（经济法学专业论文）产业政策实施机制研究.pdf

内容摘要 产业政策是国家为了全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策 的总和。产业政策是综合运用财政、税收、金融、价格、外贸及外汇等调 控手段的政策体系。产业政策对调整产业结构失衡、市场失灵、实现落后 产业的赶超有其特殊的功能。自上个世纪七十年代末期开始，中国政府便 开始广泛推行和实施产业政策。自二十世纪a - t - 年代以来，产业政策一直 是经济学关注的一个重要内容。在中国经济改革过程中，尽管经济学界和 中国政府对国家产业政策问题较为重视，研究成果也很多，但法学界对这 个问题的研究似乎并不是很多。我国目前对产业政策在经济发展中的地位 日益重视，制定和实施产业政策逐步上升为国家进行宏观经济调控的重要 手段；产业政策对于调整我国产业结构、提高产业组织素质、促进经济增 长方式的转变也确实起到了积极的作用。但是我国目前的产业政策在实施 机制方面经常存在容易变形的怪现象，在产业政策的制定、实施、执行、 评估诸环节总是容易在某一环节出现问题。本文拟针对我国产业政策实施 机制中的失效问题从经济法学的角度出发，结合经济学的相关理论，对产 业政策的实施机制进行研究。 本文共分五部分，沿袭传统的提出问题、分析问题、解决问题的思路 进行写作。 引言：产业政策在经济发展中的地位日益重要，制定和实施产业政策 逐步上升为国家进行宏观经济调控的重要手段；然而，我国在产业政策的 实践中仍然存在不少问题。例如，“上有政策，下有对策还在一定程度上存 在。由我国产业政策在实践中存在的问题，引发对产业政策实施机制的思 考，也表明对产业政策实施机制的研究更是具有现实意义和理论意义。产 业政策既然是国家宏观经济调控职能实现的手段之一，那么经济法视域的 研究理应是产业政策研究的主要视角。 第部分：产业政策的一般理论，首先对产业政策的概念做相关的界定。 然后介绍产业政策的起源；产业政策的起源自国家诞生之日就可以说存在 了，本文分别介绍西方国家的产业政策起源和我国古代和现代产业政策的 起源。再介绍产业政策的功能，产业政策的功能主要体魂在矫正市场失灵、 促进产业结构优化、增强产业的国际竞争力等方面。最后是对产业政策和 产业政策立法的相关问题的分析。 第二部分：产业政策实施机制的环节。产业政策的实施机制涉及到多个 环节：其一是合理的产业政策制定机制；其二是有效的产业政策技彳讥制； 其三是科学的产业政策效用评价机制；其四是产业政策的法治化保障。以 上各环节中，产业政策的制定，包括对产业政策合理性的标准、科学化的 制定程序；产业政策的执行问题包括了产业政策执行的方式和对产业政策 执行的影响因素；产业政策的效用评价机制是对产业政策的合理性、产业 政策执行方式的有效性的综合判定；产业政漾的法治化则为产业政策的实 施提供根本保障。 第三部分：产业政策实施的失效及原因分析。首先对产业政策作用的 局限性进行进行考察，并对其原因进行剖析，在此基础上分析了产业政策 实施中的失效，具体表现如下：非正常的利益格局是产业政策实施失效的 诱因；产业政策实施机制的不健全是产业政策实施失效的根本原因；企业 主体缺乏应变和持续发展能力是产业政策实施失效的主体性原因；收入水 - y - t 氐和二元经济结构是产业政策实施失效的结构性原因。 第四部分：我国产业政策实施机制的现状及完善路径在对我国产业 政策实施机制的现状考察的基础上提出我国产业政策实施机制的完善路 径。完善路径包括产业政策实施机制的理念更新、完善统一的产业政策体 系、建立健全产业政策实施保障机制、构建完备的产业政策法律法规体系 等内容。 第五部分：结束语。在对全文总结的基础上再次强调产业政策对我国 经济发展的重要性，要保证产业政策在制定、实施、执行、效用评估等各 - 1 j 不节都不变形，完善产业政策的实施机制，产业政策的法治化是必由之 路。 关键词：产业政策产业政策实施失效产业政策的法治化产业政策 实施机制 a b s t r a c t 田1 ej 1 1 矗l 删i ，0 l i c yi sl h ec o m b i n a t i o no fa l lf i l ep o l i c i e st oa u t o m a t i c a l l y i n t e r v e n ei nt h ei n d u s t r ya c t i v i t i e sf o rt h en a t i o n a lo v e r a l le n dl o n g - t e r mb e n e f i t s t h ei n d u s t r i a lp o l i c yu s e sw a y ss u c ha su t i l i z a t i o nf i n a r l c e , t a xr e 、t e r l h e , 丘n 卸 1 l 溉 p r i c e , f o r e i g nt r a d e a n d f o r e i g ne x c h m a g et or e a l i z ei t sg o a t1 1 硷i n d t t s t r i a lp o l i c yi s e x t r e m e l yf u n c t i o n a li na d j u s 她t h et m b a l a n e eo f h a d u s t r i a ls i m c t t e , t h em a r k e t m a l f u n c t i o n , t h er e a l i z a t i o no f l h es u r p a s s i n go f b a c k w m d n e s s m 凼l s 哆s i n c et h e l a t e1 9 7 0 s t h ec h i n e s eg o v e r n m e n th a sb e g u n 幻c a r r yo u ta n di m p l e m e n t i n d u s t r i a lp o l i c y s i n c e1 9 8 0 s , d i ei r 曲i s 砸a lp o l i c yh a sa l w a y sb e e n 锄i r n p o m n t o o r l c a e l li nt h ee c 脚n i cf i e l dd u r i n gt h ec h i n e s ee c o n o m i cr e f o r mp r o c e s s , a l t h o u g ht h ee c o n o m i c a lf i e l da n d f i l ec h i n e s eg o v e a r a n e n tt a k et h ei n d u s t r i a l p o l i c ys e r i o u s l y , a n di th a sg o tg r e a ta c h i e v e m e n t s , i ts e e m s t h a tt h er e s e a r c h e s t o t h i s q u e s t i o n i n l a we ( t u c a t i o n a l w o r l d i s n o t s o s u f f i c i e n t o u r c o m t r y a t p r e s e m p a y sm o r ea n dt n 蜘：ea t t e i m o no i lt h eh 划u 僦p o l i c yi nt h ee o 明= k n i c a l d e v e l o p m e n t , a n dt h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no fi n 6 x s a j a lp o l i c i e sh a s g r a d u a l l yb e c o m et h ei m p o r t a n tm e l h o df o r t h ec o u r 血yt oc a r r y 0 1 1t h e m a c r o s c o p i ce c o n o m i c a lr e g t f l 撕o r g1 h e i n d t t s t r i a lp o n c yi sa l s oe f f i c i e n ti n 喇u s t o u rc o u l l l yi n & k c 口i a l 舭t t l r e 9i m p r o v i n gt h ei n d u s i a l 讲黟m 扬描o nq l l a l i 劬m a d p r o m o t i n gt h ew a y o ft r a n s f o r m a t i o mo ne c o n o m yg r o w t h 。b u tl t a ei n d u s t r i a l p o l i c yi n o u rc o u l 姆a tp r e s e n ti s f i e q u e n d yd i s t o r t e d i nl h ep r o c e s so f f o r m u l a t i o n , 曲i n - 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a d u s t l yp o k e y i ti n c l u d e st h ec r i t e r i aa n ds c i e n f i cn o i t l l si nt h en 均k i n g o f t h ei n d u s t r i a lp o f i e y ；i ti n c l u d e st l em e t h o d so f t h ei n p t e m e n t a t i o na n df a c t o r s w h i c hi n t t u e n e el h ei m p l e m e n t a t i o ni nt h ei m p l e m e n t i n go f t h ei n d u s t r yp o l i e y , t h e e v a l u a t i n go f t h ei n d u s t r yp o l i c yi st o j u s t i f yi t sr a t i o n a l i t ym 】de f f i c i e n c yo f t h e i n d u s l wp o f i e y t h er u l i n gb yl a wo f t h ei n d u s t r yp o l i c yp r o v i d e ss e e u r 毋f o r t h e i m p l e m e n t i n g o f t h ei n d u s 缸yp o f i c y t h i r dp a r t ：t h em a l f i m a i o no ft h ei n d u s l r t a lp o h c ya n d 雠螂o n so ft h e m a l f u n 两o n f i r s to fa l l ，i b i sp a r ti n v e s t i g a t e sl h el i m i t a t i o n so ft h ek n d u s l r i a l l m l i c y , ，n l ed e f i c i e n c y i sb e c a u s eo f t h ea ( i 鳓粕eo f t h e m u l t i - b e n e f i t r e l a t i o n s , t h e u n s o t m di m p l e n 删o nm e c h a n i s mo fl h ei n d u s l r i a lp o f i e y , m db e c a m e 岫 c o r p o m l j o n sa l eh c k i n gi nq u i c kr e s p t m s ea n dt h es u s t a i n a b l ea b i l i t y ，a n dt h e n a t i o n a ls t a t e sd o n ts u p p o r ti ta c t i v e l y f o u r t hp a n ：1 ec u r r e n ts i t u a t i o n so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ei n d u s t r i a l p o l i c yi nc h i n at h ew a y t oo p a m i z ei t b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o n s0 f t l l ec u l r e r a s i m a t i o n so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ei n & 】s t r i a lp o l i c yi nc h i n a , t h i sp a r tp u t s f o r w a r dt h ew a yt oo p l i i 【1 i i t , w h i c hi n c l u d e st h e 爬a o n s 叽】c 石伽o ft h e e o n c e p 6 0 n s , t h ei m p r o v e i n e n to ft h eu n i f i e d i n d u s a i a lp o l i c ys y s t e n l t h e c o n s a u c t i o no fa b es o u n dg u a r a n t e em e c h a n i s m , a n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e s o u n dl e g a ls y s t e mo f t h ei n d m l f i a lp o l i c y f i f t hp a r t ：c o n c l u s i o n b a s e do nt h ep r e v i o u sp a r t , t h i sp a r to 【1 c em o r e e m p h a s i z e st h eh a r 例m tr o l et h eh a d u s a s a lp o l i c yp l a y si nl h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t t og u a r a n t e et h ep e r f 蝴o f m ei n d u s t r i a lp o l i c yi ne n a e m a e n t , i m p l e m e n t a t i o n , e v a l u a t i o n , t h ep r a c t i c a lm e c h a n i s mo f t h ei n d u s t r i a lp o l i c ym u s t b eq 硝m i 趵d ，a n dt h ei n d u s t r i a lp o l i c ym u s t b e l e g a l i z e d k e yw o r d s ：l h ei n d u s t r i a lp o n c y , t h ed e f i c i e n c yo ft h ei m p l e m e n t a t i o n m e c h a n i s mo f m ei n d u s t r i a lp o l i c y j u l eb yl a wo f 恤i n d u s t r i a lp o l i c y , t h ew a yt o o p t i m i z e 引言 近年来，我国对产业政策在经济发展中的地位日益重视，制定和实施 产业政策逐步上升为国家进行宏观经济调控的重要手段；产业政策对于调 整我国产业结构、提高产业组织素质、促进经济增长方式的转交、增强产 业国际竞争力也确实起到了积极的作用。然而，我国在产业政策的实践中 仍然存在不少问题。例如，在产业政策的制定上，受政府本身也是“经济 人”和政府能力的限制，我国迄今出台过的产业政策并非完全合理；在产 业政策的执行上，受部门利益和行业利益的影响，上有政策，下有对策” 的现象还在一定程度上存在，由此消解了产业政策的实施效果；在产业政 策的绩效考查上，至今仍缺乏健全的评估体系，评估的结论也不够准确和 客观。我国产业政策存在的问题中，产业政策的实施不力尤为突出，由于 产业政策实施机制不健全，在中央政府与地方政府的博弈中，地方政府往 往倾向执行那些对自己有利的产业政策，而对自己不利的产业政策总是想 方设法规避，从而导致我国产业政策绩效低下。然而“在任何情况下，当 我们谈论某一发展时间很短而又富有成果的学术领域时，对其窘困，异常 和矛盾的过度强调是不合适的”。同样本文对产业政策实施机制缺陷的考 证并不是就此而否定产业政策，也不是站在通常的法律人的角度认为应该 用产业政策法代替产业政策，产业政策在目前存在是有其合理性的。只是 我国产业政策在实践中存在的问题，意味着对产业政策很有研究的必要； 产业政策实施效果的不尽如人意，也表明对产业政策实施的研究更是具有 现实的空间和实践意义。此外，产业政策既然是国家宏观经济调控职能实 现的手段之一，那么经济法视域的研究理应是产业政策研究的主要视角， 毕竟经济法的核心理念和价值在产业政策上可以得到集中体现。 本文正是以经济法的视角研究产业政策实施的一个尝试。在本文中， 笔者将在阐释产业政策和产业政策实施的一般理论的基础上，剖析我国当 前产业政策实施中的难题和匪境，并对症下药，我出应对之策，以期为我 国产业政策的实施找出法律上的路径，并在产业政策的经济法学研究上作 出一些努力。 应当说明的是，本文的主题在于探讨产业政策的实施机制，但由于产 。【美1 犟矗德t a ，波斯纳：法律的经济分析，蒋兆康译，林毅夫校，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 6 年版，第3 0 贞 l 业政策的实施与产业政策的制定、产业政策实施的评价与监督、产业政策 立法等环节密切相关，因此，笔者在文中对与产业政策实施紧密相关的这 些环节，也将基于论述的需要而加以触及。 产业政策的一般理论 ( 一) 产业政策的界定 研究产业政策的实施问题，首先有必要对产业政策作出界定；而在产 业耍哎策”这个语词中，争议点比较多的是铲业”的含义问题；而对其中 的“政策”指公共政策并无疑义。历史地看，产业”一词最早是由重农学 派提出的；在重农学派那里，产业特指农业。在人类进入资本主义社会以 后，随着工业化大生产的发展，“产业”又成为一个主要指代“工业”的词 汇，以至于在英文中，中文所谓“产业”与“工业”的表示方式都是 i n d u s t r y 。在我国早期，人们接受的是马克思主义政治经济学中的“产业” 观念，将产业表述为从事物质性产品生产的行业；这个定义一度被人们长 期普遍接受为“产业”惟一妥当的定义。在当今，“产业”作为经济领域中 的一个概念，与重农学派、资本主义时代和马克思主义政治经济学中的产 业概念相比，已有了不尽相同的内涵，它指生产同一性质的物质和劳务产 品的组织的集合。国外经济学家对国民经济部门作产业划分，是从所有 能得到报酬的活动都是生产性的”这个观点出发，而划分出三次产业分工 的。在我国，按照国外产业分工的理论，产业被划分为三类：第一产业为 农业( 包括种植业，林业、牧业和渔业) ；第二产业为工业( 包括采掘业、 制造业，电力，煤气、水等生产业) 和建筑业；第三产业为除第一，第二 产业以外的其他各产业。 关于产业政策，现代日本经济事典势作了比较全面的概括，认为产 业政策是指国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对 象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业 或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融 。柴祸洪二再论教育产业化，中国经济学家( w 刚咄x j c o n lo n ) ，2 0 0 6 年5 月2 9 日( 浏览门期2 0 0 6 年 l o 月1 1 臼) 。 o 芳明杰：产业绎济学，上海：海财经大学出舨社，2 0 0 6 年舨。第1 8 页 o 柴福洪：再论教育产业化。中国经济学家w w w j j x j e , o m c n ) ，2 0 0 6 年5 月2 9 日( _ l i i 览h 期2 0 0 6 年 l o 月1 1 日) 。 o 资料来源：h t t p ：v e w w 1 i d 0 7 c o m b b s h t m v 2 0 0 6 - 4 - 5 t 1 0 9 4 4 1 9 7 4 1 h t m l r2 0 0 6 - 再7 ，2 0 ：l ，。 2 等的市场形成和市场机制的政策的总称”。e 述定义强调了产业政策的内 容特征，具有一定代表性。欧美研究者则更多地以促进产业结构优化和维 护有效竞争的功能特征，来界定产业政策，这与欧美的市场相对发达和政 策具有功利主义传统等背景有关。结合日本和欧美对产业政策的界定，笔 者认为：概括地讲，产业政策是国家为了全局和长远利益而主动干预产业 活动的各种政策的总和。西方学者通常将产业政策与财政政策、货币政策 并称为三大经济政策这虽然大致反映了三种经济政策具有同等地位的事 实，但并没有理清它们之间的相互关系。日本学者提出，产业政策与财政 政策、货币政策不是并列关系，不应当将它们相提并论。因为产业政策表 明它的作用对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它们分 别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则是超越财政和金融部 门本身的。事实上，产业政策在多数情况下都需要财政政策和货币政策的 配合才能付诸实施，也就是说，财政政策和货币政策经常充当实现产业政 策目标的基本工具，它们之间是相互交叉、而不是并列关系。 ( 二) 产业政策的起源 广义的产业政策原型，是随着国家政权诞生，并开始履行经济职能、 干预产业活动时出现的。严格意义上的产业政策，则首先出现在西欧产业 革命后开始了工业化进程的资本主义国家。据萨缪尔森证实，从1 9 世纪后 期开始，在大部分国家中，政府的经济职能都在稳步增加。德国和美国从 1 9 世纪开始，就对民族产业采取通过关税保护与扶持的政策。德国经济学 家李斯特认为，在经济发展相对落后的国家，大多数产业都不具备同先进 国家竞争的实力；在这种情况下，政府有必要以关税保护和扶持政策对本 国的产业实行保护，待到经济实力增强之后，再实行积极的开放政策。欧 美各国早期产业政策的重要目标，是维持竞争秩序。这集中表现为反垄断 政策以法律形式在欧美各国的正式出台。例如，法国1 7 9 1 年的沙彼利耶 法势就有禁止卡特尔的内容。 法学界公- 认，美国于1 8 9 0 年制定的删尔曼法) ) 是世界第都由国家 主权保障实施的现代反垄断法。谢尔曼法的制定和实施，大大缓解了美 。【日l 下河边淳：现代日奉经济事典t 菅家茂译，北京：中国社会科学出版社，1 9 8 2 年舨，第1 9 2 页 。王字：卣i 临抉择的美困货币，中国会融，2 0 0 6 年第1 2 期，第6 8 贞。 o 芮明杰主编：产业经济学，上海财经大学出版社，2 0 0 5 年版第2 3 页 。杜珂：自主创新与“政府之手一，中国改革) ，2 0 0 6 年第9 期，第2 9 页。 3 国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机，。是西方早期最有 影响的产业组织政策的缩影。而日本自明治开国时起，就明确提出了“殖 产兴业，富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代 产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代 化过程。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天 之下，莫非王土”，政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预，政府行为 成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到：“我们在亚洲各国经 常可以看到，农业在某一个政府的统治下衰落下去，而在另一个政府的统 治下又复兴起来，收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定 于天气的好坏一样。”。据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策， 北魏的哟田”政策和唐初的哟田”政策，都有力地推动了土地与农民 的结合，促进了当时的农业生产。设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设 施，是我国历代封建王朝农业政策的基本内容。这类政府行为较好地发挥 了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了农业生产条件， 促进了农业的发展。此外，推广先进生产工具，先进生产技术和优良品种， 奖励垦荒和组织大规模移民垦殖的政策，也都对我国封建经济的发展起过 促进作用，它们无疑都是农业国早期产业政策实践的佐证。曲 然而，产业政策”这个概念在我国的正式启用，仅仅是2 0 世纪8 0 年 代的事情。1 9 8 6 年，产业政策”一词正式出现在我国的官方文件一一( ( 国 民经济和社会发展第七个五年计划中。随着我国学术界大量介绍国外成 功使用产业政策的文献资料和实践经验，产业政策在我国越来越为人们所 熟悉和重视。1 9 8 9 年3 月，国务院颁布了我国第部真正意义上的产业政 策一一 国务院关于当前产业政策要点的决定，这标志着我国开始了产业 政策的实践。1 9 9 4 年3 月，国务院又颁布了伽年代国家产业政策纲要， 标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系。之后相继制订 的汽车工业产业政策、( ( 水利产业政策、当前国家鼓励发展产业、产 品和技术目录等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政 策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。 o 李昌麒主编二经济法学，中国政法大学出版社，1 9 9 4 年版，第2 9 5 页。 o 文明：论产业政策的起源和作用，福建论坛( 经济社会版) ，1 9 9 9 年第1 0 期，第2 6 页。 o 马克思恩格斯选集第一卷，北京；人民 l j 版社，1 9 7 2 年版，第2 5 页 。郭庠林：中国封建社会经济研究，上海：上海财经大学出版社，1 9 9 8 年版，第l o l 1 2 7 页。 o 王键：产业政策法若十问题研究，中国法律资源网( h t t p ：w w w 1 a w b a s e t o m ，伽) ，2 0 0 6 年5 月2 0 日， ( 浏览时间：2 0 0 7 年1 月1 2 i j ) 。 4 总之，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生 及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其问尤其要注意的是对它科学合 理的界定及功能的理解。 ( 三) 产业政策的功能 众所周知，市场经济本身具有自发性，盲目性和滞后性等先天局限， 而合理的产业政策能使市场机制的资源配置过程得以优化。产业政策的功 效在于弥补市场缺陷，促进市场机制和市场结构的完善，保护和促进产业 的发展，实现产业之间的相互协调和配合，产业政策的本质是一种政府行 为，是政府管干预济的基本工具。而制定和推行产业政策恰漩政府经济 职能的重要表现形式。具体而言，产业政策的功能主要体现在以下四个方 面： l 。产业政策可以矫正市场失灵；产业政策制定和实施的必要性之在 于政府必须应对市场失灵，因为在市场经济中，不完全竞争、公共产品提 供不足、负外部性等市场失灵现象是客观存在的，而仅仅依靠市场机制又 无法克服这些缺陷，于是，各国产业政策的最普遍功能就在于克服市场失 灵的缺陷。例如政府可以通过制定和执行产业组织政策和产业结构政策， 政府可以减少垄断的危害、促进有效竞争的形成，加快相关产业的发展。 2 产业政策可以实现产业资源的优化配置；市场机制固然可以较好地 实现资源的有效配置，但由于市场力量的盲目性、滞后性，其调节作用具 有较大的局限性，市场机制的调节过程中不可避免地伴随着大量的资源浪 费。而产业政策作为政府行为，可以根据科学的预见实现事前调节，避免 不必要的资源闲置和浪费。它在产业结构领域中的作用尤其显著例如， 通过制定和实施产业结构政策，政府可以有效地支持未来主导产业和支柱 产业的发展，从而加速产业结构的合理化和优质化，实现产业资源的优化 配置。 3 产业政策可以增强产业的国际竞争力；一国产业具有国际竞争力要 求该国产业有国际比较优势，要求该国企业的生产力水平，技术御新能力、 国际市场开拓能力达到一定水准。而产业政策的制定和实施对增强企业的 创新能力和开拓国际市场等都有重要作用。例如，政府可以通过加强对研 究开发活动的投资政策，以及采取多种配套措施加快高新技术研究开发和 。齐孝福：产业政策失效原凼的多维分析，山东社会科学玑2 0 0 5 年第4 期( 总第1 1 6 期) 第8 0 - - 8 1 页。 。朱彤：r 十一五”我国电子信息产业发展的对策建议 ，中国经贸导刊，2 0 0 6 年第1 7 期，第页。 5 产业化进程，有效地促进技术创新；通过从自由贸易政策向战略贸易政策 的转变，开辟海外市场等。 4 产业政策可以保障国家的经济安全。在经济全球化过程中，各国政 府都在运用产业政策，尽可能地趋利避害，确保国家的经济安全。政府可 以在国际规则框架内制定和实施产业政策，以此来构筑国内产业的良性发 展体系，例如，在国际经济危机发生时通过应急性的产业调节政策来保护 国内产业免受损害。 法律不可能由任何规则或规则体系阐述得淋漓尽致，每种这样的体系 都有自己控制的具体行为的领域。当然，产业政策作为一种规范体系也是 如此，在功能上也有一定的局限性：产业政策并非对任何产业都具有同等 的作用；产业政策本身并不是万能的；产业政策的实施需要一定的成本； 产业政策作为政府行为，也存在失效的情况。总之，产业政策是政府为了 实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的 总和。这里的“干预 应该是一个广义上的概念，包括规划，引导、促进、调 整、保护、拶：持、限制等方面的含义。它一般以各卟严业为直接对象， 保护和扶植某些产业，整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济 稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。为了实现这些经 济性的或社会性的目标，产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、 交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机 制。而任何经济政策都是对资源配置过程的介入和干预。产业政策作为 一种经济政策，其目的在于干预和介入资源配置，因此，产业政策的实质 是国家按照自己的意图来干预市场对资源的配置，它有自己的独特的政策 目标、作用方式和作用对象；当然，它也有自己的缺陷，在政策功效上它 不能替代宏观调控的其它手段和微观控制，更不能替代市场对资源配置的 基础作用。产业政策应以我国的特点和国内外市场需求为依据，同时还要 有必要的法规，使其在执行中更为有效。 。f 美i 德沃金： 法律帝周李长青等译，北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 6 年版，第3 6 6 页。 o 张文山：紧紧把握进入东联盟国家市场的目标，h t i p ：w w c 神x p 0 o r g , 2 0 0 6 年l o 月3 1 日，( 测览时 问：2 0 0 7 年3 月1 日) o 王先林；产业政策初论中国法学，2 0 0 3 年第3 期，第1 1 2 页 。f h l 长谷川启之；经济政策的理论肇础，粱小民、刘朝译，北京：中国计划出版社1 9 9 5 年版。第 2 0 5 页，转引自e 先林：产业政策j 杰初论，中国法学，2 0 0 3 年第3 期。第1 1 2 页。 嘭备凝：我国产业政策立法的路向选择，淮北煤炭师范学院学报l 哲学社会科学版) ，。2 0 0 5 年第6 期， 第7 l 贞。 6 ( 四) 产业政策与产业政策立法 产业政策立法，是指享有立法权的国家机关依照法定权限和程序，把 经实践检验为成熟的和稳定的，且在较长时期内调整规范社会关系的产业 政策上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障的活 动。它是依据法定权限和法定程序由法定的有权机关进行的立法活动，它 不仅包括制定法令，也包括修改、废止，认可、补充、审查法律的活动。 对产业政策的探讨离不开产业政策立法，毕竟，建立健全产业政策及其实 施机制需要在法治框架内进行，而首要的问题是正确认识两者的关系。这 两者既有区别，又有联系，其区别表现在以下方面：一是产业政策法的构 成要素是产业政策以及相应的法律规范，而产业政策的构成要素是有关产 业政策的一些国家规范性文件。二是组成产业政策法的法律规范都是产业 法律规范，但组成产业政策的规范性文件则不一定是产业法律规范。而两 者之间的联系也表现在两个方面：一是作为产业政策构成要素的产业政策 法律规范，在现代国家大多数是通过调整产业经济关系的法律规范表现出 来的，少数是通过其他规范性文件表现出来的。二是在现代国家建立产业 经济体系要求建立调整产业政策经济关系的产业政策体系，没有调整产业 政策经济关系的产业政策体系就不会有产业政喋法经济体系。 二、产业政策实施机制的环节 产业政策的实施机制涉及到多个环节：其一是合理的产业政策制定机 制；其二是有效的产业政策执行机制；其三是科学的产业政策效用评价机 制；其四是产业政策的法治化保障。以e 各环节中，产业政策的效用评价 机制是对产业政策的合理性、产业政策执行方式的有效陛的综合判定；产 业政策的