（经济法学专业论文）农村最低生活保障制度立法研究.pdf

哈尔滨t 程大学硕十学位论文 摘要 在我国的现代化道路上出现了城乡差距扩大，两极分化严重的现象， 占总人口绝大多数的农民变成了弱势群体，他们当中还有一部分人沦为了 贫困人口，长期生活在贫困线以下，这种状况的出现不利于经济的可持续 健康发展，不利于社会的安定团结，必须采取积极措施，解决农村的贫困 问题，解决贫困人口的生活问题，保证他们平等地享有社会进步成果，以 促进社会的公平公正。党的十六大已经提出要把我国建设成为具有中国特 色社会主义的全面的小康社会，而农村居民的全民小康是贯彻该战略的难 点和重点。 为此，本文以保障农民的生存权为出发点，在综合分析我国农村最低 生活保障发展历程及现状的基础上，结合国外农村最低生活保障制度建立 和发展的先进经验，深入研究了我国农村最低生活保障制度在立法方面存 在的问题并对如何完善我国农村最低生活保障制度提出了相关的政策和建 议，在立法层面积极探索，以寻求更好的办法来解决我国农村贫困人口的 基本生活问题，维护社会的和谐和稳定。 笔者认为应该加速推进农村最低生活保障制度的立法进程，消除城乡 差异和地区差异，强化国家责任，完善社保体系，建立健全农村最低生活 保障制度，维护农民群众的基本生活权益，维护农村社会稳定，构建社会 主义和谐社会。 关键词：立法；社会救助；社会保障；农村最低生活保障制度 哈尔滨i ：群人学硕十学位论文 a b s t r a c t t h ee n l a r g e m e n to ft h ed i s p a r i t ya n dt h ep o l a r i z a t i o nb e t w e e nt h eu r b a n a r e aa n dt h er u r a la r e ah a sb e c o m eas e r i o u sp r o b l e mi nt h ep r o c e s so f m o d e r n i z a t i o n t h ep e a s a n t sw h oa r et h em a j o r i t yo ft h ep o p u l a t i o nl i v eu n d e r t h ep o v e r t yl i n ea n dp a r to ft h e mb e c o m ep a u p e r s t h i sc o n d i t i o ni sa b s o l u t e l y b a df o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m ya n dt h es t a b i l i t yo ft h e e n t i r es o c i e t y i no r d e rt op r o m o t et h es o c i a lf a i r n e s s ，w eh a v et ot a k es o m e p o s i t i v em e a s u r e st os o l v et h ep o v e r t yp r o b l e m so ft h er u r a l a r e aa n ds a t i s f y t h en e e d so ft h ep o v e r t yp e o p l e t h e r e f o r e ，w ec a nj u s te n s u r et h a tt h e yc a n s h a r et h ea c h i e v e m e n t so ft h em o d e r n i z a t i o n t h es i x t e e n t hp a r t yc o n g r e s s a l r e a d yp u tf o r w a r dt h a to u rc u r r e n tt a s ki st ob u i l daw h o l l yw e l l o f fs o c i e t y w i t hc h i n e s es p e c i a l t i e sa n dt h ec o n s t r u c t i o no fw e l l - o f fr u r a la r e as h o u l db e t h ek e yp o i n to ft h ep r o c e s s t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c 1 et a k e sp r o t e c t i n gt h er i g h to fs u b s i s t e n c ef a r m e r sa s t h e s t a r t i n gp o i n t ，i nt h ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so fc h i n a sr u r a lm i n i m u m l i v i n gp r o t e c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h es t a t u s ，o nt h eb a s i so fe s t a b l i s h m e n t a n dd e v e l o p m e n ta d v a n c e de x p e r i e n c eo fa b r o a dr u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t y s y s t e m ，i n d e p t hs t u d yt h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc h i n a sr u r a lm i n i m u ml i v i n g s e c u r i t ys y s t e mi nt h ea r e ao fl e g i s l a t i o na n dw a y st oi m p r o v ec h i n a sr u r a l m i n i m u ml i v i n gg u a r a n t e es y s t e mb yt h er e l e v a n tp o l i c i e sa n dp r o p o s a l si nt h e l e g i s l a t i v e l e v e la n da c t i v e l ye x p l o r e ，t of i n dab e t t e rs o l u t i o nt oc h i n a s i m p o v e r i s h e d r u r a l p o p u l a t i o n 。sb a s i c l i f ei s s u e s ，a n ds a f e g u a r d i n gs o c i a l h a r m o n ya n ds t a b i l i t y f i n a l l y ，t h ea u t h o rr e c o m m e n d st h a tw es h o u l da c c e l e r a t et h ep r o c e s so f l e g i s l a t i o no nr u r a lm i n i , m u ml i v i n gg u a r a n t e e ，n a r r o wt h ed i s p a r i t i e sa m o n g t h e r e g i o n sa s w e l la st h eu r b a na r e aa n dt h er u r a la r e a ，i n t e n s i f yt h e 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献等的引用已 在文中指出，并与参考文献相对应。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体己经公开发表的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 一，竹勺、檄 作者( 签名) ：皇：! ：= 日期：0d 仃g 年f 汐月j 多 日 哈尔滨丁稗大学硕十学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及目的 1 1 1 研究背景 贫困问题是全球性的重大问题，它对国家的经济和社会发展产生严重的 消极影响。我国是一个发展中的大国，贫困，特别是农村贫困更是一个严重 的社会问题，引起了国内、国际的普遍关注。改革丌放以来，特别是2 0 世纪 8 0 年代中期我国开展有组织、有计划、大规模的扶贫丌发以来，贫困问题， 尤其足农村的贫困问题明显缓解，贫困人口大幅度下降，但目前我国农村仍 然有大量贫困人口处在饥饿、寒冷、疾病和愚昧的重压之下。研究和实践表 明，当一国的绝对贫困人口总数占总人口的比重下降到1 0 以内时，扶贫的 难度加大，且这部分人口难以在短期内通过全面的经济增长摆脱绝对贫困的 状况。 农村社会保障法律制度在改善农民生活条件、保持农村稳定局面和促进 农村经济发展方面起着重要的作用。而作为社会救助法律制度基础的农村最 低生活保障制度的实质是保障贫困农民的基本生存权。与原有的农村社会救 助制度相比，农村最低生活保障制度承担了保障农村困难群众生存所需基本 条件的责任，但其保障面更宽，保障效率更高。笔者认为，要在普遍意义上 解决“生有所靠的问题，就必须在全国范围内架设农村社会保障的最后一 道安全网建立健全农村最低生活保障制度，从而维护农民群众的基本生 活权益，维护农村社会稳定。可以说，建立农村最低生活保障制度是促进社 会公平，构建和谐社会的必然要求。 自党的十六大提出有条件的地区要探索建立农村最低生活保障制度以 来，十六届四中全会、五中全会提出构建社会主义和谐社会，建设社会主义 新农村的战略部署，民政部、财政部、国务院扶贫办制定关于逐步建立农 村特殊困难群众最低生活保障制度的意见( 征求意见稿) ，提出力争用二至。 三年时间，在全国普遍建立起政策完善、标准合理、资金稳定、管理规范的 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 i 农村最低生活保障制度。各地推进农村最低生活保障制度的热情更为高涨， 建立该制度地区已由东部地区向中西部地区延伸。2 0 0 7 年7 月1 3 日，国务 院印发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知( 国发( 2 0 0 7 ) 1 9 号( 以下简称通知) ，通知在总结各地实践经验的基础上，对农村最低 生活保障的目标任务、原则要求、保障标准、对象范围、操作程序、资金筹 集、组织机构等内容进行了规范。通知的出台标志着农村最低生活保障工 作开始走上规范化、制度化管理的轨道，但是建立完整统一的农村最低生活 保障制度和具体实施办法措施，还需要继续从法律的角度进行探索和研究。 1 1 2 研究目的 党的十六大提出了到2 0 2 0 年把我国建成具有中国特色社会主义的全面 小康社会战略，而战略的实质和关键在于实现农村的全面小康。解决好农村 问题对我国社会主义现代化建设意义重大，而在农村地区建立健全作为社会 保障基础的农村社会保障制度，尤其是作为其基础的农村最低牛活保障制度 的建设，其意义更加重大。 1 1 2 1 保障农民基本生存权利 生存需要是“社会人”的最基本需要，也是作为公民的最基本权利，公 民的“生存需要”问题是国家应该予以充分重视并大力加以解决的重要问题。 因为满足人的基本生活需要是人生存的基础，生存权是人权的最基本内容， 保障社会成员的基本生活需要是国家应尽的义务。我国宪法第四十五条 明确规定，中华人民共和囤公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有 从国家和社会获得物质帮助的权利。1 9 9 7 年1 0 月2 7 日，我国签署了经济、 社会、文化权利国际公约，这表明我国政府已庄重地向世界承诺将最大限度 地保障人权。 减少贫困是全球共同愿望，确立目标则是最有效的手段。近年来，农村 贫困人口虽在改革开放后大幅度减少，但绝对数量仍不容乐观。农村最低生 活保障法律制度就是通过家庭生活调查，救助不能自救者，使有限的资金发 2 哈尔滨t 秤人学硕十学何论文 挥最大的功效，保障了农民的基本生存权利。它能够有效解除农民的后顾之 忧，使全体公民感受到经济上的安全感，从而有利于促进社会的公平公正， 进而推动农村的全面发展，更有利于“三农问题的顺利解决。 1 1 2 2 维护社会稳定 由于历史的原因，为了实现社会主义工业化，我国长期实行优先发展工 业的战略，为了保证这一战略目标的实现，在资源配置和政策安排上都是以 城市和市民为中心。在改革丌放过程中，无论资源、政策还是投入都向城市 倾斜，以致城乡差别f 1 益扩大，两极分化现象日趋严重。长久以来的这种政 策，使得农民成为我国社会中最大的社会弱势群体。目前，我国正处于改革 丌放的关键时期，改革和发展需要稳定的社会环境，而改革本身又是经济利 益在全社会的重新分配过程。在利益的分配过程巾，蕴含着社会风险，但每 个人对社会风险的承受能力是不一样的，往往是生活相对贫困的群体对社会 风险的承受能力不足。当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅 仅是经济问题，也可能转化为政治问题。当贫困农民遇到自然灾害、供求变 化、价格变动等事故时，他们很难通过自身的力量来化解这些风险，进而致 贫。如果农村贫困问题不能恰当及时地给予解决，就会危及社会安定、政策 稳定和经济发展。所以农村最低生活保障法律制度的完善，有助于缓和社会 矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。 1 1 2 3 实现社会公平 为了解决城市贫困人口的基本生活问题，我国政府明确提出“两个确保”， 即确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放，确保离退休人员基本养 老金按时足额发放。可以说过去几十年中，城市居民最低生活保障制度得到 了国家的高度重视，保障水平和范围基本上是有保证的。但在农村，社会公 平被严重扭曲了，农民只有贡献的义务，没有享受公共产品的权利，社会保 障在农村的缺失，与农民所做的牺牲、贡献是极不相称的。而且，自二十世 纪八十年代初以来，农村的传统家庭和社会关系都发生了变化，养老问题、 哈尔滨t 稃人学硕十学何论文 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i 萱i i i i i i i i i i i i i i i i 宣宣i i 医疗问题及部分农民的贫困问题严重，其中农村居民的最低生活保障问题已 然成为当前农村最严重的问题。尽管1 9 9 5 年民政部为帮助农村的贫困户解决 衣食之忧，开始在部分地区建立最低生活保障制度的试点工作，但实施的范 围、力度仍然十分有限。统计显示，改革开放以来，占国家总人口8 0 的农 民的社会保障支出仅占全国社会保障费的l l ，而占全国2 0 左右的城镇居 民却占8 9 的社会保障费，特别是到九十年代初，城市人均享受的社会保障 费约是农村人均的3 0 倍之多，两者差距之大已超过世界上任何一个国家。根 据我国宪法，无论城市居民还是农村居民，都是平等的法律主体，都有从 国家获取物质帮助的权利。因此，农村最低生活保障法律制度的建立无疑足 追求法治，实现社会公平的基本需要。 1 1 2 4 推动农村社会经济发展 第一，农村地区自然灾害问题的频繁发生需要农村最低生活保障法律制 度 我国幅员辽阔，地理、地质条件复杂，自然灾害种类多( 主要有干旱、 洪涝、地震、沙尘暴等等) 、发生频繁、区域性和季节性强。我国因灾造成的 损失，已成为制约社会经济持续发展的重要因素。如何防灾救灾，健全完善 救灾制度，增大农村救灾资金投入，切实保障灾民生活是一个重要的课题。 第二，加强农村最低生活保障法律制度建设是缓解农村贫困问题的需要 我国的贫困人口，大多在集中在农村地区。其中有大量贫困人口集中在 偏僻落后的农村地区，使得农村扶贫常常不可避免地出现返贫现象，彻底脱 贫以后，还有一个奔小康的过程。这些都离不开大量的救济扶持和保障基金 的投入。 第三，加入w t o 对农村的巨大冲击也要求加强农村最低生活保障法律制 度建设 我国已正式成为世界贸易组织的成员，w t o 在给中国经济发展带来机遇 的同时，也给中国农业带来严峻挑战。中国加入w t o 后，我国农产品总体平 4 哈尔滨t 程大学硕七学付论文 均关税下降，使中国不能再维持对农产品进口的限制。而国外农产品的进入 挤掉了我国农产品的很大一部分市场，这直接导致农民收入的减少，许多农 民生活也会因此而陷入困境。正是在这种情况下，建立和健全农村最低生活 保障法律制度以保障农村贫困者的生活就显得极为迫切了。 第四，深化农村经济体制改革要求加大农村最低生活保障制度的力度。 市场经济体制的确立，农民面临着双重风险：一是在农业生产中面临着 自然灾害的风险；二是在市场竞争中而i 临优胜劣汰的风险。正在经历从封闭、 传统的农村自然经济、半自然经济中逐步转变过来的农民，需要加强农村社 会救助法律制度尤其农村最低生活保障法律制度的建设，以促使他们进入“安 全网”去迎接和抵御市场所带来的风险。 第五，传统农村社会保障功能的削弱要求加强农村最低生活保障法律制 度的建设。 随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的建立和发展，农村 集体、家庭等传统的保障功能由于多种原因而受到了不同程度的削弱，尤其 农村家庭养老保障功能受到了巨大冲击，这些都对农村最低生活保障制度的 建设提出了更高的要求。 1 1 2 5 促进可持续发展战略目标实现 一方面，贫困往往与人口增长过快及环境恶化相伴随，贫困者为求温饱 而掠夺式利用资源，富裕者为追求最大利润和奢侈的生活方式而滥用资源， 这都造成资源过度浪费和环境恶化；另一方面，贫困又往往导致劳动力素质 低下，影响经济的发展与效益的提高。可持续发展是实现人口、资源、环境 与生态相协调的科学、合理的社会发展方式，是人类发展到一定历史阶段的 必然选择。通过建立健全农村最低生活保障法律制度，可为广大农村贫困人 口弥补发展能力的不足，拓展必要的生存空间，进而消除固有的制约因素， 为我国的可持续发展做出贡献。 哈尔滨一l i 程大学硕十学何论文 1 2 研究现状 1 2 1 国外社会最低生活保障制度相关理论综述 1 2 1 1 现代社会救助制度来源于传统的济贫制度 最早的贫困救济源于1 6 0 1 年英国济贫法，主要强调对丧失劳动能力 的穷人的照顾和为有劳动能力的穷人提供劳动机会【1 1 。济贫法的问世， 奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，丌创了国家立法推动社 会保障事业的先例l 2 】。1 9 6 5 年美国出版的社会工作百科全书所述：“社 会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予 生活上的扶助，是在整个社会保障制度体系中，最富有弹性而不受拘束的一 种计划”0 例 1 2 1 2 作为再分配政策来调控收入分配差距 社会学家米仂和罗比认为贫困问题的本质就是不平等。为实现公平收入 分配目标，可供政府选择的政策工具一般有税收、公共支出和公共管制。罗 伯特j 兰普曼为新帕尔格雷夫经济学大辞典所做的辞条“转移支付 中认为，税收制度对于富人向穷人的收入再分配只起轻微的作用，而政府支 出在这方面所起的作用则要明显得多。一般说来，税收在“劫富”方面有效， 但在“济贫 方面却效用不大。需要有包括最后落着在社会保障支出、义务 教育支出与反贫困支出等在内的公共支出加以补充方能奏效。因而税收、社 会保障、义务教育与反贫困是调控收入分配差距的主要财政措施。1 4 1 1 9 1 2 年英国经济学家阿瑟c 庇古的财富和福利一书的出版为标志。 庇古认为国家应加强对收入分配的干预，在不影响国民收入增加的条件下， 通过国家的收入分配政策，增加穷人收入的绝对份额，减少收入分配的不平 等，以增加社会经济福利。具体的措施是向富人征收累进所得税和遗产税； 向低收入者增加失业补助和社会救济；向劳动者增加必要的货币补贴，提供 各种社会服务设施；实行普遍的养老金制度或按最低收入进行普遍补贴。1 5 j 美国经济学家阿瑟奥肯通过“漏桶实验”提出：假如再分配税收的桶上 6 哈尔滨t 徉大学硕十学何论文 有一个漏洞，假如富人失掉的每一元中只有一部分也许为2 3 落到穷人 手中，那么在公平名义下的再分配就伤害了效率的经济目标。他从“既要注 意解决一部分人的贫困问题，又要发挥好市场机制对效率的促进作用”的目 的出发，提出了解决贫困问题的著名的原则方案：“在平等中注入某些合理性， 在效率中注入某些人性。”1 6 】 1 2 2 国内社会最低生活保障制度相关理论综述 上海财经大学财政学教授丛树海认为，“改革 放以前，中国对农村的社 会救济工作主要采取临时救济的方式，这种方式具有一定的随意性，而且经 费被挤占、挪用的现象比较常见。改革丌发以后，我国应积极推行定期救济。 农村社会救济是指国家或集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无 生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成正e 活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本 生活。 【7 】 2 0 0 4 年中，新闻媒体上关于2 0 0 3 年农村贫困人口不减反增8 0 万人的报 道，使主张用农村低保制度来最后解决农村绝对贫困问题的专家学者有了更 有说服力的论据。在国内的专家越来越多地倾向于这种意见时，亚洲发展银 行的一个专题研究报告也对实行农村最低生活保障制度提出了积极意见，建 议中国尽快建立覆盖全国的农村最低生活保障制度，以保证资金来源的稳定 性。i s 】 中国社会保障发展报告( 2 0 0 1 2 0 0 4 ) 中指出我国目前农村社会救助 包括传统的救济、农村晟低生活保障和i 临时救济，救济对象为农村五保户、 困难户和其他生活困难群体。针对农村建立最低生活保障问题提出了“以政 府财政投入为主体，以省为单位建立农村最低生活保障制度 的观点。【9 】 “在财政支出结构调整中，财政支出要逐步退出竞争性经济领域，尽可 能多地安排对社会保障的补助支出和针对低收入人群、贫困人口的转移性支 哈尔滨t ：f 早大学硕十学付论文 出，逐渐提高社会保障的补助支出占财政支出的比重。通过社会保障预算， 统筹全国社会保障事业，建立社会保险基金、社会救助基金。”【l o 】 针对农村最低生活保障制度的研究，郭海清认为，解决农村最低生活保 障资金筹措难这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立最低生活保障 专项基金。】 范利祥认为，在“保障待遇 上，政府部门应针对农村居民的分层，制 定相应的标准予以给付。1 1 2 】 1 2 3 国内研究现状的不足 1 、从法学视角对农村最低生活保障制度展丌深入、系统研究的论文、专 著鲜不多见。国内外文献资料反映的多是从社会学、经济学、统计学和管理 学的视角展丌论述；法学研究视野中的农村最低生活保障制度，仅限于社会 保障法或者经济法教材中，所占分量也相当少，大量的篇幅都是对社会保险 法律制度的论述，农村最低生活保障法律制度被放在一个十分次要的位置。 由此可见，从法学视角对农村最低生活保障制度的研究大有深入拓展的理论 空间。 2 、农村最低生活保障法律制度研究中实践操作层面关注得多，理论深度 挖掘得不够。现行的相关研究资料中，对于该法律制度在现实生活中的实施 情况描述得比较多，流于一般的对己存法律制度的阐释和讲解，而对于更深 入一些的理论问题，如农村最低生活保障法律制度的价值、理念追求、理论 支持等，则缺乏认真的探讨。 3 、现行社会保障法律制度研究所关注的主要在城镇居民的最低生活保障 法律制度问题，对于农村最低生活保障法律制度问题的研究则比较薄弱和缺 乏。这种状况是由中国的实际国情所决定的，需要理论界进一步深入研究。 4 、多为体制转型时期应急性研究，缺乏常规性、目标性研究：我国正处 于体制转轨的关键时期，应急性研究必不可少，但是应该注意到立法本身具 有一定的超前性和稳定性，社会保障制度本身的发展也有其内在的规律， 8 哈尔滨丁稗大学硕十学何论文 囚而从法律高度研究社会保障制度，就应该多进行一些常规性、目标性的研 究。 5 、多为对国外立法的批判式研究，缺乏科学的借鉴式研究：自人类社会 进入近现代后，世界各国法律制度都不是封闭的，事实上，当代世界各国法 律制度的相互借鉴已是一个普遍现象。因而，在社会保障法学研究中我们也 应该注意借鉴国外社会保障立法的有益经验，但我国在理论研究中，仍存在 着为适应国内制定政策和立法的需要，而对国外立法经验过多地采取批判态 度的现象尤其对“福利国家 理论，j , - t 多地描述政府不墩财政重负状况，甚 至预言社会福利政策已而临穷途末路。而事实上，至今这些困家的社会保障 玮4 度虽然办在改革，但基本制度仍有借鉴意义。【1 3 1 1 3 写作思路 “三农”问题是目前各级政府最关注的热点问题之一。近年来关于农村 社会保障制度的研究成果有很多，但大多集巾在农村养老保险或是医疗保障 方面，而作为农村社会保障制度基础的最低生活保障制度则，无论足在理论 界还是实践中都并未得到足够的重视。因此，本文选取农村最低生活保障作 为研究对象，在借鉴国际经验的基础上，对如何完善我国农村最低生活保障 制度提出了几点建议，希望能够对我国农村最低生活保障制度的建设有所助 益。因为国内关于农村最低生活保障制度方面的资料很少，因此，本文在写 作时注意分析了我国农村最低生活保障制度的起源发展及其经验，同时也借 鉴了国际上较为先进的经验。 本文采用了理论与实践相结合，一般与特殊相结合，国际与国内相结合 的研究方法进行论述，全文首先介绍了农村社会救助制度的基本概念，接着 回顾了其发展历程，然后论述了健全和完善农村社会救助制度的重要意义， 再接着分析了我国农村社会救助制度的现状以及存在的问题，最后在借鉴国 际社会救助经验的基础上，对完善我国农村社会救助制度提出了几点政策思 路。 9 哈尔滨下程大学硕十学何论文 论文的内容共分五章： 第1 章首先介绍了该论文的写作背景、意义和目的以及该论文的内容和 写作创新之处，并对国内外对此问题研究的现状作了一个全面的介绍； 第2 章从理论上介绍了农村最低生活保障制度的相关知识。首先介绍了 农村最低生活保障法律制度的概念和法律特征，并在此基础上分析了该制度 同农村社会救助制度中其他的制度，如特困户救助制度的区别；接着介绍了 该制度的起源和发展历程；最后对该制度存在的法理基础最了详细介绍； 第3 章主要介绍了国外发达因家就此问题的一些先进立法经验，为健仝 和完善我国农村昂低生活保障制度提供了借鉴依据； 第4 章着重分析了我国现存的农村最低生活保障制度的实施情况，并总 结出该制度在制定和实施过程中存在的主要问题； 第5 章在借鉴国际经验的基础上针对上章所指出的问题，结合我国的实 际国情，对症下药，就如何完善我国农村最低生活保障制度提出了几点建议。 1 4 创新之处 1 4 1 视角创新 关于农村最低生活保障制度的研究，国内学者多从社会学、经济学等领 域给与关注，而从法律的角度去研究的著作和文章是少之又少，所以笔者选 择了从法学的视角对此问题予以论述。 1 4 2 内容创新 笔者在对国外立法进行深入研究的基础上，结合本国的实际情况，指出 正确界定低保对象是建立农村最低生活保障法律制度的前提；科学确定低保 标准是建立农村最低生活保障法律制度的基础：合理筹集低保资金是建立新 农村最低生活保障法律制度的关键；加强低保资金的运作与管理是建立农村 最低生活保障法律制度的重要手段；保证按时足额发放低保金是建立新农村 最低生活保障法律制度的终极目标，并提出了针对性和适用性很强的措施， 包括贫困对象和最低生活保障标准的确定方法。 i o 哈尔滨t 样大学硕十学何论文 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i 第2 章我国农村最低生活保障制度概述 2 1 我国农村最低生活保障制度的发展历程 2 0 世纪9 0 年代中期，民政部丌始发起建立农村最低生活保障制度的试 点工作。事情可追溯至1 9 9 4 年的山西省阳泉市，这一年，山西省民政厅在当 地开始了最低生活保障制度的试点，颁布实施了阳泉市农村社会保障试行 办法，规定县、乡、村根据各自经济发展的不同状况，确定基本保障线，对 生活在基本保障线以下的贫困户，以户建档，逐年核定，实行救济，使其生 活水平达到基本保障线。与阳泉相对应，也是在1 9 9 4 年，国务院召开的笫十 次全国民政会议提出，到本世纪术，要“在农村初步建立起与经济发展水平 相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。”这是一个世纪的承诺。山西、 山东、浙江、河北、湖南、河南、广东等省被首先列入了丌展农村社会保障 体系建设试点的首批名单。在试点中，最低生活保障制度成为整个农村社会 保障体系建设的重点。 1 9 9 6 年，在年初召丌的全国民政厅局长会议上，民政部明确提出了在全 国范围内积极探索农村居民最低生活保障制度的任务。会后，民政部确定了 山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌l j q 地进行试点。这些地方中，有 发达、中等发达和欠发达三种不同经济发展状况。这四个地方迅速出台了政 府文件，明确规定要在农村建立居民最低生活保障制度。到1 9 9 6 年底，民政 部正式印发了关于加快农村社会保障体系建设的意见，并制定了农村社 会保障体系建设指导方案。伴随着该意见和方案的下发，全国试点 县市扩大到了2 5 6 个，山西、河南、湖南、广西、河北等省份以省政府名义 出台了全省的方案或办法。其中，广西出台了农村社会保障制度管理办法， 成为全国第一个省级政府出台的农村社会保障制度管理办法。1 9 9 7 年，为巩 固扩大东部试点，积极启动西部试点，民政部又分别在东部、北部和西部召 开了三个片会，对各地区农村最低生活保障制度的建立进行专题研究。 1 4 】 但1 9 9 7 年以后，在中央对城镇社会保障工作日益重视的同时，加之政府 哈尔滨t 程大学硕十学仲论文 i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i if i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 萱i i i i i i 暑i i i i 机构改革的影响，农村低保试点的步伐渐渐慢了下来。以前曾多次组织过的 片会、经验交流会在此之后再也没有组织过，各地农村低保试点工作从大面 积作战进入了各自为战阶段，甚至很多地方完全陷入了停顿。仅1 9 9 9 年6 月到2 0 0 0 年底，全国农村最低生活保障制度的起源地山西省，低保实施县便 由8 7 个锐减为6 7 个，保障人口从5 4 万人减少到5 万人，保障资金投入由 1 1 5 8 万元减少为1 0 0 0 万元。 与各自为战相伴的，还有只开花不结果的现实。不少地方立好了农村最 低生活保障工作的架子，却没有实质内容填补其中，只是将民政原来救济的 “五保人口”、“特困户”改名为“低保对象。“十五 期间，政府领导及经 济学界充分认识到了农民贫困问题的严峻性和解贫的迫切性，加大了对农村 扶贫和农村最低生活保障制度建设的投入力度，贫困人口由2 0 0 0 年底的3 2 0 9 万迅速减少到2 0 0 7 年年底的1 4 7 9 万。长期敛力于农村社会保障研究的民政 部部长多吉才让也公开表示：“到2 0 1 0 年，在全国农村基本建立起居民最低 生活保障制度是完全可以办到的。”【l5 】这些信息显示，在徘徊和等待之后， 在城镇最低生活保障制度建设即将完成最后冲刺，中国农村最低生活保障制 度也将迎来重要的突破。 2 2 我国农村最低生活保障法律制度的内涵和特征 2 2 1 我国农村最低生活保障法律制度的内涵界定 最低生活保障制度是指：国家和社会为生活在最低生活保障线下的社会 成员，提供满足最低生活需要的物质帮助的一种生活救助制度安排【1 6 1 。其 根本目标是运用国家财力帮助那些低于当地最低生活保障线的贫困人口摆脱 生活困境，使其达到最基本的生活水平。最低生活保障制度是现代国家保护 公民基本权利的重要形式，中国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国 公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮 助的权利。 中国农村最低生活保障制度是指：中国政府对农业人口家庭人均收入低 1 2 哈尔滨t 稗大! 学硕十学位论文 于当地农村居民最低社会保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准实行 差额补助的一种社会救济制度【17 】。该制度是针对收入难以维持基本生活的 农村贫困人口而建立的一种新型社会救助制度，其目的是为农村贫困人群的 生存和发展提供“安全网”，设立一道“最后的防线”。从操作层面上讲，农 村最低生活保障即是按照国家有关法律及政策规定，对家庭人均收入低于最 低生活保障标准的农村贫困人口实行差额补助，以满足其最低生活需要，即 贫困农民的基本生活。 在此，要准确界定基本生活的真实涵义。基本生活的内涵是定位农村居 民最低生活保障制度的根本环节。在困际上，关于最低生活的理解不同，而 对于最低生活有三种不同的看法：即，生存线，温饱线和发展线。生存线即 满足人的生活需求所需要的最低费用，也就是生理需求之外加上能够体面的 生活下去的最低需要，只有达到此线才能维持温饱；发展线刨能够自给有余 的最低费用，也就是不仅能够体面的生存下去，而且还具备自救能力，有余 力从贫困中解脱出来，达到此线则具备了自我发展能力，而我国农户的消费 现状也根据此分为三种类型：生存型消费，温饱型消费，小康型消费。生存 型消费指的是，人民，吃、穿、住等基本生存资料普遍不足，收入，消费水 平低下，往往入不敷出：恩格尔系数高于6 0 ，享受及发展性生活消费支出 份额低于1 0 ；消费的自产自食现象突出，现金消费占总消费支山的比重较 低：普通的百元级耐用消费品拥有率低，处于购买的上升期【体】。在我国普遍 认为最低生活为生存线，笔者认为农户的基本生活指的是介于生存型消费与 温饱型消费之间，不仅仅达到生存型消费的标准，还要在吃穿住上得到普遍 满足。 2 2 2 我国农村最低生活保障法律制度的基本特征 农村最低生活保障法律制度作为社会救助法律制度的基础，与社会保障 的其他项目相互配合，共同组成社会生活的“减震器”，它与社会保险的缴费 哈尔滨t 程大学硕十学佗论文 性、社会福利的全民性、优抚安置的特殊性相比有明显的差异，具有以下特 征： 2 2 2 1 救助对象的选择性 社会保险的对象为全体劳动者，只要有职业，国家就会强制其参加社会 保险；社会福利的对象为全体社会成员；而优抚安置则是为特定社会群体提 供。社会救助的对象是处于贫困线以下的公民，而农村最低牛活保障法律制 度则将选择范围缩小为农村居民中生活在最低生活标准线以下的贫困居民， 以区别于社会保险、社会福利和优抚安置。最低生活保障对象的这种选择性 要求进行家庭经济情况调查。家庭经济情况调查是公民的权利和国家与社会 的义务这一对法律关系是否发生的必要前提，这种选择性原则是农村最低生 活保障法律制度最为突m 的特点。【1 9 1 2 2 2 2 救助标准的低层次性 在社会保障体系中，社会福利是最高层次的，是为了提高社会成员的生 活质量；其次是社会保险，是为了保障劳动者在收入中断或者降低时维持其 基本生活水平，是为了预防社会风险；而农村最低生活保障制度则是为了解 决生活已陷入困境中农民的生存问题，其救助水平是整个社会保障体系中最 低的，仅为了维持农村居民的最低生活标准，它是社会保障体系的最后一道 防线。 2 2 2 3 权利义务的单向性 在社会保障体系中，社会保险要求受保障者在享受保障待遇以前，需先 缴纳一定的保险费用，否则不能享受，在强调国家、企业责任的同时，也加 强和明确了个人的责任，强调权利和义务的统一性。而社会救助并不要求救 助对象事先缴纳一定的费用，而作为社会救助制度基础的农村最低生活保障 制度的费用则完全由国家和社会负担。享受社会救助是公民的一项权利，是 国家和社会保障公民基本生存权的单方面的责任和义务，并不强调享受救助 必须以缴费义务为前提。 1 4 哈尔滨j i ：样大学硕十学何论文 ipii l l 2 2 2 4 社会救助的短暂性 农村最低生活保障给陷入最低生活线以下的公民提供基本生活所需，并 非仅仅为维持温饱，相反，现代社会通过多种途径进行救助，如教育帮困、 医疗补助、法律援助、技能培训等多种方式，特别是采取与工作关联的援助 措施，增加工作激励，以工作代替福利，使能够工作者依靠工作摆脱贫困， 而给陷入困难者以暂时帮助，来达到最终提高救助对象牛活质量之目的，减 少救助对象的数量，从而达到社会的整体和谐发展。因此，除非出现公民失 去劳动能力，一般而言救助都是短期性的。这与社会保险，社会福利有很大 的区别。 2 2 2 5 救助的无条件性 国家和社会通过农村最低生活保障方式赋予特定的农村社会成员一定的 利益，帮助其克服生活困难是没有条件的，凡是属于救助范围内的成员，国 家和社会都应该对其实施帮助，并不以救助对象履行一定义务为日i 提，这是 由于最低生活保障法律制度在整个社会保障法律体系中的最低保障地位决定 的，作为一种最低水平的保障，它是社会安全网的最后屏障。如果接受救助 需附加一定的条件，则必然会导致一批社会成员得不到救助。因此，作为最 基础层次的社会保障，农村最低生活保障法律制度在利益赋予上是绝埘的、 无条件的。 2 2 3 农村最低生活保障制度与相关概念的区别 2 2 3 1 与传统的社会救济制度的比较 农村最低生活保障制度与传统的社会救济制度有很多不同。 1 、接受和给予的思想基础不同。传统的社会救济使被救济者处于被动的 接受状态；最低生活保障制度则是民主制时代的产物，因贫困而接受救济是 公民应当享有的权利，是社会和政府应尽的义务。公民只要认为自己具备享 受最低生活保障的条件，就可主动提出申请。 哈尔滨t 稃大学硕十学何论文 2 、覆盖的范围不同传统社会救济主要是面对赤贫，所以只有极少数人可 以享有；最低生活保障制度的覆盖范围不仅包括了绝对贫困( 赤贫) 的家庭 和个人，还包括了生活水平没有达到法定最低标准的家庭和个人、一时遭受 严重自然灾害和其他不幸事故的家庭和个人，以及缺乏和丧失劳动能力者， 即所谓的相对贫困者。 3 、依据的准绳不同。传统社会救济无法可依，主观意识浓厚；最低生活 保障制度是作为社会保障体系中的组成部分，是一种建立在立法基础上的社 会事业，并构成社会政策的一部分。 4 、救助的形式不同。传统的社会救济既包括现金发放又包括实物发放， 而且发放的项目构成复杂；最低生活保障制度主要足现金发放，比较符合社 会主义市场经济的客观要求。 5 、管理的严密程度不同。传统的社会救济制度基本上无任何科学的管理； 最低生活保障制度则不同，它完全建立在科学化的基础上，对享受最低生活 保障的对象，要经过科学的审核和检查，特别是利用科学方法调查享受者的 收入来源、项目、数量，以确定是否提供和提供多少救助。 2 2 3 2 与特困户救助制度的比较 农村最低生活保障法律制度与特困户救助法律制度针对的对象基本相 同，都是生活特别困难的那部分人口，都是以收入或生活状况作为衡量生活 困难的标准，并且大致都采取申报、基层组织审核和民政部门批准的程序。 但是，应当说，两种制度在理念上还是有根本差别的，在救助标准和水 平上也是有差距的。最低生活保障制度的理念是保障公民基本的生存权，从 确保居民基本生活的角度，以当地居民最低生活保障标准线为依据确定救助 标准，因此，其原则是应保尽保，不应该有比例和名额的限制。特困户救助 是针对收入低、生活困难的对象给予的物质帮助，没有提到保障基本生活的 高度，更多地带有对生活困难群众施惠的性质，一般都有比例和名额限制， 基本上没有可能做到应保尽保。从救助标准和救助水平来看，实行最低生活 1 6 哈尔滨t 程大学硕十学何论文 保障制度的地方，救助标准远远高于实行特困户救助制度的地方，体现出理 念对具体救助待遇的影响。 两种制度都属于社会救助法律制度的内容，且通过以上的分析可知，二 者是有一定区别的，但因为农村最低生活保障法律制度作为社会救助法律制 度的基础，集中了社会救助制度的基本特征，所以在以下论文的论述中，当 没有特别指出农村最低生活保障制度概念和社会救助制度中其他制度的区别 时，社会救助制度指的就是本文中的核心概念农村最低生活保障制度。 2 3 我国农村最低生活保障法律制度的法理基础 2 3 1 正义 正义就像一张普洛透斯的脸，变幻无常。因而，人们对于正义的观念可 以说是仁者见仁、智者见智。罗尔斯的社会正义理论，从新的视角重新考察 了平等和自由的问题，提出了两个著名的正义原则，其中不平等的补偿原则， 为社会保障立法奠定了理论基石。这一原则指出：社会和经济的不甲等应当 这样安排，使它们( 一) 在与正义的储存原则一致的情况适合于最少受益者 的最大利益；并且( 二) 依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有 人开放。1 2 0 】 2 3 2 利益平衡 社会保障是对利益进行的调节和再分配，即从高收入者转移到低收入者， 从健康者转移到疾病者和残疾者，从家庭负担轻者转移到家庭负担重者。这 一转移的理论基石就是利益公平观。利益公平观注重对公共利益的保护。早 在1 8 世纪，法国唯物主义者爱尔维修就认为，个人利益不能违背大多数人公 共利益，强调要将两者结合起来。至资本主义经济高度发达阶段，社会公共 利益作为一种独立的利益已成为更多人的共识。如认为“公共利益就是指包 括产业利益在内的国民经济的健康发展，或指保护经济上的弱者。1 2 1 】这一 理念体现在社会保障立法中，则是国家和社会对于弱者依法给予的物质保障。 如我国现行宪法第4 5