（社会学专业论文）国有企业富余人员退出机制研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 有关下岗问题的研究，自从2 0 世纪9 0 年代以来，备受国内社会学者的广泛关 注。以往研究者往往把下岗，下岗职工的基本生活保障以及再就业等问题分割开来 。研究以及在这一领域研究中缺乏学科交叉研究以及公共政策分析视野。因此本文力 图从社会学以及公共政策等研究角度去探讨有关下岗以及基本生活保障和再就业 - 的整体运作模式以及在运作中的问题。 本文视下岗、下岗职工基本生活保障和再就业为一个整体国有企业富余人 员的退出过程，并运用社会学机制的分析模式和公共政策的分析视野建立了一个国 有企业富余人员的退出机制模型( 包括它的组成部分和流程) 。研究者运用文献和 深入的个案访谈资料，分析了退出机制的两个环节( 政策输出与政策持行) 中出现 的问题，研究了影响退出机制的政策问题的本身特质以及政策自身的条件等这些内 在因素和个人以及企业行为和劳动力市场建设等这些外在因素。本文的最后对全文 进行了小结和讨论。俭文分五个部分。 第一部分，阐明v 本研究的研究问题，引入退出机制的概念以及文献综述和研 究的方法和思路。 第二部分，阐明了现行退出机制( 下简称退出机制) 的构架，包括它的形成过 程以及它的结构、功能和操作过程。 第三部分，分析了退出机制的持行结果和问题，研究了影响退出机制的政策问 题的本身特质( 政策对象的人数与异质性以及政策问题的行为调试量) 以及政策自 身的条件( 政策覆盖的完备性，政策的配套措施以及政策资源) 等这些内在因素。 第四部分，分析了影响退出机制的外在因素，在其中分析了个人与企业由于个 人自身利益而对政策进行了再造和挑选，以及诸如劳动力市场这些环境因素对退出 机制的影响。 第五部分，总结全文研究内容，对国有企业退出机制持行过程的问题和现象进 行了讨论。卜 ， ，、7 关键词t 国有企亚富余天员退出机制 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h e9 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r y , s o c i o l o g i s t sp a i dac l o s ea t t e n t i o no nl a i d o f f q u e s t i o n i nr e t r o s p e c t ，r e s e a r c h e r sa l w a y sp u tt h el a i d o f f , b a s i cl i f es e c u r i t yo ft h e i r s a n dr e e m p l o y m e n ta sa s e p a r a t eu n i t y a n d t h e i rr e s e a r c h e s a l w a y s a r es h o no f f i e l d - c r o s s i n gm a dp u b l i cp o l i c yf i e l d si d e a s s ot h ea u t h o re x p l o r e st h ef u n c t i o nm o d e l a n d p r o b l e m sd u r i n gt h ec o u r s eo fo p e r a t i n g ，w h i c h i sc o m p o s e do ft h el a i d - o f fa n db a s i c l i f es e c u r i t yo ft h e i r sa n dr e e m p l o y m e n t h at h i s p a p e r , a u t h o rr e g a r d l a i d o f fa n db a s i cl i f e s e c u r i t y o ft h e i r sa n d r e - e m p l o y m e n ta saw h o l eu n i q 一q u i tm e c h a n i s mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s es u r p l u s w o r k e r sa n db u i l dt h em o d e lo fi t sw i t hm e c h a n i s mo f s o c i o l o g ya n dp u b l i cp o l i c y si d e a ， w h i c hi s c o m p o s e do fi t sc o m p o n e n t sa n di t sc o u r s e w i t hm a t e r i a l sa n dc a s es t u d y , a u t h o ra n a l y s i st h ep r o b l e md u r i n gt h et w os e c t o r so ft h eq u i tm e c h a n i s m ，t h ei n n e r f a c t o r sa n do u t e rf a c t o r s i nt h ee n d ，t h e r ea r ec o n c l u s i o n sa n dd i s c u s s i o n t h ep a p e ri s c o m p o s e do f f i v ep a r t s t h ef i r s tp a r t ，i ti l l u s t r a t e st h er e s e a r c h sq u e s t i o na n dt h ec o n c e p to f q u i tm e c h a n i s m a n dr e s e a r c ha p p r o a c h t h es e c o n dp a r t , i ti l l u s t r a t e ss t r u c t u r eo fq u i t m e c h a n i s m ，i n c l u d i n gi t sf o r m i n g c o u r s e ，s t r u c t u r e ，f u n c t i o na n do p e r a t i n gc o u r s e t h et h i r dp a r t ，i ta n a l y s e so u t c o m ea n dp r o b l e m so f q u i tm e c h a n i s m a n d i ta n a l y s e s s e l f - c h a r a c t e ro f p o l i c yp r o b l e m sa n d s e l f - c o n d i t i o n so f p o l i c y , w h i c ha r e i n n e rf a c t o r so f q u i tm e c h a n i s m t h e y h a v eh u g ee f f e c t so nt h e q u i tm e c h a n i s m t h ef o u r t hp a r t ，i ta n a l y s e so u t e rf a c t o r sw h i c hh a v ee f f e c t so nt h eq u i tm e c h a n i s m a n di ti l l u s t r a t e si n d i v i d u a l sa n de n t e r p r i s e sr e b u i l da n ds e l e c tt h ep o l i c yw i t ht h e i r s e l f - i n t e r e s t t h el a s tp a r t ，i td i s c u s st h ep r o b l e m sa n dp h e n o m e n o n d u r i n gt h ec o u r s eo fo p e r a t i n g t h eq u i tm e c h a n i s m k e y w o r d s ：s t a t e o w n e d e n t e r p r i s es u r p l u sw o r k e r s q u i t m e c h a n i s m 华中科技大学硕士学位论文 1 绪言 1 1 问题的提出 在我国实行计划经济的就业制度条件下，城镇劳动力资源采取了国家统分统配 以及安排就业的行政性配置方式，大量潜在的劳动力资源转变为现实的劳动力供 给。这就使得许多企业在劳动力需求一定的前提下，不得不接受计划部门过量的劳 动力配给。企业代替社会沉淀了多余的劳动力，从而使富余人员和在职剩余劳动力 广泛存在于国有企业之中。据估计，截止2 0 0 0 年我国仍然存在2 0 0 0 万左右的富余 职工。 在现时代，我国的市场经济的体制正在逐步的建立和完善，而市场的核心就是 竞争。市场的微观主体企业的核心任务就是加大市场竞争力度，提高企业效益。 为此我国制定和出台了一系列的措施来促使企业改变现状，其中就包括对国有企业 富余人员的处理办法。我国从9 0 年起，就开始了对国有企业富余人员削减的改革， 逐步形成了一套办法。这其中包括下岗和失业两套主要的精简办法，在这其中又以 下岗为主体。在下岗办法中包括了对国有企业富余人员的下岗以及对下岗职工的基 本生活保障以及为下岗职工实现再就业等等办法。这是我国处理国有企业富余人员 最主要的现行办法。 按照国家国务院和劳动社会保障部的规划，我国将于2 0 0 3 2 0 0 4 年开始实行新 的以失业保障与劳动补偿为主体的对国有企业富余人员精简办法。因此现在及时反 思我国现行的对国有企业富余人员处理方法，研究它的政策体系以及它在现实持行 中的表现形式和问题，对我国将来新的精简办法有着重要的意义。正基于此，本文 将着力探讨现行的对国有企业富余人员的处理办法，其中包括它的整个政策构架是 怎样? 以及它在持行过程中碰到了那些问题? 以及产生这些问题的影响因素是什 么? 这些经验和教训对我们有什么启示? 华中科技大学硕士学位论文 1 2 文献综述 关于下岗问题，国外的学者也进行了相关的研究，也存在着与下岗相对应的词 “l a i d o f f ”，但它产生的背景以及职工群体的特质和他们与原有企业的经济关系都 与我国大相径庭，因此本文的研究综述主要围绕国内的学者研究成果展开。 随着国有企业富余人员脱离国有企业的不断增多以及由此而产生的社会问题 越来越大，逐渐引起了政府部门以及学术界的重视。特别是在9 4 年十四大的召开， 建立有中国特色的市场经济提上正轨，全国范围的市场化改革轰轰烈烈的展开。国 有企业的深化改革也随之展开，其中个非常重要的问题就是解决国有企业富余人 员的问题。国家相继出台了一系列的办法与政策，大量国有企业富余人员从国有企 业中出来，这也引起了诸如社会稳定和就业压力等其它相关问题。这些问题的出现 引起了学术界的高度重视。 不同的学科从不同的角度来探讨这一跨世纪的问题，从而形成了不同的研究群 落。社会学学者自从这一问题的出现就展开了大量的研究。他们从社会学的研究视 野和研究方法入手，展开了对这一问题的深入研究。研究主要集中在如下的几个方 面： ( 1 ) 国有企业富余人员脱离国有企业的原因。目前学术界己形成比较一致的 观点，其中比较有代表性的是李培林的老工业基地的失业治理：后工业化和市场 化一文中的观点，他认为1 9 9 3 年出现的经济过热和房地产泡沫经济现象以后， 国家又一次连续多年实行收紧银根的宏观经济政策，经济软着陆，但企业普遍不景 气，产业结构转变的要求使传统产业萎缩，停产倒闭的企业增多，加快国有企业改 革的要求也使多年存在的隐性富余人员暴露出来。结构调整和体制转型的关键时期 的汇合，导致了大量国有企业富余人员脱离国有企业。其中值得注意的是，大量学 者都使用了隐性失业以及隐性失业人员或者隐性富余人员的学术术语，他们把富余 人员脱离国有企业叫做隐性失业的显性化。 ( 2 ) 下岗职工的生存状况。这一部分是学者研究的一个焦点，尤其是社会学 2 华中科技大学硕士学位论文 的研究者。由于社会学近年实证研究大兴其道，社会学者利用自己的知识储备开展 了众多对下岗职工的抽样调查研究和个案研究。在体制转换时期社会弱者的生存 状况及其社会支持研究课题组对湖南省2 0 0 0 名下岗职工的调查发现，下岗职工 的生活收入主要靠下岗职工的基本生活费以及借债和家庭其他成员的收入维持生 活。他们的收入水平偏低，普遍低于同甥国家的人均收入水平。另外他们物质生活 水平偏低，处于拮据状态。恩格尔系数偏高，达到7 6 1 。他们精神生活普遍不理 想，家庭状况不容乐观。蔡禾在其失业者群体与失业者保障一书中，也得出相 类似的结论。王汉生在他的再就业政策与下岗职工再就业行为一文中，也非常 尖锐的指出他们( 下岗职工) 和失业职工己构成了当前中国城市贫困人口的主体， 生活水平处于当地最低生活水平。 ( 3 ) 对这一群体的定性。现在学者一般认为他们是在计划经济向市场经济转 型过程中出现的一个特殊群体。现在学术界一般把他们称为弱势群体，其特征不同 于“三无”人员以及残障人士，主要表现为：年龄偏大，主要集中在3 0 4 5 岁，以 女性居多，家庭抚育负担重：文化程度低，是技术单一或者从事熟练工种的劣势劳 动力，拥有的社会资源少( 胡仕勇，吴中宇，2 0 0 0 年) 。 ( 4 ) 隐性就业的问题。这个问题也得到学者的高度重视。学者一般认为隐性 就业是相对于隐性失业而言的，它是指下岗职工群体在获得企业发的基本生活保障 后，又在外面通过劳动获得劳动报酬。至于产生的原因，王汉生( 文章同上) 认为 是下岗职工通过自己有限的社会资源和体制资源以及企业领导的“机会主义”，对 下岗职工的抵触行为采取了让步和迁就，而出现了下岗职工在国家政策赋予的合法 性下，一方面保留着与旧体制的劳动关系，另一方面在体制外从事着工作，从而出 现的一种“双体制人”的现象。 ( 5 ) 国家政策在持行过程的障碍及其问题。除了上面的隐性就业的问题外， 还出现了一系列意想不到的问题，学者们也有所论述。郭军在下岗职工基本生活 保障政策持行中的问题简析中就指出，下岗职工基本生活保障基金来源不保障， 华中科技大学硕士学位论文 下岗职工基本生活保障优惠政策不落实，下岗职工基本生活保障运营秩序不规范， 下岗职工基本生活保障办法措施不到位等，另外在下岗过程以及再就业工程中也出 现了不少问题，如培训难，进中心难，出中心难等等。 可以说，社会学界在这一研究领域取得了丰硕的研究成果，但同时我们也要看 到研究中的一些不足。 ( 1 ) 缺乏多学科的研究视野的交叉和研究的深度。应该说有关下岗，下岗职 工的基本生活保障以及再就业问题，由于其在我国经济发展中的重要作用，而牵扯 了众多的社会学研究者的目光。社会学研究者更多从本学科的研究方法和理论着手 来研究问题，不是说没有学术成就，而是其它学科和其它研究范式在研究这些问题 的时候，有其独到的见解，可以帮助我们更深层次的认识这些问题。因此研究这些 问题，还得借鉴其他学科以及运用其它研究范式。另外，有的研究文章，就是通过 调查说明了一些关于下岗、下岗职工的基本生活保障以及再就业工程的现象，而没 有触及问题的本质而缺乏理论的深度。 ( 2 ) 缺乏对下岗、下岗职工的基本生活保障以及再就业工程的结合研究。其 实就下岗、下岗职工的基本生活保障以及再就业工程，它们有比较一致的目的：安 置这些国有企业富余人员；有比较一致的功用：保持社会的长治久安以及和谐发展。 它们在组织结构设置上都比较一致，再就业服务中心负责发放下岗职工基本生活费 以及帮助解决下岗职工的再就业问题。另外，他们也存在着逻辑上的一致性。在我 国通过下岗政策让一部分富余人员下岗后，他们转为下岗职工，但他们与原企业的 劳动关系和经济关系并未断绝，因此还得通过诸如下岗职工基本生活保障和再就业 去帮助他们的经济生活以及彻底切断他们与原有企业的劳动关系。因此事实上可以 通过定的学术术语来涵盖这些方面的问题。 ( 3 ) 公共政策视野的缺乏。公共政策学是2 0 世纪5 0 年代诞生于美国的新兴 学科虽然诞生时间较晚，但是由于其极强的应用价值，在近年得到了飞速的发展。 由于下岗以及下岗职工基本生活保障和再就业等处理国有企业富余人员的办法，在 华中科技大学硕士学位论文 具体的操作中，它们都是以国家政策为导向的。政策的规划和引导起到了非常关键 的作用。因此要分析下岗以及下岗职工基本生活保障和再就业等处理国有企业富余 人员的办法，很大一块就要研究它们的政策。因此借助公共政策的研究视野和分析 方式，将有助于我们对该问题更深一步的认识。 为此，本文将把下岗，下岗职工的基本生活保障以及再就业结合起来，用一特 定的学术术语去涵盖它们，在社会学的研究框架下，运用公共政策和经济学等多学 科研究范式去探讨在下岗，下岗职工的基本生活保障以及再就业以及在运行中的问 题。 1 3 理论依据以及相关概念 1 3 1 退出机制及其分析模式 我国在“下岗分流，减员增效”的指导原则下开始了对国有企业富余人员进行 了大刀阔斧的减员。可是由于减员势在必行，不得不为，实际上是被动的接受，使 得大量国有企业富余人员转化为下岗职工和失业人员一下子涌入社会，造成就业压 力。因此就涉及到一个富余人员的安置问题和如何使这群人转化为新劳动力以及由 此把它们纳入到新的人力资源配置的行列中去的问题。这就是本文所指的“退出” 从国有企业的岗位上转变到新岗位上，解除与原有企业的劳动关系和经济关 系。“退出”一词较清楚的表达了国有企业富余人员退出岗位向社会回归，并重新 觅得新工作的这过程。实际上“退出”表示着作用和功能使下岗职工顺利的 从岗位上退下来( 包括给予经济保证) ，以及重新就业( 这是保证退出任务的彻底 完成，只有这样才能彻底切断削减的富余人员与企业的关系，完成退出过程) 。 正如结构功能主义者认为的那样，功能指的是行动和行动体系引发的客观效 果a 同样要完成“退出”功能就需要这样一个结构，一个完整的行动体系去实现这 种功能预置。而本文引入的“机制”就是这样的一种行动体系。机制一词是由郑杭 生教授在1 9 8 5 年引入社会学界进行定义的。郑在社会运行导论中指出，“机制” 华中科技大学硕士学位论文 是一个外来词，源于希腊文，机制一词最初在自然科学中运用。机制亦称机理，原 意是指机械的构造和工作原理，在自然科学中引申为事物或者自然现象的作用原 理、作用过程、机器功能。在社会科学的引申意义则更为复杂。他认为综合当前各 学科使用的“机制”一词时所表达的涵义，“机制”一词应具有三个基本涵义：一 是指事物各个组成要素的相互联系，即结构；二是指事物在有规律的运动中发挥的 作用、效果及功用即功能：三是指发挥功能的作用过程和作用原理。简要的说机制 作为一种行动体系包括结构、功能以及作用过程。 由此现行退出机制的结构就是国有企业富余人员，企业与政府以及联系三者利 益分配的政策对社会利益的权威性分配( 刘斌等，2 0 0 0 年) 。政策可以说在其 中是一个非常重要的构成要素。在我国由于国有企业的自身特质，它与政府部门保 持着紧密的联系，例如国有企业领导人由政府有关部门委任。因此政府制定的政策 对国有企业有很大的调节作用。政策的巨大调节作用当然也极大地影响着个人社会 身份来源于国有企业的个人( 李培林，1 9 9 6 年) 。 它的最主要功能就是我们前面所说的“退出”馒下岗职工顺利的从岗位上 退下来( 包括给予经济保证) ，解除与原有企业的劳动关系和经济关系。由于每个 时期不同的政治经济体制也导致他们不同的退出机制，同时不同的退出机制产生了 不同的作用和效果。这些作用和效果也是退出机制功能的其它组成部分。 它的作用过程就是政府制定政策，传输给政策与政策对象的桥梁中间环节 或者说职能部门。中间环节持行政策，实现功能预设。它包括了两个环节政策 输出与政策持行。 由此可以看出政策与政策持行在退出机制的重要性。因此在对退出机制的分 析中，积极运用公共政策的分析视野就显得非常必要。 从它的结构、功能以及操作过程，我们可以把退出机制定义为国家制定相关政 策，中间机构持行政策，发挥职能作用。促使国有企业富余人员脱离原企业，切断 他们与原有企业的劳动关系来实现退出的行动体系。它的整个机制的运行可参见如 6 华中科技大学硕士学位论文 f 的图： 输出政策执行政策 政府呻间环节 国有企业富余人员 本文研究的退出机制主要还是现行的退出机制( 标题的“退出机制”就指的就 是现行的退出机制) 。在现行退出机制中，主要以下岗和失业为主体。其中又以下 岗为主体的退出办法。这点可以从统计的数字中反应出来。1 9 9 7 年城镇登记失业人 数为5 7 9 万左右，而当年从多项大范围抽样调查的结果显示，下岗人数为城镇中从 业人数的7 左右，据此推算全国下岗人数为1 0 2 8 万，并且当年的下岗人数并不是 最高峰。因此失业人员的数量是下岗职工所不能及的。另外对下岗职工的关注是也 是失业人员不能及的。确保下岗职工基本生活费是我国社会保障体系非常重要一环 的“两个确保”之一。因为下岗职工的人数以及重要性，本文主要谈及的是与下岗 有关的政策。 那么是不是把富余人员从国有企业岗位上退下来就完事了呢? 并非如此。由于 下岗职工的历史背景( 主要是我国传统的工资与福利制度) 以及下岗职工的自身局 限性，导致了下岗职工的安置以及补偿问题没解决，另外他们的劳动力转化问题也 没解决。因此还得通过诸如下岗职工基本生活保障制度去解决他们的基本生活问题 以及再就业政策去解决他们劳动力转化问题。因此退出机制的政策体系是由下岗以 及下岗职工再就业和再就业这三部分组成的。 1 3 2 相关概念 在本文中下岗指国家通过政策安排，企业组织原有企业中的过剩人员离开岗位 的过程。国有企业富余人员指滞留在国有企业中的过剩劳动力。 下岗职工按照国家规定是指在实行劳动合同制以前的国家正式职工以及实行劳 动合同制以后在合同规定的劳动期限内( 不包括从农村中招收的临时合同工) ，由 于企业经营不善等原因而下岗，但尚未与企业解除劳动关系，没有在社会中找到工 作的人员。由于本文较多论述的是现实中的情况，因此文中下岗职工的概念为现实 华中科技大学硕士学位论文 层面的概念。在实际生活中，下岗职工的概念较为广泛，指的是从国有企业中精简 下来的富余人员，种类不止上述的一种，包括内退人员，企业待岗人员以及主动提 出下岗的“两不找”人员等等。 1 4 研究目的、意义 本文将从社会学的机制分析模式以及公共政策的分析角度，视下岗、下岗职工 基本生活保障和再就业为个整体国有企业富余人员的退出过程，并运用社会 学的机制的分析模式和公共政策的分析视野建立了一个国有企业富余人员的退出 机制模型( 包括它的组成部分和流程) 。分析退出机制的两个环节( 政策输出与政 策持行) ，阐释我国国有企业在退出机制中的政策体系以及它在现实中运行的现实 问题，尝试找出问题的症结。 本文有较强的理论意义和现实意义。从理论上看：本文运用社会学机制的分析 模式、公共政策的分析视野以及经济学的观点等多学科，多范式的角度去看待我国 在下岗以及基本生活保障和再就业工程实际中遇到的问题，尤其是引入了公共政策 的分析视野去看待这个问题，加深了认识；其次本文把下岗以及基本生活保障和再 就业工程结合视为一个退出机制，提供了一个崭新的学术视野。 另外退出机制较好的解决了在公共政策领域研究里在分析政策效果时是政策 重要还是政策持行重要的争论，以及在分析政策持行效果是行动论的观点还是行动 。 组织论观点的争持。因为退出机制涵盖了政策及其政策持行，以及政策持行时行动 论以及行动组织论的观点。因为他们都是影响机制正常运转，发挥功效的重要组成 部分。 从现实上看，对我国现行的退出机制中问题的分析，有助于政府机构改善现行 的政策设置以及更好地解决持行过程中遇到的问题。 华中科技大学硕士学位论文 1 5 研究方法和研究思路 1 5 1 研究方法 在利用其他研究者的经验资料的同时，本文也选取武汉市下岗职工较多的五个 社区，通过街道干部的介绍，对3 0 个典型个案进行了深入访谈( 在文中分别以他 们姓氏的头一个字母代替) 。同时为了了解退出机制中中间环节再就业服务中 心的运营状况，本文武汉市的三个国有企业的再就业中心( 在文中分别以用a 、b 、 c 代替) 的负责人进行了访谈。 在这三十个下岗职工的个案中，年龄在3 0 一4 0 岁者居多，为总体的4 5 ；受访 对象以女性居多，共1 8 人，为总体的6 0 ；文化程度分布较广，其中以初中文化 程度者居多，占总体的5 6 。 访问的主要问题分为两大块：下岗状况以及下岗职工的生活状况。在下岗状况 中的主要问题是你何时下岗、为什么下岗、企业怎么组织你们下岗、下岗的形式以 及人数：在生活状况中主要问题是基本生活费是否足额发放，企业有无组织再就业 培训，有无在外面技工作，工作的性质( 零时还是较稳定的) 和工作收入。 在对再就业服务中心的访谈中主要涉及两方面：下岗职工的基本生活费的筹措 以及发放状况和企业组织再就业培训的状况。 1 5 2 研究思路 研究思路为首先阐明现行退出机制( 下简称退出机制) 的构架，包括它的形成 过程以及它的结构、功能和操作过程；接着分析退出机制的持行结果和问题，研究 影响退出机制的政策问题的本身特质以及政策自身的条件等这些内在因素：然后分 析影响退出机制的外在因素，在其中分析个人与企业由于个人自身利益而对政策进 行了再造和挑选，以及诸如劳动力市场这些环境因素对退出机制的影响：最后总结 全文研究内容，对国有企业退出机制持行过程中的问题和现象进行了讨论。 9 华中科技大学硕士学位论文 2 国有企业富余人员退出机制的形成与构架 2 1 退出机制政策形成的过程 由于在由计划经济向市场经济过渡的过程中，原来在国有企业滞留的剩余劳动 劳动力日益显现出来。9 0 年代初，当城市企业就开始出现职工停工和待工现象。国 务院办公厅于1 9 9 0 年1 2 月发出关于妥善处理部分全民所有制企业停工待工有关 问题的通知) ，其主要目的是通过对有关企业和部门用工的行政干预和对企业和职工 的经济救济来减轻职工下岗带来的社会震荡。随着下岗规模扩大，1 9 9 3 年国务院又 出台了国有企业富余职工安置规定，对因企业倒闭、破产而失去工作的国企职 工的重新安置做出了明确规定。但由于它的范围仅限于倒闭和破产的国有企业，并不 涉及其他形式的下岗职工和其他所有制形式的企业，再加上某些细则尚不明确，其 实施效果并不理想。 旧有政策的不力和日益严峻的下岗形势使国家开始有了推出一套系统的长期政 策来解决这一问题的动议。1 9 9 4 年，劳动部组织上海、沈阳、青岛、成都、杭州等 3 0 个城市进行了“再就业工程”的试点工作，在1 9 9 5 年4 月将其推广到全国范围， 并制定了相应的措施，如劳动部1 9 9 5 年颁发的职业指导办法、职业训练规定、 就业登记规定、职业介绍规定等，以期实现该工程的进一步完善和得到地方 政府和企业的重视与支持。 同时，国家及有关部委还在以后的两年里陆续出台了一系列的法规性的政策， 并下发了许多补充性的文件和通知( 如财政部、国家税务总局关于企业所得税若 干优惠政策的通知( 财税字 9 4 1 0 0 1 号) 、劳动部、国家经贸委关于配合企业深化 改革试点做好失业保险工作的通知( 劳动部发 1 9 9 5 1 1 3 号) 、劳动部、国家计委、 国家经贸委、民政部、财政部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商 行政管理局、国家土地管理局、国家国有资产管理局、全国总工会关于做好困难企 l o 华中科技大学硕士学位论文 业职工生活保障、生产自救和分流安置工作的通知) ( 劳部发 1 9 9 6 1 7 号) 、中共中 央办公厅、国务院办公厅关于千方百计解决部分群众生活困难问题的通知以及 1 9 9 7 年4 月国务院发出的在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问 题的补充通知等。 到1 9 9 8 年中共中央国务院做出了关于切实作好国有企业下岗职工基本生活保 障和再就业的通知，在通知中对下岗的安排做出了确定性的规定，同时对下岗职 工有了明确的定义以及在解决下岗职工基本生活保障上提出了“三三”制的原则， 并设置了再就业服务中心，对它的功能以及机构设置有了规定，同时对再就业工程 也做出了安排。到这里，形成比较完备的有关下岗的政策，是迄今最完整的退出机 制的政策，它涵盖了退出机制的所有政策内容，是退出机制的行动纲领。 另外，还有一个会议值得一提，在2 0 0 0 年1 2 月2 6 号召开了全国社会保障工作 会议，在会议上明确了“两个确保”、“三个不变”的方针，同时提出了实现下岗职 工基本生活保障与失业保险并轨的决定。会上决定，国有企业新的减员将不再进再 就业服务中心，而是直接由企业依法与其解除劳动关系，按规定享受失业保险待遇。 这说明在我国实行将近十年的下岗退出机制将被取缔，而代之以新的退出机制。 从上面的形成过程可以看出，我们政策的形成的时间跨度较长，另外不难看出 在退出机制的政策形成的过程中，经历了一个由下岗到下岗职工的基本生活保障到 再就业的这样个渐进的过程。 2 2 退出机制的构架 机制的构架是由结构、功能以及操作过程三部分组成的，对现行的退出机制的 构架分析也是从这三部分展开的： ( 1 ) 结构 按照前文的分析，退出机制的结构是由国有企业富余人员，企业与政府以及联 系三者利益分配的政策构成。它的政策的构架是分为三个部分：第部分下岗，国 华中科技大学硕士学位论文 家在这一方面有明确规定，要求要建立下岗职工申报制度，企业需拟订职工的下岗 方案，应同时提出下岗职工基本生活保障和再就业措施，在充分听取职代会的意见 后组织实施。下岗职工需进入再就业服务中心。在下岗时应尽量避免同企业夫妻双 方同时下岗，不同企业中，如果夫妻方已下岗，另一方企业不应让另一方下岗。 第二部分为下岗职工基本生活保障。其基本生活费一般由企业再就业中心发 放。其水平一般而言是低于当地平均工资水平，高于当地最低生活保障线。其中资 金来源基本上实行“三三”制原则，即财政预算出l 3 ，企业负担1 3 ，社会筹集( 包 括从失业保险中调剂) 1 3 。 第三部分下岗职工再就业。从企业上精简下来的下岗职工，要参加由再就业服 务中心组织的再就业的培训。下岗职工从事第三职业劳动，应给予优惠政策。 ( 2 ) 它的功能主要为： 实现退出功能任务。即让富余人员从岗位上精简下来：保障下岗职工基本生 活费：让下岗职工再就业，真正实现退出( 切断与原企业的经济和劳动关系) 。 增效。企业减员是为了增加企业的经济效益。由于以前国有企业富余人员大 量滞留国有企业导致企业竞争力降低，企业经济效益下降，因此削减国有企业富 余人员明显有利于企业效益的提高。这也是国家政策的个重要目的“下岗分 流，减员增效”。 社会稳定。下岗职工群体作为一个“弱势群体”，给予必要的生活帮助以及 培训是很有必要的。因为如果一部分社会成员的基本生活得不到满足，社会就有可 能因失调而出现动荡。为使社会稳定和谐发展，社会需借助一定的手段去满足这些 成员的基本要求。从这个意义上说，国有企业富余人员的退出机制的另外一个主要 的功能就是发挥社会稳定的作用。 ( 3 ) 操作过程 按照前文退出机制的流程分析，国家制定有关下岗政策( 下岗，下岗职工基本 生活保障，再就业政策) ，输出给职能机构，职能机构持行政策，让国有企业富余 2 华中科技大学硕士学位论文 人员退出固有企业，保障他们的生活并且促进他们就业，实现功能。现行退出机制 的中间环节为企业和再就业中心，其中最重要的中间环节是再就业服务中心。再就 业服务中心负责发放本企业的基本生活费以及组织下岗职工参加职业指导和再就 业培训，引导和帮助他们实现再就业。一般而言，再就业服务中心- 般建立在本企 业。 因此在现行的国有企业退出机制在实际运做如图： 政 揪人兰揪出 1 、输出下岗政策2 、输出基本生活保障和再就业政策 3 、接收并持行下岗政策4 、接收并持行基本生活保障和再就业政策 我们政府提出“下岗分流，减员增效”的政策，解决了国有企业发展的一个瓶 紧问题，使国有企业发展有了新的生机。但同时却严重损害了下岗人员的利益。他 们本是“国家的主人”，现在沦为一个前途无望的下岗人员。从福利经济学家的角 度看，政策调节可以弥补他们受损的利益。我们建立退出机制，国家通过建立下岗 职工基本保障制度和再就业政策，就是弥补他们受损的利益。那现实中的实际操作 结果是否象我们在流程图中所显示的那样国有企业富余人员下了岗、他们基本生活 有了保障、实现了再就业呢? 在下面两章中我们将集中讨论。 华中科技大学硕士学位论文 3 影响退出机制中的内在因素 3 1 退出机制的持行结果及其问题 应该说，在建立了退出机制后，持行了下岗职工基本生活保障政策以及再就业 政策的基础上，取得了有了不俗的成效，一定程度上实现了退出机制的应有功能。 以下岗职工基本生活水平为例，我国下岗职工基本生活水平有了进一步的提高，在 2 0 0 0 年上半年，下岗职工的人均每月生活费为2 0 5 元，比上半年增长了2 1 。同时 一些问题也应引起我们注意，在进中心的下岗职工有1 7 万人没有领到生活费。3 3 万人未足额领到生活费；另外有因不签协议按规定不发生活费的，有因停薪留职， 长期“两不找”的或已经在外面有稳定收入的，本不应进入中心而享受到了基本生 活保障的；也确实存在一部分因资金筹集不到位，而导致该保的未保。 这是劳动和社会保障部在( ( 2 0 0 0 年上半年劳动和社会保障情况统计报告中 指出的现象，在现实生活中也存在着这种活生生的例子。下面是两个受访对象的情 况： h ，男，4 8 岁，原武汉市第x 自行车厂的职工，曾任厂里某科科长，有一定的 技术经验五年前由于企业经营不善导致企业效益下滑，企业让我内退每月发我 生活费3 50 元因为有技术，被武汉市x x 汽车制造厂，聘为高级技术工，每月发 8 0 0 元左右的工酬，过年还有企业发的各种福利物质和奖金。 z ，女，4 5 岁，原武汉市第x 纺织厂职工，普通工人三年前经企业决定下岗， 每月得不到任何的下岗津贴企业通知我，我的下岗生活费全部用来缴纳养老保险 金和医疗保险金等我退休后( 5 0 岁) 后可以领退休保障金企业至今未组织任何 形式的再就业培训 下岗职工h 每个月拿着高额的工酬，同时享受着基本生活保障金，而下岗职 工z 一分钱也拿不到，每天赋闲在家。这种结果显然是不符和退出机制的应有结果。 1 4 华中科技大学硕士学位论文 造成这种结果的原因是什么? 在前面我们已经列出了退出机制的基本流程：国家制定政策，输出政策给中间 环节( 职能部门) 。中间环节发挥职能作用，持行政策，保障他们的基本生活，帮 助他们再就业。应该说，按照这种流程安排，应该可以解决下岗职工的基本生活以 及再就业问题。而实际结果我们已经从劳动社会保障部门的报告和个案中已经看到 了，它并不与想象中一样。应该说，我们列出的流程图是一种理想状态，一种理性 化的结果。实践与理想之间的矛盾是不可避免的。那这种不一致的原因是什么? 什 么造成了退出机制如此难以运转? 本文将从退出机制的运转的两个环节上分析造 成这种结果的影响因素。本章和下章将分别分析它的第一环节( 政策输出) 和第二 环节( 政策持行) 。 在退出机制的第一环节，国家制定政策，输出政策给中间环节( 职能机构) 。那 么这里就要涉及到两个问题：政策所面对的问题( 下简称政策问题) 是否容易解决。 因为职能机构运用政策去解决政策问题，那政策问题自身的被解决难易程度本身就 影响政策持行的效果；国家制定的政策是否有充足的条件去持行，也是一个重要的 影响因素。因为职能机构运用政策去解决政策问题，那是否有充足的条件去满足政 策的持行显然是一个重要问题。这些由于主要源自政策的一些方面，而政策作为退 出机制结构中最重要的组成部分，因此我们视之为影响退出机制的内在因素。 3 2 政策问题的特质 政策持行的成功和失败，是与政策所要解决的社会问题的性质密切相关的。因 为任何政策的提出都是为解决一定的社会问题和社会现象而制定的。众所周知，有 的社会问题较容易解决和处理，而有的社会问题则不易解决。在我们要解决的国有 企业下岗职工的退出问题上，我们面对的是一个较难解决的社会问题。政策面对的 是一个人数众多，异质性程度大的政策目标群体，同时政策面对目标群体的行为调 试量大也是一个棘手的问题。 华中科技大学硕士学位论文 ( 1 ) 人数众多。一般说来，当政策的目标群体的人数越少，政策持行起来就 越容易，政策的持行效果就越好。而对我国国有企业目标群体而言，这是一个天文 数字。仅就1 9 9 7 年预计的数字来看，就已经非常惊人。“据统计，到今年( 1 9 9 7 年) 季度末，全省3 1 个省、自治区、直辖市的国有企业和城镇集体企业中，停减发工 资的职工人数为1 0 9 6 万人，停减发离退休金的离退休人员2 2 7 万人，全国下岗职 工已达9 0 0 多万人，困难职工和下岗人数达到历年来最高点。”( 吴邦国讲话人民 日报1 9 9 7 年5 月2 9 日) ：另据专家估计，在“九五”期间，国有部门还将下岗员 工1 5 0 0 2 0 0 0 万，总计在十年之内，国有部门要向社会排出3 0 0 0 3 5 0 0 万需要再就业 的职工，平均每年3 0 0 万( 周其仁，1 9 9 7 ) 。因此这对政策的持行来说，本来就是一个艰 巨的任务。 ( 2 ) 异质性程度大。总体来讲，越是目标群体单一的群体，同质性强的群体， 政策持行的效果就明显，越接近理想状态，反之目标群体越繁冗，异质性程度越大， 持行的效果也就越差。在我国的下岗职工中存在着不同的类型，因为他们下岗的方 式各不相同。大体可以分主动下岗和被动下岗。主动下岗又被称为“两不找”型， 而被动下岗却可分为“内退下岗”，“待业下岗”等等，因此在用单一的政策去解决 类别繁多的政策目标对象下岗职工时，其政策的持行效果就肯定不理想。 ( 3 ) 行为的调试量。这是政策持行中要面对的个重大问题，它指由于政策 的转变而导致利益结构的调整，从而政策目标群体在行为有所改变的程度。行为调 试量大，自然持行的效果就不理想。国家建立退出机制，制定下岗政策与下岗职工 基本生活基本保障和再就业政策，这些政策的目的就是使下岗职工顺利的退出原企 业，另外下岗职工能够获得基本的生活保障和重新就业，从而真正完成退出任务。 那这种退出是否能够达到呢? 在这里我们仅以下岗职工是否愿意脱离企业从而下 岗为例，来说明退出机制的政策持行的行为调试量非常大。 下岗职工k 如是的表达了自己的心态： 说实话，让我离开企业，我实在是想不通，企业就是我的家我们这批下岗 华中科技大学硕士学位论文 职工达到一百多人，我们也曾到市里闹过，但最后还是在响应“下岗分流，减员增 效”的口号下下了岗下岗后虽然能领到政府的百把元钱，但是三年后( 按规定与 企业解除协议) 后我们的生老病死谁管? 我们的青春奉献给党和企业都白奉献呢? 在个案中，我们可以清楚的看到下岗职工k 不愿离开企业。他认为自己曾经的 贡献并为得到来自社会和企业的回报。由此可以看出下岗职工不愿离开企业实际上 一种对既得利益不愿被剥夺的行为。这是因为国有企业长期以来持行的是低工资政 策，企业支付给员工的工资仅能满足他们日常生活所需，而不包括员工未来的养老 费用，医疗费用等。员工的大部分剩余价值都留在原有企业。国有企业滞留了员工 的大量预期福利，形成福利存量。也正因为如此，国有企业员工在企业中变积累了 一种要求权，即当自己处于年老，疾病，失业等无保障状态下时，有权要求企业无 偿的提供保障。离开了企业，便意味着权利的丧失。因此很多富余人员不愿意进入 再就业服务中心，这也是一种理性的选择。因此退出机制的要实行的第步下 岗就很困难，它的行为的调试量就很大。这也加重了后续政策( 基本生活保障和再 就业) 的持行难度。 3 3 政策的持行条件 政策的制定后，就进入政策持行阶段。然而政策持行需具备一定的条件，否则 政策在持行过程中会遇到很多问题，持行的效果也会大受影响。 ( 1 ) 政策覆盖的完备性。这里的政策覆盖的完备性是指政策是否针对政策对 象群体做了详细的规定，而且根据他们的不同类别，制定不同的政策。在前面我们 也谈到了，在我国下岗职工的类别中存在着内退下岗( 经政府劳动管理部门同意， 提前五年退休并可以从工资总额里提取的养老金中支付退休金) ；待业下岗( 这是 最普遍的一种，按照国家规定的正式职工，与企业签订协议，让其下岗。每月发基 本生活费) ；“两不找”型( 他们主动离开企业，但企业并没有解除劳动合同的手续， 他们生活上不依赖柞- q l , 发给他们基本生活保障金) 。而我们仔细研究1 9 9 8 年中共中 华中科技大学硕士学位论文 央国务院做出了关于切实作好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业的通知， 这个退出机制的行动纲领，对下岗职工的定义仅限于待业下岗型这一种类型，并为 这一类型的下岗职工配各了基本生活保障制度和再就业扶持制度等等。由于在政策 上并未对其他类型的下岗职工尤其是那些“两不找”人员做出相关规定( 如何处理 他们与原有企业的经济和劳动关系) ，因此在持行中往往会出现政策持行的“空白 地带”。在武汉a 厂再就业服务中心的负责人就说：“我们这就有开着小车来领基本 生活保金，这些“两不找”他们中有部分人也来扯皮要基本生活费，由于在政策上 没有给他们规定清楚，在实际中我们也很难不给他们基本生活费”。因此由于这种 政策的覆盖的非完备性，导致了在实际持行中的种种困难。 ( 2 ) 政策的配套措施。政策的配套措施是指在为实现某一政策目标而实施的 单项措施时，政策体系应有其它相关的政策出台，以克服单项措旋政策实施后产生 的负效果，保证政策持行的良好效果。我们在建立下岗职工基本生活保障的制度的 同时，就缺乏对下岗职工生活状况的监管措施。一些下岗职工一边拿着企业的基本 生活保障金，一边又打零工，形成