍到土地，而后聘请专业公司设计和建造，最终拥 有房屋产权的模式。其与现有合作建房的区别就在于是以私人名义组织的集体建 房。 吴彬认为，所谓个人合作建房，是指具有完全民事行为能力的自然人，通过 协议组成相应的合作建房组织，以获得住房为目的，对房地产开发实行共同出资， 共同决议、共同管理、共担风险，对建成房地产依照约定进行分配的一种非营利 性民事活动。1 李文认为，个人合作建房是社会某一特定人群、以低价取得住房为唯一目的， 成立一个非营利合作组织，自主竞拍或委托有资质的企业竞拍到土地，而后聘请 专业公司或委托房地产公司设计和建造，最终拥有房屋产权的模式。2 田磊则认为，个人合作建房可以概括为：个人合作建房是指若干个自然人自 愿参加并集合资金，组成团体，并以该团体的名义取得土地建造房屋，而后在团 体成员内部进行分配，从而各自取得相应房屋所有权的行为。2 2 孟宪生：个人合作建房需要澄清的若干法律问题，载于网络广州合作建房论坛，2 0 0 7 年3 月1 日。 71 王世柱：非营利性合作建房法律问题研究，西南政法大学法律硕士毕业论文，2 0 0 6 年4 月。 ”“王敏：个人合作建房的法律问题研究，山东大学民商法学硕士毕业论文，2 0 0 7 年3 月。 王恒恒：个人合作建房的经济与法律分析，前沿2 0 0 5 年第1 1 期，第1 4 l 1 4 4 页。 2 叫吴彬：g - i 人合作建房若十法律问题研究，房地产法律2 0 0 7 年1 0 期。 2 李文：房地产开发中个人合作建房的风险测评研究，重庆大学管理学硕十毕业论文，2 0 0 7 年1 0 月。 2 2 f 磊：个人合作建房法律问题探析，房地产法前沿2 0 0 7 年第l 卷第1 辑，第3 0 8 页。 个人合作建房法律